Глава VIII
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ АДВОКАТА
В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРОЦЕССЕ
§ 1. СУЩЕСТВО И ОСОБЕННОСТИ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
С ПОЗИЦИЙ АДВОКАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Конституционное правосудие - относительно новый для России институт защиты прав и свобод граждан и юридических лиц, а также рассмотрения спорных вопросов жизни государства. Закон (ч. 2 ст. 53 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ) (далее - ФКЗ о КС) предусматривает, что представителями сторон в данном суде наряду с лицами, имеющими ученую степень по юридической специальности, могут быть адвокаты. При этом, учитывая высокую сложность конституционного судебного контроля как с содержательной, так и процессуальной точки зрения, роль адвоката как высококвалифицированного юриста в спорах, рассматриваемых Конституционным Судом и особенно по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод, имеет большую значимость и со временем она будет только возрастать.
Однако относительно недолгий период существования судебно-правовой формы защиты конституционных основ общественных отношений и в целом небольшое число рассмотренных судом дел, в том числе с участием адвокатов, пока, видимо, не вызвали настоятельной потребности глубокого научного изучения и осмысления особенностей деятельности адвокатов в рамках конституционной юстиции. Во всяком случае, еще нет обстоятельных работ и тем более монографий, в которых эта проблема была бы рассмотрена системно и всеобъемлюще. Лишь некоторые аспекты, а если быть совсем точным, отдельные фрагменты проблемы затрагивались в книгах, статьях и очерках, посвященных деятельности Конституционного Суда в целом. Поэтому не будет преувеличением сказать, что теория адвокатской деятельности в сфере конституционного процесса находится пока на начальном этапе своего становления.
Конституционное судопроизводство в сравнении с более привычным для адвокатов уголовным, гражданским, арбит-
235
ражным или административным процессом имеет существенные особенности, которые в значительной степени определяют специфику деятельности адвоката, участвующего в конституционных делах. Сутью конституционной юстиции, как известно, является обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, ограничение власти, защита прав и свобод личности путем исследования и толкования правовых норм, главным образом с позиций соответствия их положениям Основного закона страны. Фактические обстоятельства устанавливаются этим судом только в той мере, в какой они могут повлиять на оценку конституционности оспариваемого закона или отдельных его положений (соблюдение установленной процедуры принятия закона или иного нормативного акта и доведения их содержания до граждан и т.п.). Отсюда главная задача адвоката - помочь судьям Конституционного Суда уяснить всю глубину проблемы, содержание рассматриваемого акта или правовой нормы, привести убедительную правовую и научную аргументацию в подтверждение позиции своего клиента, содействовать нахождению оптимального научно обоснованного решения, а не заниматься исследованием фактических данных или построением версий, которые судом даже и не будут рассматриваться. Можно смело утверждать, что роль адвоката в конституционном деле сводится в основном к консультированию клиента по вопросам права и фактически к научно-исследовательской работе. Здесь очень ограничены возможности выбора той или иной тактики отстаивания интересов клиента, потому что на судей, которые являются высококвалифицированными юристами, процессуальные, поведенческие и ораторские ухищрения адвоката воздействия, конечно же, не окажут - это будет исключительно работа на публику и с целью произвести хорошее впечатление на своего клиента. Для подлинной защиты прав и интересов клиента значительно важнее то, насколько глубоко адвокат вник в суть рассматриваемой проблемы, может ли он мыслить не прикладными категориями права, а оценить оспариваемый акт с точки зрения соответствия его букве и духу Конституции. Для этого уже недостаточно быть специалистом в уголовном или гражданском либо в иных отраслях права, тут требуется глубокое знание и понимание Основного закона, научных доктрин, касающихся рассматриваемой проблемы, мировых тенденций развития права. Надо также уметь моделировать возможное развитие ситуации главным образом с позиций выдвижения другой стороной тех или иных концептуальных идей, юридических аргументов, прорабатывать заранее возможные варианты своих контрдоводов. То есть надо быть готовым к ведению, по существу, научной дискуссии, к участию фактически в научно-исследова-
236
тельском процессе. Ведь не случайно отдельные авторы вообще определили конституционное судебное разбирательство как процесс познания1.
Вторая существенная особенность - относительная скоротечность процесса. Здесь всего одна инстанция. Решения Конституционного Суда окончательны и не подлежат ни обжалованию, ни опротестованию. Это означает, что адвокат не может ничего существенного приберегать на потом, он просто самим алгоритмом конституционного процесса обязывается приводить все имеющиеся у него доводы сразу - иначе он рискует потерять возможность вообще их изложить суду.
Правда, в том случае, когда речь идет о совмещенной или, как ее еще определяют, конкурентной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в частности, в вопросах проверки конституционности законов и иных нормативных актов, изданных по вопросам, находящимся в совместном ведении органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов РФ, у заявителя при отрицательном решении федерального Конституционного Суда есть фактически право обратиться с тем же запросом в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта РФ, который обязан рассмотреть дело по существу. Конечно, скорее всего, последний просто продублирует решение первого, но в то же время не исключено, что он найдет новые аспекты проблемы, новые аргументы в пользу принятия положительного решения. Это, естественно, не будет означать отмену решения Конституционного Суда РФ, но даст определенные шансы клиенту адвоката на то, что его права и свободы в конечном счете все-таки будут защищены.
Следует добавить, что в настоящее время конституционное судопроизводство выбивается из общей схемы правосудия в нашей стране, предусматривающей возможность рассмотрения любого дела в нескольких судебных инстанциях. Хорошо известно, что и Конституционный Суд последовательно признает не соответствующими Конституции положения процессуального законодательства, пресекающие возможность обжалования судебного акта в вышестоящую судебную инстанцию2. В то же
_____________________
1 См.: Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. - М.: ЮНИТИ, 1998. - С. 99-104.
2 См., напр., постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука.
237
время закон (ч. 1 ст. 79 ФКЗ о КС) в отношении самого Конституционного Суда почему-то делает исключение - его решения окончательны. На наш взгляд, имеет смысл задуматься над исправлением такого положения, предусмотреть создание второй инстанции Конституционного Суда, что позволило бы дополнительно защитить права и свободы личности.
Третья особенность заключается в том, что зачастую положительное решение Конституционного Суда означает начало нового витка разбирательства, в том числе судебного, того дела, по которому был применен закон или иной нормативный правовой акт, признанный неконституционным, либо где судом общей юрисдикции или арбитражным судом было дано истолкование акту, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом.
Наконец, защита конституционных прав и свобод в конституционном процессе реализуется не столько через отстаивание индивидуальных прав конкретного клиента, сколько в форме защиты прав и свобод всех лиц, по отношению к которым может быть применен либо, напротив, безосновательно не применяется оспариваемый акт, то есть всегда защищаются так называемые публичные интересы.
Права адвоката как представителя ограничены совокупностью прав стороны по делу. Стороны и их представители могут знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию по нему, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе об отводе судьи. Они также вправе представлять письменные отзывы на обращение, знакомиться с отзывами другой стороны.
Гипотетически адвокаты могут быть представителями сторон по любым делам, рассматриваемым Конституционным Судом. Напомним, что закон выделяет следующие виды конституционного судопроизводства:
1) дела о соответствии Конституции нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (проверка соответствия Конституции нормативных правовых актов органов местного самоуправления в компетенцию федерального конституционного правосудия не входит);
2) дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;
3) дела по спорам о компетенции государственных органов, упомянутых в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ;
4) дела о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан;
5) дела о конституционности законов по запросам судов;
6) дела о толковании Конституции;
238
7) дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Хотя все эти виды дел рассматриваются по общим правилам конституционного процесса, в то же время каждый из них имеет определенную специфику оснований рассмотрения, допустимости обращений в суд, пределы рассмотрения подведомственных суду вопросов, по содержанию и форме принимаемых судом итоговых решений. При этом по совершенно понятным причинам адвокаты чаще всего принимают участие в делах по жалобам граждан и их объединений на нарушение их конституционных прав и свобод. Поэтому при изложении материала основной упор будет сделан именно на эту категорию дел, а по остальным видам конституционного судопроизводства будут приводиться только особенности, имеющие значение для работы адвоката. Кроме того, поскольку адвокат может представлять как одну, так и другую сторону в каждом из приведенных видов дел, то последовательно будут раскрываться действия адвоката, выступающего на стороне заявителя, а затем адвоката, представляющего вторую сторону.
Российское конституционное судопроизводство состоит из нескольких взаимосвязанных стадий, представляющих собой части единого процесса:
- внесение в Конституционный Суд обращений и их предварительное рассмотрение;
- назначение и подготовка дела к слушанию в судебном заседании;
- рассмотрение дела в судебном заседании, включая принятие итогового решения;
- исполнение акта Конституционного Суда.
Адвокат как представитель стороны может участвовать в той или иной степени во всех стадиях, кроме назначения и подготовки дела к слушанию и, собственно, принятия итогового решения - все эти процедуры проходят как бы внутри суда, без непосредственного участия других участников процесса.
Функции адвоката на каждой из перечисленных стадий различаются настолько, что в данной теме выделены три вопроса, раскрывающие основные моменты и особенности деятельности адвоката на отдельных этапах процесса.
Некоторые конституционные дела имеют ярко выраженный политический характер, например, знаменитое дело по ходатайству о проверке конституционности указов Президента РФ от 23 августа 1991 г. «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР» и кон-
239
ституционности КПСС и Компартии РСФСР, так называемое «Дело КПСС»3. Нужно учитывать, что по такого рода делам адвокату работать сложнее всего, потому что и клиент, и сам ход дискуссии объективно подталкивают адвоката к политическим заявлениям и оценкам. Подлинное мастерство адвоката, на наш взгляд, заключается как раз в том, чтобы избежать такого рода соблазнов, постараться максимально отрешиться от политических аспектов дела, а сосредоточиться исключительно на правовой стороне проблемы.
И последнее предварительное замечание. В настоящей главе рассматривается деятельность адвоката только в федеральном Конституционном Суде. Участие адвокатов в конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации, хотя и базируется в основном на началах федерального конституционного процесса и основных началах судопроизводства вообще, тем не менее имеет различия, которые должны быть предметом самостоятельного изучения4. В то же время по ходу изложения материала будут освещаться отдельные аспекты проблемы, связанные с наличием этого вида конституционных судов.
§ 2. участие адвоката в подготовке дела
ДЛЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА
Данная стадия процесса для адвоката является, по нашему мнению, важнейшим этапом его работы в конституционном деле. Это связано с тем, что именно при подготовке дела решается главный вопрос о наличии оснований для обращения в органы конституционной юстиции, а когда имеются различные варианты, выбирается основной; вырабатывается позиция соответствующей стороны, находятся доводы в ее обоснование, определяется круг возможных свидетелей, экспертов, специалистов, подлежащих приглашению в суд, перечень необходимых документов и иных материалов, прилагаемых к обраще-
_________________________
3 См. об этом деле подробнее: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ, 1997. - С. 187-291; Рудинский Ф.М. «Дело КПСС» в Конституционном Суде. Записки участника процесса. - М.: Былина, 1999.
4 Для справки: возможность создания органов конституционного правосудия предусмотрена конституциями и уставами 37 субъектов РФ, реально они созданы (включая комитеты конституционного надзора в 12 субъектах Федерации). См.: Митюков М. Послание Конституционного Суда: критический взгляд на состояние законности // Рос. юстиция. 2000. № 7. - С. 8.
240
нию или которые должен затребовать, по мнению стороны, суд.
Право на обращение в Конституционный Суд. Адвокат обязан владеть этой проблематикой в совершенстве, иначе неизбежны ошибки, которые в лучшем случае затянут процесс восстановления нарушенных конституционных прав и свобод, а в худшем - лишат его клиента возможности добиться защиты своих интересов.
Хотя конституционно-процессуальной правоспособностью обладают все физические лица, чьи конституционные права могут быть затронуты на территории России, тем не менее конституционная жалоба, поданная лицом, не достигшим совершеннолетия или страдающим тяжким психическим заболеванием, не будет принята судом к рассмотрению. Но это не исключает направление жалобы их законными представителями.
ФКЗ о КС не содержит и положения о праве юридического лица на обращение в Конституционный Суд за защитой своих прав и охраняемых законом интересов. Однако этот пробел восполнен сложившейся практикой конституционного судопроизводства, в соответствии с которой обращения юридических лиц по поводу нарушения их основных прав рассматриваются судом наравне с индивидуальными (коллективными) жалобами граждан. Суд свою позицию мотивировал тем, что граждане и созданные ими объединения вправе обращаться с конституционной жалобой на нарушения прав, в том числе и этого объединения, поскольку его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан - учредителей, участников, членов5. Однако при такой аргументации, как справедливо отмечают А. Анохин и Е. Ситникова, остается неясным вопрос о праве на обращения в органы конституционной юстиции юридических лиц, учрежденных Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, а также другими юридическими лицами6.
На наш взгляд, по отношению к таким юридическим лицам должен применяться тот же подход, что и к организациям, объединяющим непосредственно граждан. Логика наших рассуждений такова. Первое. Существуют конституционные нормы, образующие своего рода каркас всего здания конституционного права. К их числу, по нашему мнению, относятся ч. 2 ст. 6 и ст. 19 Конституции РФ о равенстве граждан перед зако-
______________________
5 См., например, постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах» от 24 октября 1996 г. № 17-П.
6 См.: Анохин А., Ситникова Е. Что упало, то пропало? // Бизнес-адвокат. 2001. № 5. -С. 2.
241
ном. Давно общепризнанно, что этот принцип распространяется и на юридические лица, причем без всякого исключения. Второе. Любое юридическое лицо - это определенная юридическая фикция, искусственное соединение, призванное в конечном счете обеспечить передачу прав от граждан их объединениям7. С этой точки зрения государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения, созданные субъектами государственного права, в конечном счете получили свои права от органов государственного управления или местного самоуправления, которым, в свою очередь, все права делегированы населением, то есть теми же гражданами (см. ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ). Поэтому, как мы полагаем, у организаций, образованных Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, также имеется право на обращение к системе конституционной юстиции.
Точно такая же цепочка передачи прав прослеживается и при создании юридического лица другими организациями.
Положения ч. 1 ст. 96 ФКЗ о КС, где речь идет о праве обращения в Конституционный Суд только граждан, не следует воспринимать как ограничение этого права для иностранных граждан и лиц без гражданства. Подобное толкование данной нормы противоречило бы ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, которая установила, что иностранцы и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами наравне с гражданами России, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами или международными договорами нашего государства. Кроме того, сам Конституционный Суд однозначно высказался за право иностранных граждан и лиц без гражданства обращаться к нему с жалобами на нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод на территории Российской Федерации. Так, в п. 2 постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П по делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура говорится, что по смыслу ч. 1 ст. 96 ФКЗ о КС в ее взаимосвязи со ст. 46, 17 (ч. 2), 62 (ч. 3) и 125 (ч. 4) Конституции РФ возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ.
Проверка наличия обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела в Конституционном Суде. Прежде чем на-
_____________________
7 См., например: Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - СПб.: Изд-во «Теис», 1996. - С. 107.
242
чинать подготовку материалов для направления в Конституционный Суд, адвокату надлежит убедиться, что отсутствуют обстоятельства, препятствующие рассмотрению дела в рамках конституционной юстиции (ст. 43 ФКЗ о КС).
Первым среди таких обстоятельств закон называет неподведомственность вопроса, поставленного в обращении, Конституционному Суду. Нужно иметь в виду, что при явной неподведомственности дела этому суду уже его секретариат направляет заявителю соответствующее уведомление на основании п. 1 ч. 2 ст. 40 ФКЗ о КС, а если это обстоятельство не очень очевидно, то решение по этому вопросу принимает сам суд.
В то же время адвокат должен учитывать, что неподведомственные суду обращения могут направляться им по подведомственности и, как показывает практика, довольно часто такие заявления и жалобы рассматриваются компетентными государственными органами или должностными лицами более оперативно и внимательно, чем письма, поступившие к ним обычным путем.
Здесь адвокату целесообразно учитывать следующие обстоятельства. Прежде всего, тот факт, что ежегодно в Конституционный Суд поступает в среднем около 12 тысяч обращений, а реально рассматривается в десятки, если не в сотни раз меньше. Поэтому он должен быть готов к тому, что секретариат суда постарается изыскать малейший повод для возврата обращения без его рассмотрения по существу. В этом случае необходимо проявлять настойчивость, но, самое главное, при новом направлении обращения привести в нем более убедительные аргументы необходимости рассмотрения дела именно в порядке конституционного судопроизводства.
Те обращения, которые секретариат суда не возвращает, докладываются Председателю Конституционного Суда либо его заместителю. С их поручением они передаются одному или нескольким судьям для предварительного изучения. Оно должно быть завершено не позднее чем через два месяца с даты регистрации обращения в секретариате. Затем заключение или заключения в течение месяца заслушиваются на пленарном заседании суда, который решает принять обращение к своему производству или нет. Обращение, принятое к производству суда, не позднее чем через месяц после этого назначается к слушанию. Надо понимать, что здесь речь идет о минимальном сроке прохождения дела.
Второе. Нередко адвокаты, готовящие документы в Конституционный Суд в связи с конкретными гражданскими или уголовными делами, допускают типичную ошибку - в обращении анализируются нормы соответствующей отрасли права,
243
фактические обстоятельства дела, но упускается главное - какие конституционные права и свободы нарушены обжалуемым актом. Вторая типичная ошибка, когда делается формальная ссылка на какую-то общую норму Конституции, но при этом не объясняется, почему именно она, по мнению заявителя, нарушена конкретным актом.
Третье. Одной из наиболее распространенных причин возврата обращений является то обстоятельство, что оспаривается конституционность не конкретной нормы или акта, а фактически судебной практики по применению соответствующей нормы. Это, действительно, один из самых спорных вопросов в конституционной юрисдикции. Но вот что сказала по этому поводу в одном из своих интервью заместитель председателя Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова: «...нам говорят: нет, компетенция КС чересчур широка. Он сейчас может проверять закон с точки зрения придаваемой этому закону судебной практикой, а наши критики говорят: какое вам дело до нашей судебной практики? Но ведь содержание закона только и раскрывается при его применении»8.
Бывают очень сложные ситуации, когда есть ощущение явного нарушения основных прав и свобод, справедливости в конституционном смысле этого слова, но не удается сразу четко квалифицировать это нарушение применительно к конкретным нормам Конституции. Ведь Основной закон - акт достаточно компактный, он содержит по большей части нормы очень высокого уровня обобщения и поэтому требуется серьезная аналитическая работа, чтобы увязать конкретное нарушение гражданских прав с нормами Конституции. В качестве примера приведем одно дело из практики адвокатов фирмы «Юстина». Поступил заказ обжаловать в порядке конституционного правосудия п. 1 ст. 84 ФЗ «Об акционерных обществах», определяющего, что решения органов акционерного общества о совершении заинтересованной сделки, принятые с нарушением установленной законом процедуры, могут быть признаны недействительными, так как при применении его в конкретном гражданском деле Президиум ВАС РФ фактически высказался за то, что такая сделка является оспоримой и обращаться в суды с исками о признании ее недействительной могут лишь ее стороны. Понятно, что при такой постановке вопроса нарушаются права акционеров, не участвующих в этой сделке, и фактически отменяется согласительно-контрольный механизм их влияния на подобного рода операции. Однако это еще не основание для обращения в Конституционный Суд. Пришлось основательно поломать голову, пока не нашли,
_____________________
8 Уязвимая неприкосновенность // Эксперт. 2001. 12 марта. № 10 (270). - С. 65.
244
пожалуй, единственно возможный вариант перехода от норм корпоративного права к конституционным нормам. Логика размышлений была такова: вводя согласительно-контрольные процедуры для таких сделок, законодатель ограничил одно из основных начал гражданского права, являющееся по существу конституционным правом - свободу договора. Это говорит о том, что данной мерой он защищал более весомые права и интересы участников гражданского оборота. Такими правами в указанной сфере могут быть только прямо предусмотренные Конституцией право собственности и право свободного занятия экономической деятельностью. Отмена права акционеров, не участвующих в заинтересованной сделке, на предъявление требований о признании ее недействительной ведет фактически к нарушению этих их конституционных прав. Именно такая концепция и была положена в основу обращения в Конституционный Суд9.
Нужно также проверить, не был ли схожий вопрос уже предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. Если по аналогичному делу состоялось итоговое решение суда, то Конституционный Суд откажет в принятии жалобы или запроса. Если в производстве суда находятся подобные обращения, тогда он должен объединить их в одно дело.
Все эти варианты должны быть разъяснены клиенту, чтобы он принимал решение о направлении обращения в суд или нет осознанно, четко представляя перспективы своего дела. Иногда имеет смысл рекомендовать клиенту все-таки направить обращение в суд, даже если тот уже принял решение по такого рода вопросу. Дело в том, что в этом случае суд выносит определение, в котором непосредственно подтверждает, что по данной проблеме суд уже высказал свое мнение и оно распространяется на поставленный в обращении вопрос. Примером такого документа является, в частности, определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1999 г. по жалобе гражданина С.А. Коржа на нарушение его конституционных прав положениями ст. 333 ГК РФ и ст. 325 и 432 ГПК РСФСР. Пунктом 1 данного постановления было отказано в принятии к рассмотрению жалобы заявителя, поскольку по данному предмету Конституционным Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу, а в п. 3 постановления предписано, что гражданское дело С.А. Коржа, разрешенное в соответствии с признанной неконституционной ч 1 ст. 325 ГПК РСФСР, подлежит пересмотру судом в установленном порядке. В то же время высококвалифицированный адвокат должен суметь убе-
________________________
9 См. подробнее: Дедиков С. Когда ничтожность оспорима // Бизнес-адвокат. 2001. № 5. - С. 1, 9.
245
дить суд общей юрисдикции или арбитражный суд в необходимости пересмотра дела, по которому был применен признанный не соответствующим Конституции РФ закон, и без обращения в Конституционный Суд.
Важно помнить, что определения Конституционного Суда об отказе в принятии обращения к рассмотрению, о прекращении производства по делу не являются препятствием для повторного обращения в суд с тем же вопросом. Но делать это целесообразно лишь при условии, когда адвокат сможет убедительно показать, что существенно изменились обстоятельства реальной жизни, либо он придет к выводу, что меняется позиция самого суда по спорному вопросу. На возможность такой ситуации указывает, в частности, член Конституционного Суда РФ Б.C. Эбзеев, отмечая, что со временем может измениться то представление о содержании текста конкретной нормы Конституции, которое было положено в основу постановления КС10.
Препятствием к рассмотрению дела в Конституционном Суде может быть и факт отмены или прекращения действия оспариваемого акта. Однако, если адвокат сможет доказать, что этим актом были нарушены конституционные права и свободы его клиента, такое обращение должно быть принято судом к своему рассмотрению.
Основания и допустимость рассмотрения дела в Конституционном Суде. Это также важнейшие факторы, которые обязан уяснить адвокат, вступая в дело. В соответствии с ч. 2 ст. 36 ФКЗ о КС основанием для рассмотрения дела в порядке конституционного правосудия является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти Федерации и ее субъектов либо не вступивший в силу международный договор Российской Федерации. И адвокаты, как правило, указывают именно это основание для направления обращения в суд. Однако необходимо иметь в виду, что данная норма касается не столько заявителя, сколько самого суда. Для обращений в Конституционный Суд имеются иные основания. Так, ст. 37 ФКЗ о КС предписывает указывать в обращении, во-первых, конкретные основания к его рассмотрению в суде (п. 7 ч. 2 этой статьи), а во-вторых, позицию заявителя и ее правовое обоснование со ссылками на соответствующие статьи Конституции (п. 8 ч. 2). Совершенно очевидно, что здесь речь идет не о сомнениях или предположениях заявителя, а об определенном его суждении по поводу ос-
_______________________
10 См.: Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации // Гос. и право. 1998. № 5. - С. 9.
246
париваемого акта. Поэтому, по нашему мнению, ссылка на «неопределенность» не только является излишней, но и неверна по существу. Такой же точки зрения придерживаются и некоторые другие специалисты11.
Вот почему основанием жалобы на нарушение законом конституционных прав и свобод закон устанавливает тот факт, что оспариваемый закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, а кроме того, применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином правоприменительном органе (ст. 97 ФКЗ о КС).
Похожие основания приведены в законе и применительно к запросу суда (ст. 101, 102 ФКЗ о КС).
Запрос о проверке конституционности закона, нормативного акта или договора должен содержать прямое заявление, что они не подлежат применению из-за неконституционности либо, напротив, должны применяться, несмотря на официальные решения компетентных государственных органов или должностных лиц не применять их (ст. 85 ФКЗ о КС).
Статья 89 данного конституционного закона устанавливает такие же основания допустимости запроса о проверке соответствия Основному закону не вступившего в действие международного договора, заключенного нашим государством.
Пункт 4 ст. 93 ФКЗ о КС предусматривает как основание допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции мнение заявителя, что издание акта или совершение иных действий правового характера либо уклонение от этого является нарушением установленного Конституцией разграничения компетенции между органами государственной власти.
Пожалуй, только в случае обращения с запросом о толковании Основного закона уместно говорить об обнаружившейся неопределенности (глава XIV ФКЗ о КС).
Адвокат, представляющий интересы отвечающей стороны, вправе при выявлении того факта, что заявитель сослался лишь на «неопределенность», указать в отзыве на обращение, что обращение составлено с нарушением требований, предъявляемых законом, и поэтому не может быть принято судом к рассмотрению. Если дело все-таки возбуждено, то и в этом случае целесообразно либо ходатайствовать о его прекращении, либо просто в своем выступлении отметить данный недостаток обращения.
Выбор варианта обращения в Конституционный Суд. Эта проблема имеет место в тех случаях, когда органы, наделенные
______________________
11 См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Изд-во «БЕК», 1998. - С. 185.
247
в силу п. 2 ст. 125 Конституции РФ правом обращения в Конституционный Суд, по тем или иным причинам считают нежелательным такое обращение от своего имени. В принципе это может иметь место, если, например, федеральный закон нарушает права субъекта РФ, который тем не менее не желает портить отношения с федеральным центром, поскольку является дотационной административно-территориальной единицей или по политическим, карьерным причинам соответствующих должностных лиц. Тогда адвокат может предложить иной вариант действий, а именно - подачу жалобы гражданином или группой граждан, либо юридическим лицом на нарушение их конституционных прав и свобод. Самое сложное здесь увязать нарушение прав субъекта РФ с нарушением прав или ограничением свобод его населения. Кроме того, при такой схеме предстоит «организовать» конкретное дело, в котором оспариваемый закон будет применен или подлежит обязательному применению, так как это является одним из непременных условий допустимости обращения в Конституционный Суд с такой жалобой.
Адвокат должен рассмотреть и второй из альтернативных вариантов, когда соответствующий запрос в Конституционный Суд может направить другой суд, рассматривающий подобное дело. При этом следует иметь в виду точку зрения Председателя Конституционного Суда РФ М. Баглая, который считает, что «если в процессе судопроизводства по конкретному делу обнаружится, что в нем применена или подлежит применению норма закона, не соответствующая Конституции РФ, то суд обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона. Такая обязанность прямо предусмотрена ст. 101 Закона «О Конституционном суде Российской Федерации» и подтверждена постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июля 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ»12. Чрезвычайно важно, что, по мнению М. Баглая, гражданин, участвующий в деле, может обжаловать в вышестоящую инстанцию отказ суда обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом13.
Выбор варианта остается за клиентом с учетом всех политических и иных обстоятельств.
Проблема выбора реально существует в упоминавшемся выше случае совмещенной компетенции федерального Кон-
_________________________
12 И на «нет» суд есть. Конституционный. Интервью Председателя Конституционного Суда РФ Марата Баглая // Российская газета. 2001. 29. № 101 (2713). - С. 3.
13 Там же.
248
ституционного Суда и конституционного (уставного) суда субъекта РФ в отношении проверки закона или нормативного акта, относящегося к сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов, а также в случаях, предусмотренных п. «в» ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции. Адвокат должен разъяснить клиенту возможные варианты действий и вместе с ним выбрать оптимальный.
При этом у них есть полная свобода усмотрения, то есть они вправе направить запрос либо в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта РФ, либо сразу в федеральный Конституционный Суд, либо, наконец, в оба таких суда одновременно. Конечно, надо учитывать, что хотя Конституционный Суд России не является вышестоящим по отношению к иным судам, действующим в сфере конституционного судопроизводства, и не может непосредственно отменять или изменять их решения, тем не менее он обязан рассмотреть по существу жалобу гражданина, если считает, что решением конституционного (уставного) суда субъекта РФ нарушены его права и свободы в связи с признанием оспариваемого закона соответствующим Конституции или уставу. Если федеральный суд придет к выводу, что рассмотренный закон или нормативный акт противоречат Конституции РФ, то тем самым он фактически лишит силы акт конституционного правосудия субъекта Российской Федерации.
Целесообразно иметь в виду и то обстоятельство, что отдельные специалисты высказывают мысль о допустимости прямого рассмотрения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ в порядке, определенном п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции, когда они касаются оценки нормативных актов или толкования Конституции либо устава14.
В случае, когда запрос направлен сразу и в федеральный суд, и в суд субъекта Российской Федерации, адвокату вместе с клиентом следует точно взвесить шансы на выигрыш дела в том или ином суде и предпринять усилия к тому, чтобы вначале дело рассмотрел тот орган конституционного правосудия, где эти шансы выше.
Сроки обращений. Приступая к выполнению заказа как заявителя, так и другой стороны, адвокат должен учитывать, что возможность обращения в Конституционный Суд ограничена определенными сроками. Так, заявитель вправе оспаривать конституционность правовых актов только со дня их официального опубликования, а международных договоров - до дня их вступления в действие. Заявление о даче заключения
_______________________
14 См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. - С. 359.
249
по запросу Совета Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления - в течение месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении такого обвинения (ч. 1 ст. 109 ФКЗ о КС). Ходатайство по спорам о компетенции суд примет при условии, что истек месяц после письменного уведомления заявителем органа или должностного лица о нарушении им компетенции заявителя (п. 6 ч. 1 ст. 93 ФКЗ о КС).
Если нормативный акт принят органом государственной власти либо договор между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъекта заключен до вступления в силу Конституции РФ, они могут обжаловаться только по содержанию норм (ч. 2 ст. 86 ФКЗ о КС).
Поскольку указанные сроки носят пресекательный характер, то при их пропуске адвокат, приглашенный лицом, намеренным обратиться в суд, обязан дать соответствующие разъяснения своему клиенту. Адвокат, выступающий на стороне государственного органа, защищающего существующее положение вещей, выявив нарушение сроков, может строить на этом свою защитительную позицию.
Оплата государственной пошлины. Вопрос о государственной пошлине при обращении в Конституционный Суд включен в этот раздел в связи с тем, что преимущественно регулируется ФКЗ о КС и лишь в части льгот допустимо применение положений Закона РФ «О государственной пошлине» в редакции от 31 декабря 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями.
При направлении обращения в Конституционный Суд должна быть оплачена государственная пошлина в размере, установленном ст. 39 ФКЗ о КС. Нарушение требования об уплате госпошлины является основанием для возвращения обращения.
От уплаты пошлины освобождаются лица, перечисленные в ст. 5 Закона о госпошлине. Кроме того, не оплачиваются пошлиной запросы судов, запросы о толковании Конституции, ходатайства Президента РФ по спорам о компетенции, если он не является их стороной, а также запросы о даче заключения в порядке п. 7 ст. 125 Конституции (ч. 3 ст. 39 ФКЗ о КС).
Конституционный Суд вправе своим решением освободить гражданина, с учетом его материального положения, от уплаты госпошлины или уменьшить ее размер. Подача соответствующего мотивированного заявления допускается на любой стадии процесса. По результатам его рассмотрения суд выносит определение (параграф 68 Регламента Конституционного Суда Российской Федерации).
250
Госпошлина, уплаченная при обращении в суд в размере, установленном законом, действовавшим в тот период времени, не может быть пересмотрена в сторону увеличения (параграф 69 Регламента).
Если обращение не принято судом к рассмотрению, пошлина возвращается заявителю на основании справки за подписью начальника секретариата и подлинного документа об оплате госпошлины, который передается заявителю или его представителю вместе со справкой. Возврат госпошлины производится налоговым органом через банк (его филиал), принявший платеж.
Судебные расходы. Судебные расходы, связанные с рассмотрением дела в Конституционном Суде, по общему правилу стороны несут за свой счет. В то же время по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод, если оспариваемый закон или его отдельные положения признаны судом неконституционным, судебные расходы граждан и их объединений подлежат согласно ч. 3 ст. 100 ФКЗ о КС возмещению в установленном порядке. Адвокату следует учитывать, что такой порядок еще не разработан. В этой связи адвокат может рекомендовать своему клиенту - физическому лицу или объединению граждан обратиться в суд общей юрисдикции, а клиенту - юридическому лицу - в арбитражный суд с иском о взыскании судебных расходов за счет федерального бюджета.
Если по жалобе клиента адвоката был признан не соответствующим Конституции закон субъекта Российской Федерации, то в принципе возможно обращение в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с иском о возмещении судебных расходов как обычных убытков за счет бюджета субъекта Российской Федерации. При этом главным мотивом должно служить обстоятельство, что по общим правилам судопроизводства судебные расходы оплачивает проигравшая сторона.
В то же время адвокат, выступающий на стороне заявителя, которому судом отказано в удовлетворении жалобы, обязан решительно пресекать попытки другой стороны возложить все свои судебные расходы на его клиента, так как это, по нашему мнению, противоречит самой сути конституционного судопроизводства как механизма защиты основных прав и свобод граждан и конституционного контроля вообще.
Содержание обращения в Конституционный Суд. Адвокат обязан подготовить обращение на высоком профессиональном уровне с учетом всех требований, предъявляемых законом к этому документу. Основные из них закреплены в ст. 37 ФКЗ о КС.
Обращение составляется обязательно в письменной форме и подписывается самим заявителем, когда речь идет о
251
гражданине, либо уполномоченным лицом или группой таких лиц.
В обращении указывается Конституционный Суд как орган, в который направляется этот документ. Недопустимо адресовать обращение ни Председателю суда, ни его заместителю, ни конкретным членам суда. Это правило обусловлено тем, что именно суд в целом имеет полномочия осуществлять свои функции судебно-конституционного контроля. Заявления же, поданные на имя конкретного должностного лица Конституционного Суда, рассматриваются ими как обычные письма во внесудебном порядке.
Обращение должно содержать полные фамилию, имя, отчество (когда оно имеется), а также полный адрес заявителя - физического лица. Если заявитель - группа лиц, то приведенное правило распространяется на них всех. Когда заявителем является юридическое лицо или соответствующий государственный орган, указывается его полное официальное наименование. В случае необходимости сообщаются иные сведения о заявителе, которые имеют значение для Конституционного Суда (например, что заявитель - ветеран той или иной войны, инвалид и т.д.).
Отдельно отражаются данные о представителе заявителя, прежде всего его полные фамилия, имя, отчество и адрес места жительства. Для адвоката, кроме того, могут быть указаны адрес и телефон адвокатского образования. Для представителей - юристов, имеющих ученую степень, необходимо указать статус ученой степени, когда она присвоена и реквизиты документа, подтверждающего этот факт. В обязательном порядке раскрываются полномочия представителя с описанием соответствующих документов, например доверенности или ордера адвокатского образования (для представителей - адвокатов). Расшифровка полномочий не требуется, если представительство осуществляется по должности первым лицом организации.
Обращение должно включать полное официальное наименование и почтовый адрес государственного органа, издавшего оспариваемый акт либо участвующего в споре о компетенции.
В вводной части документа приводятся нормы Конституции РФ и ФКЗ о КС, дающие право на обращение в указанный суд.
В описательной части указываются точное и полное название, номер, дата принятия и опубликования, источник опубликования и иные сведения об акте, подлежащем проверке, либо о положениях Конституции, о толковании которых просит заявитель. Здесь же раскрываются указанные в ФКЗ о КС конкретные основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом.
252
Нужно подчеркнуть, что в специальной литературе отмечается типичный именно для адвокатов недостаток составления обращения - перенасыщенность фактическими обстоятельствами того дела, в связи с применением в котором оспариваемого закона собственно и последовало данное обращение в Конституционный Суд15.
В мотивировочной части обращения излагается позиция заявителя и дается ее подробное правовое обоснование. Несмотря на то что Конституционный Суд при проверке конституционности акта или договора не связан позицией и доводами заявителя, в частности, он проверяет соответствие не только тем положениям, на какие сделана ссылка в обращении, но и иным, дело профессиональной чести адвоката привести в этом документе максимум правовых оснований в подтверждение требований своего клиента. Надо оценивать как брак в работе адвоката, если он в заявлении привел одни основания неконституционности акта, а суд признал его не соответствующим Конституции по другим причинам. Так, целесообразно провести анализ оспариваемого акта по содержанию норм или договорных положений, его форме, соблюдению установленной процедуры его принятия или подписания и опубликования, вступления в силу, а также с точки зрения разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, с позиций разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Нужно иметь в виду, что помимо выполнения функций по защите конституционных прав и свобод личности Конституционный Суд также является органом конституционного контроля, и поэтому оспариваемый акт может быть признан неконституционным и по этим основаниям.
Адвокату следует учитывать право Конституционного Суда решать конституционные споры не только путем сравнения оспариваемого акта или договора с конкретными нормами Конституции, но и рассматривая их в совокупности с другими конституционными положениями, а также исходя их общих начал, смысла и «духа» Основного закона. В силу этого адвокат может аргументировать свою позицию более глубоко, привлекая иные нормы Конституции, а самое главное, основополагающие принципы, закрепленные в ее первой главе.
Помимо ссылок на букву и «дух» Конституции здесь также уместно привести соответствующие научные доктрины, включая зарубежные, международную практику и практику других государств в области регулирования подобных отношений.
_____________________
15 См.: Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. - С. 54.
253
Резолютивная часть должна содержать четкое требование заявителя к Конституционному Суду. Эту часть документа рекомендуется формулировать аналогично тому, как составляются резолютивные части итоговых решений самого суда о признании неконституционными законов, иных нормативных актов или соответствующих договоров.
Завершается обращение перечнем прилагаемых к нему документов. В обязательном порядке в этот перечень должны входить:
1) текст акта, подлежащего проверке, или положения Конституции РФ, нуждающиеся в толковании;
2) доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя. Суд принимает во внимание только подлинники; копии, даже удостоверенные нотариусом, силы для суда не имеют;
3) для жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод - документ, подтверждающий факт применения оспариваемого закона в его конкретном деле либо обстоятельство, что спорный закон подлежит применению при разрешении начатого судом или другим правоприменительным органом дела. Применение закона может быть как в виде использования его норм при принятии решения правоприменительным органом, так и в форме отказа от его применения. В первом случае это подтверждается решением или приговором, а иногда определением суда, постановлением компетентного органа о привлечении гражданина к административной ответственности, решениями государственных органов по другим вопросам. Сложнее во втором случае. Иногда при такой ситуации адвокат должен спровоцировать появление нужного документа, например ответа на жалобу, в котором указывается, что жалоба не может быть разрешена по существу или удовлетворена в силу такого-то закона.
Возможность применения оспариваемого закона подтверждается документом, свидетельствующим о том, что рассмотрение соответствующего дела в правоприменительном органе началось, и оно подлежит разрешению путем применения закона, который, по мнению заявителя, нарушает его конституционные права и свободы. В качестве таких документов могут быть представлены копии определений суда о принятии иска или жалобы к рассмотрению, определение об отказе в принятии иска к рассмотрению, определение о приостановлении производства по делу, постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, решение налогового органа и т.п. при условии, что в этих документах так или иначе указывается на оспариваемый закон.
254
Необходимо обращать самое пристальное внимание на оформление таких документов. В каждом из них должен быть указан подлежащий решению вопрос и орган, уполномоченный принимать соответствующее решение. На документе должны наличествовать: дата выдачи, исходящий номер, подпись выдавшего его лица с указанием должностного положения, печать и штамп органа, выдавшего документ. Копии судебных, следственных, административных актов и иных документов, имеющих значение в конституционном судопроизводстве, должны быть заверены подписью уполномоченных должностных лиц и печатью соответствующего органа. Копии, не имеющие надписи «копия верна», подписи уполномоченного лица и печати, не принимаются.
Кроме того, в суд могут представляться различные нормативные и методические документы: инструкции, правила, письма, методические указания, а также постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, официально опубликованные обзоры судебной практики. При помощи этих материалов обычно доказывается, как именно толкуются правоприменительными органами спорные нормы права и к каким результатам приводит их применение на практике. Перечисленные документы представляются в их официальных изданиях либо в копиях, заверенных в соответствии с изложенными выше правилами;
4) подлинная квитанция об уплате государственной пошлины или подлинное поручение о перечислении средств с отметкой обслуживающего банка о списании средств на сумму государственной пошлины в федеральный бюджет, за исключением случаев, когда заявитель ходатайствует об освобождении его от уплаты пошлины. Отметка на платежном поручении о списании средств должна быть заверена печатью обслуживающего банка.
Когда те или иные документы и материалы, направляемые в Конституционный Суд, составлены на иных, чем русский, языках, к обращению должен быть приложен перевод их текста на русский язык.
К обращению могут прилагаться и другие документы, а также списки свидетелей и экспертов, которых адвокат и его клиент предлагают вызвать в судебное заседание.
Обращение и приложенные к нему документы представляются в Конституционный Суд:
а) гражданами - в количестве 3 экземпляров;
б) организациями - в количестве 30 экземпляров (ч. 3 ст. 38 ФКЗ о КС).
По аналогии с мерами по обеспечению иска в гражданском и арбитражном процессах в случаях, не терпящих отлагатель-
255
ства, одновременно с направлением обращения адвокат вместе с клиентом вправе просить суд, чтобы он обратился к соответствующим органам или должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта либо процесса вступления в силу международного договора Российской Федерации, подлежащего проверке, до завершения рассмотрения конституционного дела. Такое право суда установлено ч. 2 ст. 42 ФКЗ о КС.
Если обращение не соответствует требованиям ст. 37 ФКЗ о КС или к нему не были приложены документы, прямо перечисленные в ст. 38 этого конституционного закона, суд не вправе отказать в принятии его к рассмотрению, так как в ст. 43 приведен исчерпывающий, то есть не подлежащий расширительному толкованию, перечень оснований отказа. Но это заявление также и не может быть принято судом, поскольку имеет недостатки, которые могут быть устранены только самим заявителем. Поэтому когда адвокат подключается к делу в такой ситуации, он просто должен устранить имеющиеся недочеты в обращении и после этого вновь может направлять материалы в Конституционный Суд.
Адвокат и его доверитель вправе также не согласиться с решением секретариата суда о несоответствии обращения требованиям закона и настаивать на рассмотрении дела по существу. В этом случае в суд должно быть подано соответствующее заявление, в котором необходимо обосновать свое несогласие с позицией секретариата. Данное заявление и обращение в суд проверяются судьей или несколькими судьями, и результаты проверки докладываются на пленарном заседании состава суда не позднее месяца со дня поступления заявления. Если решение секретариата будет признано необоснованным, суд выносит решение о принятии обращения к рассмотрению. При подтверждении мнения секретариата принимается определение об отказе в принятии дела к слушанию. Такое определение, как, впрочем, и другие решения суда, является окончательным.
Если клиент будет настаивать на продолжении дела, адвокат должен разъяснить ему бесперспективность его намерений, так как в дальнейшем суд при очередном получении этого обращения будет каждый раз высылать копию определения об отказе в рассмотрении дела.
Клиенту также должно быть разъяснено, что он вправе до начала рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда отозвать свое обращение и при наличии такого заявления производство по делу подлежит прекращению.
Выбор вида судебного заседания. Адвокату следует вместе с клиентом заблаговременно определиться в вопросе о том, как
256
они считали бы целесообразным рассматривать дело - в открытом или закрытом заседании.
Открытый процесс дает возможность разрешать дела в условиях широкой гласности, в частности в присутствии представителей средств массовой информации и общественных объединений. При этом присутствующие в зале суда вправе с его разрешения фиксировать ход заседания на фотопленку, производить видеозапись, вести прямую радио- и телетрансляцию (ст. 54 ФКЗ о КС).
Если в процессе судебного разбирательства может получить распространение нежелательная для клиента информация, в том числе способная помешать обеспечению его безопасности, адвокат имеет право ходатайствовать сам или рекомендовать своему доверителю обратиться в суд с просьбой о слушании дела в закрытом судебном заседании. Такое ходатайство может быть заявлено и в том случае, когда существует опасность огласки информации, составляющей тайну, охраняемую законом (например, коммерческую). Поскольку при закрытом процессе снижается возможность формирования общественного мнения, благоприятного для клиента и его позиции, то прибегать к такого рода ходатайствам следует очень взвешенно. Правда, надо учитывать, что когда речь идет о государственной или военной тайне, суд все равно по просьбе другой стороны или по собственной инициативе назначит закрытое заседание.
Отзывы на обращения в Конституционный Суд. Сторона, противостоящая заявителю, имеет право представлять в суд письменные отзывы на обращение. Такие отзывы в обязательном порядке приобщаются к материалам дела. Адвокат, защищающий интересы «ответчика», обязан составлять отзывы на обращение во всех случаях, так как это наиболее действенный способ довести до сведения суда мнение своего клиента и свое собственное, если они различаются, а также самый эффективный механизм влияния на позицию суда. Отзыв в отличие от выступлений непосредственно в судебном заседании дает возможность судьям заблаговременно ознакомиться с позицией соответствующей стороны, лучше воспринять ее доводы и, если они будут оценены как убедительные, провести необходимые дополнительные исследования данной проблемы. При этом по общему правилу следует стремиться представить отзыв как можно раньше, чтобы у судей было больше времени на его осмысление.
В отзыве целесообразно избегать любых политических заявлений, даже когда на этом настаивает клиент, а приводить только правовые аргументы. Нужно постараться убедить клиента в том, что политические декларации или оценки будут лишь затруднять восприятие судьями существа дела. В самом
257
крайнем случае, когда клиент все-таки настаивает на политической составляющей отзыва, можно порекомендовать ему изложить свою политическую оценку обращения в отдельном отзыве или выделить политические тезисы в специальный раздел отзыва.
Учитывая, что в силу ст. 51 ФКЗ о КС суд вместе с уведомлением о дате и времени заседания направляет судьям и участникам процесса не только копии обращений, но и отзывов на них при условии, что они поступили не позднее чем за две недели до дня открытия заседания, адвокат может выбрать разные сценарии действий. Если его клиент готов, что называется, бороться с открытым забралом, то отзыв направляется в суд с учетом этого срока. Если адвокат и его доверитель пришли к выводу, что такая тактика им невыгодна, то отзыв целесообразно направить в суд позднее, то есть менее чем за 14 дней до даты начала судебного заседания. В этом случае с ним заранее сможет ознакомиться, скорее всего, только судья-докладчик, остальные участники процесса получат возможность узнать его содержание лишь в судебном заседании, и у них уже не будет времени на серьезную подготовку к спору по идеям и аргументам отзыва.
Адвокат, представляющий заявителя, при получении отзыва другой стороны должен изучить этот документ самым тщательным образом, поскольку он позволит ему представить, в каком именно русле будет идти дискуссия в суде, как будет строиться защита оппонентов, и соответствующим образом скорректировать свои доводы.
ходатайства в конституционном процессе
Ходатайство о затребовании документов и (или) материалов. Бремя доказывания фактических обстоятельств дела возложено законом на сам Конституционный Суд, однако это не исключает активной роли сторон в поиске, сборе и представлении фактических данных, установление которых относится к компетенции конституционного правосудия.
Подчас гражданину при подаче в суд жалобы на нарушение его конституционных прав и свобод бывает затруднительно получить все необходимые документы или материалы (в частности, из-за запрета выдавать конкретную информацию частным лицам, из-за отказа предоставить те или иные материалы и документы, из-за бюрократической волокиты, когда официального отказа нет, но сведения, документы и материалы не выдаются и т.д.). Нередко в таких случаях и адвокату не удается получить нужные материалы. В такой ситуации целесообразно к обращению в Конституционный Суд приложить хода-
258
тайство о затребовании судом соответствующих документов и (или) материалов. Не факт, что суд удовлетворит это ходатайство в полном объеме, такой обязанности у него нет. Но, безусловно, обоснованное, убедительное ходатайство будет учитываться судьями при подготовке дела к слушанию.
Ходатайства о вызове свидетелей и экспертов. Ходатайство о вызове свидетелей, как правило, излагается в самом обращении, когда к нему прилагается список свидетелей, которых, по мнению заявителя, целесообразно вызвать в судебное заседание. Подобные ходатайства могут заявляться и в дальнейшем, если по ходу дела станет ясно, что требуется установить определенные фактические данные, которые отнесены к компетенции Конституционного Суда.
Ходатайство о вызове свидетелей должно содержать не просто их список с указанием адресов, но и соответствующие доводы о необходимости их допроса, поскольку только при этом условии суд может удовлетворить данную просьбу. Не следует стремиться, что называется, «задавить» другую сторону свидетельскими показаниями - количество свидетелей роли не играет, важно, что именно они подтверждают своими показаниями. Недопустимо для адвоката путать свидетеля и эксперта, то есть специалиста по данной отрасли знаний, но не являющегося носителем информации о фактических обстоятельствах, интересующих суд.
К ходатайствам о вызове экспертов адвокату следует подходить с особой тщательностью. Надо отдавать себе отчет в том, что главное предназначение этих участников процесса заключается в оказании содействия суду в выяснении существующих в юридической науке толкований оспариваемых правовых норм, а самое главное, общих концепций и тенденций юридического регулирования соответствующих отношений. Поэтому адвокату нужно предварительно самому ознакомиться с основными научными доктринами, касающимися спорного вопроса, выбрать из специалистов тех, кто, по его мнению, сможет дать выгодное для их с доверителем позиции заключение. Мало просто знать работы этого специалиста или его предыдущие публичные выступления. Имеет смысл прежде, чем заявлять ходатайство о приглашении конкретного лица в качестве эксперта, постараться встретиться с ним и уяснить его принципиальную точку зрения по рассматриваемому вопросу, попытаться составить представление о том, что и как данное лицо скажет суду. Целесообразно также выяснить, как специалист будет отвечать на возможные вопросы, как будет парировать доводы другой стороны и приглашенных ею экспертов. Нелишне убедиться, что эксперт умеет выступать на публике, не косноязычен, не стушуется и не запутается, давая заключе-
259
ние. Лишь убедившись, что данный специалист твердо придерживается системы взглядов, подтверждающей позицию клиента, умеет выступать, адвокат может включать его в список экспертов.
Ходатайства о допуске к участию в судебном процессе приглашенных лиц. При решении данного вопроса нужно соблюдать особую осторожность, так как в качестве приглашенных лиц могут выступать представители органов исполнительной и судебной власти, выполняющих функции по реализации проверяемых в рамках конкретного дела законов. Надо учитывать, что они не только являются носителями определенной информации, но и могут высказывать перед судом свое мнение по рассматриваемому вопросу. Поэтому если отсутствует возможность заранее убедиться в их лояльности по отношению к позиции клиента адвоката, целесообразно воздержаться от ходатайства об их приглашении в суд.
§ 3. РОЛЬ АДВОКАТА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕБНОМ РАЗБИРАТЕЛЬСТВЕ
Состязательность в конституционном процессе. Основное содержание деятельности адвоката в заседании Конституционного Суда - в условиях состязательности дополнительно, более эффективно помочь суду уяснить содержание оспариваемого акта или договора, результаты его применения или, напротив, отказа в применении, соотношение с буквой и «духом» Конституции.
В юридической литературе высказывалось мнение, что в отличие от гражданского или арбитражного процесса, где стороны явно противостоят друг другу, руководствуясь диаметрально противоположными материально-правовыми интересами, в конституционном судопроизводстве они делают как бы общее дело, отстаивая конституционные положения с различных позиций, а в делах о толковании Конституции стороны фактически вообще отсутствуют16. На наш взгляд, такая умиротворяющая характеристика конституционного судебного разбирательства далека от действительности, особенно в делах по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. Ни для кого не секрет, что к обращению в Конституционный Суд заявители прибегают, не имея возможности отстоять свои права и интересы в рамках обычного судопроиз-
____________________
16 См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. - С. 157.
260
водства. Поэтому при формальном единстве целей - проверке соответствия Конституции акта или договора в основе действий сторон лежат различные публично-правовые, а со стороны заявителя - личные и зачастую материальные интересы. Все это делает конституционный судебный процесс ничуть не менее напряженным и внутренне конфликтным, чем обычное судебное разбирательство, и тем самым предопределяет необходимость готовиться к нему столь же тщательно, а с учетом уровня суда, квалификации судей, других участников процесса и важности рассматриваемых вопросов - даже более серьезно и ответственно.
Разъяснение клиенту и другим его представителям правил поведения в Конституционном Суде. Они, как известно, имеют определенные особенности по сравнению с приведенными ранее основными правилами поведения в суде. Необходимо прежде всего довести до сведения клиента или представителей клиента положения ч. 2 ст. 62 ФКЗ о КС, в соответствии с которой стороны и их представители не имеют права использовать свои выступления в Конституционном Суде для политических заявлений и деклараций и не должны допускать оскорбительных высказываний в адрес государственных органов, общественных объединений, участников процесса, должностных лиц и граждан. Кроме того, целесообразно ознакомить клиента или представителей клиента с ч. 2 ст. 66 этого конституционного закона, которая запрещает сторонам ссылаться в своих заключительных выступлениях на документы и обстоятельства, не исследовавшиеся судом. Отдельно должны быть разъяснены положения параграфа 36 Регламента Конституционного Суда об этике поведения в суде - о форме официального обращения к Конституционному Суду и судьям («Высокий Суд» или «Уважаемый Суд», «Ваша честь» или «Уважаемый председательствующий», «Уважаемый Судья»), а также к сторонам и другим участникам процесса, а равно при упоминании их в выступлениях - с обязательным добавлением слова «уважаемый». Для того чтобы клиент или представитель клиента увереннее чувствовал себя при даче объяснений, особо следует пояснить ч. 5 указанного параграфа, запрещающую судьям прерывать своими комментариями и репликами объяснения сторон.
Координация деятельности представителей клиента. Такая проблема в принципе существует во всех видах судебного производства, где интересы одного лица защищают или просто представляют несколько поверенных. Но надо признать, что в рамках конституционной юстиции подобные факты встречаются относительно более часто, чем в уголовном, гражданском или арбитражном процессе. К тому же обычно в
261
Конституционном Суде среди представителей, когда их несколько, бывает только один адвокат, а другие представители - это либо должностные лица организации-стороны по делу, либо специалисты в соответствующей области знаний. Поэтому роль координатора, знающего особенности конституционной судебной процедуры, выпадает именно на члена адвокатской корпорации.
Координация действий представителей стороны в конституционном судебном заседании представляет собой достаточно сложную и многоплановую деятельность, требующую от адвоката не только глубокого знания материального и процессуального права, но и определенных организаторских навыков. Характер координирующего влияния адвоката на других представителей его клиента во многом зависит от того, каков уровень знаний, жизненный опыт, наконец, характер этих людей, особенности их отношений с клиентом и даже от того, какую именно цель преследует заявитель, обращаясь в Конституционный Суд. Вот почему задача моделирования всех возможных вариантов взаимодействия адвоката и других представителей является не просто трудновыполнимой, но представляется вообще не поддающейся решению. Поэтому мы осветим лишь основные моменты этого взаимодействия.
Адвокат должен проявить инициативу по четкому распределению представительских функций между всеми представителями. Надо заранее конкретно определить, кто из представителей и какие именно аспекты проблемы будет вести в ходе судебного заседания. Например, один отвечает за сравнительный анализ норм закона или договора с положениями Конституции, другой раскрывает имеющиеся научные подходы к данной проблеме, третий освещает фактические обстоятельства дела. Соответственно следует и распределить вопросы, которые данная сторона намерена задать другим участникам процесса, а также основные темы выступлений, в том числе заключительных. При этом важно суметь избежать повторов, а самое главное, разного толкования существа рассматриваемой проблемы.
Целесообразно, чтобы именно адвокат взял на себя осуществление таких процессуальных действий, как заявление отводов судьям, если это планируется делать, заявление процессуальных и процедурных ходатайств и т.д. Рекомендуется условиться о том, что представители будут советоваться друг с другом, если им будут заданы неожиданные вопросы или ход судебного разбирательства приобретет нежелательный характер. Адвокат в этом случае вправе заявлять ходатайства об объявлении перерыва для согласования позиций представителей.
262
На адвоката должен возлагаться и контроль за тем, как другие представители освещают порученные им аспекты проблемы, и, если кто-то из них упустит важные факты или аргументы, адвокат обязан восполнить этот пробел. Из этого следует важный вывод: адвокат, являясь координатором других представителей своего клиента, должен задавать вопросы и выступать последним. Кроме того, он должен иметь у себя полные перечни вопросов, подготовленных другими представителями, а также тезисы всех их выступлений в суде.
Когда по решению клиента координирующие функции возложены на другого представителя, адвокат как профессионал не может освободить себя от осуществления неофициального контроля за действиями других представителей и обязан подсказывать координатору, что и когда целесообразно сделать, не вступая с ним в полемику.
Особенности отвода судей Конституционного Суда. Как и в любом другом судебном процессе, адвокату и его доверителю предстоит определиться в вопросе доверия к составу суда. При этом адвокат должен учитывать установленные законом и отражающие сущностные моменты конституционной юстиции особенности этой процедуры. Во-первых, в отличие от других судов здесь не предусмотрено право выразить недоверие всему составу суда, так как иного состава просто нет. Во-вторых, среди оснований для отвода судьи наличествует его участие в силу должностного положения в принятии оспариваемого акта. Второе и последнее основание традиционно для всех систем правосудия - супружеские или родственные отношения судьи с представителями сторон, что может поставить под сомнение его объективность (ч. 1 ст. 56 ФКЗ о КС).
Этот перечень носит исчерпывающий характер, и никакие другие мотивы не могут привести к отстранению судьи от участия в рассмотрении дела. В частности, если даже судья раньше участвовал в разбирательстве дела, по которому был применен подлежащий проверке закон, либо он публично высказывал свое мнение по поводу оспариваемого акта, отвод по этим основаниям судом удовлетворен не будет.
И как уже отмечалось, в конституционном процессе отвод судьи может последовать на любой стадии дела.
Выступления сторон. Иногда адвокаты, исходя из излишне формального прочтения норм ФКЗ о КС, инструктируют своего клиента или других его представителей по поводу их выступлений в суде таким образом, чтобы они излагали в основном свою точку зрения по существу рассматриваемого вопроса, то есть о соответствии проверяемого судом акта Конституции и в меньшей степени о фактической стороне дела. Между тем, как показывает опыт работы Конституционного Суда,
263
подчас именно при рассказе об этом суд уясняет всю глубину проблемы. К тому же для непрофессионала довольно трудно излагать сложные правовые положения. Поэтому сравнительный анализ норм права, юридические оценки адвокату следует оставить для своего выступления.
Ходатайства об отложении или прекращении дела. Просьба о переносе слушания дела может быть заявлена адвокатом в случае, если данный вопрос уже рассматривается в конституционном (уставном) суде субъекта РФ, либо в случае болезни своего клиента или невозможности его участия в судебном заседании по иным уважительным причинам (например, длительная командировка, призыв на военные сборы и т.д.). Ходатайство об отложении дела может быть также заявлено заинтересованной стороной, когда имеются основания для признания его недостаточно подготовленным и нуждающимся в дополнительном изучении, которое не может быть осуществлено в этом же заседании вследствие неявки свидетелей или экспертов, на вызове которых настаивает адвокат, либо непредставления документов, в исследовании которых он заинтересован.
Если в ходе судебного заседания адвокат, выступающий на стороне «ответчика», придет к выводу, что наличествуют обстоятельства, исключающие дальнейшее рассмотрение дела: недопустимость обращения, неподведомственность дела Конституционному Суду, отмена или утрата силы закона, конституционность которого оспаривается, либо поставленный в обращении вопрос не получил разрешения в Основном законе или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных, то он обязан заявить ходатайство о прекращении дела.
Ходатайство о возобновлении рассмотрения вопроса. Часть 1 ст. 67 ФКЗ о КС предусматривает возможность возобновления рассмотрения дела по существу, когда суд придет к убеждению, что имеются пробелы в судебном разбирательстве и есть необходимость выяснения дополнительных обстоятельств, имеющих существенное значение по делу. Соответственно у адвокатов, представляющих как заявителя, так и другую сторону, есть право, когда, по их мнению, клиенту выгодно заявить ходатайство о возобновлении рассмотрения вопроса. Данное ходатайство может быть заявлено либо непосредственно перед заключительным выступлением, либо в ходе него. Ходатайство должно быть мотивированным и содержать точное описание тех аспектов проблемы, которые требуют дополнительного прояснения.
Заключительное выступление адвоката. Правом на заключительное выступление обладают сами стороны и их пред-
264
ставители. Поэтому когда адвокат участвует в судебном заседании вместе со своим клиентом и (или) другими его представителями, имеет смысл заранее согласовать свои заключительные выступления, чтобы по возможности избежать повторов, несовпадений и противоречий.
Значение заключительного выступления адвоката в конституционном процессе состоит в том, чтобы еще раз четко, последовательно и убедительно, с учетом всех доводов другой стороны и выявленных в ходе судебного разбирательства проблем профессионально довести до судей позицию клиента и свои аргументы в ее обоснование, а также подчеркнуть общественную важность обсуждаемого вопроса.
Ходатайства, связанные с вынесенным судом решением. После того как состоялось итоговое решение по делу или вынесено определение об отказе в принятии обращения к рассмотрению, могут возникнуть основания для других ходатайств со стороны адвоката. В частности, он вправе ставить вопрос об исправлении допущенных в судебном акте неточностей, а также описок, редакционных и технических погрешностей. Особенно важно сделать это, когда вынесено решение в пользу его клиента, а в определении выражена выгодная ему точка зрения, но из-за допущенных ошибок и неточностей могут возникнуть осложнения с исполнением судебного акта или его использованием в борьбе за права и интересы клиента.
Наконец, адвокат должен использовать свое право на заявление ходатайства об официальном разъяснении акта суда, если не ясны его суть в целом или отдельные положения (ст. 83 ФКЗ о КС).
Поскольку исправление неточностей или разъяснение решения, принятого в пленарном заседании, производится также в пленарном заседании, а принятого палатой - в заседании той же палаты с приглашением участников процесса, адвокат должен предусмотреть в плане своей работы участие в соответствующем заседании суда.
Ознакомление с протоколом и стенограммой заседания Конституционного Суда. Протокол и стенограмма заседания Конституционного Суда, как и протоколы судебного заседания в других судах, являются процессуальными документами, удостоверяющими ход судебного разбирательства и совершение либо, напротив, отказ от совершения тех или иных процессуальных действий, в определенной степени служащих гарантией защиты прав участвующих в деле лиц. Однако в отличие от суда общей юрисдикции или арбитражного суда значение документов, отражающих основные моменты конституционного судебного процесса, объективно все-таки принижено из-за отсутствия второй инстанции конституционного судопроизводства.
265
Законом сторонам предоставлено право знакомиться с протоколом и стенограммой заседания суда и приносить свои замечания. И хотя такого рода действия уже не в состоянии каким-либо образом изменить ход дела и принятое Конституционным Судом решение, тем не менее адвокат, на наш взгляд, не вправе пренебрегать своими обязанностями, должен внимательно изучить эти документы и при наличии оснований принести свои замечания на протокол или стенограмму, либо на оба документа одновременно.
Когда дело вызывает большой общественный интерес, целесообразно настаивать на своем участии в рассмотрении председательствующим в заседании и судьей-докладчиком представленных замечаний (ч. 5 ст. 59 ФКЗ о КС).
§ 4. роль адвоката на стадии исполнения решений
конституционного суда
Итоговое решение Конституционного Суда РФ окончательно, оно не подлежит ни обжалованию, ни опротестованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими актами, какими-либо государственными органами или должностными лицами. Акты либо их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают юридическую силу. Признанные не соответствующими Конституции международные договоры нашего государства, не введенные в действие, не вступают в силу и не применяются (ст. 79 ФКЗ о КС).
По общему правилу постановления Конституционного Суда о признании акта или отдельных его положений неконституционными подлежат исполнению немедленно после опубликования или вручения их официальных текстов соответствующим государственным органам, если в самом решении не предусмотрены иные сроки его исполнения (ст. 80 ФКЗ о КС).
Исполнение решения Конституционного Суда в силу параграфа 44 Регламента обеспечивается аппаратом самого суда. Так, секретариат суда должен систематически анализировать состояние дел по исполнению его актов, исследовать причины их неисполнения, ненадлежащего исполнения или воспрепятствования исполнению и представлять судьям полугодовые и годовые информационно-аналитические отчеты, а, кроме того, по поручениям обязан готовить информацию об исполнении конкретных решений.
Акты конституционного правосудия исполняются тем государственным органом либо должностным лицом, которые обя-
266
заны были бы руководствоваться оспоренными правовыми нормами, не будь их действие фактически прекращено решением конституционного правосудия. Поэтому здесь роль адвоката чаще всего сводится лишь к направлению в компетентные органы заявления о восстановлении конституционных прав и свобод своего клиента, констатации того факта, что соответствующий орган или чиновник поступил в отношении его клиента в строгом соответствии с актом Конституционного Суда.
Совсем иначе обстоит дело в том случае, когда неконституционный закон был применен в судебном деле, затрагивающем интересы клиента. Здесь, как известно, процедура пересмотра состоявшихся решений строго формализована в рамках процесса и все документы должны соответствовать требованиям процессуального законодательства. В силу этого адвокату вместе с клиентом нужно будет пройти новый, правда, более короткий круг судебного разбирательства.
Хотя в юридической литературе высказывалось мнение, что признание Конституционным Судом оспариваемого акта неконституционным не является вновь открывшимся обстоятельством, а согласно ч. 2 ст. 100 ФКЗ о КС служит самостоятельным основанием для пересмотра дела судом в обычном порядке, сам суд подходит к решению этого вопроса более гибко. Так, в определении суда от 14 января 1998 г. № 4-О по жалобе гражданки И.В. Петровой на нарушение ее конституционных прав ч. 2 ст. 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» было указано, что пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Следует также учитывать, что никакие правоприменительные органы не вправе рассматривать вопрос, является ли постановление Конституционного Суда достаточным основанием для отмены состоявшихся актов по подлежащему пересмотру делу, иначе это было бы по существу вмешательством в компетенцию конституционной юстиции.
Дело должно быть пересмотрено даже при условии, что оно уже прошло через все судебные инстанции, включая высшие. В частности, в определении Конституционного Суда РФ о разъяснении постановления от 2 февраля 1996 г. № 4-П по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, B.C. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебрянникова было отмечено, что, хотя уголовные дела в отношении заявителей уже были рассмотрены Президиумом Верховного Суда РФ, являющегося
267
высшей надзорной инстанцией, они тем не менее подлежат пересмотру в этой же инстанции в связи с состоявшимся актом Конституционного Суда. При новом рассмотрении дела закон, признанный неконституционным, применяться не должен.
По мнению Конституционного Суда, подлежат пересмотру также дела, разрешенные путем применения нормы закона, хотя и признанной Судом не противоречащей Конституции России, но которой иные суды в ходе ее применения в конкретном деле придали истолкование, расходящееся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в порядке конституционного судопроизводства17.
Необходимо отметить, что в практике адвокатской деятельности серьезные проблемы возникают в связи с не очень удачным, на наш взгляд, урегулированием в законе вопроса о последствиях признания Конституционным Судом акта или нормы не соответствующими Основному закону. Так, в ч. 6 ст. 125 Конституции России и в ст. 79 ФКЗ о КС установлено, что акты и их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Однако, остается открытым вопрос о том, теряют они свою правовую силу с момента их издания или с момента признания неконституционными.
Мнения специалистов здесь разделились. Одни, и мы присоединяемся к их позиции, считают, что акт, не соответствующий Конституции РФ, не может иметь силы с момента издания, так как в самом Основном законе черным по белому записано: федеральные и иные законы, другие правовые нормативные акты, исходя из верховенства Конституции, не могут противоречить ее положениям (ст. 15) . Действительно, с позиции теории права нельзя ставить действие или утрату силы неконституционного акта в зависимость от того, обратились ли в органы конституционной юстиции с жалобой или запросом о соответствии его Основному закону те или иные лица, ведь они изначально противоречат нормативному акту большей силы.
К сожалению, практика самого Конституционного Суда в этом вопросе не соответствует данным, по сути дела, общепризнанным правилам юридической техники. В резолютивных частях его постановлений о признании нормы или акта неконституционными нередко прямо указывается иная, значительно более поздняя дата, нежели дата издания, с какой они теряют
_________________________
17 См. постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 Гражданского кодекса РФ в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова от 25 января 2001 г. № 1-П.
18 См., напр.: Дроздова Л., Коган Е. Хозяйство и право. 1999. № 8. - С. 82.
268
силу. Здесь налицо прямое, по нашему мнению, неконструктивное и чрезвычайно опасное для будущего нашей страны отступление от фундаментальных принципов законности.
Чаще всего подобный подход аргументируется тем, что в противном случае государство будет лишено стабильности своей правовой системы и, учитывая, что по целому ряду неконституционных законов оно производило сбор тех или иных средств с населения либо юридических лиц, то, будучи обязанным возвращать эти, подчеркнем, незаконно изъятые у граждан и организаций деньги, может быть поставлено на грань финансового краха19. Другими словами, государство, умышленно нарушая конституционные права и свободы граждан и организаций (ведь трудно поверить в то, что в государственном аппарате нет высококвалифицированных специалистов, способных сразу указать на несоответствие проекта акта Конституции), противоправно конфискует их собственность, а потом в лице Конституционного Суда, как бы спохватившись, стыдливо признает свою «ошибку», но деньги не возвращает.
Мы полагаем, что именно в приведенной позиции Конституционного Суда заложена причина того, что подобная ситуация будет воспроизводиться вновь и вновь. Единственный выход сегодня в том, чтобы широко освещать в СМИ тот факт, что конкретный вновь принятый акт не соответствует Конституции целиком или в какой-то части. Это, по нашему мнению, позволит уже по первому факту применения такого акта потерпевшим от узаконенного беззакония обращаться в Конституционный Суд с жалобой и ставить вопрос о приостановлении действия соответствующего закона.
Существует и еще один аспект проблемы. Согласно ч. 3 ст. 79 ФКЗ о КС решения судов и иных органов, основанные на нормах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Но такого закона до сих пор нет20. Поэтому высказывается мнение, что раз такого закона нет, то юридическая сила постановления Конституционного Суда распространяется лишь на правоотношения, возникшие после его принятия. Вот пример из судебной практики. Налогоплательщик платежным поручением от 20 февраля 1998 г. перечислил налог, который по вине обслуживающего банка в бюджет не поступил. По требованию налоговых органов он вновь перечислил сумму налога 16 марта того же года. После опубликования постановления Конституционного Суда, кото-
_______________________
19 См., напр.: Анохин А., Ситникова Е. Что упало, то пропало? - С. 3.
20 Об этом, в частности, говорит и Председатель Конституционного Суда России М. Баглай. См.: И на «нет» суд есть. Конституционный. - С. 3.
269
рым норма закона, рассматривающая в качестве уплаты налога исключительно факт поступления денежных средств в бюджет, была признана неконституционной, налогоплательщик обратился в арбитражный суд с иском о возврате второго платежа. Первая, инстанция иск удовлетворила, а кассационная - это решение отменила и в иске отказала, указав, что соответствующее постановление Конституционного Суда не распространяется на правоотношения, возникшие до его вступления в законную силу. Президиум ВАС РФ, к сожалению, поддержал позицию кассационной инстанции21.
Вместе с тем есть примеры в практике самого Конституционного Суда, когда он иначе решает эту проблему. Так, в определении по жалобе гражданки И.В. Петровой на нарушение ее конституционных прав ч. 2 ст. 100 ФКЗ о КС от 14 января 1999 г. № 4-О отмечается, что указанная норма сама по себе не может рассматриваться как затрагивающая и тем более ущемляющая конституционные права граждан, не являющихся участниками рассмотрения дела в Конституционном Суде, но чьи дела до вынесения постановления в конституционном судопроизводстве также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, так как не лишает их возможности использовать другие процедуры судебной защиты.
К сожалению, нередки случаи, когда акты Конституционного Суда не исполняются или исполняются ненадлежащим образом, либо адвокат и его клиент сталкиваются с фактами воспрепятствования исполнению решения суда.
Под неисполнением актов Конституционного Суда РФ закон (ст. 81 ФКЗ о КС) признает такое поведение государственного органа или должностного лица, когда они, вопреки принятому в рамках конституционного судопроизводства решению, продолжают применять признанный неконституционным закон или иной нормативный акт либо, напротив, отказываются от применения акта, который суд признал соответствующим Конституции. Ненадлежащее исполнение означает, что государственный орган или должностное лицо нарушают сроки или иные условия исполнения акта конституционного правосудия либо исполняют его лишь частично.
Сам Конституционный Суд должен реагировать на такие случаи. По фактам неисполнения, ненадлежащего исполнения или воспрепятствования исполнению судебного акта судья-секретарь может вносить на заседания суда предложения о мерах по обеспечению его надлежащего исполнения. В практике Конституционного Суда были случаи, когда суд по собственной
________________________
21 См., напр.: Интересы государства по-прежнему выше ценностей Конституции // Бизнес-адвокат. 2001. № 5. - С. 3.
270
инициативе выносил решения, в которых обращал внимание соответствующих государственных органов и должностных лиц на необходимость своевременного и в полном объеме исполнения своих решений22. Однако подобных примеров не очень много.
С сожалением приходится говорить, что ст. 81 данного конституционного закона не содержит прямых положений об ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению акта Конституционного Суда РФ, а отсылает к федеральному законодательству. Однако мер административной ответственности за эти нарушения законодательством не предусмотрено. Применение же уголовного наказания ответственности (ст. 315 УК РФ) затруднено, так как субъектом такой ответственности может быть только физическое лицо (представитель власти, государственный служащий, служащий органа местного самоуправления, служащий государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации), а нарушения в области исполнения актов конституционного правосудия, как правило, допускают государственные органы в целом. Кроме того, уголовная ответственность может наступить только за злостное неисполнение или воспрепятствование исполнению решения суда. Признак же злостности, как известно, связан с тем, что деяние продолжается после предупреждения суда, сделанного в письменной форме. А Конституционный Суд загружен настолько, что практически не имеет возможности направлять подобные предупреждения, даже когда об этом просит заявитель или его адвокат.
К тому же наиболее распространенной формой неисполнения решений Конституционного Суда служит повторное принятие закона, признанного неконституционным, либо включение оспариваемых норм в другой законодательный акт23.
Отдельные ученые высказывают мнение, что в указанных случаях при наличии соответствующих оснований возможно привлечение виновных должностных лиц к ответственности по ст. 170-172 УК РФ за злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, а также имеется возможность возбуждения административного дела за проявление неуважения к суду в соответствии со ст. 165-1 Кодекса об административных пра-
________________________
22 См., напр.: Вест. Конституционного Суда. 1993. № 1. - С. 23-25, 56, 57; 1997. № 4. - С. 20-22.
23 Некоторые примеры такой практики приведены в книге: Витрук Н.В. Конституционное правосудие: Учебное пособие. - М.: ЮНИТИ, 1998. - С. 265, 266.
271
вонарушениях РСФСР24. На наш взгляд, хотя данная позиция не очень обоснована, адвокат в самых крайних случаях может все-таки предложить своему доверителю испробовать эти возможности на практике.
Адвокат от имени своего клиента вправе потребовать от государственного органа, принявшего индивидуальный акт на основании закона, признанного неконституционным, пересмотреть свое решение. Если этого не произойдет, то появляются основания для обжалования отказа или непринятия решения в порядке, предусмотренном Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1, и тогда уже суд должен обязать государственный орган пересмотреть свое решение.
Когда права и свободы клиента нарушаются нормативным правовым актом, базирующимся на признанном неконституционным законе, и компетентные органы при рассмотрении конкретного дела руководствуются данным актом, адвокат имеет возможность предложить своему доверителю обжаловать соответствующий нормативный акт в судебном порядке. Суд, в свою очередь, обязан признать этот акт недействующим либо обязать государственный орган устранить нарушения прав граждан или юридических лиц (ч. 1 ст. 132 АПК РФ, ч. 1 ст. 239-7 ГПК РСФСР). При этом адвокат может поставить вопрос о том, чтобы суд в соответствии с ч. 5 ст. 7 Закона от 27 апреля 1993 г. применил к виновному одну из мер ответственности, установленных ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ.
Возможно также обращение с соответствующим заявлением в органы прокуратуры, которые согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации» в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод граждан государственными органами всех уровней, за исключением Президента РФ и Правительства РФ, и органами местного самоуправления. В данном случае по результатам проверки заявления прокурор обязан принести протест.
В качестве еще одного механизма воздействия на государственный орган или должностное лицо с целью побуждения их к выполнению решения Конституционного Суда и восстановлению нарушенных прав и свобод клиента может быть избрано предоставление информации о неисполнении, ненадлежащем
______________________
24 См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. - С. 256.
272
исполнении или воспрепятствовании исполнению его акта средствам массовой информации, политическим партиям, общественным движения и организациям, отдельным депутатам и т.д.
В настоящее время у адвоката появились новые инструменты в борьбе за права и свободы своего клиента путем обеспечения исполнения решения Конституционного Суда, по крайней мере, на уровне субъектов Российской Федерации. Речь идет об использовании возможностей, заложенных в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ. Этот законодательный акт ввел новый п. 4 в ст. 9, в котором указано, что в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а этот орган власти в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением срока не принял в пределах своих полномочий мер по его исполнению (в частности, не отменил признанный неконституционным акт) и после истечения данного срока судом выявлено, что в результате бездействия законодательного (представительного) органа государственной власти в данном вопросе были созданы препятствия для реализации закрепленных Основным законом страны и федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ издает указ о вынесении предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Если в течение трех месяцев после издания такого указа решение суда по-прежнему не будет исполнено, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске соответствующего законодательного (представительного) органа. Государственная Дума обязана рассмотреть проект закона не позднее двух месяцев с момента его внесения. При этом срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске местного парламента, не может превышать один год со дня вступления решения суда в силу.
273
Следует иметь в виду и новую ст. 29-1, введенную указанным законом, об ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Согласно п. 2 указанной статьи Президент РФ вправе вносить предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) в случае издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данное должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного этим решением срока не приняло в пределах своих полномочий мер по его исполнению, а также в случае уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания Указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти этого административно-территориального образования от издания акта об отмене или внесении необходимых изменений в документ, действие которого приостановлено, и если данное лицо не обратилось в суд для разрешения спора.
Таким образом, адвокат получает возможность обращаться в Администрацию Президента РФ с заявлениями о том, что законодательный орган или высшее должностное лицо конкретного субъекта РФ не исполняют решение Конституционного Суда о признании неконституционными изданных ими соответственно Конституции или устава либо закона или иного нормативного правового акта, и добиваться, чтобы там оперативно отреагировали в соответствии с законом на эти нарушения.
4 августа 2000 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 107-ФЗ. Хотя данный законодательный акт сам не бесспорен с точки зрения соответствия Конституции РФ и не имеет прямого отношения к нашей теме, поскольку Конституционный Суд РФ не рассматривает вопрос о соответствии Конституции нормативных правовых актов органов местного самоуправления, тем не менее, адвокату целесообразно включить и его положения в арсенал своих способов борьбы за права и свободы клиента. Дело в том, что механизм привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления или роспуска представительного органа муниципального образования в случае издания ими документов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции,
274
уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, и отказа или уклонения от приведения их в соответствие с перечисленными актами, может быть использован в рамках работы по обеспечению исполнения решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ.
Скажем кратко, что данным законом предусмотрен схожий с подробно описанным выше порядок обеспечения на практике конституционной и иной законности в стране на уровне местного самоуправления. Здесь соответствующие права предоставлены законодательным (представительным) органам и высшим должностным лицам субъектов РФ, которые могут соответственно распускать представительные органы муниципальных образований и отстранять от должности глав этих образований. Данным законом установлены более короткие сроки решения всех этих вопросов - роспуск представительного органа или отрешение от должности главы муниципального образования могут последовать в пределах шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения, являющегося основанием для названных санкций.
В том случае, когда органы государственной власти субъекта Федерации в течение трех месяцев после вступления в силу соответствующего решения суда мер не принимают, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления или издать указ об отстранении от должности главы муниципального образования.
СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Алексеев Н.А. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. - М., 1998.
Баишев Ж.Н. Конституционный Суд в системе государственной власти: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. - М., 1994.
Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). - М., 1994.
Витрук Н.В. Конституционное правосудие: Учебное пособие. - М.: ЮНИТИ, 1998.
Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. Учебное пособие. - М.: Изд-во «БЕК», 1998.
Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. - М.. ЮНИТИ, 1998.
Митюков М.А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права. Эффективность закона. Методология и конкретные исследования. - М., 1997.
275
Чупрова Е.В. Роль Конституционного Суда в защите прав граждан на социальное обеспечение // Адвокат. 2000. № 5.
Шейнин Х.Б. Доказательства в конституционном судопроизводстве // Вест. Конституционного Суда. 1996. № 6.
Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ, 1997.
Яшникова Т.А. Конституционный Суд в системе высших органов Российской Федерации. - М.: ДЕЛО, 1994.
276
«все книги «к разделу «содержание Глав: 20 Главы: < 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. >