ЦЕЛЕВЫЕ КОМПЛЕКСНЫЕ ПРОГРАММЫ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

Кандидат юридических наук, доцент И. В. ШАЛАХИН

В литературе по проблемам управления рассмотрению целевых комплексных программ с позиций их принадлежности к управленческим решениям до настоящего времени не уделялось должного внимания. Между тем данный вопрос представляет интерес как с теоретической, так и практической точек зрения.

Так, выяснение общих признаков, свойственных целевым комплексным программам, которые позволяют отнести их к «се­мейству» управленческих решений, обогащает научную теорию в плане познания закономерностей развития этого аспекта об­щественной практики. Определение особенностей названных про­грамм необходимо для правильной организации процесса их раз­работки и выполнения. Интерес представляет и выяснение функ­циональной роли целевых комплексных программ в системе уп­равленческих решений как средства их концентрации и интегра­ции по наиболее важным, узловым проблемам в той или иной сфере деятельности. Наконец, важна систематизация и самих программ как решений.

Исходным пунктом для рассмотрения всех этих вопросов яв­ляется термин «программа», который употребляется нередко в различных значениях. В наиболее общем виде им принято обо­значать руководящие начала и ориентиры будущей деятельнос­ти. Это, например, Программа КПСС. В ряде случаев програм­мами называют директивы партии по отдельным направлениям развития нашего общества. Здесь термин «программа» употреб­ляется в смысле, близком понятию плана работы или крупного его раздела. Например, в первые годы Советской власти план ГОЭЛРО был назван в партийных документах и литературных источниках «Программой хозяйственного строительства». В этом же смысле данный термин использован и в принятых XXVII съе­здом КПСС «Основных направлениях экономического и соци­ального развития СССР на 1986—1990 годы и на период до

9    Зак. 78дсп       129

2000 года», где в качестве самостоятельных разделов выделены программы достижения поставленных партией целей.

Термин «программа» употребляется и в более узком смысле, когда им обозначается отдельная плановая разработка узловых проблем в тол или иной сфере деятельности. Подобные програм­мы осуществляются и в области обеспечения правопорядка. На­чало им было положено еще в 20-е годы принятием программы борьбы с детской беспризорностью и преступностью, инициато­рами разработки и реализации которой были В. И. Ленин и Ф. Э. Дзержинский.

Целевую комплексную программу можно определить как со­циальный акт, оформленный в виде директивного документа, со­держанием которого является намеченный к плановому осуще­ствлению, объединенный единством цели и приуроченный к оп­ределенным срокам исполнения комплекс взаимосвязанных за­дач и мероприятий с указанием используемых ресурсов и источ­ников их получения. В данном определении содержатся все при­знаки, свойственные любому управленческому решению.

Как и всякое управленческое решение, целевая комплексная программа разрабатывается на основе анализа и оценки сло­жившейся ситуации и принимается в установленном порядке. Наличие сознательных волевых мотивов при выборе варианта действия отличает целевые комплексные программы от про­грамм-инвариантов естественных систем. Последние не являют­ся управленческими решениями, поскольку характеризуют не деятельность, а скорее сущностную сторону тех или иных явле­ний. Такие программы обусловливаются не волевыми мысли­тельными процессами, а объективными законами природы.

Целевые комплексные программы имеют директивно-обяза­тельный характер для исполнителей. Это свойство названных программ определяется действующим правом, моральными и материальными стимулами, т. е. всеми теми гарантиями, кото­рыми обеспечивается каждое управленческое решение. Намечая те или иные цели, комплексные программы оказывают органи­зующее воздействие на процесс получения вполне конкретного желаемого результата. Следовательно, они выполняют те же функции, что и любое управленческое решение.

Указанные общие признаки дают основание рассматривать целевые комплексные программы как явление, объективно свой­ственное социальному управлению. Кроме того, данные програм­мы имеют и свои особенности, позволяющие отграничить их от иных управленческих решений.

Прежде всего целевые комплексные программы отличает уникальность, нестандартность самой разработки. Это прояв­ляется по многим параметрам: по значимости решаемой проб­лемы; по ее масштабам и глубине анализа; по срокам реализа­ции намечаемых мер; по используемым ресурсам; по субъектам и процедуре разработки. Рассматриваемые программы относят-

130

ся к так называемым профессиональным решениям, требующим для своей подготовки научного анализа собранной информации, управленческого опыта и компетентности. Их характеризует кон­кретность цели, четкая ориентированность на достижение конеч­ных результатов всех планируемых действий. Всесторонность ох­вата решаемой проблемы выводит целевые комплексные про­граммы в разряд, как правило, межведомственных, межотрасле­вых решений. Отличительной чертой этих программ является также строгая определенность используемых ресурсов и источни­ков их получения. Если прочие управленческие решения ориен­тированы на наличные возможности, то целевые комплексные программы требуют специально выделенных сил и средств для своей реализации.

Как отмечалось, по своему содержанию и характеру целевые комплексные программы близки к планам. Однако между ними есть различия. Так, план имеет множество целей, тогда как про­грамма предполагает единство цели. План принимается в рам­ках той или иной отрасли или народнохозяйственного комплекса в целом. Целевая же комплексная программа носит межотрасле­вой или межтерриториальный характер. Следовательно, она реа­лизуется и более широким кругом исполнителей. План и про­грамма различаются, как указывалось выше, и по задейство­ванным в них ресурсам. Структура плана учитывает структуру отрасли. Целевая комплексная программа формируется в зави­симости от аспектов решаемой проблемы. Наконец, если план соответствует по срокам установленным отчетным периодам, то указанный вид программ может с ними и не совпадать.

Специфика целевых комплексных программ обусловливает и

особенности их разработки, принятия и реализации. В частно­сти, это выражается в выборе объекта воздействия, состава ис­пользуемой информации, методов разработки программ, в фор­мировании механизма ее реализации.

Являясь видом управленческих решений, целевые комплекс­ные программы вошли в управленческую практику не случайно. К тому имеется много причин и оснований. Здесь прежде всего надо отметить: углубление разделения труда и усложнение тех­нической основы социальной деятельности, придавших большин­ству проблем межотраслевой характер; изменение структуры общественного производства и взаимосвязей его составных час­тей, что в целом сказалось на несоразмерности затрат в одной сфере деятельности и полученных результатов — в другой. К числу таких причин следует отнести и объективные потребности собственного развития управленческой деятельности, форм и ме­тодов ее осуществления. Это свидетельствует о том, что расши­рение практики разработки и реализации целевых комплексных программ как сравнительно нового вида управленческих реше­ний закономерно.

9*            131

В системе управленческих решений целевые комплексные программы следуют за крупномасштабными планами. Их место обусловливается той ролью, которую они илрают в данной систе­ме. Основное назначение указанных программ состоит в том, чтобы увязать территориальные и отраслевые планы между со­бой, придать им гибкость и тем самым расширить возможности управленческого воздействия на общественные явления и про­цессы. Практически целевые комплексные программы выполня­ют роль средства, способа и формы концентрации, координации и интеграции всевозможных !решений по одной и той же пробле­ме. Не претендуя на безупречность предлагаемой градации, в общем виде систему управленческих решений можно предста­вить, на наш взгляд, в следующем ее перечне:

1. Руководящие решения: партийные программы, директивы, постановления, резолюции, обращения.

2. Нормативно-регулятивные решения: декреты, законы, ука­зы, положения, наставления.

3. Операционные решения: планы, целевые комплексные про­граммы, приказы, циркуляры, распоряжения, указания.

Приведенный перечень за некоторым исключением приемлем для любой сферы деятельности, в том числе и обеспечения пра­вопорядка. В его основу положен не признак субъектно-объек-тных отношений, а функциональная роль самих решений. На­пример, директивы могут разрабатываться партийными органа­ми, правительством, отдельными министерствами и ведомствами, и все они являются руководством к действию. Аналогичным об­разом целевые комплексные программы могут приниматься раз­ными субъектами на различных уровнях управления, но все они одинаково относятся к операционным решениям, даже если но­сят стратегический характер.

Как отмечалось, целевые комплексные программы представ­ляют собой одну из форм решения наиболее важных узловых проблем социалистического строительства. Однако сами эти про­блемы различаются между собой по уровню, масштабности и другим признакам. Неоднозначность проблем обусловливает не­одинаковую значимость и целевых комплексных программ как средства их решения. Отсюда возникает необходимость их раз­личия, которое может быть осуществлено по признаку значимо­сти решаемых проблем, их уровня.

В сфере обеспечения правопорядка, по нашему мнению, мо­жно выделить следующие уровни проблем, требующих програм­много решения.

1. Крупномасштабные комплексные проблемы, относящиеся к перспективе развития социалистической демократии, законно­сти, дисциплины, правопорядка, уголовной политики и админи­стративной практики. К ним следует отнести проблемы социаль­ной профилактики, развития советской юстиции, комплексного совершенствования управления в сфере правопорядка и другие.

132

Аналогов  программно-целевого    решения   указанных   проблем еще не имеется, хотя потребность в этом уже назрела.

Решение таких проблем предполагает осуществление широ­ких научно-исследовательских и проектных работ, создание но­вых организационных структур, изготовление и внедрение новой техники, строительство крупных объектов и г. д. Соответствую­щие программы, очевидно, должны включаться в виде разделов в планы социального и экономического развития страны.

2. Проблемы обеспечения правопорядка в отдельных регио­нах страны. Целевые комплексные программы, направленные на их решение, целесообразно увязывать с планами социально-эко­номического развития этих регионов и рассматривать их как со­ставной элемент данных планов.

3. Более конкретные и более многочисленные проблемы по отдельным направлениям борьбы с преступностью и охраны об­щественного порядка. Ряд соответствующих программ, приня­тых в рамках деятельности органов внутренних дел, уже осу­ществляется. В их числе целевые комплексные программы со­вершенствования работы по предупреждению: преступлений про­тив жизни и здоровья граждан на почве семейных и бытовых отношений; рецидивной преступности; правонарушений среди несовершеннолетних и др.

4. Проблемы обеспечения правопорядка в отдельных райо­нах. Они решаются с помощью программ лишь в случаях рез­кого обострения на территории оперативной обстановки.

Каждая проблема того или иного уровня по своему важна И может быть узловой в том или ином отношении. Однако очевид­на необходимость в избрании в качестве объекта программ толь­ко тех, которые отвечают ряду требований. В hx числе можно назвать следующие:

— приоритетность проблемы в конкретных условиях места и времени, предпочтительность ее решения по отношению к дру­гим проблемам;

— сложность проблемы, обусловливающая необходимость комплексного ее решения;

— неординарность проблемы, требующая для ее решения специальных усилий и ресурсов;

— межведомственный или межтерриторлальный характер проблемы и заинтересованность различных субъектов в ее реше­нии;

—— четко выраженная сущность проблемы.

Следует также иметь в виду, что целевые комплексные про­граммы по своему основному предназначению должны допол­нять планы. Они призваны охватывать главным образом те во­просы, плановое решение которых невозможно, затруднено или же их нельзя детализировать столь подробно, как в программе.

К структуре целевых комплексных программ, выступающих как вид управленческих решений, предъявляется ряд требова-

133

ний. Каждая подобная программа обязательно должна вклю­чать в себя так называемые целевой, структурный и ресурсный разделы. В первом из них фиксируются цель и подцели будущей деятельности, приводятся исходные данные о предполагаемых и желаемых результатах, об ограничениях экономического, соци­ально-политического, технического, ресурсного и иного характе­ра, указывается предполагаемая последовательность достиже­ния целей.

В структурном разделе находят отражение направления, ви­ды и характер предстоящей деятельности, четко определяется круг ее субъектов, а также научно-методическое, техническое и организационно-правовое обеспечение, сроки исполнения наме­ченных мероприятий. В ресурсном разделе приводятся объем, качественные и количественные характеристики материальных, трудовых и финансовых ресурсов, порядок их распределения, источники получения. Здесь же могут быть предусмотрены меры по стимулированию реализации программы.

Разработка целевых комплексных программ — процесс сло­жный, требующий всевозможных прогнозно-аналитических, рас­четных и иных операций. Однако при этом не требуется какой-то особый инструментарий. Используемые наукой и практикой пла­нирования методы и приемы расчета, обоснования плаиовых по­казателей являются достаточными и для подготовки комплекс­ных целевых программ. Различие здесь заключается лишь в том, что, как отмечалось, при планировании все расчеты произ­водятся исходя из имеющихся ресурсов, а при разработке целе­вых программ — из предполагаемых конечных результатов дея­тельности.