§ 1. Поняття і зміст бюджетного процесу

Одержання доходів, їх розподіл між ланками (видами) бюд-

жетної системи і використання їх на покриття видатків, зв'яза-

них із виконанням передбачених Конституцією України функцій

органами держави і місцевого самоврядування, яе проходить

автоматично. Держава за допомогою правових норм ретельно

регулює відносини, що виникають при формуванні і виконанні

всіх видів бюджетів, контролі за виконанням бюджетів і звіту-

ванні про їх виконання. Діяльність органів держави і місцевого

самоврядування в галузі бюджету у широкому плані одержала

назву бюджетного процесу. В юридичній літературі до цього

часу немає єдиної думки щодо змісту поняття бюджетного про-

цесу і його стадій.

Болгарські вчені юристи-фінансисти, наслідуючи відомого

професора А. Ангелова, вважають, що бюджетний процес — це

процес прийняття закону про державний бюджет, тобто понят-

тя бюджетного процесу тотожне поняттю законодавчого про-

цесу. Вважаємо, що це — співставлення різних явищ. Форму-

вання бюджету не зводиться тільки до складання проекту зако-

ну про державний бюджет.

Між іншим, якщо проаналізувати назву нормативного акту

«Правила оформлення проекту Закону України про Держав-

«

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 167

ний бюджет України», то також можна подумати, що Кабінет

Міністрів України, Міністерство фінансів, галузеві міністерства

і?, відомства, місцеві органи самоврядування всю роботу кон-

центрують на складанні проекту закону про державний бюд-

жет, а не на складанні проекту державного бюджету. Це ото-

тожнення не зовсім однакових явищ.

Формування бюджету — система суспільних відносин, пов'я-

зана з плануванням органами виконавчої влади пріоритетних

видатків, вишукуванням достатніх для цього джерел, виданням

цими органами ряду правових актів, що регулюють процес пла-

нування. Процес складання проекту бюджету закінчується ви-

робленням проекту бюджету і проекту закону. Ці проекти і цілий

ряд документів, передбачених законом «Про бюджетну систе-

му України», подається Кабінету Міністрів України. Безумов-

но, закон про Державний бюджет посідає головне місце серед

бюджетно-правових актів, як і завжди він має провідне значен-

ня в їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відноси-

ни під час формування бюджету. Складається спочатку проект

бюджету, а потім за узагальнюючими показниками складається

проект закону про Державний бюджет.

Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складан-

ня проекту закону про бюджет і затвердження його органом

законодавчої влади приводить до висновку, що головне — це

скласти проект закону і затвердити його. А. Ангелов так і вва-

жав: стадія виконання — кінцева мета формування бюджету'.

Прийняття закону про державний бюджет — це тільки ство-

рення юридичних можливостей для здійснення волі законо-

давчого органу. Прийняттям закону закінчується формування

бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади викори-

стовують свої права і обов'язки щодо складання і затверджен-

ня бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці

стадії.

Головна стадія бюджетного процесу — виконання бюдже-

ту, під час якого слід добитися виконання приписів закону про

Державний бюджет. Конституція України вже інакше регулює

бюджетні відносини, ніж законодавство, яке було прийнято до

неї. Стаття 96 Конституції встановила, що Верховна Рада Ук-

раїни затверджує Державний бюджет України. Дійсно, Верхов-

1 Див.: А. Ангелов. Финаксово право на НР Б'ьлгария.~ София, і9б0.— С. 156.

168 Особлива частина

на Рада України затверджує і Державний бюджет України, і

Закон України «Про Державний бюджет України», а в статті 97

Конституції записано, що Кабінет Міністрів України відповід-

но до закону подає до Верховної Ради України звіт про вико-

нання Державного бюджету України.

Зараз існує неузгодженість між Конституцією, Законом

України «Про бюджетну систему України» та Регламентом Вер-

ховної Ради. У Законі в статті 26 встановлюється, що Кабінет

Міністрів України розглядає проект закону про Державний бюд-

жет і приймає остаточне рішення щодо проекту Закону. У Рег-

ламенті Верховної Ради стадія розгляду починається з подання

проекту у Верховну Раду України.

Конституція України надає право внесення проекту Дер-

жавного бюджету Кабінету Міністрів України, а Закон України

«Про бюджетну систему України» цим правом наділяв Прези-

дента України.

Надання Конституцією України Кабінету Міністрів Украї-

ни права подання Верховній Раді проекту Державного бюджету

і проекту закону про нього цілком логічне. Кабінет Міністрів

України керує складанням проекту бюджету, вносить поправ-

ки у відповідності із змінами, що вносяться депутатами, як під

час складання проекту, так і в процесі виконання самого бюд-

жету. Це зовсім не означає, що Президент України як глава

держави не бере участь у формуванні бюджету. Адже Президент

України підписує усі закони, прийняті Верховною Радою Ук-

раїни, вживає право вето щодо прийнятих Верховною Радою

України законів із наступним поверненням їх у Верховну Раду.

Саме своє право вето Президент України використав при підпи-

санні закону «Про Державний бюджет України на 1997 рік»,

постанови про введення закону в дію. Закон Президент підпи-

сав, а на постанову наклав вето.

Все законодавство необхідно привести у відповідність з Кон-

ституцією України.

Закон України «Про бюджетну систему» і більшість вчених

юристів-фінансистів формулюють бюджетний процес як засно-

вану на правових нормах діяльність органів держави і органів місце-

вого самоврядування по складанню, розгляду проекту бюджету,

затвердження та виконання бюджету, складанню, розгляду і зат-

вердженню звіту про виконання бюджету.

Глава 7. Бюджетний процес в Україні 169

Повний цикіг бюджетного процесу, тобто період з початку

складання проекту бюджету до затвердження звіту про його

виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих

етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджет-

ного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх

суб'єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є фор-

мою або засобом здійснення матеріальних бюджетних прав, які

надані учасникам бюджетного процесу законодавством. Матері-

альні і процесуальні бюджетні права тісно пов'язані.

Характер зв'язку матеріальних і процесуальних норм бюд-

жетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, на-

приклад, у цивільному матеріальному і цивільно-процесуаль-

ному праві, які існують як самостійні галузі права. Бюджетні

матеріальні і процесуальні норми складають хоч і окремі пра-

вові інститути, але входять у ггідгалузь (розділ) фінансового права

— бюджетне право. У цивільних матеріальних і цивільних про-

цесуальних відносинах існують самостійні, різні суб'єкти, у бюд-

жетних — це одні й ті ж суб'єкти'.

Бюджетний процес в Україні відбиває важливіші риси, вла-

стиві нашому бюджету — повнота доходів і видатків, дос-

; товірність, яка може бути досягнута на основі реальності по-

: казників бюджету, гласність і публічність та спеціалізація по-

; казників доходів і видатків бюджету, завдяки застосуванню

.бюджетної класифікації на всіх стадіях процесу, врахування

загальнодержавних інтересів при складанні і виконанні бюд-

жетів, гарантованість самостійності місцевих бюджетів невтру-

чанням державних органів у бюджетний процес по місцевих

бюджетах, за винятком випадків, передбачених законодавством.

Всі стадії бюджетного процесу засновуються на правових

засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотриму-

вання бюджетної дисципліни і постійний контроль за вико-

нанням усіх видів бюджетів. Згідно з статтею 98 Конституції

України контроль за використанням коштів Державного бюд-

жету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова па-

лата.

Див.: Химичева Н.И. Правовнс особснности совстского бюджетного процес^

са /У «Вопросн совстского финансового права». Трудьг ВЮЗИ.— Т. IX,— М.й,

1967. -С. 69.                                                      ?

170 Особлива частина