Глава одиннадцатая РАЗГРАНИЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ И ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСПОСОБНОСТИ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ ГОСОРГАНОВ

 89. Необходимость разграничения административной

и гражданской правоспособности госорганов

Если бы каждый социалистический госорган, в ведении

которого находится в той или иной мере обособленный ком-

плекс основных и оборотных средств, всегда обладал и адми-

нистративной и гражданской правоспособностью, это

значительно упростило бы трудности юридического анализа

как самой правоспособности социалистических госорганов, так

и тех отношений, в которых они находятся с выше- и ниже-

стоящими госорганами, с одной стороны, и со своими контра-

гентами, будут ли ими другие госорганы, кооперативно-колхоз-

ные организации или отдельные граждане,-с другой. Наличие

у госоргана гражданской правоспособности, т. е. прав юриди-

ческого лица, свидетельствовало бы одновременно о наличии

у него административной правоспособности как необходимой

предпосылки его способности находиться в правовых отноше-

ниях с выше- и нижестоящими госорганами. И обратно,

отсутствие гражданской правоспособности у того или иного

социалистического госоргана свидетельствовало бы и об отсут-

ствии у него административной правоспособности, а следова-

тельно, и о его неспособности находиться не только в граж-

данско-правовых отношениях с другими госорганами, коопе-

ративно-колхозными организациями и отдельными гражданами,

но и в административно-правовых отношениях с выше- и ниже-

стоящими госорганами.

Подобная постановка вопроса означала бы, однако, возврат

к давно отвергнутым советской наукой права "концепциям

о не-правовом ("организационно-техническом") характере отно-

шений если не между всеми выше- и нижестоящими госорга-

-622-

нами, то во всяком случае между теми из них, за которыми

действующее законодательство в той или иной форме не при-

знает прав юридического лица. (*1).

Дело не изменилось бы оттого, что вслед за буржуазными

цивилистами и административистами сторонники подобной "кон-

цепции" избрали бы своим отправным пунктом не гражданскую

правоспособность госоргана, а административную-или, при-

меняя терминологию буржуазного закона, (*2), публично-правовую -

его правоспособность и объявили бы, что "в признании пуб-

лично-правовой личности (какой-либо организации,-А. В.)

заключается одновременно ее наделение гражданской право-

способностью". (*3). Поскольку действующее право признает граж-

данскую правоспособность лишь за определенным кругом

социалистических госорганов) допущенных к самостоятельному

участию в гражданском обороте, представителям этой точки

зрения, если они желали бы остаться на почве действую-

щего советского права, пришлось бы все равно признать адми-

нистративную правоспособность лишь за тем же самым кругом

госорганов. Иначе говоря, решающее значение имеет не то, какая

правоспособность-гражданская или административная-была

бы избрана отправным пунктом, а то, что носителями той

и другой правоспособности в обоих случаях признается один

и тот же круг госорганов. В результате подобное смешение

или отождествление гражданской и административной право-

способности и при той и при другой постановке вопроса при-

вело бы к недопустимому отрицанию правового характера

целого ряда тех отношений между выше- и нижестоящими

социалистическими госорганами, правовой характер которых

был единодушно признан советской наукой права (*4) после раз-

грома вредительских и иных антипартийных "теорий".

Практически это означало бы, например, отрицание правового

характера всех отношений по планированию трестами и иными -

объединениями (комбинатами, торгами и т. д.) тех из входящих

в их состав предприятий, которые и в настоящее время нахо-

дятся лишь на так называемом "внутреннем", а не на "полном"

хозрасчете, т. е. не наделены в установленном порядке соб-

ственными оборотными средствами,^ а также отрицание право-

(**1) См.  88 главы X.

(**2) Ср.  88 Германского гражданского уложения или  52 Швейцарского

гражданского уложения.

(**3) Fleiner, ор. cit., S. 106, 322; подр. см.  93 настоящей главы.

(**4) См. п. 3 тезисов доклада А. Я. Вышинского "Основные задачи науки

советского социалистического права" (цитируемый сборник Института права

Академии Наук СССР, стр. 185).

(**5) По отношению же к периоду до 1 XI ]931 это было бы равносильно

отрицанию правового характера отношений трестов со всеми входящими

в их состав предприятиями вообще (см.  106 главы XIII).

-623-

вого характера отношений по планированию между самими

трестированными и всеми остальными госпредприятиями, с одной

стороны, и входящими в их состав звеньями (цехами, отделами

и т. п.), за которыми может быть признана только администра-

тивная, но не гражданская правоспособность,-с другой.

Констатируя неразрывную связь проблемы правового харак-

тера отношений между выше- и нижестоящими госорганами-

в первую очередь отношений по планированию и регулированию

социалистического хозяйства-с проблемой административной

правосубъектности планируемых госпредприятий и их звеньев,

мы должны самым решительным образом предостеречь против

формально-механистической трактовки этой связи: против

попытки свести всю проблему правового характера отношений

по планированию к проблеме административной правоспособ-

ности планируемых госпредприятий и их звеньев, против попытки

превратить административную правоспособность социалисти-

ческих госпредприятий в центральный исходный пункт, в глав-

ную основу, едва ли не в источник правовой формы отношений

между планово-регулирующими органами и подчиненными

им госпредприятиями иди между последними и их звеньями.

В противовес этому необходимо самым категорическим образом

подчеркнуть, что правовой характер отношений между всеми

социалистическими госорганами,- вступают ли они в них

в качестве выше- и нижестоящих госорганов или в качестве

равностоящих участников гражданского оборота, равно как

и самая правоспособность социалистических госорганов-как

административная, так и гражданская-имеют своей единой

основой и источником единый и единственный источник всего

социалистического права в целом: диктатуру рабочего класса.

социалистическое государство, волю руководимого рабочим

классом всего советского народа.

Мы говорили уже о том, что, возлагая на свои госорганы

определенные государственные функции и предоставляя

им необходимое для осуществления этих функций имущество,

государство ставит их в разнообразные правовые отношения

как с другими госорганами, так и с кооперативно-колхозными

организациями и отдельными гражданами, и что оно наделяет

при этом правоспособностью (правосубъектно-

стью). (*6). Правовые отношения всегда являются отношениями

между индивидуальными или коллективными субъектами права.

Когда социалистическое государство, регулируя путем закона,

правительственных распоряжений, либо иных нормативных

актов те или иные общественные отношения, придает им новое

качество: превращает их в правовые отношения, оно тем

(**6) См. 88 главы X.

-624-

самым признает носителей этих отношений субъектами права.

В этом и выражается неразрывная связь проблемы правовых

отношений между госорганами с проблемой их правоспособно-

сти: правовое регулирование социалистическим государством

тех или иных отношений между его госорганами означает

одновременно признание этих отношений правовыми, а самих

госорганов-носителями административной и гражданской или

только административной правоспособности. (*7).

Тот, кто смешивает или отождествляет административную

правоспособность с гражданской, неизбежно приходит, если

он желает избегнуть внутренних-притом отнюдь не диалек-

тических - противоречий в своих построениях, к отрица-

нию правового характера всех отношений по планированию

там, где за планируемым госорганом не может быть при-

знана гражданская правоспособность, т. е. права юридиче-

ского лица. Такая постановка вопроса приводит к отрицанию

правового характера отношений трестов с теми из их пред-

приятий, которые и в данное время находятся лишь на так

называемом "внутреннем" хозрасчете, или отношений самих

трестированных и всех остальных госпредприятий с входящими

в их состав звеньями (цехами, отделами и т. д.), за которыми

может быть признана только административная, но не граж-

данская правоспособность. Подобное отрицание правового

характера отношений между выше- и нижестоящими госорга-

нами резко противоречит действительной природе социали-

стического планирования и регулирования этих отношений.

Поэтому необходимо с максимальной четкостью разграни-

чить административную и гражданскую правоспособность

социалистических госорганов. Мы покажем в нашем дальней-

шем изложении, что круг госорганов, наделенных той и другой

правоспособностью, далеко не совпадает. Каждый госор-

ган, выполняя возложенные на него государством задачи

и управляя предоставленным ему государством для этой цели

имуществом, является самостоятельным участником админи-

стративно-правовых отношений, т. е. субъектом админи-

стративного права. В то же время отнюдь не каждый

госорган является самостоятельным участником граждан-

ско-правовых отношений, т.е. субъектом гражданского

права (юридическим лицом).

Так, например, каждое госпредприятие-бесспорный субъ-

ект административного права, поскольку оно состоит в адми-

нистративно-правовых  отношениях как с  вышестоящими

госорганами-министерством, главком, трестом и т. п., так

и с нижестоящими-с теми из своих звеньев (цехами, отде-

(**7) См.  88 главы X.

-625-

лами и др.), которые выполняют более или менее обособ-

ленные задачи в пределах общих задач предприятия, имеют

более или менее обособленную организацию в составе

госпредприятия и получают от заводоуправления определенные

плановые задания и особо выделенные для выполнения

этих заданий материальные ресурсы. Мы считаем,

таким образом, цеха (при наличии указанных условий)

или отвечающие тем же условиям иные звенья промышленного

госпредприятия, а равно аналогичные звенья гocпpeдnpиятий

других отраслей (например отделения крупнейших магазинов)

также органами государственного хозяйственного управления,

наделенными административной  правоспособно-

стью. Ибо при наличии в той или иной мере обособленных

задач, обособленной организации и обособленных материаль-

ных средств подобные звенья также представляют собой

организованные государством коллективы рабочих и служащих,

выполняющие под руководством своих начальников возложен-

ную на них часть плана при помощи выделенной им части

государственного имущества. (*8). Напротив, не только цех про-

мышленного предприятия или отделение торгового магазина,

но и часть самих промышленных и торговых предприятий

(предприятия, не переведенные на так называемый "полный

хозрасчет") не обладают гражданской правоспособ-

ностью, не являются юридическими лицами гражданского

права.

Именно это различие в круге госорганов, обладающих

как административной, так и гражданской правоспособностью

и обладающих только административной правоспособностью,

требует соответствующего разграничения между той и другой

правоспособностью.

(**8) Нам приходилось уже говорить о том, что непосредственное опера-

тивное управление государственными имуществами, осуществляемое гос-

предприятиями, охватывает не только  гражданско-правовые сделки

госпредприятий с их контрагентами, но и их административные акты

по даче плановых заданий их звеньям (цехам, мастерским и т. п.), обла-

дающим необходимой степенью обособленности в составе госпредприятия

(см.  45 главы V).

-625-

 90. Административные и гражданские правоотношения

госорганов

Поскольку характер правоспособности социалистического

госоргана определяется характером тех правоотношений,

в которые он вступает с другими госорганами, а также

с кооперативно-колхозными организациями и отдельными

гражданами, мы должны прежде всего остановиться на тех

-626-

различиях между гражданско-правовыми и административно-

правовыми отношениями госорганов, которые позволят нам

более конкретно очертить различие между их гражданской

и административной правоспособностью.

При изучении правового режима основных и оборотных

средств социалистических госпредприятий нам приходилось

неоднократно убеждаться в крайнем разнообразии отношений

по управлению государственной социалистической собствен-

ностью и в тесном переплетении административно- и граж-

данско-правовых элементов в этих отношениях. (*9). Мы видели,

что отправными моментами в возникновении, изменении

и прекращении этих отношений являются в большинстве слу-

чаев административно-правовые акты центральных и местных

планово-регулирующих органов по распределению и перерас-

пределению основных и оборотных средств между подведом-

ственными им госпредприятиями, по выделению им фондов

и контингентов на фондируемое и планируемое сырье, топливо,

материалы и оборудование, по согласованию "основных усло-

вий поставки" и по спуску этих "условий" подчиненным.

им госпредприятиям и т. д. (*10). Эти акты издаются самыми раз-

нообразными органами, начиная с Президиума Верховного

Совета СССР, (*11), Совета Министров СССР и отдельных мини-

стерств СССР и кончая исполкомами местных Советов

и их отделами. Подавляющее большинство их носит конкрет-

ный характер, но наряду с ними встречаются и акты норма-

тивного характера. Типичным примером подобного нормативного

акта являются "основные условия поставки", согласованные,

как правило, между министерством-поставщиком и министер-

ством-основным потребителем соответствующего вида про-

дукции, спускаемые тем и другим министерствами подведомст-

венным им предприятиям и образующие неотъемлемую часть

договоров, заключаемых самими предприятиями. (*12).

В отличие от административно-правовых отношений между

выше и нижестоящими госорганами, устанавливаемых распоря-

жениями и приказами планово-регулирующих органов, граждан-

(**9) О критерии разграничения административно- и гражданско-правовых

отношений см.  70 главы VIII.

(**10) См.  58 главы VII и 70 главы VIII.

(**11) Ср. указы Президиума Верховного Совета СССР от 6, 20 и 26 апреля

и 4 и 15 июля 1946 г. о передаче ряда промышленных предприятий Лат-

вийской, Белорусской и Украинской союзных республик в ведение соот-

ветствующих министерств СССР (Ведомости Верховного Совета СССР

1946, №№ 12, 13, 25 и 261.

(**12) Ст. ст. 1-8 инструкции Госарбитража при СНК СССР от 9 XII 1940,

№ ГА 28, о порядке согласования основных условий поставки, заключения

договоров и рассмотрения преддоговорных споров (Арбитраж, № 11-12

стр. 43).

-627-

ско-правовые отношения между самими госорганами, в непосред-

ственном оперативном управлении которых находятся

государственные имущества, устанавливаются, как правило,

посредством договоров. Несмотря на наличие недоговорных

поставок (например поставки автомашин), (*13), договор, как

"...лучшее средство сочетания хозяйственного плана и принципов

хозрасчета" (В. М. Молотов), остается все же преобладающей

формой в гражданско-правовых отношениях между социалисти-

ческими госорганами, и различие между административным

односторонним актом, как основной формой установления

административно-правовых отношений, и договором, выпол-

няющим ту же роль в области гражданско-правовых отноше-

ний, сохраняет и в настоящее время свое значение. (*14).

Равным образом, сохраняет свое принципиальное и прак-

тическое значение и требование "эквивалированности" (воз-

мездности) как один из характерных отличительных признаков

гражданско-правовых отношений между хозрасчетными гос-

предприятиями. Было бы неправильно думать, однако, что,

в отличие от гражданско-правовых способов перехода госу-

дарственных имуществ из непосредственного оперативного

управления одного госоргана в непосредственное оперативное

управление другого госоргана, переход этого имущества в силу

прямого административно-правового распоряжения планово-

регулирующих органов всегда является безвозмездным.

В главах, посвященных правовому режиму основных и обо-

ротных средств социалистических госорганов, мы имели воз-

можность показать, что переход и основных и оборотных

средств от одной госорганизации к другой по прямому рас-

поряжению планово-регулирующих органов может быть как

безвозмездным, так и возмездным. Так, например, передача

предприятий (а равно отдельных частей их-цехов, мастер-

ских и т. п.), зданий и сооружений может быть только без-

возмездной (ст. 1 закона 29 IV 1935, ст. 5 постановления

СНК СССР от 35 II 1936, ст. 1-3 инструкции 26 V 1940). (*15).

(**13) Постановление СТО от 7 IV 1935, № 250, об упорядочении сбыта

автомашин и доставки их покупателям (СЗ, № 21, ст. 167).

(**14) Отмечая различие между административным односторонним актом

и договором как преобладающей формой гражданско-правовых отношений

между социалистическими госорганами, мы отнюдь не забываем о роли

односторонних сделок в гражданско-правовых отношениях между социалисти-

ческими госорганами (см.  70 главы VIII; подр. см. нашу статью "Об основ-

ных проблемах советского гражданского права" в журн. "Вестник Ленин-

градского университета", 1947, № 11, стр. 110-112). Мы стремимся лишь

подчеркнуть наличие более резкого различия между административным

актом и договором как преобладающей формой в области граждан-

ско-правовых отношений между социалистическими госорганами.

(**15) СЗ, 1935, № 28, ст. 221; 1936, № 11, ст. 93; ФХБ, 1940, № 9-10,

стр. 8.

-628-

Напротив, отдельные предметы оборудования, входящие в состав

основных средств одного госпредприятия, передаются дру-

гому госпредприятию безвозмездно лишь в том случае,

когда оба госпредприятия входят в систему одного ведомства,

и возмездно - в остальных случаях. Хотя приведенное пра-

вило установлено непосредственно лишь в применении

к излишнему, неиспользуемому оборудованию, действие его

должно быть распространено и на действующее оборудо-

вание, поскольку распоряжение соответствующего  пла-

ново-регулирующего органа о передаче того ила иного

предмета оборудования с одного госпредприятия на другое

равносильно признанию его излишним для первого из

них. (*16).

Передача имущества, входящего в состав  оборотных

средств, по прямому распоряжению планово-регулирующих

органов, как правило, производится возмездно. В частности,

за плату передаются одним госпредприятием другому, неза-

висимо от того, входят ли они в систему одного или различ-

ных ведомств, излишние, неиспользуемые материалы, перерас-

пределяемые в силу указа 10 II 1941. Но при передаче

от одного госоргана другому предприятия в целом или отдель-

ных частей его (цехов, мастерских и т. п.), выделяемых

на особый баланс, оборотные средства передаются безвоз-

мездно, с баланса на баланс, в составе всего актива переда-

ваемого предприятия или соответствующей части его (ст.,

ст. 1-3 инструкции 26 V 1940). Безвозмездно изымаются

у госпредприятий-в частности, для целей перераспределения

их между предприятиями одного и того же треста (объедине-

ния)-и излишние оборотные средства в силу постановле-

ний СТО от 23 VII 1931 (ст. 2) и ЦИК и СНК от 15 VII 1936 ,

(ст. 6). (*17).

Итак, при переходе государственных имуществ от одного

госпредприятия к другому по прямому административно-

правовому распоряжению планово-регулирующих орга-

нов может иметь место как безвозмездный, так и воз-

мездный переход этого имущества, однако, с преобладаю-

щей тенденцией к безвозмездности в отношении передачи

основных средств и к возмездности в отношении перехода обо-

ротных средств. Переход оборотных средств  (*18) от одного

(**16) См.  62 главы VII.

(**17) СЗ, 1931, № 46, ст. 316; 1935, № 43, ст. 361.

(**18) Мы говорим лишь о переходе оборотных средств, поскольку

после указа 10 II 1941 даже и отдельные предметы оборудования, входя-

щие в состав основных средств госпредприятий, подлежат передаче

лишь по прямому административно-правовому распоряжению планово-регу-

лирующих органов.

-629-

госпредприятия к другому в порядке гражданско-право-

вых сделок является, напротив, всегда возмездным.

Гражданско-правовые сделки по отпуску продукции или по

представлению хозяйственных услуг одним госорганом другому

носят возмездный характер. Только при условии оплаты их

продукции и услуг по установленным государственным ценам,

включающим кроме себестоимости и соответствующий процент

плановой прибыли, хозяйственные госорганы могут выполнять

возложенные на них задачи в сфере социалистического произ-

водства и обращения. Без этого невозможно проведение хозра-

счета, невозможен рост социалистического накопления-этого

необходимого условия расширенного социалистического вос-

производства. Поэтому принцип возмездности распространяется

не только на отпуск товаров и оказание услуг хозяйственными

госорганами другим хозяйственным же госорганам, но

и на отпуск ими товаров и оказание услуг администра-

тивным и социально-культурным госорганам, финанси-

руемым, как правило, в сметно-бюджетном порядке.

Более того, закон обязывает вышестоящие органы учи-

тывать хозрасчетные условия работы хозяйственных

госорганов и при изъятии у них имущества путем соответ-

ствующих административно-правовых распоряжений. Ст. 7

Положения о промышленных трестах от 29 VI 1927 допускает

безвозмездное изъятие у треста его имущества лишь при

условии, если у треста остаются средства, достаточные

для покрытия всех его долгов, или если в самом постановле-

нии об изъятии имущества будут указаны порядок и способы

покрытия этих долгов. (*19). Пусть эта норма не предусматривает

гражданско-правовых санкций на случай ее нарушения, пусть

на практике она не всегда неуклонно соблюдается-выра-

женный в ней принцип обеспечения нормальных условий

деятельности хозрасчетных госорганов не теряет от этого

своей силы. (*20). Установленный законами 23 VII 1931 и 15 VII

1936 порядок изъятия оборотных средств, у госпредприятий

тоже предусматривает по существу изъятие излишних

оборотных средств, т. е. исходит из того же принципа.

Утвержденные на основании указа 10 II 1941 правила преду-

сматривают безвозмездную передачу одним госпредприятием

(**19) СЗ, № 39, ст. 392.

(**20) Ср.  4 типового устава конторы домовой очистки жилищного

управления исполкома Райсовета, утвержденного Ленгорисполкомом 13 I 1941:

"Изъятие из конторы какого-либо имущества или денежных средств, а также

включение в контору новых предприятий с убыточным балансом, допус-

кается лишь с соблюдением установленных законом правил" (Бюллетень

Ленгорисполкома, 1941, № 5).

-630-

другому внутри системы одного и того же ведомства также

лишь в отношении излишнего оборудования.

Это лишний раз свидетельствует о том, что между раз-

личными методами распределения и перераспределения госу-

дарственного имущества нет и не может быть "китайской

стены," что административно-правовые методы этого распре-

деления также учитывают принцип хозрасчета. Тем не менее

определенное различие в порядке перехода имущества между

госорганами в силу административно-правовых актов и в силу

гражданско-правовых сделок существует и сохраняет свое

значение. В первом случае не требуется обязательной

возмездности каждого отдельного акта изъятия имущества

у госоргана, во втором-она составляет необходимое

условие каждой гражданско-правовой сделки между госор-

ганами. Таким образом, имущественная обособлен-

ность госоргана, закрепленность за ним не только его основ-

ных, но и оборотных средств, имеет различную "степень",

различный характер в области административно-правовых

отношений, с одной стороны, и гражданско-правовых отноше-

ний,-с другой.

С различием в степени имущественной обособленности

госорганов в области административно-правовых и гражданско-

правовых отношений и в характере административно-правовых

и гражданско-правовых актов, направленных на переход

имущества от одного госоргана к другому, связано и раз-

личие в характере ответственности госоргана

за нарушение им своих обязанностей в той и   другой

области. Основным последствием нарушения гражданско-

правовых   обязательств  является имущественная

ответственность самого госоргана, иначе говоря, -

меры имущественного воздействия, применяемые к самому

госоргану. Эти меры крайне разнообразны: отказ от приема

ненадлежащего исполнения, отказ во встречном удовлетворе-

нии (в частности, приостановка дальнейшей отгрузки продук-

ция на основании ст. 1 постановления СТО от 16 VI 1931), (*21),

взыскание договорных и законных штрафов (пени, неустойки

и штрафы), возмещение убытков, присуждение к совершению

тех или иных действий, необходимых для выполнения договора

или устранения последствий его нарушения и т. д. Основной

их целью является обеспечение реального исполнения договора

и тем самым обеспечение реального выполнения планового

задания, конкретизацией которого этот договор является.

Наряду с тем взыскание штрафов и возмещение убытков

(**21) Постановление СТО от 16 VI 1931 о порядке применения системы

кредитования, установленной постановлениями СНК СССР от 14 I и 20 III

1931 (СЗ, № 40, ст. 282).

-631-

дают возможность отнести потери, понесенные пострадавшим

контрагентом, на счет неисправного должника, что имеет

особое значение для хозрасчетных органов, как один из важ-

нейших методов контроля рублем их деятельности.

Имущественная ответственность госоргана за нарушение

его обязанностей в сфере гражданско-правовых отноше-

ний строго отграничена от персональной ответ-

ственности его руководителей и других ответственных

работников госоргана: имущественную ответственность за нару-

шение этих обязанностей (например за неисполнение договора)

несет сам госорган, а не его руководители. Руководители

госоргана могут быть, правда, привлечены не только к уго-

ловной и дисциплинарной ответственности, но даже и к иму-

щественной ответственности (в порядке регресса) в случае

грубого нарушения госпредприятием договоров (*22) или в осо-

бенности в случае заключения незаконного договора. (*23). Однако

имущественная ответственность руководителей и других

должностных лиц госоргана за нарушение гражданско-право-

вых обязательств госоргана представляет исключение в граж-

данском праве и притом исключение, четко отграниченное

от имущественной ответственности самого госоргана.

Напротив, в административном праве имущественно-

правовые последствия для госоргана, нарушившего его

административно-правовые обязанности, не играют решающей

роли. В сфере административно-правовых отношений на

первом плане стоит персональная ответствен-

ность конкретных должностных лиц, в отношении

же самого госоргана может быть применен лишь ряд

разнообразных и притом не всегда облеченных в опре-

деленную правовую форму санкций, которые лишь в своей

совокупности и в соединении с персональными санкциями

в отношении руководителей и других должностных лиц гос-

(**22) Постановление ЦИК и СНК СССР от 18 II 1931 об ответственности

за невыполнение заказов и поставок по договорам для обобществленного

сектора народного хозяйства (СЗ, № 10, ст. 109). На практике случаи

привлечения руководителей госпредприятия к ответственности за наруше-

ние договора крайне редки. Чаще имели место случаи привлечения руко-

водителей и других должностных лиц госпредприятий по постановлению

ЦИК и СНК СССР от 8 II 1933 об ответственности за выпуск недобро-

качественной продукции (СЗ, № 73, ст. 442) и указа 10 VII 1940 об ответ-

ственности за выпуск недоброкачественной и некомплектной продукции

и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприя-

тиями (Ведомости Верховного Совета СССР, 1940, № 23; см. также ст.

128-а УК РСФСР).

(**23) Ср. циркуляр НКТорга СССР от 9 I 1939, № 08, о борьбе с вне-

уставными операциями торговых организаций (Арбитраж, № 3, стр. 27-28)

и решения Госарбитража  при СНК СССР, приведенные в журн.

"Арбитраж", 1938, № 11-12, стр. 35; № 15-16, стр. 35.

-632-

органа могут обеспечить выполнение госорганом планового

задания и иных его административно-правовых обязанностей.

Тем не менее советское право предусматривает ряд администра-

тивно-правовых (в частности, финансово-правовых) (*24) санкций,

установленных за нарушение госорганами их административно-

правовых обязанностей.

В главе, посвященной защите права государственной социа-

листической собственности, мы уже имели случай указать

ряд мер административно-правовой охраны государственной

социалистической собственности, применяемых именно к самим

госорганам-нарушителям государственной (плановой, финан-

совой и т. п.) дисциплины. Мы видели, что соответствующие

планово-регулирующие органы могут: 1) произвести при оче-

редном финансировании бюджетного учреждения зачет

сумм, незаконно изъятых учреждением у подведомственного

ему хозрасчетного госпредприятия; 2) обратить в доход бюд-

жета суммы, незаконно изъятые вышестоящими хозрасчет-

ным госорганом у подчиненного ему звена (госпредприятия)

на покрытие своих административно-хозяйственных расходов

сверх сумм, утвержденных по смете; 3) отменить незаконно

произведенное увеличение штатов и повышение ставок зара-

ботной платы, а также дать распоряжение банку о прекраще-

нии выдачи средств на заработную плату для аппарата в слу-

чае нарушения штатной дисциплины; 4) зачесть при выдаче

средств на выплату очередной заработной платы перерасход

фонда заработной платы, допущенный промышленным госпред-

приятием против фактически выполненной программы; 5) задер-

жать разассигнование или сократить отпуск кредитов в случае

невыполнения производственной программы (ср. санкции, осу-

ществляемые Промбанком в отношении хозорганов, не выпол-

няющих планов строительства или грубо нарушающих финан-

совую дисциплину); 6) дать распоряжение Госбанку о прину-

дительном списании со счета хозоргана сумм, не внесенных

в нарушение лежащих на нем обязанностей по отчислению

прибылей, амортизации или излишних оборотных средств;

7) наложить штраф на госпредприятие за непредставление

финансовым органам необходимых данных о своем обороте;

8) наложить штраф за нарушение правил электронадзора

и контроля, в особенности-за перерасход электроэнергии;

9) аннулировать фонды на оборудование в случае неоформле-

ния их договорами в установленный срок и т. п. (*25).

(**24) О соотношении административного и финансового права см.:

Е.А. Ровинский. Предмет советского финансового права. Журн.

"Советское государство и право", 1940, № 3, стр. 43-44.

(**25) Нормативные акты, предусматривающие указанные в тексте санкции,

приведены нами в  75 главы IX. Перечень этих санкций следует допол-

нить разнообразными санкциями, в том числе денежными штрафами,

налагаемыми санитарной инспекцией на предприятия и учрежде-

ния за нарушение установленных правил производства и торговли пище-

выми продуктами-на основании ст. ст 3 и 6-7 Положения о Всесоюзной

Государственной санитарной инспекции при СНК СССР от 26 VII 1935

(СЗ, № 41, ст. 348). Подчеркивая, что советское законодательство "уста-

навливает в качестве основного принципа персональную ответственность

за нарушения административных актов", И. И. Евтихиев и В. А. Власов

приводят санкции за санитарные нарушения как один из тех "отдельных

случаев", в которых ответственность за нарушение административных

актов применяется и к юридическим лицам (Административное

право. 1946, стр. 102 и 393).

-633-

Мы даем, конечно, только примерный перечень адми-

нистративно-правовых санкций, применяемых

к самому госоргану.

Административно-правовые санкции, как об этом свиде-

тельствует опыт, могут дать необходимый эффект в сочетании:

1) с персональной ответственностью руководи-

телей и отдельных работников госоргана,

2) с мерами гражданско-правового воздействия

(неуклонным применением договорных санкций и т. п.) (*26) и

3) со всеми мерами общественного воздействия-

партийного, профсоюзного, воздействия актива, печати и т. д.

Аналогичное комбинирование разнородных средств должно

применяться и для охраны административно-право-

вых правомочий госоргана от нарушения их со сто-

роны других госорганов, в первую очередь, со стороны выше-

стоящих госорганов. Основными средствами административно-

правовой защиты являются:

1) право обжалования незаконных действий перед выше-

стоящим по отношению к нарушителю госорганом (например

право обжалования перед министром действий главка, неза-

конно сократившего утвержденные по плану капиталовложений

ассигнования на приобретение оборудования);

(**26) См. передовую статью "Усилить контроль за расходованием госу-

дарственных средств и соблюдением платежной дисциплины" в журнале

"Деньги и кредит", 1946, № 4-5, стр. 1-3. - Каменский. Применение

санкций к неисправным и неплатежеспособным предприятиям и организа-

циям.Там же, № 6-7, стр. 44-48.-Районные жилищные управления

Ленинграда в ряде случаев не применяли к союзным и республиканским

предприятиям, заключившим с ними договоры на восстановление жилого

фонда, санкций за невыполнение в срок восстановительных работ. Решением

от 12 VIII 1946, MB 191, Ленгорисполком предложил жилищным управлениям

немедленно предъявлять претензии о взыскании санкций по всем договорам

с просроченными сроками, а главному арбитру при Ленгорисполкоме"-

при взыскании санкций ставить перед соответствующими министерствами

вопрос об отнесении части присужденных санкций лично на конкретных

виновников, в соответствии с действующим законодательством (Бюллетень

Ленгорисполкома, 1946, № 17).

-634-

2) право обращения в Министерство государственного

контроля или к прокуратуре с жалобой на незаконные дейст-

вия как вышестоящего органа, так и других госорганов

(например местного отдела коммунального хозяйства, мили-

ции и т. д.). (*27).

В соединении с мерами общественного воздействия, с одной

стороны, и мерами гражданско-правового воздействия (граж-

данско-правовой ответственностью за причиненный госоргану

нарушением его прав материальный ущерб), - с другой, (*28), при-

веденные меры административно-правовой защиты могут дать

известный эффект в деле охраны прав госоргана в сфере

административно-правовых отношений.

Таким образом, социалистический госорган как участник

административно-правовых отношений, т. е. как субъект адми-

нистративного права, и как участник гражданско-правовых

отношений, т. е. как субъект гражданского права, занимает

в ряде вопросов различную правовую позицию. Вместе с тем

различны и те методы, при помощи которых советское право

определяет самый круг носителей той и другой правоспо-

собности.

(**27) Когда говорят, что с жалобой на незаконные действия других гос-

органов может обратиться руководитель госоргана или любой его работник,

и приводят этот аргумент в числе других оснований для отказа от самого

понятия административной правоспособности госоргана, то упускают

из виду различие между действиями руководителя (либо другого должност-

ного лица) госоргана, совершаемыми от имени госоргана, и дей-

ствиями руководителя (либо другого должностного лица), совершаемыми

от имени данного руководителя или должностного лица. Источ-

ником этого смешения обычно является отождествление госоргана с его

руководителем или узкоограниченной группой его ответственных работников.

(**28) Одной из мер охраны госоргана от неправильных действий со сто-

роны вышестоящих органов является также возложение на планово-регули-

рующий орган имущественной ответственности перед кре-

диторами подчиненного ему госоргана. Так, например, госарбитраж

возлагал подобную ответственность на главки и объединения в случае

задержки ими спуска запланированных кредитов или дачи неверной справки

о полной обеспеченности предприятия капиталовложениями и последующего

сокращения самим главком или объединением предусмотренных титульным

списком кредитов (БГА, 1934, № 17, стр. 25; Арбитраж, 1938, № 31,

стр. 24). Это один из наглядных примеров переплетения административно-

правовых отношений по планированию деятельности госпредприятий

вышестоящими органами и гражданско-правовых отношений между самими

госпредприятиями.

-634-

 91. Признаки административной правоспособности

госоргана

Для гражданского права вопрос о круге коллективов

(организаций), обладающих гражданской право-

способностью, имеет не только принципиально-теорети-

-635-

ческое, но и большое практическое значение. Гражданский

оборот должен точно знать, кто выступает в нем в качестве

самостоятельного участника гражданско-правовых отношений,

т. е. юридического лица (ст. 13 ГК РСФСР), кто-в качестве

подчиненного и несамостоятельного эвена вышестоящей орга-

низации, от ее имени и за ее ответственностью, и кто вообще

не вправе выступать в гражданском обороте-даже от имени

той организации, в состав которой он входит. Так, например,

торг принимает самостоятельное участие в гражданском обо-

роте, магазин, не наделенный в установленном порядке соб-

ственными оборотными средствами, выступает в нем от имени

торга, (*29), цех государственного производственного предприятия

вообще не принимает никакого участия в гражданском обороте,

Точное определение круга юридических лиц важно потому,

что с этим связаны не только самый порядок и пределы

выступления организации в гражданском обороте, но и основ-

ной вопрос об имущественной ответственности

организации по заключаемым ею гражданско-правовым сделкам.

Ибо юридическое лицо несет самостоятельную ответ-

ственность по своим обязательствам, и все требования по ним

в первую очередь должны быть обращены к самому

юридическому лицу, даже и в тех случаях, когда дей-

ствующее законодательство допускает дополнительную ответ-

ственность по ним какой-либо другой организации или участ-

ников самого юридического лица. Поэтому гражданское право

точно формулирует самое понятие юридического лица (ст. 13 ГК

РСФСР) и по возможности точно определяет круг организаций,

за которыми оно признает юридическую личность. В одних

случаях оно делает это путем прямого постановления

о правах юридического лица в общем законе, типовом уставе

или специальном положении (уставе) об отдельной организа-

ции. В других случаях оно указывает тот признак, при

наличии которого организация определенного типа является

юридическим лицом; наличие собственных оборотных средств

у хозрасчетных предприятий или право распоряжения креди-

тами у руководителей госбюджетных учреждений. (*30). Значительно

реже оно дает возможность судить о наличии или отсутствии

прав юридического лица по всей совокупности норм,

регулирующих правовое положение того или иного вида орга-

(**29) С точки зрения строгой гражданско-правовой конструкции правиль-

нее было бы сказать, что в гражданском обороте от имени торга выступает

не самый магазин, а его директор, действующий по доверенности торга,

и другие работники магазина -- по передоверию директора магазина. При-

веденная нами в тексте формула менее точна, но зато нагляднее и ближе

к живой практике гражданского оборота.

(**30) См.  100 главы XII.

-636-

низаций или какой-либо отдельной организации в гражданском

обороте. Отправляясь от общего понятия юридического лица,

формулированного в ст. 13 ГК РСФСР, судебно-арбитражная

и административная практика должна установить, в какой мере

совокупность этих норм позволяет признать за той или иной

организацией право, в качестве "таковой", приобретать права

по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать

на суде, коротко говоря,-признать за ней право на само-

стоятельное выступление в гражданском обороте.

Иначе решается вопрос о круге организаций, обла-

дающих административной правоспособностью.

Советское административное законодательство не устанавли-

вает столь же четкого понятия коллективного субъекта

административного права, как это делает Гражданский кодаке

РСФСР (ст. 13), и не определяет круга организаций, обла-

дающих административной правоспособностью, ни путем пря-

мого указания их в законе, ни путем установления тех при-

знаков, при наличии которых за организациями того или иного

типа признается административная правоспособность. Тем

самым на науку права возлагается задача определить признаки

административной правоспособности и в соот-

ветствии с ними-самый круг организаций, обладаю-

щих этой правоспособностью.

Приведенное выше общее определение правоспособности,

как способности иметь права и обязанности, как способности

быть самостоятельным (особым) носителем, субъектом этих

прав и обязанностей, (*30а), как всякое абстрактное понятие,

должно быть наполнено конкретным содержанием,

взятым из области тех правовых отношений, к которым это

понятие применяется. Сказать, что субъектами администра-

тивного права признаются лишь те из звеньев государствен-

ного управления (административного, хозяйственного или

социально-культурного), которые являются самостоятельными

носителями административных прав и обязанностей, самостоя-

тельными участниками административно-правовых отношений,

значит определить "а через a" (idem per idem). Мы только

что показали, что и гражданское право не ограничивается

обшей формулой о самостоятельном выступлении правоспособ-

ной организации в гражданском обороте, но либо прямо квали-

фицирует ее в качестве юридического лица, либо указывает

те конкретные признаки, при наличии которых та или иная

организация признается юридическим лицом. В администра-

тивном праве мы не имеем столь же конкретных признаков,.

наличие которых давало бы возможность столь же определен-

(**30а) См.  88 главы X.

-637-

ного ответа на вопрос об административной правосубъектности

той или иной организации. Бесспорно, что и субъект админи-

стративного права, поскольку дело идет о социалистических

госорганах, должен обладать какой-то степенью "самостоятель-

ности" или "обособленности" в общей системе государствен-

ного управления, какой-то степенью собственной "компетен-

ции" (говоря языком административистов), какой-то степенью

"административно-оперативной самостоятельности" в управле-

нии порученной ему частью единого фонда государственной

собственности. Какова должна быть, однако, степень этой

"самостоятельности", чтобы то или иное звено могло быть

признано субъектом административного права? Критерий хоз-

расчета так же не может явиться общим критерием админи-

стративной правоспособности, как он не является общим кри-

терием и гражданской правоспособности, притом не только

потому, что есть ряд звеньев государственного хозяйства,

не состоящих на хозрасчете (например МТС, райлесхозы,

многие предприятия связи, отделы заводоуправления, а на

практике и большинство других звеньев в составе госпред-

приятий), но и потому, что этот критерий не применим

к административным госорганам и к подавляющей массе

социально-культурных госорганов, которые финансируются

в сметно-бюджетном порядке. (*31).

За отсутствием какого-либо одного определенного критерия

административной   правоспособности   (правосубъектности)

в административном праве приходится брать целую сово-

купность организационных моментов, определяю-

щих положение того или иного эвена в системе государствен-

ного управления:

1) известную  степень   самостоятельности   его

задач в пределах общей задачи вышестоящего органа,

в состав которого это звено входит, например задач цеха

в составе завода, задач не наделенного собственными оборот-

ными средствами магазина в составе торга и т. д.;

2) наличие определенного круга обязанностей

и прав, предоставленных данному органу для осуществления

возложенных на него задач;

(**31) Отказываясь признать критерий хозрасчета общим критерием адми-

нистративной правоспособности для всех субъектов административного

права, мы должны одновременно подчеркнуть, что для отдельных

звеньев производственных, торговых и иных предприятий (для цехов,

мастерских и бригад, для магазинов и т. п.) именно перевод их на хоз-

расчет может обеспечить ту степень (меру) закрепленности за данным

звеном определенного имущества, которая в сочетании с другими призна-

ками административной правоспособности необходима для превращения

данного звена в субъекта административного права.

-638-

3) наличие более или менее обособленной органи-

зации того людского состава, на который возложено выпол-

нение этих задач;

4) ту или иную меру закрепленности за данным

звеном определенного имущества как той части еди-

ного фонда государственной собственности, для управления

которой оно организовано.

Мы не считаем этого перечня из четырех признаков

исчерпывающим, но думаем, что только по совокуп-

ности их всех (*31а) можно установить в каждом отдель-

ном случае, следует ли то или другое звено признать

субъектом административного права. Более того, одни и те же

звенья в отдельных госорганах могут быть организованы

настолько различно, что за одними мы должны будем признать

административную  правоспособность, т. в. определенную

организационную обособленность и административно-оператив-

ную самостоятельность, переведенные на язык права, а за

другими - нет. Так, например, цеха промышленных предприятий,

как правило, обладают подобной организационной обособлен-

ностью и административно-оперативной самостоятельностью

в составе завода, в то время как бригады в составе цеха ею,

как правило, не обладают. Однако, наряду с такими заводами,.

имеются и другие, в которых не пользуются необходимой

обособленностью и самостоятельностью даже и цеха, равно-

как и обратно,-имеются заводы, в которых не только цех,

но и бригада представляет собой строго обособленное звено,

наделенное достаточно широкой оперативной самостоятель-

ностью и необходимыми имущественными ресурсами (обору-

дованием, основными и вспомогательными материалами, лими-

том заработной платы и т. п.). (*31б).

(**31а) Авторы учебника по административному праву, установив ряд при-

знаков административно-правовых отношений, также принуждены воспользо-

ваться совокупностью всех указанных ими признаков для отграничение

административно-правовых отношений от Правоотношений других отраслей

права: "Указанные признаки административно-правовых отношений могут

быть в отдельности свойственны правоотношениям и других отраслей

права. Для административно-правового отношения характерна

совокупность этих признаков" (И. И. Евтихиев и В. А. Власов. Адми-

нистративное право. 1946, стр. 10-11).

(**31б) Отказ от разграничения административной и гражданской право-

способности лишает исследователя внутренней структуры социалистического

госпредприятия возможности найти правильный путь для решения вопроса.

о правоспособности (правосубъектности) таких звеньев госпредприятия, как

цех и бригада. В одной из своих прежних статей С. Н. Братусь признал

"своеобразными субъектами права" как хозрасчетный цех, так и хозрасчет-

ную бригаду. С. Н. Братусь подчеркнул при этом качественное отличие

правосубъектности цеха, "хозрасчетная деятельность которого локализована

в предприятии" (как и деятельность бригады), от правосубъектности самого

предприятия, "имеющего выход во-вне, в советском товарном обороте" (Воп-

росы правосубъектности в советском хозяйственном праве. Сборн. "Социа-

листическая промышленность и хозяйственное право'', 1935, стр. 126-128).

Отсюда оставался только один шаг до разграничения гражданской и админи-

стративной правоспособности и до признания госпредприятия субъектом

гражданского и административного права, а цеха и бригады -

объектами административного  права.  При  господствовавшей

юридичегкой литературе того периода тенденции обезличить гражданско-

правовые и административно-правовые отношения в рамках "единого

хозяйственного" права разграничение гражданской и административной

правоспособности оказалось, однако, для С. Н. Братуся столь же трудным

или неосуществимым, как и для других авторов, писавших о хозрасчете

предпрнятия, цеха в бригады в те же годы. Возвращаясь к названной

статье в последней своей работе, С. Н. Братусь признает ошибочным свое

утверждение о наличии элементов правосубъектности у хозрасчетного цеха

и хозрасчетной бригады. Наряду с тем С. Н. Братусь подчеркивает пра-

вильность своих прежних указаний на "принципиальное различие между

юридической личностью хозрасчетного предприятия как участника граждан-

ского оборота, с одной стороны, и хозрасчетным цехом и хозрасчетной

бригадой,-с другой". Но С. Н. Братусь делает уже иной вывод из этого

"принципиального различия". Исходя из того, что "предпосылкой юриди-

ческой личности предприятия является перевод его на полный хозяйствен-

ный расчет", С. Н. Братусь пишет: "Отсутствие какого-либо из ... признаков

полного хозяйственного расчета,-А.В.) у хозяйственной единицы означает,

что она... не является юридической личностью... Естественно, что пере-

веденные на хозрасчет цеха предприятия не являются субъектами права...

Хозрасчет цеха является лишь внутренним хозрасчетом и не превращает

цех в юридическое лицо... Хозрасчетный цех не может самостоятельно

выступить во-вне в имущественном обороте... Еще меньше оснований

для признания субъектом права хозрасчетной бригады" (Юридические

лица, стр. 288-292). Поскольку под "субъектом права" С. Н. Братусь

понимает в данном случае только юридическое лицо, т.е. субъекта

гражданского права, его положения в этой своей части не вызывают

спора, ибо перевод на полный хозрасчет действительно является предпо-

сылкой для самостоятельного участия социалистического хозоргана

в гражданском обороте и признания его юридическим лицом, т. е. субъектом

гражданского права. Но мы не можем согласиться ни с умолчанием автора

об административной правоспособности, которой может -

при известных, указанных нами, условиях- обладать не только

цех, но даже и бригада, ни с его утверждением о том, что "проблема

внутризаводского хозрасчета-это скорее организационно-техническая, чем

юридическая проблема" (Юридические лица, стр. 291). Мы не считаем

перевода цеха или бригады на хозрасчет необходимой предпосылкой адми-

нистративной правоспособности цеха или бригады, но думаем все же, что

в большинстве случаев этот перевод создает ту степень ("меру") имуще-

ственной обособленности цеха в составе предприятия или бригады в составе

цеха, наличие которой является одним из признаков административной

правоспособности данного звена (см. выше, примечание 31 к стр. 637).

-639-

Таким образом, только подходя конкретно к каждому

отдельному эвену и руководствуясь всей совокупностью указан-

ных выше признаков, мы можем установить наличие или

отсутствие у него административной правоспособности. Там,

где нет тех элементов, из совокупности которых слагается

административная правоспособность госоргана, имеется лишь

несамостоятельное звено (в нашем примере-бригада), входя-

-640-

щее в состав правосубъектного госоргана (в нашем примере-

в состав цеха) в качестве его несамостоятельной части. Приказ

руководства госоргана (в нашем примере-начальника цеха)

подобному звену направляется только  конкретному

должностному лицу, возглавляющему это звено (в нашем

примере-бригадиру), тогда как приказ, даваемый госоргану,

обладающему административной правоспособностью, обращен

одновременно и к самому госоргану (в нашем примере-к цеху)

и к его руководителю (в нашем примере-к начальнику цеха).

Мы готовы признать, что совокупность указанных нами

признаков не дает возможности четкого отграничения круга

госорганов, обладающих административной правоспособностью,

от несамостоятельных звеньев государственного управления,

этой правоспособностью не обладающих, что мы не указываем

той грани, за которой нарастание "количественных" элементов.

организационной обособленности и административно-оператив-

ной самостоятельности превращается в новое "качество" адми-

нистративной правоспособности. Однако самый характер адми-

нистративно-правовых отношений (выражаясь образно, самая

"материя" административного права) таков, что в администра-

тивном праве представляется невозможным найти такой же

четкий ("качественный") критерий для определения круга

правосубъектных госорганов, каким в гражданском праве

является наличие собственных оборотных средств у хозрасчет-

ного госпредприятия или самостоятельной сметы у бюджет-

ного учреждения. (*32).

(**32) Признавая самую необходимость разграничения административной

и гражданской правоспособности социалистических госорганов, некоторые

из наших оппонентов считают неправильным наше утверждение, что

административной правоспособностью могут обладать и такие внутренние

части ("звенья") государственных предприятий, как цеха или отдельы.

Необходимым условием административной правоспособности социалистиче-

ского госоргана они признают самостоятельное существование этого гос-

органа в качестве отдельной единицы, отдельного учреждения или пред-

приятия. Вместе с тем они считают слишком неопределенными предложен-

ные нами признаки административной правоспособности. Как в нашей статье

в журнале "Советское государство и право" (1940, № 5-6, стр. 42-44),  

в которой мы впервые выдвинули наше разграничение административной

и гражданской правоспособности, так и в настоящей работе мы сами отме-

чаем недостаточную четкость предлагаемых нами признаков администра-

тивной правоспособности, обусловленную самым характером

административно-правовых  отношений.  Пока советские

административисты не предложили более четкого критерия для определе-

ния административной правоспособности соответствующих звеньев совет-

ского государственного аппарата, мы принуждены ограничиться намеченной

нами совокупностью признаков этой правоспособности. Мы понимаем ту

неудовлетворенность, которую они вызывают у цивилистов, привыкших

оперировать с более четкими критериями при определении гражданстко-

правовых понятий. Предлагаемый, однако, нашими оппонентами критерий

административной правоспособности - самостоятельное существование гос-

органа в качестве отдельной единицы, отдельного учреждения или пред-

приятия-является такой же попыткой определения "а через а" (idem per

idem), как и определение субъекте административного права как само-

стоятельного носителя административных прав и обязанностей. Задача

заключается именно в том, чтобы определить, при наличии каких

условий (признаков, элементов) соответствующее звено советского госу-

дарственного аппарата может быть признано самостоятельным зве-

ном, т. е. самостоятельным носителем административных прав и обязан-

ностей; т. е. субъектом административного орава. Подчеркнем также, что

отказ от признания административной правоспособности за такими звеньями

госпредприятий, как цеха, лишает возможности проконструировать наличие

административно-правовых отношений между госпредприятием и его цехами.

Достаточно представить себе любой гигант нашей индустрии с его несколь-

кими десятками тысяч рабочих и цехами с двумя-тремя тысячами рабочих,

чтобы понять всю недопустимость сведения сложной административно-пра-

вовой системы внутренних взаимоотношений в госпредприятии к отношениям

дирекции с возглавляющими эти цеха должностными лицами.

-641-

Гражданское право нуждается в подобных четких критериях

потому, что для него решающее значение имеют именно

вопросы имущественной обособленности и имущественной

ответственности госорганов. Отсюда-необходимость в макси-

мальной определенности критерия, характеризующего имуще-

ственно-правовую позицию госоргана в гражданском обороте

В сфере административно-правовых отношений, как мы видели

проблема имущественной обособленности госоргана стоит

менее остро, имущественная ответственность госоргана за нару-

шение лежащих на нем административно-правовых обязанностей

не играет решающей роли и обычно отходит на второй план

г;о сравнению с персональной ответственностью руководителей

и других должностных лиц госоргана. Поэтому признание или

непризнание того или иного звена субъектом административ-

ного права не приводит к каким-либо существенным измене-

ниям в вопросе о его имущественно-правовой позиции и его

ответственности в сфере административно-правовых отношений.

Это не значит, однако, что можно было бы вообще отка-

заться от понятия административной правоспособности

госоргана и ограничиться признанием за соответствующим

кругом госорганов одной гражданской правоспособности.

Подобный отказ от самой категории субъекта советского

административного права в применении к социалистическим

госорганам лишил бы науку советского права возможности

юридически осмыслить правовой характер отношений

междувыше- и нижестоящими органами по социалисти-

ческому планированию, проконструировать юриди-

ческую обязательность плановой директивы

не только для конкретных должностных лиц и отдельных

участников социалистического производства, не только для

директора предприятия или начальника цеха, но и для каж-

-642-

дого социалистического госоргана как целого,

как организованного государством коллектива рабочих и слу-

жащих, под руководством своего ответственного руководителя

выполняющего возложенную на данный госорган часть единого

народнохозяйственного плана. Иначе мы должны притти

к теории бессубъектных правоотношений или к отрицанию

правового характера отношений по управлению и планиро-

ванию между выше- и нижестояваими госорганами.        

-642-

 92. Единство и различие административной

и гражданской правоспособности госоргана

Итак, социалистический госорган может обладать либо

только административной правоспособностью, либо и админи-

стративной и гражданской правоспособностью. Признание

за одним и тем же госорганом той и другой правоспособ-

ности так же не превращает его, однако, в двух

субъектов права, как и отдельный гражданин (физическое

лицо) не превращается в двух субъектов права оттого, что

социалистическое право признает за ним и административную

и гражданскую правоспособность. Член социалистического

общества, гражданин социалистического государства, живая

человеческая личность является единым субъектом советского

социалистического права, обладающим лишь различной по

своему характеру правоспособностью в различных областях

правоотношений или, что то же, в различных отраслях права.

Равным образом, и социалистический госорган остается

единым субъектом советского социалистического права,

выступающим в качестве субъекта административного права

в области административно-правовых отношений, в качестве

субъекта гражданского права-в области гражданско-правовых

отношений, в качестве того и другого - в отношениях смешан-

ного типа.

Если социалистический орган остается единым субъектом

права, несмотря на различие в характере его правоспособ-

ности, - в зависимости от различия тех правоотношений,

участником которых он является, то легко понять, почему

некоторые из указанных выше признаков административ-

ной правоспособности являются общими и для правоспособ-

ности гражданской. В этом и выражается единство адми-

нистративной и гражданской правоспособности, обусловленное

единством госоргана как носителя той и другой правоспособ-

ности.

Госорган как субъект гражданского права, как юридическое

лицо гражданского права, также должен обладать известной

-643-

степенью самостоятельности задач (цели), иметь определенный

круг прав и обязанностей, обособленную организацию и в той

или иной мере закрепленную за ним часть единого фонда

государственной собственности. На первый взгляд получается

даже полное совпадение признаков административной и граждан-

ской правоспособности. Однако это совпадение имеет место

главным образом в отношении первых трех признаков: само-

стоятельных задач (цели), определенного круга прав и обязан-

ностей и обособленной организации. Ибо по отношению к ним

и гражданское право ограничивается, как правило, достаточно

неопределенными положениями о необходимости для юридиче-

ского лица иметь самостоятельные задачи (цели), которыми

определяется круг его прав и обязанностей в сфере гражданско-

правовых отношений, и более или менее обособленную орга-

низацию того людского состава, на который государство воз-

лагает выполнение этих задач. Но в отношении четвертого

признака правоспособности-наличия в той или иной мере

закрепленной за госорганом части единого фонда государствен-

ной собственности - имеется уже отмеченное нами выше

различие.

Административное право не определяет степени (меры)

этой закрепленности ни в общей форме-для всех госорганов,

ни специально - по отношению к отдельным видам их. Граждан-

ское право также не определяет единой для всех государ-

ственных юридических лиц меры закрепленности имущества,

иначе говоря, единой степени имущественной обособленности

государственных юридических лиц, но устанавливает тем

не менее определенную меру этой обособленности для

отдельных видов государственных юридических лиц: одну -

для хозрасчетных предприятий, другую-для бюджетных учреж-

дений. (*33). Поскольку вопрос об имущественной обособленности

и имущественной ответственности -один из центральных

вопросов гражданского права вообще и проблемы юридиче-

ского лица, в частности, различие в этом центральном вопросе

между гражданской и административной правоспособностью

является достаточным основанием для их разграничения,

несмотря на целый ряд совпадений в других признаках.

Единство и различие административной и гражданской

правоспособности наиболее полно проявляются там, где

гражданско-правовые отношения тесно переплетаются с адми-

нистративно-правовыми или где административно-правовые

методы регулирования деятельности госорганов непосред-

ственно отражаются на содержании гражданско-правовых

отношений. Спуск фондов и плановых назначений непосред-

(**33) См.  100 главы XII.

-644-

ственно определяет такой существенный элемент содержания

договоров между госпредприятиями, как количество поставляе-

мой продукции (в отношении фондируемой и планируемой

продукции). Ежегодное распределение и поквартальное уточ-

нение оборотных средств непосредственно отражаются на

выполнении гражданско-правовых обязательств госпредприятий

перед их контрагентами. Постановление правительства о пере-

даче государственного имущества в порядке законов 29 IV 1935

и 16 II 1936 представляет собой бесспорно административно-

правовой акт, который, однако, столь же бесспорно отражается

на положении соответствующих госпредприятий в гражданском

обороте, поскольку он вносит серьезнейшие изменения в состоя-

ние их актива и пассива и т. д.

-644-

 93. Проблема юридического лица в административной

праве

Мы должны в заключение остановиться на вопросе о так

называемых юридических лицах административ-

ного права или, по общепринятой в буржуазно-правовой

литературе и получившей признание со стороны отдельных

административистов и в СССР терминологии, на так называе-

мых юридических лицах публичного права. Мы намеренно поль-

зовались в нашем изложении исключительно термином "субъект

административного права", ибо считаем совершенно нецеле-

сообразным применение к госорганам как субъектам админи-

стративного права (равно как и к другим коллективным субъек-

там административного права в СССР) термина "юридическое

лицо административного права", не говоря уже о неприемле-

мом для нас по общим соображениям термине "юридическое

лицо публичного права".

Мы устраняем термин "юридическое лицо администра-

тивного права" прежде всего для того, чтобы избежать

смешения этого понятия с категорией юридиче-

ского лица гражданского права. Если цех государ-

ственного производственного  предприятия или магазин,

не наделенный в установленном порядке собственными оборот-

ными средствами, является субъектом административного права

и в то же время не является субъектом гражданского права,

т. е. юридическим лицом гражданского права, то, назвав его

"юридическим лицом административного права", мы внесем

только излишнюю путаницу в вопрос о юридическом лице

в советском праве.

Могут предложить ввести для этой группы субъектов

административного права, не обладающих одновременно пра-

вами юридического лица гражданского права, третий вид

-645-

субъектов   административного   права,   наряду

с гражданином как субъектом административного права и юри-

дическим лицом административного права, как это сделали

в 1938 г. авторы учебника гражданского права в применении

к трестированным предприятиям как к субъектам гражданского

права. (*34). Мы считаем, однако, совершенно излишним подобное

осложнение проблемы субъекта права как в области граждан-

ского права, так и в области административного права. Как

советское социалистическое право в целом, так и отдельные

его отрасли-право гражданское и право административное-

знают лишь два вида субъектов права: 1) индивидуаль-

ных-отдельных граждан (физические лица) и 2) коллек-

тивных- разнообразные организации (в гражданском праве

эти коллективные субъекты права именуются юридическими

лицами). Если административное или гражданское право

отказывает какому-либо коллективу в признании за ним адми-

нистративной или гражданской правоспособности, это означает,

что оно трактует его не как организационно обособленный

коллектив, способный быть самостоятельным (особым) носи-

телем административных или гражданских прав и обязанностей,

а либо как группу отдельных граждан, хотя бы

и связанную какими-то имущественными и личными отноше-

ниями в известное единство, либо как подчиненную,

несамостоятельную часть того госоргана или коопе-

ративно-колхозной организации, в состав которых данный

коллектив входит. Поэтому мы не видим никакой необходи-

мости разбивать коллективы, пользующиеся административ-

ной или гражданской правоспособностью, на две группы

и именовать одну из них "юридическими лицами" администра-

тивного или гражданского права, а другую-просто "субъек-

тами" административного или гражданского права.

Независимо от этого, мы считаем нецелесообразным при-

менение термина "юридическое лицо" в административном

праве еще и потому, что это создает опасность "затем-

нения" самого понятия как административной, так и граждан-

ской правоспособности.

Когда буржуазные гражданские кодексы говорят о юриди-

ческих лицах публичного права, они имеют в виду организа-

ции, обязанные своим существованием публичному праву:

государство, местные общины и другие публично-правовые

организации вплоть до церковных ( 89 Германского уложе-

ния, (*35),  59 Швейцарского уложения). В буржуазно-правовой

(**34) Гражданское право, ч. 1, 1938, стр. 87 и 90.

(**35) Ср. также ст. 137 Германской конституции 1919 г. о религиозных

обществах и их союзах как публично-правовых корпорациях.

-646-

литературе нет единодушия по вопросу о том, какие из при-

знаваемых позитивным правом соответствующей страны юри-

дических лиц должны быть отнесены к юридическим лицам

публичного права и какие - к юридическим лицам граждан-

ского права. Одни придают решающее значение тому, нормами

какого права регулируется самое возникновение юридического

лица, (*36), другие-тому, входит ли данное юридическое лицо

организационно и функционально настолько в государствен-

ную организацию (Ordnung), что все его правовое положение

(Gesamtstatus) представляется публично-правовым,  причем

решают этот вопрос по целой совокупности признаков, (*37), третьи

причисляют к юридическим лицам публичного права не только

организации, образующие собой часть публично-правовой

организации страны, но и другие организации, которые, не входя

в государственную организацию страны, тем не менее обязаны

осуществлять какие-либо государственные цели и т. д. (*38).

Буржуазные цивилисты и административисты упускают,

однако, из виду самый существенный момент. Когда буржуаз-

ные кодексы устанавливают те или иные положения о юриди-

ческих лицах публичного права, они подходят к ним как

к участникам гражданского оборота, т. е. как к носителям

гражданской правоспособности,  иными словами,-как

к юридическим лицам именно гражданского права. (*39). Ибо

(**36) На этой точке зрения, повидимому, стояло большинства комиссии,

вырабатывавшей второй проект Германского  гражданского уложения

(Protokolle der Kommission fur die zweite Lesung- des Entwurfs des Burger-

lichen Gesetzbuchs. I Bd., 1898, S. 608).

(**37) E. R. Huber. Wirtschaftsverwaltungsrecht. 1932, S. 7.

(**38) Hafter in Gmurs Kommentar zum Schweizerischen Burgerlichen

Gesetzbuch. 2 Aufl., I Bd., 1919, S. 232.

(**39) В прусском земском уложении 1794 г. и в Саксонском гражданском

уложении 1864 г. эта идея получила более ясное выражение, чем в буржуаз-

ных гражданских кодексах конца XIX в. и начала XX в. "Корпорации

и общины, - гласил  81 ALR II, 6, - представляют собой моральное

(т. е. юридическое, - А. В.) лицо в области гражданско-правовых сделок

(in den Geschaften des burgerlichen Lebens)". Равным образом, и  52 Сак-

сонского уложения, которым открывался раздел о "юридических лицах",

определял; "Право личности принадлежит государству, поскольку оно всту-

пает в гражданско-правовые отношения (sofern er in die Verhaltnisse des

burgerlichen Rechts eintritt), и объединениям лиц, заведениям и имуще-

ственным массам, поскольку они признаны государством в качестве юриди-

ческих лиц. Юридическая личность включает в себя способность иметь

имущественные права..." На опасность затемнения понятия юридического

лица - при перенесении его из области частно-правовых имущественных

отношений в сферу государственного права - указывал еще Савиньи

(Savigny. System des heutigen Romischen Rechts. II Bd., 1840, S. 237). Но

позднейшая литература сошла с этой простой и ясной позиции, что бес-

спорно повлекло за собой и менее ясную формулировку идеи гражданской

правоспособности так называемых юридических лиц публичного права

в Германском и Швейцарском гражданских уложениях.

-647-

и к юридическим лицам буржуазного гражданского права

может быть применено формулированное нами выше для

советского права положение о том, что один и тот же субъект

права - не только индивидуальный, но и коллективный - может

выступать в качестве субъекта административного права

в одних отношениях и в качестве субъекта гражданского

права-в других, причем то или иное "качество" его право-

способности определяется характером тех отношений, в кото-

рых данный субъект участвует.

Поэтому мы не отвергаем возможности самого деления

признанных позитивным правом организаций на организации

административного (или, в применении к буржуазно-

правовым системам, публичного) права и гражданского

права-в зависимости от того, какими нормами и чьим рас-

поряжением определяются возникновение, внутренняя орга-

низация, задачи, порядок осуществления этих задач и прекра-

щение той или иной организации. Но мы считаем необходимым

разграничить: 1) всю совокупность этих вопросов, определяе-

мых для организаций административно-правового

типа нормами административного права и административно-

правовыми актами соответствующих госорганов, и 2) вопрос

об участии той же организации в гражданском обороте, в кото-

ром она выступает именно в качестве носителя гражданских

прав и обязанностей, в качестве субъекта гражданского

права, (*40), т. е. в качестве юридического лица гражданского

права. (*41).

(**40) Ограничение понятия юридического лица сферой гражданско-

правовых отношений признает и С. Н. Братусь (Юридические лица,

стр. 63), а также, повидимому, и Р. О. Халфина, разграничивающая выступ-

ления Госбанка как "органа государственного управления" и "как юриди-

ческого лица, участника хозяйственного оборота, чье поведение регулируется

соответствующими нормами гражданского права" (Правовое положение

Государственного Банка СССР. Изв. Акад. Наук СССР, Отд. экономики

и права, 1947, № 1, стр. 15; ср. стр. 11).

(**41) Ср. ст. 22, п. 7 Положения о губернских съездах Советов и губерн-

ских исполнительных комитетах от 31 Х 1922: "В области частно-правовой

ГИК пользуется всеми правами юридического лица" (СУ, № 72-73, ст. 907).

Если заменить в этой формуле указание на "частно-правовую" область

указанием на "гражданско-правовую" область, она должна быть признана

одной из наиболее удачных формулировок гражданской правоспособности

социалистических госорганов. Менее определенное выражение получила

та же идея в прим. 2 к ст. 9 Положения о сельских Советах от 16 Х 1924:

"Сельские Советы... пользуются правами юридического лица и могут

принимать на себя обязательства и вступать в хозяйственно-договорные

отношения в пределах, устанавливаемых особой инструкцией ВЦИК

(в ред. 6 IX 1926; СУ, № 57, ст. 444). Однако и этот акт определенно

связывает права юридического лица с участием местных Советов именно

в хозяйственном, т. е. гражданском обороте. Напротив, позднейшие

Положения о местных Советах ограничились краткой формулой о "правах

юридического лица"-без каких-либо уточняющих ее пояснений (ст. 20,

п. "и", Положения о краевых [областных], окружных и районных съездах

Советов и их исполнительных комитетах от 6 IV 1928; СУ, № 70, ст. 503;

ст. 4 Положения о сельских Советах РСФСР от 1 I 1931; СУ, № 11,

ст. 142).                                                             

-648-

Смешение этих двух вопросов является органическим поро-

ком буржуазно-правовой литературы, (*42), нашедшим отклик

и у некоторых административистов в СССР. (*43). Комиссия, выра-

батывавшая второй проект Германского гражданского уложе-

ния, в своих суждениях о юридических лицах публичного

права исходила из того, что "гражданское право должно при-

знать каждого, созданного публичным правою, субъекта". (*44).

Ту же точку зрения проводят и отдельные буржуазные

административисты, утверждая, что "в признании публично-

правовой личности (какой-либо организации, - А. В.) заклю-

чается одновременно ее наделение гражданской правоспособ-

ностью". (*45). Тем самым ставится знак равенства между кругом

(**42) Буржуазные цивилисты в большинстве случаев ограничиваются про-

стым утверждением о наличии юридических лиц публичного и частного

права и перечнем юридических лиц публичного права. Относительно редко

они выходят за эти узкие рамки и дают краткое описание гражданско-

правового режима важнейших видов юридических лиц публичного

права, т. е. выполняют прямой долг цивилистов, обязанных дать характе-

ристику гражданской правоспособности юридических лиц, учреждение,

структура, деятельность и прекращение которых регулируются, правда,

кормами государственного или административного права,

но которые являются тем не менее для цивилиста прежде всего носителями

гражданской правоспособности (Enneccerus-Кiрр-Wоlff . Lehr-

buch des burgerlichen Rechts. 22/24 Aufl., Bd. I 1, 1924, S. 234, 280-283.-

Cosack. Letirbuch des burg-erlichen Rechts. 7 Aufl. I Bd., 1922, S. 79,

112-113.-Baudry-Lacantinerie. Precis de droit civil, 14-е ed., 1926,

t. I, nЇ 186-187.- Вonnecase. Precis de droit: civil, 2-е ed., 1933, t I,

nЇ 155-157.-Colin et Capitant. Cours elementaire de droit civil fran-

cais. 4-е ed., l923, t. I, nЇ 667-669.-Josserand. Cours de droit civil

positif francais .1930, t. I, nЇ 187.-Planiol. Traite elementaire de droit

civil. 10-е ed., 1925, t. I, nЇ 3020). Большее внимание уделяют юридическим

лицам публичного права представители германистической теории юридиче-

ского лица, объединяющие в общем учении о корпорациях и учреждениях

(так называемых "заведениях"-Anstalten) анализ частно-правовых и пуб-

лично-правовых юридических лиц (Веseler. Volkerecht und Juristeiirecht.

1843, S. 165 -169. - Otto Gierke. Genossenschaftstheorie und die deutsche

Rechtssprechung. 1887, S. 9-12; Deutsches Privatrecht. I Bd., 1895, S. 482-

483, 635-636, 645-648).

(**43) А. Ф. Евтихиев. О юридических лицах публичного права (Сборн.

статей памяти В. М. Гордона, 1927, стр. 86-89).

(**44) Protokolle, I Bd., S. 608.

(**45) Fleiner, op. cit., S. 106, 322. К той же точке зрения близок

и Ориу, по мнению которого "административная правосубъектность

прежде всего содержит в себе гражданскую личность общего права, соот-

ветствующую в значительной мере сфере имущественных прав". Ориу воз-

ражает, однако, против попыток свести все содержание административной

правосубъектности к гражданской правоспособности, ибо она "распростра-

няется более или менее и на сферу неимущественных прав публичной

власти" (Hauriou. Precis de droit administratif et de droit public. 11-е

ed., 1927, p. 293).

-649-

административно-правовых (публично-правовых) и гражданско-

правовых юридических лиц, причем ставится в силу смешения

административной (публичной) правоспособности с граждан-

ской. (*46).

Характерно, что даже и административисты, отдающие

себе отчет в том, что перенесение понятия юридического лица

в область публичного права "скорее вредно на него подей-

ствовало", пользуются в применении к публично-правовым

юридическим лицам теми же критериями, которые они считают

определяющими для понятия юридического лица гражданского

права. (*47). Правда, среди административистов имеются и реши-

тельные противники перенесения цивильно-правовой категории

юридического лица в административное право. Однако и они

готовы расширить применение понятия юридического лица

за рамки частно-правовых отношений на всю область

имущественно-правовых отношений, либо ставя знак

равенства между кругом тех и других отношений, (*48), либо

высказываясь за применение понятия юридического лица

к государству и его административно-территориальным под-

разделениям (например к департаментам и общинам во Фран-

ции) исключительно в области имущественно-правовых отно-

шений (так называемые actes de gestion) и возражая против

применения понятия юридического (морального) лица к государ-

ству и его подразделениям как к носителям публичной власти

(**46) Флейнер, проводя различие между "самостоятельными" публичными

учреждениями (selbstandlge Anstalten), обладающими "собственной право-

субъектностью", и "несамостоятельными" учреждениями, таковой не обладаю-

щими, подчеркивает, что "юридическая самостоятельность или несамостоятель-

ность учреждения имеет в первую очередь цивильно-правовое значение",

а также международно-правовое значение, и что с точки зрения администра-

тивного права, напротив, "самостоятельное" учреждение в такой же мере

является носителем публичной власти (Trader offentlicherVerwaltung), как и

"несамостоятельное" (F1еiner, op. cit., S. 322). Равным образом, и Губер, при-

зывая различать между публичными и частными союзами, а среди публичных

союзов-между "простыми" административными органами (blosse Verwal-

tungsstellen), лишенными правоспособности, с одной стороны, и учрежде-

ниями (Anstalen) и корпорациями, наделенными ею, - с другой, проводит

это различие внутри публично-правовых союзов именно по при-

знаку наличия или отсутствия у них гражданской правоспособности

(Huber, op. cit., S. 5-8).

(**47) Otto Mayer. Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im

offentlichen Recht (Sonderabdruck aus den Staatsrechtlichen Abhandlungen.

Festgabe fur Paul Laband, I Bd.). 1903, S. 4, 11, 43, 42); Deutsches Verwal-

tungsrecht. 3 Aufl., II Bd., 1924, S. 322-325.

(**48) Affolter. Studlen zum Staatsbegriffe. Archiv fur offentliches Recht.

XVII Bd., 1902, S. 121; Staat mid Recht (Versuche uber allgemeines Staatsrecht).

Annalen des Deutschen Reichs fur Gesetzgebung, Veгwaltung und Volkswirt-

schaft. 36 Jahrgang, 1903, S. 179.

-650-

(к так называемым actes d'autorite). (*49). Другие же, высказываясь

против перенесения цивильно-правовой категории юридического

лица в область административно-правовых отношений, делают

это потому, что понятие госоргана (госучреждения) целиком

исчерпывается для них (растворяется) в тех конкретных

должностных лицах, из которых то или иное учреждение

слагается. (*50).

Подобная трактовка госоргана (госучреждения) одинаково

не приемлема для нас, в каком бы разрезе она ни давалась:

в смысле отождествления госоргана с должностными лицами,

взятыми в качестве носителей определенных должно-

стных функций-независимо от неконкретной личности, (*51),

или в смысле отождествления госоргана с конкретными

физическими лицами, занимающими в каждый данный

момент соответствующую должность. (*52). Мы уже неоднократно

указывали, что орган социалистического государства есть

прежде всего определенным образом организованный

государством коллектив рабочих и служащих

во главе с его ответственным руководителем,

коллектив, понятие которого отнюдь не может быть сведено

к понятию должностного лица, его возглавляющего, или даже

(**49) Н. Berthelemy. Traite elementaire de droit administratif. 11-e ed.,

1926, pp. 46-52.

(**50) Ср. А. И. Елистратов; "Перенесение в публичное право понятия

о юридическом лице представляется весьма рискованным... Субъектом

публичных обязанностей и прав для него (публициста,-А. В.) будет

не воображаемый обладатель последних, не persona ficta, а то определенное

лицо или та совокупность определенных лиц, чрез которых активно про-

является юридическая самодеятельность данного социального образования".

"В качестве субъекта публичных обязанностей и прав государственное учреж-

дение все, без остатка, - в тех должностных лицах, из которых оно сла-

гается" (Основные начала административного права. 1917, стр. 79 и 87).

(**51) Hanel. Deutsches Staatsrecht. I Bd., 1892, S. 85-87. Ср. A. A.

Рождественский Теория субъективных публичных прав, ч. 1. Основ-

ные вопросы теории субъективных публичных прав, 1913, стр. 150, 172

и 174.

(**52) В русской дореволюционной литературе это отождествление гос-

органа с конкретным физическим лицом, занимающим в данный момент

определенную должность (с "Иваном Петровым"), наиболее резко и после-

довательно проводил Н. И. Лазаревский (Ответственность за убытки, при-

чиненные должностными лицами, 1905, стр. 292-296). Н. И. Лазаревский,

по его собственному признанию (стр. 293), ближе всего стоит к Генелю,

но отличается от него настойчивым подчеркиванием того, что "органом

государства непосредственно является физическое лицо, чиновник" и при-

том как конкретное физическое лицо, как "Иван Петров" (стр. 295),

а не как носитель определенных должностных функций независимо от его

конкретной личности. К той же точке зрения склонялся в свое время

и А. И. Елистратов (Понятие о публичном субъективном праве. 1913,

стр. 17-18).

-651-

группы должностных лиц, образующих в своей совокупности

его администрацию. Уже по одному этому мы должны под-

черкнуть резкое различие между нашим отказом от термина

"юридическое лицо административного права" и приведенной

выше позицией буржуазных административистов. Другое раз-

личие заключается в том, что административисты, возражаю-

щие против распространения понятая юридического лица

на административное право, исходят нередко из отрицания

административной правоспособности госоргана вообще, из от-

каза применить самое понятие субъекта администра-

тивного права к госоргану, мы же возражаем лишь против

термина "юридическое лицо административного права", но не

против самого применения понятия субъекта административ-

ного права к госорганам.

Мы делаем это, как было уже указано, во избежание

смешения понятий административной и гражданской право-

способности в их применении к госорганам, исходя из раз-

личия в круге признаков той и другой правоспособности

и соответствующего этому различию различия в круге

госорганов, обладающих административной правоспособ-

ностью, с одной стороны, и гражданской правоспособностью, -

с другой. Поэтому мы проводим в административном праве

различие не между гражданами (физическими лицами) и юри-

дическими лицами, а между гражданами и коллекти-

вами или организациями, обладающими администра-

тивной правоспособностью, иначе говоря,-между

индивидуальными  и коллективными субъектами

административного права. Мы настойчиво подчеркиваем при

этом, что круг коллективных субъектов административного

права отнюдь не совпадает с кругом юридических лиц граждан-

ского права, что наряду с коллективными субъектами админи-

стративного права, обладающими правами юридического лица

гражданского права, имеются коллективные субъекты админи-

стративного права, не обладающие правами юридического лица

гражданского права (например цех производственного пред-

приятия; производственное предприятие или магазин, переведен-

ные лишь на так называемый "внутренний" хозрасчет и

т. п.).

Смешение понятий юридического лица гражданского права

и коллективного субъекта административного права тесно

переплетается в буржуазно-правовой литературе с отсутствием

какой-либо определенности и ясности в учении о право-

способности госорганов вообще. Трудно было бы

найти в буржуазной литературе государственного и админи-

стративного права другой вопрос, в котором царил бы больший

разброд мнений и, что особенно характерно, большая неясность

-652-

их, чем в данной области. (*53). Одни признают юридическим лицом

само государство и решительно отказывают в правоспособ-

ности его органам. (*54). Другие разделяют эту точку зрения, но

одновременно готовы "персонифицировать" должность (Amt)

или учреждение (Behorde) и признать их "постоянными

субъектами прав и обязанностей"-в противоположность

должностному лицу, которое лишь временно эту должность

занимает. (*55). Третьи отказываются признать юридическую лич-

ность за самим государством, делая исключение лишь для

государства как фиска или как субъекта международно-пра-

вовых отношений, (*56), но признают ее за госорганами, причем

и среди авторов этого направления существуют большие рас-

хождения по вопросу о том, можно ли признать госорганы

(**53) По признанию А. И. Елистратова, "теория государственных органов

заставляет юриста блуждать в царстве теней" (Административное право,

1917, стр. 85).

(**54) Jellinek. Das Recht des modernen Staates, I Bd. Allgemeine Staats-

lebre, 2 Aufl, 1905, S. 162-166, 175-176, 546-551; System der subjectiven

offentlichen Rechte. 2 Aufl., 1905. S. 28-32, 224-228. За признание государ-

ства юридическим лицом высказывается и Георг Мейер, оставляя открытым

вопрос о правоспособности госорганов (Georg Meyer. Lehrbuch des Deut-

schen Staatsrechtes. 4 Aufl., 1895, S. 10-11). Аналогично A.A. Жилин.

Учебник государственного права. Часть 1, 1916, стр. 50-51.

(**55) Laband. Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. 4 AufL, I Bd.,

1901, S. 89-90, 339.-Бернацик, признавая юридическим лицом само госу-

дарство и отрицая юридическую личность госорганов, считает их тем не

менее "носителями воли" государства (Willenstrager), подменяя этой про-

межуточной фигурой понятие субъекта права в применении к госорганам

(Веrnatzik. Die iuristische Personlichkeit der Behorden. 1890, S. 62-69,

147-148). В конечном итоге к аналогичному выводу склоняется и Ф. Ф.

Кокошкин [К вопросу о юридической природе государства и органов госу-

дарственной власти (отдельн. оттиск из юридич. отд. "Ученых записок" Моск.

унив., вып. III, 1896, стр. 13, 15-16 и 30)]. Напротив, в "Лекциях по общему

государственному праву" (изд. 2-е. 1912, стр. 211-212) Ф. Ф. Кокошкин

ближе к позиции Еллинека.

(**56) Кроме названных в двух следующих примечаниях юристов, против

признания государства юридическим лицом в области внутригосударствен-

ных отношений резко высказывались в свое время: Н. М. Коркунов,

допускавший, однако, безусловную необходимость признания государства

юридической личностью в гражданском и административном праве (Русское

государственное право. Т. 1, изд. 8-е, 1914, стр. 41- 44); В. В. Ивановский

(Учебник государственного права. Изд. 4-е, 1913, стр. 44-45); Г. Ф. Шер-

шеневич, считавший, что "понятие о государстве только одно-социологи-

ческое" и что "казна-это одно из созданных государством юридических

лиц, но не само государство" (Общая теория права. Вып. 1, 1910, стр. 210-

213); А. И. Елистратов (Государственное право. 1912, стр. 46-48);

П. А. Покровский. ГК вопросу о субъектах международного права. Журн.

Министерства иностранных дел, 1912, кн. VI, стр. 201-203 и 205-206;

его же. О государственной власти (Опыт монистической конструкция

юридической сущности правового государства). 1914, стр. 52-53, 55 и 58].

По утверждению Борнгака, нет государства как субъекта права, отличного

от носителя верховной власти, которого Борнгак отождествляет с самим

государством (Bornhak. Allgemeine Staatslehre. 2 AufL, 1909, S. 13-14).

-653-

просто "публичными субъектами права" (*57) или же только

трактовать их так, "как если бы они были субъектами",

не являясь таковыми в действительности. (*58). Четвертые признают

субъектами права как само государство, так и его органы, но

объявляют последние носителями особой "личности органа"

(Organpersonlichkeit). (*59). Пятые признают государство и его

органы юридическими лицами без какой-либо оговорки об осо-

бой личности органа, но превращают при этом понятие юри-

дического лица в такую абстрактно-формальную категорию

(в "выражение единства правопорядка", в так называемый

"пункт вменения"-Zurechnungspunkt), за которой исчезает

всякая реальность как самого государства, так и его органов

как коллективов. (*60).

Большую роль в этом разброде мнений и отсутствии

последовательности у ряда буржуазных юристов играет именно

смешение административной и гражданской

правоспособности госорганов, в особенности же

отмеченная выше у ряда авторов подмена понятия субъекта

административного права понятием юридического лица

гражданского права. Характерно, что и буржуазные

цивилисты, отрицающие юридическую личность госорганов

и подходящие к решению этого вопроса с точки зрения граждан-

ского права, не проводят четкого разграничения между админи-

стративной и гражданской правоспособностью. (*61).

Этот печальный опыт буржуазных административистов

и цивилистов не может не явиться предостерегающим сигналом

и для советской науки права. Различие в круге социалисти-

ческих органов, обладающих только административной право-

способностью и обладающих  как административной, так

(**57) Affolter, ор. cit., Annallen des Deutschen Reiches, S. 64-65,

180.-Ср. В. Л. Кобалевский. Советское административное право.

1929, стр. 56-53 и 63-64.

(**58) Otto Mayor. Theorie des franzosischen Verwaltungrechts. 1896,

S. 27; Deutsches Verwaltungrecht. II Bd., S. 143,329; Die juristische Person,

S. 55-56, 59-63.

(**59) Otto Gierke. Die Genossenschaftstheorie, S. 172-174.-Preuss.

Ueber Organpersonlichkeit. Jahrbuch fur Gesetzgebung, Verwaltung und

Volkswirtschaft im Deutschen Retch. XXVI Jahrgang, 2 Heft, 1902, S. 109-

111, 129,137.

(**60) Kelsen. Algemeine Staatslehre. 1925, S. 71 ff.. 266; Reine Rechts-

lehre. 1934, S. 54, 120. Классовая сущность подобных "теорий" буржуазных

государствоведов и административистов ничем не отличается от классовой

сущности аналогичных "теорий" юридического лица, развиваемых буржуаз-

ными цивилистами (см.  98 главы XII).

(**61) Ehrenzweig. System des osterreichischen allgemeinen Privatrechts.

6 Aufl., Bd. I 1, 1925, S. 177.-Значительно последовательнее был в частно-

правовой трактовке юридической личности государства-фиска Савиньи

(Savignу. System, II Bd., S. 236-240, 360-362).

-654-

и гражданской правоспособностью, обязывает к четкому раз-

граничению той и другой правоспособности. Малейшая неяс-

ность в этом вопросе ведет к тем извращениям и ошибкам

в трактовке отношений между выше- и нижестоящими орга-

нами, о которых мы говорили в начале настоящей главы.

-655-