А) Развитие правового регулирования отношений в кинематографии

Основным     на     сегодняшний     день     специальным     правовым     актом, регулирующим отношения в кинематографии, следует считать принятый 22 августа

1 См. в кн.: Международные нормативные акты ЮНЕСКО, М., Логос, 1993, с. 258, 283, 290. 1  ВОИС. Глоссарий терминов по авторскому праву и смежным правам. Женева. 1981 г., с. 190.

23

1996 г, Закон о государственной поддержке кинематографии Российской Федерации. Необходимость принятия подобного акта кинематографисты и иные сопричастные к этой сфере деятели, осознали еще на рубеже 80 - 90-х годов. Начиная с 1989 г. в Союзе кинематографистов СССР велись постоянные работы и семинары по подготовке проекта Закона о кино. В них участвовали крупнейшие юристы - Ю.А. Тихомиров, В.А. Дозорцев, Э.П. Гаврилов, М.А. Келлерман, Д.С. Левинсон и др. Возможно, это была дань моде того времени, возможно, понимание специфичности кинематографии как отрасли искусства и как отрасли производства. Как бы то ни было, в августе 1990 г. был предложен готовый проект многоотраслевого законодательного акта, охватывавшего своим регулированием и реализацию конституционных прав и свобод граждан в сфере культуры, и осуществление производственно-хозяйственной деятельности, и порядок создания и регистрации организаций кино, и вопросы хранения киноматериалов, и вопросы авторского права и использования аудиовизуальных произведений, и некоторые процессуальные вопросы рассмотрения судом связанных с созданием и использованием фильмов исков граждан и организаций, и международное сотрудничество в области кино, а также порядок осуществления внешнеэкономической деятельности киноорганизациями.

Распад Союза ССР приостановил рассмотрение этого законопроекта, поскольку в той ситуации "важнейшее из искусств" не было самой насущной заботой нарождающегося Российского государства. При последовавшей реорганизации творческих союзов неоднократно высказывалось сомнение в целесообразности сохранения таких организаций в каждой из отраслей искусства и предлагалось создать единый союз творцов. Но ввиду специфики отношений и особенностей их регулирования в каждой отдельной сфере художественного и литературного творчества от такой унификации отказались. Тенденция же единообразного подхода нашла выражение в принятых 9 октября 1992 г. Основах законодательства РФ о культуре, нормы которых действуют по сей день в неизмененном виде. Закон о господдержке называет Основы первыми в системе законодательства РФ о государственной поддержке кинематографии (ст. 2) и отсылает к ним при определении размера государственного финансирования и доли в расходной части федерального бюджета (ст. 7). Это многоотраслевой акт; интересно отметить, что регулируемые им вопросы практически совпадают с теми нормами, которые намеревались закрепить в проекте Закона о кино 1990 г. Во многих статьях Основ содержится указание государства о проведении льготной налоговой политики в

24

области как инвестирования, так и реализации ценностей культуры. Основы -первый российский законодательный акт, закрепляющий порядок и размер финансирования культуры из средств российского бюджета: не менее 2% расходной части республиканского бюджета и не менее б% средств бюджетов субъектов федерации (ст. 45).

Впервые в отечественном законодательстве Основы устанавливают режим деятельности организаций и учреждений культуры. Среди возможных направлений дополнительной деятельности Основы рекомендовали реализацию и сдачу в аренду основных фондов и имущества для целей, не связанных с культурной деятельностью, торговлю покупными товарами и оборудованием, оказание посреднических услуг, осуществление приносящих доход не предусмотренных уставом (?) операций, работ и услуг и пр. На момент принятия Основ эта норма считалась чрезвычайно прогрессивной в деле установления свободного предпринимательства и формирования доходной части бюджета организаций культуры. Действительно, Основы обеспечивали организациям культуры возможность зарабатывать деньги, не подпадая под строгие нормы законодательства о предприятиях, устанавливая правило, что платные формы культурной деятельности культурно-просветительских учреждений, театров, филармоний, народных коллективов и исполнителей не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на их развитие и совершенствование (ч. 4 ст. 47). Но эффект от внедрения этой нормы оказался прямо противоположным: кинотеатры превратились в магазины и автосалоны, музеи стали сокращать выставочные помещения, отдавая высвобождаемые площади организациям, не только не имеющим ни малейшего отношения к основной деятельности арендодателя, но и деятельность которых порой наносила ущерб экспонатам, не говоря уже о падении авторитета учреждений культуры, использующих малейшую возможность для получения дополнительных средств. В соответствии с нормами Основ в дополнительной деятельности организация культуры приравнивается к предприятию и подпадает под действие законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности. В формулировках норм прочитывается определенное противопоставление культурной и предпринимательской деятельности.

Конечно, Основы, как универсальный, всеохватывающий межотраслевой акт не могут урегулировать весь сложный комплекс проблем, возникающих при реализации отношений в культуре, и во многом носят чисто декларативный

25

характер. Еще при их разработке многие ученые-юристы высказывали негативное отношение к изданию такого правового акта. Например, Ю. X. Калмыков говорил об "аморфности и изначальной безжизненности" Основ, о нецелесообразности их принятия, поскольку "право регулирует отношения по их характеру, а не отраслевому народнохозяйственному признаку".1 Но в определенной мере, это прогрессивный и интересный акт, в котором предпринята попытка регулирования не в традиционной правовой области, а на срезе общественных отношений.

Кинематография, а также телевидение и иные аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей называются в ст. 4 областями, в которых Основы регулируют культурную деятельность, т.е. деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. В развитие Основ принимались многочисленные подзаконные акты, в первую очередь регулирующие налогообложение в культуре и, в частности, в кинематографии. Так, например, 12 ноября 1993 г. был принят Указ Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" (№ 1904)2. Несмотря на то, что это был опять-таки универсальный нормативный акт, устанавливающий льготный режим только для государственных учреждений культуры, в том числе кинематографии, сами творцы расценили Указ как серьезную заботу государства о развитии и сохранении отечественной культуры. Бывший в то время председателем Союза кинематографистов России С. А. Соловьев в интервью "Российской газете" отметил "конкретность Указа, дающего начало процессу объединения множества разрозненных инициатив в единый процесс возрождения российской культуры"3.

Но все же кинематографисты продолжали отстаивать самобытность своей отрасли искусства, в частности в смысле специфики правового регулирования. При катастрофическом положении отечественного кинопроизводства, засилье иностранных фильмов на отечественном аудиовизуальном рынке, отсутствии нормативного регулирования государственной поддержки кинематографии не только как отрасли культуры, но и как отрасли промышленности, помимо уже закрепленного Основами и Указом порядка, необходимы были специальные нормативные акты. Первым таким актом стал Указ Президента РФ "О протекционистской политике РФ в области отечественной кинематографии и

1          Известия от 30 января 1991 г.

2          Собрание законодательства РФ. - 1993. - № 46. - ст. 4449.

3          Российская газета от 13 ноября 1993 г.

26

мероприятиях, связанных со 100-летием мирового и российского кинематографа" от 15 апреля 1994 г. № 7851. Этот указ не только стал подарком к юбилею, но и был приурочен к открытию Второго съезда Союза кинематографистов России. В соответствии с указом одной из важнейших задач государственной политики в области культуры признается поддержка отечественной кинематографии. Помимо этой декларации, весь остальной текст нормативного акта содержал указания различным центральным и местным органам власти и управления разработать и внести на рассмотрение или принять те или иные документы.

30 июля 1994 г. правительство во исполнение поручения Президента приняло Постановление "О первоочередных мерах по реализации протекционистской политики РФ в области отечественной кинематографии" № 8952. Этот нормативный акт был направлен на обеспечение экономической, социальной и правовой поддержки отечественной кинематографии, оптимизацию условий производства и демонстрации отечественной киновидеопродукции (см. преамбулу). Постановление содержало ряд указаний различным ведомствам по установлению конкретных мероприятий в рамках протекционистской политики, а также прямо действующие, крайне важные для кинематографистов нормы. Основным среди них было 'обещание Правительства ежегодно оказывать государственную поддержку не менее чем 50-ти проектам производства и проката художественных кино- и видеофильмов, а также сохранить объем производства и проката документальных, научно-популярных, учебных и анимационных фильмов на уровне 1992 г. Здесь прочитывается не традиционный для правовых актов формальный подход, как, например, в авторском законодательстве, не делающем различия между видами аудиовизуальных произведений, а "стригущем под одну гребенку" все, что является "зафиксированной серией связанных между собой кадров (с сопровождением или без сопровождения их звуком), предназначенной для зрительного и слухового (в случае сопровождения звуком) восприятия с помощью соответствующих технических устройств" (абз. 2 ст. 4 ЗоАП). В постановлении от 30 июля 1994 г. нашла четкое выражение культурологическая дифференциация, направленная на сохранение и поддержку самой коммерчески уязвимой части экранной продукции. Отметим, что ссылка на 1992 г. не случайна, так как по статистике Госкино с 1991 г. после резкого подъема, связанного с включением в кинопроизводство многочисленных

1          "Российская газета" от 23 апреля 1994 г.

2          Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 15. - ст. 1794.

27

независимых студий и иных киноорганизаций разных организационно-правовых форм и форм собственности после отмены государственной монополии в аудиовизуальной сфере, наметилась тенденция сокращения инвестиций кинопроизводство и его объемов.

Таблица 1 Выпуск фильмов всех видов за период с 1992 по 1994 г.