ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ  В   РЕШЕНИИ ЗАДАЧ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ И ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ, КРАЯ, ОБЛАСТИ

Кандидат юридических наук, доцент H. H. ИВАНОВ, M. П. ДУБИНИН

В Политическом докладе ЦК КПСС XXVII съезду партии подчеркивалось, что одной из существенных сторон эко­номической перестройки является усиление территориального* подхода к организации планирования и управления. «Это, — от­мечалось на съезде, — особо важно для такой обширной, разно­образной по условиям и многонациональной страны, как на­ша» '. Тем самым актуализируется значение разработки проблем комплексного межведомственного планирования в сфере обес­печения правопорядка в масштабе республики, края, области, а также в рамках социально-экономических регионов.

Планы данного направления должны быть частью социально-экономических планов развития республик, краев, областей. В них необходимо предусматривать взаимосвязанный комплекс ме­роприятий (экономического, социального, правового и иного ха­рактера), обеспеченных соответствующими ресурсами и наце­ленных на решение наиболее важных вопросов охраны правопо­рядка и укрепления законности, определенных партией и прави­тельством.

Для уяснения принципиально возможных подходов к созда­нию механизма комплексного управления процессами охраны правопорядка представляется необходимым исследовать методо­логические, организационные и правовые проблемы разработки и реализации как межведомственных, так и ведомственных це­левых программ в сфере борьбы с преступностью. В настоящей статье рассматриваются лишь некоторые научно-методические

1 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза M, J 986, с 37

121

аспекты разработки ведомственных программ органов внутрен­них дел на уровне МВД республик, УВД краев, областей.

Являясь составной частью системы государственного управ­ления, МВД, УВД оказывают на процессы борьбы с преступно­стью постоянное воздействие. Его основу должны составлять четкое комплексное планирование, взаимодействие с другими государственными органами и общественными организациями, координация деятельности различных подразделений и служб органов внутренних дел.

Комплексный подход к планированию требует широкого ис­пользования программно-целевых методов. Сущность послед­них заключается в первоочередном формулировании целей раз­вития (совершенствования), организации и деятельности систе­мы. Достижению их подчиняются затем все имеющиеся силы и средства. В науке и практике управления программно-целевые методы рассматриваются как инструменты разработки комплек­сных программ общественного развития.

На наш взгляд, программно-целевые методы могут быть с успехом использованы для разработки: государственной страте­гии борьбы с преступностью и охраны общественного порядка; •специальных программ укрепления порядка на территории рес­публики, края, области; программ совершенствования деятельно­сти органов внутренних дел как в целом по региону, так и по отдельным направлениям деятельности2. Вместе с тем практика разработки и реализации таких программ в сфере деятельности органов внутренних дел еще не отвечает всем требованиям про­граммно-целевой методологии. Это определяет необходимость теоретического ее осмысления и поиска вариантов практическо­го применения данных методов в управлении органами внутрен­них дел.

Здесь прежде всего требуется правильное понимание сущно­сти программы, ее места в системе плановых решений органов внутренних дел, а также ее роли в управлении процессами борь-<бы с преступностью и охраны общественного порядка.

Как представляется, под программой борьбы с преступностью следует понимать согласованный по использованию ресурсов, сил и средств комплекс мероприятий, обеспечивающий скоорди­нированные по месту, времени, формам и методам усилия госу­дарственных органов (в том числе и органов внутренних дел) и общественных организаций в решении конкретных задач борь­бы с этим негативным явлением на территории республики, края, области.

Одна из характерных черт программ — их четкая целевая направленность на достижение конечных результатов, выража­емых набором соответствующих показателей. Последние долж-

2 Например, об использовании данных методов в решении проблем борь­бы с рецидивной преступностью см.: Богатырев И. В. В основе — программно-целевой подход. —^оветская миллция, 1981, № 11, с. 8—11.

122

ны показывать желательную степень решения поставленных в программе задач. При этом программно-целевая методология требует применения такого набора показагелей, который поз­волял бы характеризовать различные состояния оперативной об­становки, ранжировать их по степени предпочтительности, оце­нивать тенденции изменения обстановки и на данной основе оп­ределять пути достижения намеченной цели.

Например, динамику оперативной обстановки на территории республики, края, области можно выразить такими качествен­ными состояниями, как «ухудшение», «стабилизация», «улучше­ние», которые должны быть охарактеризованы набором количе­ственных показателей. Здесь целесообразно использовать дан­ные действующей статистической отчетности.

К сожалению, в существующей практике вопросы формули­рования и научного обоснования целей программ (в некотором интервале времени) должным образом не прорабатываются. Если цели и формулируются, то, как правило, лишь .в декларативной форме, не позволяющей их количественно охарактеризовать и качественно оценить Это, в свою очередь, не дает возможности судить о степени достижения целей и в конечном счете опреде­лить эффективность программ.

Другой характерной чертой программ является то, что в них должны быть указаны ресурсы, затраты сил и средств примени­тельно к видам деятельности органов внутренних дел. Однако на практике такие данные -в программах нередко отсутствуют. Неопределенность материальных возможностей для достижения сформулированных целей резко снижает эффективность про­грамм.

Программы, нацеленные на борьбу с отдельными видами пре­ступлений и разрабатываемые, реализуемые непосредственно в сфере деятельности конкретных органов внутренних дел, можно отнести к относительно самостоятельным подпрограммам комп­лексной региональной (республиканской, краевой, областной и т. д.) программы борьбы с преступностью.

Видимо, программы узкой направленности целесообразно разрабатывать для решения таких задач борьбы с преступно­стью и охраны общественного порядка, которые характеризуют­ся в данные момент особой актуальностью в том или ином реги­оне. Речь идет о задачах, которые не могут быть выполнены без специальных мероприятий, необходимых для положительных из­менений в состоянии преступности, без объединения усилий ор­ганов и организаций, участвующих в охране социалистического правопорядка, без распределения между ними ресурсов, сил и средств. Таким образом, в тех случаях, когда ориентация на традиционные ,подходы к управлению процессами борьбы с пре­ступностью и правонарушениями в регионе не могут обеспечить в предстоящий период времени потребности общества в охране правопорядка, следует развернуть разработку и последующую

123

реализацию соответствующих комплексных программ. Это дол­жно определять особое место программ в системе плановых за­даний, первоочередность обеспечения их необходимыми ресурса­ми, силами и средствами. Вместе с тем практика разработки про­грамм по значительному числу направлений деятельности ор­ганов внутренних дел, на наш взгляд, нерациональна, малоэф-, фективна.

По основному своему содержанию программы органов внут­ренних дел также являются комплексными, поскольку затраги­вают разные сферы деятельности различных органов внутренних дел и их подразделений. По продолжительности реализации эти ,программы можно подразделить на краткосрочные (годо­вые), среднесрочные (в пределах пяти лет), долгосрочные (бо­лее пяти лет). Например, в управленческой практике МВД, УВД применялись двухгодичные и пятилетние, т. е. среднесрочные; программы, направленные на совершенствование деятельности, органов внутренних дел по борьбе с тяжкими преступлениями против жизни и здоровья граждан, с рецидивной преступностью и т. д.

Здесь надо отметить, что срок действия программы должен определяться (в отличие от сложившейся практики) на основе тщательного расчета, исходя из возможностей достижения цели, с учетом имеющихся ограниченных сил и средств, состояния сре­ды функционирования и т. д. Решение данного вопроса при раз­работке программ в условиях действия ряда ограничений не­редко представляет довольно сложную проблему.

Надо особо отметить, что разрабатываемые в настоящее вре­мя в органах внутренних дел программы характеризуют следу­ющие признаки: относительное превалирование координации над интеграцией усилий; интеграция и координация проявляют­ся главным образом на этапе разработки программ и в более слабой степени — при их осуществлении; отраслевые службы и"** подразделения вносят свой вклад в реализацию программ, ре­шая в основном лишь собственные задачи; для выполнения от­дельной программы не создается специальный орган управле­ния; программы не обеспечиваются самостоятельным финанси­рованием и не имеют «своего» документооборота3.

Разработка ведомственных целевых программ не заменяет процесса составления планов в органах внутренних дел. Вместе с тем ясно, что программы должны быть основными звеньями в системе плановых решений МВД, УВД, поскольку они предназ­начены для совершенствования деятельности по борьбе с пре-;' ступностью и охране общественного порядка, обеспечения безу­словного выполнения наиболеех существенных для общества за-',

5 Подробнее см • Полежаев А П Региональные проблемы программно-целевого планирования деятельности органов внутренних дел. — В kh : По­вышение эффективности деятельности органов внутренних дел с учетом тер­риториальных особенностей преступности. M, 1983.

124

дач укрепления правопорядка. Следовательно, программу сле­дует рассматривать как директивный плановый документ, как средство управления различными видами деятельности и объек­тами ib системах МВД, УВД. Наиболее выразительным модель­ным отображением программы служит сетевой график.

Структура целевой программы должна соответствовать зна­чению, роли и месту подлежащих решению задач совершенство­вания деятельности органов внутренних дел ro 'борьбе с пре­ступностью и иными правонарушениями. В программе отра­жаются:

— состояние и основные черты конкретной проблемы, а так­же общие предпосылки ее программного решения;

— факторы, определяющие наличие и состояние данной про­блемы;

— главная цель программы, ее место в общей системе целей и задач;

— система целей и основных задач программы;

— показатели, раскрывающие конечные результаты реали­зации программы;

— пути достижения целей программы, комплекс програм­мных мероприятий;

— организационно-структурное обеспечение программы;

— данные о необходимых для выполнения программы ресур­сах, сроки ее осуществления;

— оценка эффективности и последствий реализации програм­мы 4.

В процедуре выявления и конкретизации проблем совершен­ствования деятельности органов внутренних дел по борьбе с пре­ступностью и иными правонарушениями следует выделить два момента — подготовку задания на составление программы и соб­ственно процесс ее разработки. В качестве самостоятельных этапов, отражающих ступени формирования функциональной и информационной структур программы, можно выделить: 1) ана­лиз исходного состояния проблемы, формулирование конечной цели программы; 2) определение комплекса задачи; 3) подго­товка вариантов программы; 4) их оценка и выбор наиболее эффективного; 5) детализация выбранного варианта-; 6) оформ­ление проекта программы.

Разработка программ начинается с определения в деятельно­сти МВД, УВД наиболее актуальных комплексных проблем в сфере укрепления общественного порядка на территории рес­публики, края, области. Обычно они характеризуют так называ­емую проблемную ситуацию для субъекта управления. Поэтому можно сказать, что любая программа направлена на разреше­ние конкретной проблемной ситуации.

4 Манцев Д. А., Самсонов К. П. Программно-целевой    метод планирова­ния. M., 1977, с   10

125

Возможны различные толкования понятия «проблемная си­туация». Основу каждого из них составляет то или иное пони­мание понятия «проблема». Например, можно утверждать, что проблема есть рассогласование между желаемым и фактичес­ким либо прогнозируемыми состояниями системы МВД, УВД. Здесь имеется в виду состояние как субъекта, так и объекта уп­равления. При этом прогноз будущего состояния системы осно­вывается на предположении о действии той или иной тенден­ции ее развития. Так, при экстраполяционном прогнозе предпо­лагается, что сложившиеся к настоящему времени тенденции не изменяются и в будущем.

Проблемы могут быть выявлены инициативно аппаратом МВД, УВД, например, в процессе изучения оперативной обста­новки и при анализе результатов служебной деятельности. Ино­гда решение о необходимости разработки программ принимает­ся вышестоящим органом управления. Однако в любом случае разработка программы должна начинаться с формулирования проблем, четкой постановки целей, представления ее в виде на­бора соответствующих показателей. Последние позволяют сфор­мировать целевые нормативы, по которым в процессе реализа­ции программы можно будет судить о степени приближения си­стемы к желаемому состоянию.

Особая важность этого этапа разработки программ объяс­няется тем, что исходная их цель первоначально формулируется,, как правило, в виде ориентации на выполнение общественно не­обходимой функции. Так, цель долговременной комплексной про­граммы может быть сформулирована как «обеспечение удовлет­ворения общественной потребности в охране социалистического правопорядка в регионе». Данная общая цель, достижению ко­торой подчинены все мероприятия программы, должна быть структуризована до элементарных частей (подцелей) с опреде­лением целевых нормативов. Они могут указываться на коли­чественной шкале показателей либо на порядковой («шкале наи­менований»). Программа считается !реализованной лишь тогда, когда к нужному сроку выполнены все согласованные заранее целевые нормативы. Выявленная же иерархия целей (обычно-представляемая в виде их «дерева») служит основой для опре­деления конкретных программных мероприятий, а также объе­ма и номенклатуры требуемых ресурсов, сил и средств.

При разработке программы в системах МВД, УВД большое-внимание надо уделять решению проблем организационного и правового обеспечения деятельности субъектов ее выполнения. На наш взгляд, речь должна идти о создании особой организа­ционной формы управления реализацией той или иной програм­мы. Она может представлять собой совокупность специально об­разуемых звеньев системы, наделенных необходимыми полномо-^

126

чиями. Такой организационной формой является, например, опе­ративный штаб, формируемый при разработке типового плана органов внутренних дел и функционирующий в ходе его реали­зации.

Настоятельная потребность в подобного рода организацион­ных формах в МВД, УВД определяется повышением значения комплексного подхода к решению проблем борьбы с преступно­стью и охраны общественного порядка, расширением проблема­тики комплексных программ, масштабностью и сложностью их разработки и реализации. В этих целях и принципе возможно создание специализированных комиссий МВД, УВД. Однако такие образования представляют собой лишь совещательные ор­ганы. Для управления же подготовкой и реализацией програм­мы объективно необходимо право распорядительства силами, средствами и координации деятельности обычно нескольким от­раслевых и функциональных служб. Следовательно, руководи­телями комплексных программ могут быть, как правило, ми­нистр, начальник управления внутренних дел и их заместители.

Специфика организации и деятельности органов внутренних дел на местах обусловливает целесообразность разработки на уровне аппаратов МВД, УВД собственных и в ряде случаев кор­ректировки подготовленных МВД СССР программ. Составлен­ные на уровне МВД, УВД программы должны быть согласованы с МВД СССР и получить его одобрение (например, по организа­ционно-структурным или штатным вопросам, выходящим за пре­делы компетенции министра, начальника управления внутрен­них дел республики, края, области). Видимо, эти и другие поло­жения использования программно-целевого планирования сле­дует закрепить в соответствующих нормативных актах МВД СССР, в частности, в Инструкции об организации планирования в органах внутренних дел. Очевидна и небходимость разработ­ки специальных методик подготовки и реализации целевых про­грамм.

Важной организационно-методической проблемой осуществ­ления действующих программ совершенствования деятельности органов внутренних дел является обеспечение обратной связи. Известно, что работники, непосредственно выполняющие про­граммы, не всегда и не все заинтересованы в их полной реали­зации. Поэтому здесь представляется необходимым усиление сти­мулирующих начал, предусматривающих: планирование разра­ботки программ «снизу», т. е. с учетом интересов органов внут­ренних дел республики, края, области; организацию более жест­кой системы контроля (четкое определение его периодичности, сроков, форм, ответственности исполнителей и т. д.); возложение обязанности по управлению реализацией программы персональ-

127

но на одного из руководителей МВД, УВД (с ее .включением в его функциональные обязанности) и т. д.

На наш взгляд, требуется специальное исследование органи­зационных, методических и правовых вопросов разработки и реализации комплексных программ органов внутренних дел. Оно будет способствовать более решительному преодолению разоб­щенности в деятельности различных служб, более гибкому соче­танию отраслевого и территориального управления, а в конеч­ном счете — укреплению общественного порядка на территории республики, края, области.