ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ МВД СССР

Кандидат юридических наук, H  Д. ШЕЛЯКИН

Необходимость комплексного совершенствования ме­ханизма управления органами внутренних дел непосредственно вытекает из материалов XXVII съезда КПСС '. Усиление борь­бы с правонарушениями, улучшение охраны общественного по­рядка находятся в прямой зависимости от стиля работы руко­водителей МВД, УВД, состояния контроля за исполнением уп­равленческих решений, партийной и трудовой дисциплины Дис­циплина не приемлет слепого, бездумного подчинения, а предпо­лагает смелое, со знанием дела принятие ресурсно и организа­ционно обоснованных, социально значимых решений2. Основа­нием для принятия управленческих решений на уровне МВД республик, УВД краев, областей являются постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, республиканских, краевых и областных партийных и советских органов, планы, приказы, ука­зания МВД СССР, а также потребности практики.

Предметом рассмотрения в настоящей статье является про­блема организации исполнения МВД, УВД решений МВД СССР, которыми определяются стратегия и тактика деятельно­сти органов внутренних дел, обеспечивается единство правовых, методических и тактических основ их функционирования. Для точности постановки проблемы необходимо, на наш взгляд, рас­смотрение характерных черт управленческих решений в рамках общепринятой их классификации

По содержанию воли субъекта принятия решения и степени свободы действия субъекта, организующего его исполнение, уп­равленческие решения МВД СССР подразделяются на следую­щие основные виды: императивные и рекомендательные.

Императивные — это решения, обязательные для исполне­ния

1  Материалы ХХ\ II съезда  Коммунистической партии Советского Союза M, 1986, с   33—34

2 Трудовой коллектив и дисциплина   — Коммунист,  1983, №  14, с   3

J 48

Рекомендательные решения представляют собой описание одного или нескольких предлагаемых вариантов действий. Субъ­ект исполнения вправе при этом не принять ни одного из них или выбрать любой из вариантов. Выбор варианта действия или отказ от исполнения рекомендательного решения МВД СССР должен быть, на наш взгляд, аналитически обоснован. В обос­новании должны содержаться ответы на вопросы о состоянии организации и эффективности соответствующей деятельности МВД, УВД, о ее конечных или ожидаемых !результатах, силах и средствах, задействованных в решении поставленной пробле­мы. После выбора одного из вариантов действия методика орга­низации исполнения рекомендательного управленческого реше­ния не отличается от методики организации исполнения импера­тивного управленческого решения.

Нормы, содержащиеся в императивных решениях, также отличаются одна от другой. В их числе можно выделить нормы, в которых дается точное описание содержания предписываемых МВД, УВД управленческим решением действий (правил), и нор­мы, предоставляющие руководителям свободу при выборе средств их исполнения Например, норма пункта 1«г» приказа МВД СССР № 82—1983 г, предписывающая «выделять наиболее опытных работников органов внутренних дел в состав комиссий по контролю за проведением массовых спортивных мероприя­тий, создаваемых при исполкомах местных Советов народных депутатов», может быть отнесена к правилам, так как в ней да­но исчерпывающее содержание действий руководителей МВД, УВД 3. Они должны точно и неуклонно выполнить данную нор­му.

Норма пункта 1 «д» того же приказа о необходимости «при­нять меры к повышению уровня осведомленности о возможных конфликтных намерениях болельщиков» определяет цель и на­правление деятельности МВД, УВД. Однако она не отвечает на вопросы: что конкретно надо делать для достижения цели, кто и когда будет это делать Следовательно, субъект принятия ре­шения предоставил министрам внутренних дел союзных и авто­номных республик, начальникам УВД крайоблисполкомов, на­чальникам УВДТ свободу при выборе образа и средств действий по исполнению данной нормы приказа. Таких норм в приказах и других управленческих решениях МВД СССР большинство.

Свобода — философская категория, вскрывающая взаимо­отношения между объективными законами природы, общества и деятельностью людей 4. Поэтому, говоря о свободе субъекта исполнения императивного управленческого решения МВД СССР в выборе средств достижения определенных им целей, мы под-

3 См приказ МВД СССР № 82 от 3 мая 1983 г «Об объявлении поста­новления Совета Министров СССР от 23 марта 1983 г «О порядке проведе­ния массовых спортивных соревнований в стране»

4 Краткий словарь по философии  M, 1982, с  297—298

149

разумеваем сознательную и целенаправленную его деятельность.

Она должна быть основана на знании и учете действий объек-i

тивных законов природы и общества, положительных и отрица­

тельных факторов, влияющих на формирование конкретной уп*

равленческой ситуации. Иными словами, выбор инструментария

действий по исполнению управленческого решения МВД СССР ,

должен быть научно обоснованным.           |

Это бесспорное положение не всегда применяется на прак-« {

тике. Анализ организации исполнения управленческих решений^

МВД СССР в ряде МВД, УВД позволил выявить    следующие |

практикуемые типовые подходы к этой работе:         '

1 Нормы императивных управленческих решений МВД СССР без изменения переносятся в планы, приказы и иные решения МВД, УВД.

2. Во исполнение решения МВД СССР министерствами, уп­равлениями внутренних дел принимается собственный план (указание), но без предварительного анализа информации, раз­работки целей, задач и мер по их реализации, т. е. без соблю­дения процедуры разработки и принятия решения.

3. Организация исполнения сводится к краткой резолюции типа «принять к руководству», «предусмотреть в планах», «оз­накомить личный состав» и т. д.

Указанные подходы и принятые на их основе решения нель­зя отнести к научно обоснованным и оптимальным.

На наш взгляд, одной из причин не достаточно высокого уровня исполнения МВД, УВД управленческих решений МВД СССР является отсутствие научно обоснованной методики орга­низации деятельности. Разработка такой методики становится одной из важных проблем комплексного совершенствования ме­ханизма управления органами внутренних дел. Не претендуя на исчерпывающее раскрытие содержания методики организации исполнения управленческих решений МВД СССР, попытаемся рассмотреть наиболее важные ее стороны. Конечно, при изло­жении темы придется повторить и некоторые известные в теории управления положения.

Вне зависимости от содержания конкретного решения в нем можно вычленить три элемента: цели, задачи и нормы. Пос­ледние обеспечивают решение задач. Совокупность норм, на­правленных на выполнение конкретной задачи, содержащейся в императивном решении, сама обладает всеми признаками част- ({ ного императивного управленческого решения, т. е. обязательна для исполнителей, указывает цель и средства ее достижения, на­правлена на организацию практической деятельности субъектов и объектов управления.

Например, норма пункта 1 «в» приказа МВД СССР № 82— 1983 г содержит цель — «обеспечить взаимодействие»... В ка­честве средства ее достижения норма предполагает выработку и принятие совместных со спортивными комитетами, обществами 150

и администрацией спортивных сооружений специальных планов по охране общественного порядка на конкретных объектах. Эта норма может рассматриваться как частное управленческое ре­шение. Следовательно, основу организации исполнения импера­тивного управленческого решения МВД СССР составляет прин­цип его детализации.

Детализация предполагает выделение составных частей уп­равленческого решения МВД СССР, расчлеиение его на ряд ча­стных конкретных решений. Такая дифференциация осуществля­ется в пространственных и временных пределах, т. е. по службам и органам (их группам), по задачам и интервалам времени, от­пущенного для полного исполнения решения МВД СССР. Обе­спечение же выполнения каждого частного решения (нормы) заключается в определении и реализации наиболее оптимальных конкретных мероприятий.

Совокупность мер по исполнению каждой отдельно взятой нормы решения МВД СССР может рассматриваться как орга­низационно-исполнительное управленческое решение МВД, УВД (план, приказ, решение коллегии). Такое решение МВД, УВД, с одной стороны, является средством претворения в жизнь стра­тегических и тактических установок МВД СССР в области борь­бы с преступностью и охраны общественного порядка, а с дру­гой стороны — средством организации деятельности аппаратов МВД, УВД и подчиненных им органов и подразделений с целью реализации этих установок.

Подход к реализации управленческого решения МВД СССР путем разработки мер по осуществлению каждой отдельной из его норм, выполнению каждой из определенных им задач пред­ставляется единственно приемлемым. Он предполагает необхо­димость применений методов системного анализа.

Системному анализу, на наш взгляд, должна подвергаться информация, характеризующая: внешнюю среду функциониро­вания (социально-экономическая, демографическая, географиче­ская и др.); состояние преступности в республике, крае, области, их городах и районах, на отдельных объектах; результаты дея­тельности правоохранительных органов (прежде всего органов внутренних дел) и общественных формирований по обеспечению общественного порядка и борьбе с правонарушениями; степень соответствия ранее принятых мер МВД, УВД и их подразделе­ниями по разрешению той или иной проблемы положениям но­вой установки МВД СССР и способности выполнять поставлен­ные им задачи на требуемом организационном уровне.

Так, основу организации исполнения нормы пункта 1 «в» на­званного приказа должен, на наш взгляд, составить анализ ин­формации: о наличии и особенностях спортивных сооружений, местах их расположения, вместимости, периодичности и регла­менте проведения спортивных мероприятий и их видах, об участ­никах соревнований и зрителях; о преступлениях и правонару-

151

шениях, ранее совершенных во время массовых спортивных ме­роприятий в целом и на отдельных объектах, при проведении конкретных видов соревнований, а также по дням недели, вре­мени суток и т. д. Здесь же необходим анализ информации: о результатах и эффективности ранее осуществлявшейся преду­предительной деятельности, охраны общественного порядка в местах проведения соревнований; о силах и средствах, которые задействовались при этом; о роли спортивных комитетов и об­ществ, администраций спортивных сооружений и общественных формирований в поддержании порядка и обеспечении безопасно­сти участников и зрителей на спортивных объектах и т. п.

При организации исполнения других норм названного прика­за перечень анализируемой информации может быть расширен. Например, для правильной организации исполнения нормы пунк­та 1 «д» рассматриваемого приказа необходимо изучить инфор­мацию о содержании и эффективности ранее принятых мер про­филактического воздействия на лиц, допускающих нарушения общественного порядка и правил поведения на территории спор­тивных объектов, на транспорте.

Характер и объем мероприятий, намечаемых МВД, УВД во исполнение решения МВД СССР, их целевая направленность, структура и содержание дают основание полагать, что такая работа потребует издания приказа, указания, составления типо­вого плана или включения ее в годовой план деятельности МВД, УВД. Процесс выработки решения МВД, УВД, направленного на исполнение управленческой установки МВД СССР, целесо­образно представить как совокупность двух этапов: подготови­тельного и непосредственной разработки решения.

На подготовительном этапе министр (начальник управления) внутренних дел изучает решение МВД СССР и дает указания оргинспекторскому отделу, соответствующим службам о !разра­ботке организационно-исполнительского решения в форме того или иного документа (плана, указания). В этих целях форми­руется рабочая лруппа, распределяются обязанности между ее членами, проводится их инструктаж, определяются объем, источники и сроки получения необходимой информации, формы и методы ее обработки и анализа, сроки начала и завершения работ, периодичность контроля, т. е. организационно обеспечи­вается деятельность разработчиков.

Второй этап представляет собой по существу процедуру (тех-, нологический процесс) разработки и принятия на уровне МВД, УВД организационно-исполнительного решения. Он включает в себя: конкретизацию целей и задач, вытекающих из императив­ного решения МВД СССР и его отдельных норм; оценку опера-, тивной обстановки на основе целенаправленного сбора и знали-, за информации, в том числе необходимой и для проработки про­блем, выявления факторов, обусловливающих их возникновение; определение путей и средств, оценку и выбор вариантов решения 152

каждой проблемы; взаимоувязку проектов решений во исполне­ние отдельных норм и формирование единого проекта организа­ционно-исполнительского документа МВД, УВД; его согласова­ние с заинтересованными службами и государственными орга­нами; обсуждение на коллегии проекта решения, его доработку и принятие.

Таким образом, процедура разработки и принятия на уровне МВД, УВД организационно-исполнительского решения по реали­зации императивных установок МВД СССР имеет существенные отличия от выработки иных решений на данном уровне5. В об­щем виде они сводятся к следующему:

1. Императивным управленческим решением определяется целевая установка МВД, УВД, а его отдельные нормы харак­теризуют конкретные управленческие ситуации6. Последние должны быть разрешены вне зависимости от волеизъявления ру­ководителей МВД, УВД в полном объеме, в обозначенный срок и на заданном уровне качества. Например, в соответствии с при­казом МВД СССР № 82—1982 г. руководители МВД, УВД, УВДТ обязаны обеспечить охрану общественного порядка, безо­пасность участников и зрителей спортивных мероприятий, выпол­нить все предписания, содержащиеся в его отдельных нормах.

2 Чтобы обеспечить точное, полное и качественное выполне­ние требований императивного управленческого решения МВД СССР необходима организация исполнения каждой его нормы (совокупности норм) в отдельности. При этом добавляется еще один этап организации исполнения, работа на котором состоит во взаимоувязке решений, принятых во исполнение отдельных норм, и формирований на этой основе единого организационно-исполнительского решения МВД, УВД, УВДТ.

3. Традиционный этап «выявление проблемы, формирование цели и общей задачи» здесь трансформируется и может быть определен как этап конкретизации цели и задач. Дело в том, что заданная вышестоящим органом управленческая ситуация для каждого МВД, УВД может характеризоваться различной сте­пенью сложности. Для одних выполнение того или иного поло­жения управленческого решения МВД СССР будет составлять проблему, для других — нет, для третьих — эта проблема легко разрешима и не потребует дополнительных организационных уси­лий, для четвертых — нужна будет кардинальная организацион­ная перестройка всей системы или отдельных ее звеньев.

Таким образом, сложность управленческой ситуации, связан­ная с организацией исполнения конкретных норм управленческо­го решения МВД СССР, должна определяться на основе объек-

5 Иванов H H, Дубинин M. П Система управленческих решений в МВД. УВД Организация их разработки и принятия M., 1981, с 10

6 Под управленческой ситуацией мы понимаем состояние деятельности конкретного МВД, УВД по решению той или иной проблемы на момент орга­низации исполнения решения МВД СССР. — Прим. авт.

153

тивной оценки не только оперативной обстановки в республике, крае, области, их городах и районах, но и особенностей среды функционирования, имеющихся недостатков, количественной и качественной характеристик сил и средств и т д. Более того, ор­ганизация исполнения отдельных норм может вызвать необходи­мость специальных (по проблемам) проверок, проработок, ис­следований 7.

Анализ совокупности ранее названной информации, знание передового опыта, достижений науки являются исходным момен­том выработки организационно-исполнительского решения МВД, УВД. Основная его задача, на наш взгляд, состоит в выявлении противоречий между целями в области борьбы с преступностью и целями совершенствования деятельности МВД, УВД Здесь важно установить причины объективного и субъективного харак­тера, которые повлияли на возникновение проблемы или не по­зволили решить ее в предшествующий период. Организационно-исполнительские решения и должны быть инструментом устране­ния таких противоречий и причин.

Исходя из этого в организационно исполнительском решении МВД, УВД надо предусматривать комплекс организационных, правовых, политико-воспитательных, оперативно-розыскных, следственных и других мероприятий в зависимости от характера разрешаемой проблемы, а также меры по созданию необходи­мых условий функционирования системы или ее отдельных звено-ев: кадровое, материально-техническое обеспечение и т. д

После принятия организационно-исполнительского решения МВД, УВД, направленного на исполнение управленческой уста­новки МВД СССР, оно становится предметом контроля и исход­ной базой для выработки соответствующих решений на уровне горрайорганов внутренних дел. Решения МВД СССР, а также МВД, УВД и ГРОВД образуют сисему управленческих актов, основу которой составляет единство проблем и целей.

7 Афанасьев В   Г   Социальная информация и научное управление обще­ством  M, 1975, с   148.