Глава четырнадцатая БЮДЖЕТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

 113. Законодательство об операциях бюджетных

учреждений

Установленное  нами   разграничение административной

и гражданской правоспособности социалистических госорганов,

в непосредственном оперативном управлении которых нахо-

дятся отдельные части единого фонда государственной социа-

листической собственности, в полной мере относится и к бюд-

жетным госорганам. Каждый из них-при наличии в его

оперативном управлении определенного комплекса государ-

ственного   имущества-обладает   административной

правоспособностью, но лишь часть их, сверх того, обладает

и гражданской правоспособностью.

Чтобы определить круг бюджетных учреждений, наделенных

правами юридического лица, мы должны обратиться не только

к общим признакам юридического лица, формулированным

в ст. 13 ГК РСФСР, но и к особым признакам бюджетных

юридических лиц, установленным специальным законодатель-

ством и правительственными постановлениями о бюджетных

учреждениях.

ГК РСФСР не содержит никаких указаний но вопросу

о юридической личности бюджетных госорганов. В порядке

argumentum a contrario из ст. 19 ГК РСФСР пытаются иногда

сделать вывод, что, в противовес хозрасчетным госпредприятиям

и их объединениям, выступающим в обороте в качестве

самостоятельных и не связанных с казною юридических лиц,

бюджетные госорганы вообще нс являются юридическими

лицами. Мы думаем, однако, что такой вывод неправилен.

Он опровергается существованием ряда бюджетных госорганов,

юридическая личность которых определенно признана в специ-

альных законах, правительственных постановлениях или особых

положениях о них. Единственный вывод, вытекающий в порядке

argumentum a contrario из ст. 19 ГК РСФСР, может состоять

-805-

лишь в том, что бюджетным госорганам, в отличие от хоз-

расчетных, отпускаются из бюджета дополнительные средства

для оплаты их просроченной задолженности.

По отношению к бюджетным госорганам мы относительно

редко сталкиваемся с прямым указанием на их юридическую

личность и в специальных законах или правительственных

постановлениях об отдельных видах бюджетных госорганов.

Кроме положений о местных Советах и исполнительных коми-

тетах, на которых мы остановимся ниже, чаще всего такое

указание встречается по отношению к учебным заведениям

(ср.  4 типового устава вуза, утвержденного СНК СССР

5 IX 1938). (*1). Наряду с тем имеется ряд бюджетных учреждений,

за которыми права юридического лица признаны их уставами

или положениями (Академия Наук СССР, Академия Архитек-

туры СССР, Всесоюзная Книжная Палата и др.) (*2).-иногда

даже без применения термина "юридическое лицо", как это

было сделано, например, в Положении об Управлении государ-

ственным страховым семенным фондом НКЗ СССР от 26 IV

1938, предоставившем названному Управлению право) в пре-

делах утвержденных смет, "заключать договоры, приобре-

тать имущество, материалы и другие ценности". (*3). В отно-

шении всех остальных бюджетных учреждений-как союзного

и республиканского, так и местного значения-мнения резко

расходятся. Господствующее мнение вплоть до самого послед-

него времени считало их лишенными прав юридического лица

органами единого субъекта права - государства. Носителем

гражданских прав и обязанностей, возникающих из юриди-

ческих действий руководителей этих учреждений, оно объяв-

ляло "непосредственно само государство". (*4). Та же точка

(**1) СП СССР, № 41, ст. 231. См. также:  5 типового устава техникума

(СП СССР, 1944, № 9, ст. 136); ст. 28 Положения о школах рабочей моло-

дежи (СП СССР, 1944, № 8, ст. 130); ст. 20 Положения о вечерних школах

сельской молодёжи (СП СССР, 1944, № 10, ст. 140). В качестве примера,

относящегося к бюджетным учреждениям неучебного типа, можно привести

интернаты для инвалидов Отечественной войны (ст. 5 Положения о тру-

довых интернатах общего типа для инвалидов Отечественной войны. СП

РСФСР, 1942, № 7, ст. 58). См. также примеры, приведенные С. Н. Бра-

гусем в его монографии "Юридические лица", стр. 208.

(**2)  9 устава Академии Наук СССР (СЗ, 1935, № 59, ст. 484):  9

устава Академии Архитектуры СССР (СП СССР, 1939, № 51, ст. 427):

ст. 13 положения о Всесоюзной Книжной Палате (СЗ, 1936, № 42, ст. 458);

ст. 12 положения о Государственном Политехническом музее (СП РСФСР

1947, № 4, ст. 13).

(**3) СП СССР, № 21, ст. 136.

(**4) Гражданское право, 1938. ч. 1, стр. 208; Советское гражданское право

(ВИЮН), 1940, стр. 41; Советское гражданское право (УИЮН), 1940,

стр. 48. Вместе с цивилистами на той же позиции, повидимому, стояли

и административисты: "Государственные учреждения, состоящие на гос-

бюджете, лишены имущественной самостоятельности. По их обязательствам

несет ответственность государство в целом-казна" (Советское администра-

тивное право. 1910, стр. 53, аналогично: И. И. Евтихиев и В. А. Власов.

Административное право. 1946, стр. 35).

-806-

зрения проводилась и в литературе 20-х годов. (*5). Несмотря на сде-

ланные судебной практикой, но не доведенные до конца,

попытки отойти от этой традиционной точки зрения, она про-

должала господствовать и после закона 27 IX 1926, устано-

вившего совершенно определенный критерий для разграниче-

ния бюджетных учреждений, обладающих гражданской правоспо-

собностью, и бюджетных учреждений, ею не обладающих.

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 IX 1926

о хозяйственных операциях учреждений, состоящих на госу-

дарственном бюджете, предоставило учреждениям, состоящим

на государственном бюджете, право "производить только

те хозяйственные операции, которые непосредственно связаны

с их деятельностью или являются необходимыми для осущест-

вления возложенных на них задач" (ст. 1). Для выполнения

указанных операций, гласит ст. 2 закона, "те из состоящих

на государственном бюджете учреждений, руководители кото-

рых пользуются правами распорядителей кредитов той или

иной степени, имеют право заключать соответствующие сделки

и договоры и выдавать соответствующие обязательства".

В силу ст. 4 учреждение отвечает по заключенным им сделкам

"как бюджетными ассигнованиями, так и специальными средст-

вами, отпускаемыми и предоставляемыми данному учреждению

на операции, для осуществления которых заключены соответ-

ствующие сделки и договоры". (*6).

Казалось бы, что смысл приведенных статей закона 27 IX

1926 совершенно ясен. Закон определил круг бюджетных

учреждений, за которыми он признает право самостоятельного

выступления в гражданском обороте (ст. 2), четко формулиро-

вал принцип их специальной правоспособности (ст. 1) и установил

самостоятельную ответственность этих учреждений по заклю-

(**5) Ср. П. Киселев. Какие из госучреждений и госпредприятий поль-

зуются правом юридического лица? ЕСЮ, 1923, № 41, стр. 941-943-

Н. Писаревский. Заключение договоров от имени государственных

учреждений. ЕСЮ,   1926,   № 36, стр.   1059-1061. -Е.  Остро-

горский. Пользуются ли Наркомата и отделы Исполкомов правами

юридического лица? ЕСЮ, 1926, № 45, стр. 1276-1273. С. Г., заключая

из ст. 19 ГК в порядке argumentum a contrario, что "учреждения, финан-

сируемые в сметном порядке, не выступают в обороте как самостоятельные

юридические лица", считал тем не менее, что единственно возможным выхо-

дом из возникающих на практике затруднений является "признание прав

юридического лица за всеми госорганами, имеющими фактическую возмож-

ности самостоятельно заключать сделки, т. е. располагающими самостоя-

тельными кредитами" (Какие из госорганов, финансируемых в сметном

порядке, являются юридическими лицами? ЕСЮ, 1925, № 4, стр. 79- 80).

(**6) СУ, № 64, ст. 499.

-807-

ченным ими сделкам (ст. 4). Предусмотренная ст. 4 самостоя-

тельная ответственность бюджетного учреждения, руководитель

которого пользуется правами распорядителя кредитов, (*7), отнюдь

не означает отказа от установленного ст. 19 ГК РСФСР

различия между бюджетными госучреждениями и хозрасчет-

ными госпредприятиями: она означает лишь, что требование

о погашении задолженности бюджетного учреждения должно

всегда направляться против самого учреждения и что привле-

чение средств бюджета для погашения этой задолженности

осуществляется путем отпуска ассигнований на ее покрытие

по смете того же учреждения на ближайший бюджетный год

(ср. ст. 286 ГПК РСФСР). (*8). При издании закона 27 IX 1926

совершенно не имелось в виду устранять основное различие

между хозрасчетными и бюджетными госорганами, установ-

ленное ст. 19 ГК РСФСР. (*9).

Отсутствие особо утвержденного устава и фиксированного

уставного фонда, непрохождение государственной регистрации

и дополнительная ответственность государства по обязатель-

ствам бюджетных госучреждений так же не могут служить

препятствием к признанию бюджетных учреждений, руково-

дители которых пользуются правами распорядителей кредитов,

юридическими лицами, как они не являются препятствием

и к признанию юридической личности трестированных пред-

приятий, наделенных собственными оборотными средствами.

Все примеры из законодательства и административной прак-

тики, приведенные нами выше (*10) и относящиеся к тому же

в значительной мере именно к бюджетным юридическим лицам,

полностью сохраняют свою доказательную силу и в применении

(**7) Круг учреждений, руководители которых пользуются правами распо-

рядителей кредитов, в общей форме определен правилами НКФ СССР

по исполнению государственного бюджета (ст. ст.101,105 и 106, изд. 1934 г.).

Списки учреждений, руководителям которых предоставлены права третье-

степенных распорядителей кредитов, утверждаются  соответствуюшим

ведомством РСФСР по согласованию с Министерством финансов РСФСР-

для учреждений, состоящих на государственном бюджете РСФСР, и мест-

ным исполкомом-для учреждений, состоящих на местном бюджете (ст. 5

постановления СНК РСФСР от 13 III 1936 о самостоятельных сметах

учреждений, состоящих на государственном бюджете РСФСР, республи-

канских бюджетах АССР и местных бюджетах. ФХЗ, № 13, стр. 7). Подр.

о распорядителях кредитов см,: Н. Н. Ровинский. Государственный

бюджет Союза ССР. 1930, стр. 387-389.-Учебник "Финансовое право".

1946, стр. 221-224.-С. Н. Братусь. Юридические лица, стр. 193-199.

(**8) См. нашу работу "Правовая природа государственных предприятий"

Изд. 2-е, 1928, стр. 76-77.

(**9) См. объяснительную записку НКЮ РСФСР к проекту закона 27 IX

1925 (ЕСЮ, 1926, № 26, стр. 819-820).

(**10) См.  100 главы XII.

-808-

к бюджетным учреждениям, руководители которых пользуются

правами распорядителей кредитов.

-808-

 114. Юридическая личность бюджетных учреждений

Итак, закон 27 IX 1926 четко формулировал тот консти-

тутивный признак, наличие которого необходимо для признания

бюджетного учреждения юридическим лицом: право руководи-

теля учреждения на распоряжение кредитами, иначе

говоря, - наличие самостоятельной сметы у бюджетно-

го учреждения. (*11). Именно этот момент обеспечивает бюджетному

учреждению ту степень обособленности предоставленного ему

государством имущества, которая необходима для его само-

стоятельного выступления в гражданском обороте.

Противники признания юридической личности за всеми

бюджетными учреждениями,  имеющими  самостоятельную

смету, указывают иногда, что признание юридической личности

за бюджетными учреждениями лишено практического значения,

поскольку государство все равно покрывает задолженность

бюджетных учреждений путем отпуска дополнительных кре-

дитов по их сметам на ближайший бюджетный год. Не говоря

уже о том, что представители этой точки зрения должны

были бы отрицать практическую обоснованность признания

юридической личности и за теми бюджетными учреждениями,

за которыми она признана специальными постановлениями

закона, правительства или их уставов, необходимо указать

на следующее значение признания прав юридического лица

за бюджетными учреждениями.

Бюджетное учреждение, обладающее юридической лич-

ностью, вправе совершать гражданско-правовые сделки от сво-

его имени без разрешения и доверенности от вышестоящего

органа, (*12), испрашивая разрешение последнего только в точно

определенных законом случаях (например на отчуждение

определенных видов своего имущества), как его обязано

испрашивать в соответствующих случаях и хозрасчетное

юридическое лицо.

Согласно ст. 27 ГПК РСФСР, иски к коллективам предъя-

вляются по месту нахождения ответственного органа или

по месту нахождения местного органа, если иск вытекает

из сделки, заключенной с этим местным органом. В отношении

бюджетного учреждения, пользующегося правами юридического

(**11) Ср. ст. 3 Положения о трудовых интернатах общего типа для инва-

лидов Отечественной войны о "самостоятельных  сметах" интернатов

(СП РСФСР, 1942, № 7, ст. 58).

(**12) Ср. утративший ныне силу циркуляр НКЮ РСФСР от 3 VIII 1927,

№ 145 (ЕСЮ, №33, стр. 1037).

-809-

лица, истец вправе предъявить иск только к нему непосред-

ственно, но не к вышестоящему органу Министерства финан-

сов как представителю государства-казны.

Нельзя не учитывать и дисциплинирующего влияния

признания гражданской  правоспособности за бюджетным

учреждением на гражданско-правовые действия его руководи-

телей. Если данное бюджетное учреждение является самосто-

ятельным участником гражданского оборота, это не может

не вносить большей четкости в его гражданско-правовые

сделки и не повышать чувства ответственности его работников

за эти сделки.

Мы думаем поэтому, что общий принцип, выраженный

в законе 27 IX 1926, должен быть ныне распространен

не только  на  общесоюзные   бюджетные  учреждения,

но и на местные бюджетные учреждения. (*13). В отношении пос-

ледних наиболее спорным является вопрос о юридической

личности отделов местных Советов (отделов исполнительных

комитетов), так как вопрос о юридической личности самих

местных Советов был в свое время разрешен прямым поста-

новлением закона (общесоюзный закон 8 II 1928 и законы

РСФСР 6 IV 1928 и 1 I 1931). (*14) Сделанная в законе 1 1 1931

оговорка о предоставлении прав юридического лица лишь

сельским Советам, имеющим самостоятельный бюджет, утра-

тила практическое значение, поскольку теперь все сельские

Советы его имеют. Не вполне ясен лишь вопрос о том, кто

должен быть признан юридическим лицом в настоящее время

когда как в краях (областях) и районах, так и в городах

и селениях одновременно существуют и Советы депутатов

трудящихся и их исполнительные комитеты (ст. ст. 94 и 99

Конституции СССР). Мы думаем, что юридическим лицом

следует признать самый Совет депутатов трудящихся, а не испол-

нительный комитет, который должен заключать в случае

необходимости гражданско-правовые договоры от имени Совета

как юридического лица. Основная масса гражданско-правовых

действий совершается, однако, не самим исполнительным

комитетом, а его отделами (отделами местного Совета).

(**13) Вопреки ссылке противников признания юридической личности

за всеми бюджетными учреждениями, имеющими самостоятельную смету,

на то, что закон 27 IX 1926 является республиканским законом,

мы думаем, что действие его в порядке ст. 4 ГПК РСФСР может быть рас-

пространено и на общесоюзные и на местные бюджетные учреж-

дения.

(**14) Необходимо иметь в виду, что эти Положения подлежат замене

новыми, отражающими все изменения, внесенные в структуру местных

Советов Сталинской Конституцией и рядом специальных законов. Проект

Положения о краевых (областных) Советах депутатов трудящихся был

рассмотрен Президиумом Верховного Совета РСФСР еще в апреле 1939 г

-810-

Являются ли последние юридическими лицами? В действую-

щем законодательстве нет прямых указаний ни на юриди-

ческую личность отделов местных Советов, ни на отсутствие

у них прав юридического лица. В 1926 г. Гражданская

кассационная коллегия Верховного Суда РСФСР в одном

из своих решений отказалась признать права юридического

лица за отделами губисполкома-со ссылкой на Конституцию

и Положение о губернских съездах Советов. Пленум Верхов-

ного Суда РСФСР 28 VI 1925 признал эту ссылку неосно-

вательной и разъяснил, что в указанном Положении "никакого

запрещения отделам губисполкомов быть юридическими лицами

не содержится". Однако Пленум Верховного Суда остано-

вился на полупути и, вместо прямого признания юридической

личности отделов исполкома, предложил судам в каждом

отдельном случае решать, "было ли данное госучреждение

фактически вправе заключить тот или иной имущественный

договор или нет". (*15).

Это разъяснение, известное в практике и литературе под

именем разъяснения о "так называемых фактических юриди-

ческих лицах", иногда трактовалось как отрицательный

ответ на вопрос о юридической личности отделов местных

Советов (исполкомов), хотя из него было бы правильнее сделать

скорее обратный вывод. (*15а). Независимо от того, однако, какой

вывод из него следовало сделать в момент его издания,

в настоящее время необходимо решать вопрос о юридической

личности отделов местных Советов (исполкомов) под углом

зрения позднейшего законодательства и тех новых условий

работы отделов местных Советов, которые этим законода-

тельством созданы. Правда, междуведомственная комиссия

при НКЮ РСФСР, вырабатывавшая проект закона 27 IX 1926,

исходила из того, что отделы местных исполкомов не поль-

зуются правами юридического лица и должны заключать

сделки по полномочию исполкомов. На этом основании комис-

сия сочла необходимым ограничиться в проекте регулирова-

нием деятельности лишь учреждений, состоящих на госу-

дарственном бюджете. (*16). Мы думаем все же, что это так же

не может служить препятствием к признанию юридической

личности за отделами местных Советов (исполкомов) в настоя-

щее время, как и первоначальная ориентировка ст. 19 ГК

РСФСР на тресты и автономные предприятия в 1922 г.

(**15) Сборник разъяснений Верховного Суда РСФСР. Изд. 3-е, 1932,

стр. 39-40.

(**15а) С. Н. Братусь также считает разъяснение Пленума Верховного

Суда РСФСР от 28 VI 1925 положительным ответом на вопрос о юриди-

ческой личности отделов местных Советов (Юридические лица, стр. 196).

(**16) ЕСЮ, 1926, № 26, стр. 819.

-811-

не является препятствием к распространению ее действия

на трестированные предприятия с момента перевода их на так

называемый "полный" хозрасчет, т. е. с момента наделения

их собственными оборотными средствами в установленном

законом 23 VII 1931 порядке. В 1926 г. руководители отделов

местных Советов не являлись распорядиnелями кредитов,

в настоящее время они ими являются. Финансовая и хозяй-

ственная самостоятельность отделов местных Советов значи-

тельно укрепилась и расширилась за последние годы, и было

бы вполне последовательно распространить как на отделы

местных Советов, так и на другие местные бюджетные учре-

ждения, руководители которых пользуются правами распоря-

дителей кредитов, (*17), общий принцип, выраженный в законе

27 IX 1926.

Иное решение вопроса о юридической личности бюджетных

госучреждений дает ст. 16 ГПК УССР (в ред. 20 IX 1932).

Она проводит разграничение между госучреждениями, состоя-

щими на государственном или местном бюджете и являющи-

мися "самостоятельными бюджетно-сметными единицами",

с одной стороны, и госучреждениями, имеющими права юридиче-

ского лица,-с другой. Первые "предъявляют иски и отвечают

по ним от своего имени (разрядка наша,-А. В.) через своих

руководителей", вторые-"предъявляют иски и отвечают по

ним через установленные законом или уставом органы" (ст.

16 не оговаривает особо: "от своего имени", ибо для юриди-

ческих лиц подобная оговорка была бы излишней). В пример-

ный перечень госучреждений первого типа ст. 16 включает:

наркоматы (ныне министерства), управления и отделы областных

исполкомов, отделы и инспектуры районных исполкомов и город-

ских Советов, больницы, школы, опытные станции и т. п. Для

учреждений второго типа ст. 16 никакого перечня не дает,

отсылая тем самым суд к материально-правовым нормам. (*18).

Таким образом, украинский закон противопоставляет про-

цессуальную правоспособности в смысле ст. 16 ГПК

УССР-гражданской правоспособности в смысле ст. 13

ГК УССР. Мы считаем, что процессуальная правоспособность

имеет своей предпосылкой и основой гражданскую (материаль-

(**17) Правами распорядителей кредитов пользуются руководители ряда

учреждений, находящихся на местном бюджете: школ, больниц, агро-

участков и др. В частности, еще 14 VI 1934 СНК РСФСР предложил пре-

доставить права третьестепенного распорядителя кредитов всем директорам

неполных средних и средних школ, а также заведующим начальными шко-

лами с числом учащихся не менее 160, за исключением начальных школ,

состоящих на сельском бюджета (СУ, №25, ст. 188).

(**18) Указанное разграничение впервые было введено в ст. 14 ГПК УССР,

соответствующую нынешней ст. 16. законом 6 VII 1927 (Вестник советской

юстиции, 1927, № 18, стр. 627).

-812-

ную) правоспособность и что ст. 13 ГК УССР не случайно

включает процессуальную правоспособность в число необходи-

мых проявлений юридической личности. (*19). Ст. 16 ГПК УССР

можно было бы поэтому приветствовать лишь как первый шаг

на пути к полному признанию юридической личности за бюд-

жетными госучреждениями, являющимися "самостоятельными

бюджетно-сметными единицами", т. е. в переводе на язык по-

становления ВЦИК и СНК РСФСР от 27 IX 1926, за учрежде-

ниями, руководители которых являются распорядителями кре-

дитов той или иной степени. К сожалению, за этим первым

шагом не последовало дальнейших, и в официальном тексте

ГПК УССР с изменениями на 1 VI 1942 ст. 16 попрежнему

фигурирует в той же редакции 20 IX 1932. (*20).

(**19) Не можем не привести высказываний Маркса по вопросу о соотношении

материального и процессуального права, сделанных им в одной из статей

в "Рейнской газете": "... материальное право, однако, имеет свои необхо-

димые присущие ему процессуальные формы. . . Процесс и право так же

тесно связаны друг с другом, как, например, формы растений и животных

связаны с мясом и кровью животных. Один дух должен одушевлять процесс

и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона; следовательно, про-

явление его внутренней жизни... Форма не имеет никакой цены, если она

не есть форма содержания" (К. Маркс и Ф. Энгельс, Соч. т. 1, стр.

257-258).

(**20) См. ГПК УССР, официальный текст с изменениями на 1 VI 1942

и с приложением постатейно-систематизированных материалов (Юрид.

изд-во НКЮ СССР. М., 1942).

-812-

 115. Гражданско-правовое положение

государства-казны

Как было уже отмечено, авторы всех появившихся до Вели-

кой Отечественной войны учебников гражданского права с ред-

ким единодушием проводили традиционную точку зрения по

вопросу о юридической личности бюджетных учреждений, при-

знавая таковую лишь за теми из них, за которыми права юриди-

ческого лица были признаны прямым постановлением закона

или положениями и уставами соответствующих учреждений. (*21).

С тем большим удовлетворением мы должны приветствовать

резкое изменение позиций в этом вопросе. Нашедшее выраже-

ние в последних учебниках по гражданскому праву. Указав, что

"отделы местных Советов, наркоматы и иные ведомственные

органы, находящиеся на общесоюзном или республиканском

бюджете, официально не именуются юридическими лицами",

автор соответствующей главы учебника 1944 г. для юридиче-

ских институтов продолжает: "Но по существу госбюджетные

учреждения-это юридические лица. Этот вывод вытекает из

(**21) См. примечания 4 к  113 настоящей главы.

-813-

постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г". (*22).

Равным образом, и автор главы о юридических лицах в учеб-

нике 1945г. для юридических школ признал, что "учреждения

(включая народные комиссариаты), существующие на государ-

ственном бюджете, фактически являются субъектами прав, хотя

юридическими лицами именуются в законе только местные

органы государственной власти-Советы депутатов трудя-

щихся". (*23).

Высказываясь за признание юридической личности всех

бюджетных учреждений, имеющих самостоятельную смету,

автор названной главы учебника 1944 г. для юридических

институтов вместе с тем подчеркивает, что наряду с бюджет-

ными юридическими лицами субъектом права является и Совет-

ское государство в качестве казны: "Казна-это Советское

государство, выступающее как непосредственный собственник

той части общественного дохода, которая проходит через бюд-

жет... Казна-это государство, действующее в качестве не-

посредственного распорядителя государственного имущества,

еще не обособившегося в имущество, управляемое тем или

иным госорганом. В качестве представителя казны выступает

Наркомфин и его органы". Имущество казны не сливается

с государственными имуществами, находящимися в управле-

(**22) С. Н. Братусь в учебнике "Гражданское право", 1944, т. 1, стр.

160. Авторы рецензии на учебник, соглашаясь "в основном" с признанием

юридической личности за всеми государственными хозрасчетными предпри-

ятиями (очевидно, и за трестированными?- А. В.), решительно оспаривают

"новую позицию" учебника в вопросе о юридической личности бюджетных

учреждений. В частности, они считают недостаточным приводимое учебником

в защиту этой позиции соображение о том. что бюджетное учреждение

"самостоятельно отвечает по своим долгам, хотя ответственность эта про-

является не в таких формах, как ответственность государственного хозрас-

четного предприятия" (Гражданское право, 1944, т. 1, стр. 161). По мнению

рецензентов, "автор даже не остановился на том весьма важном моменте,

что за хозрасчетное предприятие государство. как правило, материально

не отвечает, а за учреждения, наоборот, отвечает, хотя бы и через смету

учреждения. О ст. 286 ГПК.. автор даже не упомянул" (Социалистиче-

ская законность, 1946, №3, стр. 54-55). Мы отмечали уже, что отпуск

дополнительных кредитов по сметам бюджетных учреждений на покрытие

их просроченной задолженности в предусмотренном ст. 280 ГПК сметно-

бюджетном порядке ни в какой мере не является препятствием к признанию

юридической личности бюджетных учреждений, имеющих самостоятельную

смету (речь идет только о них, а не о всех бюджетных учреждениях),

как не является препятствием к признанию юридической личности трестиро-

ванных предприятий ответственность треста за долги его предприятий или

препятствием к признанию юридическим лицом самого треста-дополнитель-

ная ответственность трестированных предприятий за платежи треста в бюд-

жет (ст. 14 Положения о взыскании налогов и неналоговых платежей от

17 IX 1932; см.  169 и 110 главы XIII).

(**23) М. В. Зимелева в учебнике для юридических школ "Гражданское

право" [ВИЮН], 1945, стр. 33 аналогично З-е изд., 1947, стр. 51.

-814-

нии отдельных госорганов: "Вот почему в некоторых граждан-

ско-правовых нормах государство фигурирует в качестве само-

стоятельного субъекта права наряду с его органами, упоминае-

мыми отдельно". (*24).

Нам приходилось уже указывать, что главной сферой непо-

средственного участия Советского государства в гражданском

обороте является внешний торговый оборот, поскольку торгпред-

ства не являются юридическими лицами и заключают все

сделки от имени Союза СССР. (*25). Что же касается внутреннего

гражданского оборота, то в нем в виде общего правила высту-

пают хозрасчетные и бюджетные госорганы, обладающие пра-

вами юридического лица, и лишь в виде исключения-Совет-

ское государство (*26) в качестве казны, представленной Мини-

(**24) С. Н. Братусь. Гражданское право, 1944, т.1, стр. 156-158. Автор

ссылается на ст. ст. 68, 418 (в ред. б IV 1923) и 433 ГК, а также на статьи

ГК, предусматривающие случаи обращения неосновательного обогащения

в доход государства (ст. ст. 147, 149-150 и 402 ГК). См. также paз-

вернутый анализ  проблемы  юридической личности Советского го-

сударства в последней работе С. Н. Братуся (Юридические лица,

стр. 168-186).

(**25) Ст. 4 Положения о торговых представительствах и торговых агент-

ствах СССР за границей от 13 IX 1933 (СЗ, № 59, ст. 354).-Ср.

И. С. Перетерский и С. Б. К рыло в. Международное частное право.

1940, стр. 184. Ф. И. Кожевников. Учебное пособие по международ-

ному публичному праву, вып. III. Органы внешних сношений. 1945, стр. 34-

37.-И. С. Перетерский,  54 в учебнике "Международное право",

под. ред. В. Н. Дурденевского и С. Б. Крылова. 1947, стр. 309-318.-

В. И. Лисовский. Торговые представительства Союза ССР за грани-

цей. 1947, стр. 28-36 и 33-39.

(**26) Ссылаясь на высказанное нами в 1940 г. положение о социалисти-

ческом государстве, стоящем за каждым государственным юридический

лицом в качестве собственника выделенного ему имущества, но не являюще-

гося (в этом своем качестве, - А. В.) юридическим лицом (см. нашу статью

в журн. "Советское государство и право", 1940, № 10, стр. 66; ср.  97

главы XII), С. Н. Братусь приписывает нам "отрицание юридической лич-

ности у государства как казны". Одновременно С. Н. Братусь подчерки-

вает, что жизненность и реальность понятия казны принуждает и нас при-

знать государство юридическим лицом - в нашем тезисе о дополнительной

ответственности государства за долги бюджетного учреждения (Юридиче-

ские лица, стр. 181-182). Высказанное нами положение о государстве как

едином и единственном собственнике всех государственных обществ, пере-

данных в непосредственное оперативное управление государственным юри-

дическим лицам, ни в какой мере не равносильно отрицанию юридической

личности Советского государства в области тех гражданско-правовых отно-

шений, в которые оно вступает непосредственно-в качестве,

самостоятельного участника гражданского оборота, т. е. в качестве

юридического лица. В статье 1940 г. мы указали, однако, лишь на непо-

средственное участие Советского Союза во внешнем торговом обороте

и оставили открытым вопрос о таком же непосредственном участии Совет-

ского государства во внутреннем гражданском обороте, что по суще-

ству и дало С. Н. Братусю основание приписать нам отрицание юридиче-

ской личности государства. В настоящей работе мы восполняем допущенный

нами пробел (см. также  97 главы XII), но продолжаем думать, что

во внутреннем гражданском обороте Советское государство лишь

в виде исключения выступает непосредственно в качестве юриди-

ческого лица. Отметим также, что термин "казна" охватывает три различ-

ных понятия: 1) понятие государства как непосредственного, самостоятель-

ного участника гражданского оборота, т. е. как юридического лица (как

субъекта гражданского права); 2) понятие государства как собственника

всех средств, проходящих через бюджет; 3) понятие самой совокупности

этих средств в их денежной или даже в денежной и вещественной форме.

В цивилистической литературе термин "казна" обычно применяется в пер-

вом смысле, в нормативных же актах и в практике можно встретиться

с любым из указанных понятий под одним и тем же термином казна"

(ср. ст. 19 ГК РСФСР, ст. 4 Положения о промышленных трестах 29 VI

1927 и ст. 6 Положения о торговых представительствах от 13 IX 1933).

Недостаточно точное разграничение этих понятий влечет за собой отсут-

ствие необходимой четкости и в разграничении позиций государства как

субъекта гражданского права (юридического лица) и как субъекта адми-

нистративного или финансового права. Советское государство как

участник сделок, совершаемых торгпредствами от имени СССР (ст. 4 Поло-

жения о торговых представительствах от 13 IX 1933) или от имени прави-

тельства СССР (ст. 4 приложения к договору о торговле и мореплавании

между СССР и Данией от 17 VIII 1946. "Ведомости Верховного Совета

СССР, 1947, № 11), выступает в качестве субъекта гражданского права.

Советское государство как собственник всех средств, проходящих по бюд-

жету СССР и распределяемых в сметно-бюджетном порядке, высту-

пает уже в качестве субъекта административного или финансового права.

Поэтому и С. Н. Братусь, определяя государство-казну как "непосредствен-

ного субъекта гражданских правоотношений, т. е. как юридическое лицо

(Юридические лица, стр. 169), вынужден в дальнейшем говорить о госу-

дарстве-казне как "субъекте тех имущественных прав и обязанностей.

источником которых является бюджет" (там же, стр. 175; ср. стр. 178), уже

не определяя юридической природы этих прав в обязанностей, или прямо

заявлять: "Разумеется, понятие каины не укладывается в рамки граждан-

ского права. В социалистическом обществе государство весьма редко высту-

пает как юридическое лицо гражданского права... Отчисления от прибы-

лей социалистических предприятий, уплата ими налога с оборота, равно

как и платежи по налогам и сборам, взимаемым с граждан в казну, - все

это проявления организующей деятельности государства, осуществление

принадлежащих ему функций властвования" (там же, стр. 181-182.) Ана-

логичное разграничение гражданско-правовых и административно- или

финансово-правовых отношений необходимо проводить и в тех случаях,

когда закон вместо термина "казна" применяет выражения: "доход госу-

дарства", "доход бюджета", "бюджет государства" и т. п. С. Н Братусь

правильно подметил, что в нормативных актах последних 10-15 лет тер-

мин "казна" все чаще заменяется приведенными выражениями (там же,

стр. 184-185).

-815-

стерством финансов СССР или финансовыми органами союз-

ных и автономных республики местных Советов. (*27). Райфинотдел,

предъявляющий иск о бесхозяйном имуществе (ст. 68 ГК

(**27) Не всегда, однако, Советское государство выступает в качестве

казны в лице Министерства финансов СССР и других финансовых органов.

Во внешнем торговом обороте оно выступает, как правило, в лице торг-

предств (ст. 4 Положения о торговых представительствах от 13 IX 1933).

Некоторые нормативные акты прежних лет говорили об ответственности

"казны в лице ВСНХ СССР" (ст. 17 типового положения о государ-

ственном  управлении   по   постройке фабрики от 2 IX 1927. СЗ,

№ 64, ст. 656).

-816-

РСФСР) или о выморочном имуществе к его фактическим

владельцам (ст. 433 ГК РСФСР в ред. 12 VI 1945), выступает в ка-

честве представителя государства-казны. (*28). Тот же райфинотдел,

предъявляющий иск об убытках к ремонтно-строительной

конторе, нарушившей договор о ремонте помещений райфин-

отдела, выступает в качестве самостоятельного бюджетного

юридического лица. Практически различие его позиций в том

и другом случае выразится, однако, не в его гражданско-пра-

вовой легитимации: в обоих случаях иск будет заявлен от имени

райфинотдела, а в направлении соответствующих ценностей

(материальных или денежных) в доход бюджета по различным

его подразделениям. Если Министерство финансов СССР выдало

Госбанку гарантийное письмо в своевременном погашении ссуды,

предоставленной предприятию общесоюзного значения, то в слу-

чае невозврата этой ссуды предприятием оно было бы обя-

зано покрыть ее за счет общесоюзного бюджета. Поставлен-

ные же Министерству канцелярские принадлежности, бумагу

и хозяйственный инвентарь оно оплачивает за Счет кредитов

по своей собственной смете как самостоятельное бюджетное

юридическое лицо. (*29). Таким образом, и во внутреннем граж-

данском обороте существует различие в правовой позиции

государства-казны и отдельных его органов с правами юри-

дического лица, как оно существует и во внешнем торговом

обороте -при заключении сделок торгпредством от имени

Союза ССР или специальным импортно-экспортным хозрасчет-

ным объединением от его собственного имени. Не следует

лишь переоценивать практического значения различий в этой

позиции для внутреннего гражданского оборота, а также

забывать о тесном переплетении различных правовых элемен-

тов (гражданско-правовых, административно-правовых и т. д.)

в ряде тех случаев, когда то или иное имущество обращается

в доход государства.

(**28) В качестве представителя государства-казны райфинотдел выступает

и в тех случаях, когда, получив выморочное имущество, он, в соответствии

со ст. 434 ГК РСФСР, выплачивает долги наследодателя (ст. 18 правил

перехода к государству наследственных имуществ от 28 XII 1943. СП РСФСР,

1944, № 3, ст. 21). Аналогично-в случаях удовлетворения претензий из

стоимости конфискованного имущества (ст. 41 УК РСФСР в ред. 10 IV

1939).

(**29) Ст. ст. 1-2, 4-5 и 7 постановления ВЦИК и СНК СССР от 2 I

1927 о порядке выдачи гарантийных писем НКФ СССР и НКФ союзных

республик (СЗ, № 6, ст. 59). Ср. С. Н. Братусь. Юридические лица,

стр. 185.

-817-

. 116 Гражданско-правовые отношения между

бюджетными учреждениями

Мы приветствуем новую позицию учебной литературы

в вопросе о юридической личности бюджетных учреждений

не только потому, что мы настойчиво предлагали сделать

необходимые выводы из закона 27 IX 1926 еще в 1928 г. (*30).

и повторно в 1939 и 1940 гг., (*31), но и потому, что лишь при-

знание всех бюджетных учреждений, руководители которых

пользуются правами распорядителей кредитов, т. е. всех

учреждений, имеющих самостоятельную смету, позволяет

установить действительную природу многочисленных право-

отношений между самими бюджетными учреждениями как под-

линных правовых отношений. Противники юридической лично-

сти бюджетных учреждений, считающие носителем прав и обя-

занностей по заключенным ими сделкам непосредственно само

государство, (*32). обязаны были бы поставить и разрешить во-

прос о юридической природе сделок, заключаемых одним бюджет-

ным госучреждением с другим. Какова, например, природа дого-

воров по найму местным бюджетным учреждением помещения

у другого местного бюджетного учреждения? Или договора това-

рищества по постройке какого-либо общего сооружения или

строения двумя республиканскими (притом органами одной и той

же союзной республики) или союзными бюджетными госоргана-

ми? Признают ли вообще противники юридической личности бюд-

жетных учреждений и, в частности, юридической личности

отделов местных Советов наличие гражданско-правовых отно-

шений между бюджетными госорганами в указанных случаях?

Если бы они попытались ответить на этот вопрос, им при-

шлось бы либо полностью отрицать правовой характер этих

отношений, либо вступить на путь сомнительных конструкций

о квазиюридическом характере подобных договоров и возни-

кающих из них отношений, о "двойственности" правосубъект-

ности самого государства, о возможности юридического пра-

воотношения государства с самим собой и т. п.

Буржуазная практика и литература дают достаточное число

примеров, свидетельствующих о бесплодности попыток при-

мирить наличие гражданско-правовых сделок и правоотноше-

ний между бюджетными госучреждениями с отрицанием их юри-

(**30) Правовая природа государственных предприятий. Изд. 2-е, 1928,

стр. 75-76.

(**31) Рецензия на "Гражданское право. Учебник для юридических вузов",

1938 (Советское государство и право. 1930, № 4, стр. 69-70); Государствен-

ные юридические лица и СССР (Советское государство и право. 1940,

№ 10, стр. 84- 87).

(**32) Ср. учебник "Гражданское право". 1938, ч. 1, стр. 208.

-818-

дической личности. Буржуазные юристы за редкими исключе-

ниями стоят на точке зрения единого юридического лица: фиска

(казны). (*33). Унаследованную от римского права (*34) норму о недопу-

стимости зачета требования к одному бюджетному учреждению

(static fisci) против требования со стороны другого бюджет-

ного учреждения ( 395 Германского гражданского уложения)

они трактуют, вслед за римскими юристами, лишь как при-

вилегию фиска. (*35). Вместе с тем они отрицают правовой харак-

тер договоров между бюджетными учреждениями. "Юриди-

ческие сделки, заключаемые между административными учрежде-

ниями фиска во внешней форме договоров", по утвер-

ждению Германского имперского суда, "являются по своей при-

роде лишь бухгалтерски-счетными административными актами

(rechnungsmassige Verwaltungsakte). Действительных частно-

правовых притязаний из них не возникает и не может воз-

никнуть даже в порядке правопреемства против третьих лиц."

Равным образом, и при передаче одним бюджетным учрежде-

нием земельного участка другому в порядке ипотечного

оборота дело идет, по мнению того же суда, "о мероприятии

бухгалтерски-счетного порядка (des rechnungsmassigen Verkehrs),

а не о распоряжении, имеющем силу юридической сделки". (*36).

Те, кого не удовлетворяет подобная нигилистическая

позиция, пытаются обосновать правовой характер имущест-

венных отношений между отдельными бюджетными учрежде-

ниями путем искусственной конструкции "двойного лица"

(duplex persona) и правоотношения с самим собой. При право-

отношениях между бюджетными учреждениями возникают,

(**33) Ср. решение IV сената Германского имперского суда от 17 IX 1927:

"Что отдельные административные учреждения (Stationen) фиска не обла-

дают особый юридическою личностью и что фиск со своими учреждениями

представляет единое юридическое лицо,-общепризнано" (Das Recht. 1928,

№ 2, S. 70). Историю развития учения о фиске в Западной Европе и в Россия

см. у Otto Mayer (Deutsches Verwaltungsrecht. 3 Aufl., I Bd, 1924,

S. 47-54: II Bd., 1924, S. 326-370): Hatschek (Lehrbuch des deutschen

und preussischenVerwaltungsrechts. 1927, S. 39-40); Fleiner ([nstitutionen

des Deutchen Verwaltungsrechts. S Aufl., 1928. S. 33-35. 38, 46-47);

Giese (Begriff und Recht des Reichsfiskus. 1900. S. 9 ff); H. Berthelemy

(Traite elementaire de droit administratif. 11-e ed., 1926, p.p. 46-48, 56-57)

и у Н. И. Лазаревского (Ответственность  за убытки, причиненные

должностными лицами. 1905, стр. 17-77 и 93-113).

(**34) Cod. 4.31.1.

(**35) Enneccerus-Кipp-Wоlff. Lehrhuch des Burgerlichen Rechts,

22/24 Aufl. Bd. I 1, 1924, S. 282.-Напротив, французские юристы, при-

знавая государство единым юридическим лицом, объясняют недопустимость

зачета тем, что бюджетные учреждения "рассматриваются в известной мере

как различные лица" (Planiol. Traite elementaire de droit civil, 9-е ed., t.

II, 1923, nЇ 569, note 1).

(**36) "Цитируемое решение IV сената имперского суда, опубликованное

в Das Recht, 1928, № 2. S. 70.

-819-

по утверждению одного из буржуазных юристов, права и обя-

занности государства против самого себя, ибо государство

является "двойным лицом" (Doppelpersonlichkeit). (*37). Нет необхо-

димости доказывать ни бесплодность подобной конструкции

даже на почве буржуазного права, ни тем более ее полную

неприемлемость для марксистской теории права.

Когда буржуазные юристы высказываются в пользу еди-

ного юридического лица: фиска (казны) и категорически

возражают против единичных попыток некоторых буржуазных

авторов расширить круг государственных юридических лиц, (*38),

они делают это потому, что для них государство представляет

собой "чужероднее тело" в гражданском обороте. Хотя бур-

жуазное государство и является организованной в господ-

ствующий класс буржуазией, тем не менее даже и в период

империализма его участие в гражданском обороте представ-

ляется буржуазной юридической науке какой-то аномалией,

вторжением в ту сферу, где призвана действовать лишь одна

основная фигура капиталистического оборота: частный капи-

талист, частнокапиталистическое юридическое лицо. Социа-

листическое государство является, напротив, основной,

ведущей силой всего социалистического хозяйства, оно уча-

ствует в советском гражданском обороте через десятки тысяч

хозрасчетных и бюджетных органов, и нет никаких оснований

отказывать в признании права на самостоятельное участие

в гражданском обороте-тем более, что на деле они его

осуществляют - всем бюджетным   госорганам, имеющим

самостоятельную смету. (*39). Пора дефетишизировать простую

(**37) Ruh1. Zur Konstruktion der Rесhtsbeziehungen zwischen staatlichen

Behorden. 1926, S. 50, 53, 56-57, 70.

(**38) Одной из таких попыток является попытка авторов статьи "Comp-

tabilite de fait" (Repertoire du droit administratif par Leon Bequet. T. VII,

1889, nЇ 170). Ср. утверждение одного из немецких административистов

(Bismarck): "Каждое отдельное казначейство (Kasse) в силу юридиче-

ской фикции образует собой особого субъекта права; они могут приобретать

права и требования в отношении друг друга" (цит по Otto Mayer,

ор. cit.. II Bd.. S. 327).

(**39) Признание юридической личности за бюджетными госорганами,

имеющими самостоятельную смету, относится лишь к их участию во внут-

ренним гражданском обороте, который только и имеет в виду закон

27 IX 1926. Это вытекает как из принципа специальной правоспособности,

который в особенности строго проводится именно в отношении бюджетных

госучреждений (ср. ст. 1 закона 27 IX 1926 и инструкцию НКФ РСФСР

от 9 II 1937, № 2. БФХЗ, № 8-9, стр. 5), так и из всей системы организа-

ции советской внешней торговли. Круг госорганов, управомоченных на

выступление по внешнем гражданском (торговом) обороте в качестве само-

стоятельных юридических лиц (в первую очередь внешнеторговых объеди-

нений), точно определен законом и соответствующими правительственными

постановлениями. Даже в торгпредства-органы, специально созданные для

совершения гражданских (торговых) сделок, - выступают исключительно от

имени Союза ССР (ст. 4 Положения о торговых представительствах и тор-

говых агентствах СССР за границей от 13 IX 1933. СЗ, № 59, ст. 364).

Это относится и к сделкам, заключаемым посольствами и миссиями в связи

с их административно-хозяйственными нуждами. В тех исключительных слу-

чаях, когда какой-либо другой бюджетный госорган явился бы участником

внешнего гражданского оборота, он должен рассматриваться (за исключе-

нием случаев, особо указанных в законе или соответствующем постановле-

нии правительства) не как самостоятельное юридическое лицо, в кахой-

либо мере обособленное от государства в качестве носителя своей

собственной правоспособности, а лишь как служебный орган суверенного

Советского государства, непосредственно представляющий, в сфере своей

деятельности. Советское государство и действующий от его имени.

-820-

и ясную фигуру советского юридического лица и перестать

видеть в ней более того, что она собой в действительности

представляет: самостоятельного (особого) участника советского

гражданского оборота, правовую форму участия в гражданском

обороте определенного коллектива.

-820-

 117. Необходимые изменения в законодательстве

о бюджетных учреждениях

Итак, уже на основании действующего законодатель-

ства-в первую очередь, закона 27 IX 1926 и ст. 13 ГК

РСФСР-следует признать юридическими лицами все бюд-

жетные госорганы, руководители которых пользуются правами

распорядителя кредитов той или иной степени, т. е. все бюд-

жетные учреждения, имеющие самостоятельную смету. Этот

основной принцип следует закрепить и с полной определен-

ностью формулироровать и в будущем ГК СССР. Право-

вое положение бюджетных госорганов должно регулироваться

в нем на следующих началах.

1. В будущем ГК СССР должно быть указано, что юриди-

ческими лицами являются:

а) все Советы депутатов трудящихся;

б) все бюджетные госорганы, за которыми права юридиче-

ского лица специально признаны законом или в установлен-

ном законом порядке;

в) все остальные бюджетные госорганы, имеющие самосто-

ятельную смету.

2. В будущем ГК СССР должно быть специально огово-

рено, что бюджетные госорганы, пользующиеся правами юри-

дического лица, могут действовать как на основании особо

утвержденных для них уставов (положений), так и на основа-

нии общих законов или положений об отдельных видах бюд-

жетных госорганов.

3. Как и в действующем законодательстве, бюджетные

госорганы должны быть освобождены от государственной

регистрации.

-821-

4. В дополнение к общей формуле будущего ГК СССР

о специальной правоспособности каждого советского юриди-

ческого лица, либо в ГК СССР, либо в особом общесоюзном

законе о хозяйственных операциях бюджетных госорганов,

который должен быть издан на смену постановлению ВЦИК

и СНК РСФСР от 27 IX 1926 и должен распространяться

на все бюджетные госорганы (союзного, республиканского

и местного значения), должно быть установлено, что бюджет-

ные госорганы не вправе заключать тех сделок, на которые

им не отпущено ассигнований по смете и для осуществления

которых они не располагают также и специальными или иными

внебюджетными средствами.

5. В вопросе о порядке взыскания с бюджетных госорганов

будущий ГК СССР должен содержать отсылку к соответ-

ствующим правилам ГПК и издаваемым в их развитие спе-

циальным инструкциям, утверждаемым Советом Минист-

ров СССР. В самом ГК СССР может быть формулирован

лишь обилии принцип покрытия государством и местными

Советами задолженности бюджетных госорганов путем внесе-

ния соответствующих ассигнований на оплату непокрытых

обязательств бюджетного госоргана в его смету на ближайший

бюджетный год.