ПРИЛОЖЕНИЯ*

Приложение 1

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проект

Обеспечение принципов правового государства неотделимо от вы­сокой эффективности законодательного регулирования общественных отно­шений, основой которых являются единство правовой системы, строгая со-подчиненность и согласованность нормативных правовых актов, уровень их подготовки, а также наличие механизмов реализации правовых норм.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статьи 1.

Настоящий Федеральный закон на основе и во исполнение Кон­

ституции Российской Федерации определяет виды нормативных право­

вых актов Российской Федерации, устанавливает общий порядок их подго­

товки, о<1юрмления, опубликования, действия, толкования и систематизации.

Отношения, являющиеся предметом настоящего Федерального

закона, регулируются также Федеральным конституционным законом

«О референдуме Российской Федерации», другими федеральными кон­

ституционными законами, федеральными законами «О порядке приня­

тия федеральных конституционных законов и федеральных законов»,

«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конститу­

ционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Со­

брания», регламентами палат Федерального Собрания, а также издавае­

мыми на основе настоящего Федерального закона иными нормативными

правовыми актами Российской Федерации.

Статья 2.

1. Нормативный правовой акт- это официальный письменный до­кумент, выражающий волеизъявление полномочного органа государст-

Материалы. помещенные r Приложениях, подготовлены научными сотрудниками Инсти­тута законодательства и сравнительною правоведения при Правительстве Российской Фе­дерации.

215

Tt „op»,

214

ПРИЛОЖЕНИЯ*

Приложение I    \ «» t

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

0              НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Проект    ^я,

Обеспечение принципов правового государства неотделимо от вЫ-  ''"*>i-

сокой эффективности законодательного регулирования общественных отно- Но­

шений, осноюй которых являются единство правовой системы, строгая со-     '^

подчиненность и согласованность нормативных правовых актов, уровень и*  X**Dt

подготовки, а также наличие механизмов реализации правовых норм.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1.

 °

«

«

Настоящий Федеральный закон на основе и во исполнение Кон-         "1*{"

ституции Российской Федерации определяет виды нормативных право-           'й°"

вых актов Российской Федерации, устанавливает общий порядок их подго-     <Ч)"

товки, оформления, опубликования, действия, толкования и систематизации

Отношения, являющиеся предметом настоящего Федерального

закона, регулируются также Федеральным конституционным законом             '* М

«О референдуме Российской Федерации», другими федеральными кон-         ***"

ституционными законами, федеральными законами «О порядке приня-           '^"

тия (федеральных конституционных законов и федеральных законов».              ^'

«О порядке опубликования и вступления в силу (федеральных конститу-         "*'"

ционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Со-            °"

брания», регламентами палат Федерального Собрания, а также издавае-          &"

мыми на основе настоящего Федерального закона иными нормативными      "И

правовыми актами Российской Федерации.

Статья 2.

1              Нормативный правовой акт - это официальный письменный до-      .*"

кумент, выражающий волеизъявление полномочного органа государст-

* Материалы, помешенные в Приложениях, подготовлены научными сотрудниками Инсти-         .*" тута законодательства и сравнительною правоведения при Правительстве Российской Фе­дерации.

215

венной власти по установлению, изменению или отмене норм права -общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение.

Вариант:

Нормативный правовой акт - это официальный письменный доку­мент, выражающий волеизъявление полномочного органа государствен­ной власти по установлению, изменению или отмене норм права.

Нормативными правовыми актами Российской Федерации явля­

ются: Конституция Российской Федерации, чаконы Российской Федера­

ции, нормативные постановления палат Федерального Собрания Рос­

сийской Федерации, нормативные указы Президента Российской Феде­

рации, нормативные постановления Правительства Российской Федера­

ции, нормативные правовые акты Центрального банка Российской Фе­

дерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполни­

тельной власти, нормативные постановления Конституционного Суда

Российской Федерации.

Составной частью правовой системы Российской Федерации яв­

ляются международные договоры Российской Федерации, Федератив­

ный договор и содержащие нормы права внутрифедеральные договоры

и заключенные на их основе соглашения.

Статья 3.

Общие требования, предъявляемые к нормативным правовым ак­там Российской Федерации

принятие акта уполномоченным на то органом государственной власти Российской Федерации в пределах его компетенции.

принятие акта в порядке и форме, установленных законом;

соответствие содержания акта потребностям социально-экономического и политического развития общества.

обеспеченность реализации предписаний акта (финансово-экономическая, организационная и т. д.);

Вариант:

наличие только реальных предписаний;

наличие в акте предписаний, обеспечивающих согласованность этого акта с другими нормативными правовыми актами.

отсутствие в акте необоснованного превалирования интересов от­дельных лиц и групп, а также ущемления прав иных лиц и групп.

соответствие акта установленным правилам законодательной техники.

Статья 4.

Федеральное Собрание Российской Федерации и его палаты. Пре­зидент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации.

216

федеральные органы исполнительной власти (министерства, государствен­ные комитеты, ведомства) принимают нормативные правовые акты в пре­делах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Феде­рации и иконами Российской Федерации, Правительство Российской Феде­рации - также указами Президента Российской Федерации, а федеральные органы исполнительной власти - также указами Президента Российской Фе­дерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Статья 5.

В целях обеспечения правопреемственности действовавшие на тер­ритории Российской Федерации до вступления в сил)' Конституции Рос­сийской Федерации законы и другие нормативные правовые акты, включая законы и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР. применяются на территории Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным кон­ституционным законам, федеральным законам, правовым актам Российской Федерации, принятым (изданным) после 25 декабря 1993 года, ратифициро­ванным международным договорам и соглашениям Российской Федерации.

Статья 6.

Порядок рассмотрения и принятия законов Российской Федера­

ции определяется Конституцией Российской Федерации, федеральным

конституционным законом о референдуме, настоящим Законом, иными

законами Российской Федерации, а также регламентами палат Феде­

рального Собрания Российской Федерации.

Порядок принятия нормативных правовых актов Президента

Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федера­

ции, настоящим Законом, иными законами Российской Федерации, а

также  указами   Президента   Российской  Федерации,   регулирующими

данный порядок.

Порядок рассмотрения и принятия нормативных правовых актов

Правительства Российской Федерации определяется Конституцией Рос­

сийской Федерации, федеральным конституционным законом о Прави­

тельстве Российской Федерации, настоящим законом и иными законами

Российской Федерации. Регламентом Правительства Российской Феде­

рации, а также указами Президента Российской Федерации, регулирую­

щими данный порядок.

4 Порядок рассмотрения и принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяется законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, по-

217

становлениями Правительства Российской Федерации, а также положе­ниями об этих органах.

Статья 7.

Правомочные принимать нормативные правовые акты органы

государственной власти (правотворческие органы) в процессе подготов­

ки, принятия и реализации нормативных правовых актов обеспечивают

отражение законных интересов граждан Российской Федерации.

Правотворческие органы Российской Федерации поддерживают

народную правотворческую инициативу, учитывают предложения граж­

дан, политических партий и иных общественных объединений, органов

местного самоуправления о принятии, изменении или отмене норматив­

ных правовых актов.

Для выявления и использования общественного мнения право­

творческие органы Российской Федерации могут проводить всенарод­

ное, общественное и профессиональное обсуждения проектов нормативных

правовых актов.

Статья 8.

На основании настоящего Закона:

Государственная Дума утверждает Правила подготовки законопро­ектов;

Президент Российской Федерации утверждает Правила подготовки проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации,

Правительство Российской Федерации утверждает Регламент Пра­вительства Российской Федерации и Правила подготовки решений Пра­вительства Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации утверждает Правила подго­товки нормативных правовых актов федеральных органов исполнитель­ной власти и их государственной регистрации.

Глава II. ВИДЫ И ИЕРАРХИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 9.

Конституция Российской Федерации закрепляет основополагаю­

щие принципы правового регулирования в Российской Федерации, явля­

ется правовой основой законодательства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридиче­

скую силу и применяется на всей территории Российской Федерации.

218

Законы и иные нормативные правовые акты в Российской Федерации принимаются на основе и во исполнение Конституции и не могут ей противоречить.

Статья 10.

Закон регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые

общественные отношения и принимается в соответствии с Конституцией

Российской Федерации путем референдума или представительным и за­

конодательным органом Российской Федерации.

Законы Российской Федерации принимаются в виде:

законов Российской Федерации о поправках к Конституции Россий­ской Федерации;

федеральных конституционных законов, принимаемых по вопро­сам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации;

федеральных законов.

Федеральные конституционные законы не могут противоречить

Конституции Российской Федерации.

Федеральные законы не могут противоречить Конституции Рос­

сийской Федерации и федеральным конституционным законам.

Статья 11.

1. К сфере регулирования исключительно законом относятся:

основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическая ответственность и иные меры прину­ждения по отношению к гражданам;

общие вопросы федеративных отношений в Российской Федерации;

порядок выборов Президента Российской Федерации и Государст­венной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

ратификация и денонсация таких договоров;

правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;

правовое положение партий и иных общественных объединений;

правовой статус средств массовой информации;

порядок формирования и расходования федерального бюджета;

федеральные налоги и сборы;

общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации;

219

ния уголовных наказании,                адвокатура.

судоустройство, прокурорский н№ор^Д         аться иныс вопросы 2. Законом Ро-ийскои Фсдерад™ «^J^ федеращШ, зако-

ссли они в соответствии с Ко"™^Ц    чртЛированы в форме закона.

нами Российской Федерации должны быть урегу

f Ф^ьные законы могут пР—-фор-декс Российской Федерации- ^^а Гже 2 предметам со-предметам ведения Российской Ј*W^ 6ъсктов Российской Фе-вместного ведения Российской ^^регулирование и содержащий дерации. обеспечивающий ™^^%Ц> массу норм, репгл-

отношений, регулируемых кодексом.

 сфере общественны.

Статья 13.

,  Совет Федерации и

НИя по вопросам

Федерации, а также

ст„ „ринимаюг постановления.

 Федерального Собра- ш Российской

 организации их деятельно- Государственной Думы не

Россйеко» Федерации принимай в пределах сои*

полномочий указы и распоряжения^           Российской Федерации при-

2.             Указы и распоряжения nVc™C™^,mu Российской Федсра-

нимаются на основе и во ^™™*^Ј?w противоречить.

ци„ и за,,нов Российски Фслсраш^ « - ^ принимаютСя в форме

3.             Нормативные правовые акты ни

указов.

Статья 15.              .      ., л„с_ации в пределах своих полно-

мочий

1   Правительство Российской ф«сРа"И1 -" принимает постановления и распоряжения.

220

Постановления и распоряжения Правительства Российской Фе­

дерации принимаются на основе и во исполнение Конституции Россий­

ской Федерации, законов Российской Федерации, нормативных указов

Президента Российской Федерации, нормативных постановлений палат

Федерального Собрания Российской Федерации и не могут им противо­

речить.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Феде­

рации принимаются в форме постановлений.

Статья 16.

Федеральные органы исполнительной власти издают норматив­

ные правовые акты в пределах своих полномочий на основе и во испол­

нение Конституции Российской Федерации, законов Российской Феде­

рации, нормативных указов Президента Российской Федерации, норма­

тивных постановлений палат Федерального Собрания Российской Феде­

рации, нормативных постановлений Правительства Российской Федера­

ции.

Министерства издают нормативные правовые акты в форме при­

казов и инструкций, иные федеральные органы исполнительной власти -

в форме постановлений, инструкций и приказов.

При издании федеральным органом исполнительной власти нор­

мативного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта

(его статьи или пункта) вышестоящего органа издается данный акт.

Структурные подразделения федеральных органов исполнитель­

ной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Статья 17.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколь­кими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Статья 18.

Нормативные правовые акты Российской Федерации, принимаемые Президентом Российской Федерации. Правительством Российской Фе­дерации, федеральными органами исполнительной власти, могут изда­ваться под наименованиями «Регламент», «Положение», «Правила» и др. Нормативные правовые акты таких наименований утверждаются со­ответственно указами Президента Российской Федерации, постановле­ниями Правительства Российской Федерации, приказами и постановле­ниями федеральных органов исполнительной власти.

221

Статья 19.

Регламент - нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделений.

Статья 20.

Федеральные органы государственной власти могут разрабатывать и принимать рекомендательные акты, содержащие принципы правового регулирования, юридические стандарты, формулировки наиболее важ­ных норм, требующих единообразного решения, для возможного ис­пользования их в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Статья 21.

Внутрифедеральный договор - нормативный правовой акт, регу­

лирующий отношения между Российской Федерацией, субъектами Рос­

сийской Федерации (республиками, краями, областями, автономной об­

ластью, автономными округами, городами федерального значения) по

вопросам, представляющим для сторон взаимный интерес.

В развитие положений внутрифедерального договора стороны,

его заключившие, могут принимать соглашения.

Содержание договоров и соглашений должно соответствовать

Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации.

Предметом внутрифедерального договора и соглашения, сторо­

ной в которых высгупает Российская Федерация, являются:

разграничение предметов ведения и полномочий между Россий­

ской Федерацией и субъектами Российской Федерации,

взаимоотношения между органами государственной власти Рос­

сийской Федерации и субъектов Российской Федерации;

взаимная передача федеральными органами исполнительной вла­

сти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федера­

ции осуществления части своих полномочий,

совместная и согласованная деятельность в области экономиче­

ского, политического и социально-культурного строительства.

5.             Порядок заключения, прекращения и приостановления действия

внутрифедеральных договоров и соглашений определяется специальным

федеральным законом о внутрифедеральных договорах и соглашениях.

Статьи 22.

1. Международный договор Российской Федерации - нормативный правовой акт. регулирующий отношения Российской Федерации с ино-

222

странным государством (или государствами) либо с международной ор­ганизаций.

Международный договор может иметь различные наименования:

договор, соглашение, конвенция, протокол.

Законы и иные нормативные правовые акты Российской Федера­

ции и субъектов Российской Федерации должны соответствовать обще­

признанным принципам и нормам международного права и не расхо­

диться с правилами ратифицированных международных договоров Рос­

сийской Федерации.

Если ратифицированным международным договором Российской

Федерации установлены в соответствии с Конституцией Российской Фе­

дерации иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются

правила международного договора.

Не подлежащие ратификации межправительственные и межве­

домственные договоры Российской Федерации имеют юридическую си­

лу акта заключившего их органа.

Заключение, прекращение и приостановление действия между­

народных договоров Российской Федерации производится в порядке, ус­

тановленном Федеральным законом «О международных договорах Рос­

сийской Федерации».

Вариант:

Глава... Отражение в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации общепризнанных принципов и норм междуна­родного права, а также международных договоров Российской Федерации.

Статья...

1.             Общепризнанные принципы и нормы международного права и

международные договоры Российской Федерации являются составной

астью правовой системы Российской Федерации.

2.             Общепризнанными являются принципы и нормы международно-

права, имеющие силу, юридически обязательную для всех государств,

рключая применяющее государство.

3.             Общепризнанные принципы международного права системати­

зированы в Декларации о принципах международного права, касающих-

дружественных отношений и сотрудничества между государствами в оответствии с Уставом ООН (1970 г.).

Общепризнанные принципы международного права взаимосвя­

заны и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех ос­

тальных.

Общепризнанные нормы международного права считаются юри-

Дичсски обязательными, если они принимаются и признаются междуна-

223

родным сообществом государств в целом (ст. 53 Венской конвенции о международных договорах 1969 г.), включая государство, на территории которого они должны действовать. Статья...

Законы и иные нормативные правовые акты правотворческих ор­

ганов Российской Федерации и се субъектов должны соответствовать

общепризнанным принципам и нормам международного права и не рас­

ходиться с правилами ратифицированных международных договоров

Российской Федерации.

Если ратифицированным международным договором Российской

Федерации установлены в соответствии с Конституцией Российской Фе­

дерации иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются

правила международного договора.

Не подлежащие ратифицикации межправительственные и меж­

ведомственные договоры Российской Федерации имеют правовую силу

акта заключившего их органа.

Глава III. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ

Статья 23.

Делегирование Федеральным Собранием Российской Федерации, Государственной Думой. Советом Федерации своих правотворческих полномочий другим органам государственной власти не допускается.

Статья 24.

Президент Российской Федерации своим указом вправе делеги­

ровать часть своих правотворческих полномочий Правительству Рос­

сийской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской

Федерации и законам Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации своим постановлением

вправе делегировать часть своих правотворческих полномочий подве­

домственным ему федеральным органам исполнительной власти, а так­

же органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по

соглашению с ними, если это не противоречит Конституции Российской

Федерации и законам Российской Федерации.

Статья 25.

В нормативном правовом акте, которым делегируются полномочия, указывается, какому органу делегируется конкретное полномочие и на

224

какой срок устанавливаются пределы реализации делегированного пол­номочия.

Статья 26.

Федеральный государственный орган, принимая нормативный

правовой акт в порядке реализации делегированного полномочия, ссы­

лается на нормативный правовой акт, которым ему делегировано соот­

ветствующее полномочие.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации,

принимая нормативный правовой акт в порядке реализации делегиро­

ванного полномочия, ссылается на соглашение с федеральным органом

государственной власти, которым ему делегировано соответствующее

полномочие.

Статья 27.

Государственный орган определяет расходы на реализацию делеги­рованного ему полномочия в пределах имеющихся у него бюджетных средств, если иное не установлено при делегировании полномочия.

Статья 28.

Орган, которому делегировано то или иное полномочие, не вправе передать его другому органу.

ГЛАВА IV. ПЛАНИРОВАНИЕ ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТОВ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Статья 28.

Прогнозирование правотворческой деятельности - основанная на

применении специальных научных методов и средств деятельность по

получению прогностической информации об основных тенденциях и на­

правлениях дальнейшего развития системы законодательства Россий­

ской Федерации и будущем ее состоянии.

Основными задачами прогнозирования являются:

получение прогностической информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития системы законодательства Российской Федерации;

определение первоочередных и наиболее актуальных проблем, тре­бующих правового регулирования со стороны органов государственной власти Российской Федерации;

225

выявление общественных потребностей и общественных отноше­ний, подлежащих правовому регулированию,

определение наиболее целесообразной первоочередности правовых актов Российской Федерации.

3. Прогнозирование правотворческой деятельности производится субъектами права законодательной инициативы с привлечением ученых и специалистов.

Статья 29.

В целях создания единой и непротиворечивой системы законода­тельства Российской Федерации, обеспечения гласности в правотворче­ской деятельности, совершенствования процесса подготовки норматив­ных правовых актов, координации деятельности правотворческих орга­нов, во избежание дублирования правового регулирования обществен­ных отношений в правотворческой деятельности применяется текущее и перспективное планирование.

Статья 30.

Текущие программы правоподготовительных работ составляют­

ся, как правило, сроком на 1-2 года.

Перспективные программы правоподготовительных работ со­

ставляются, как правило, сроком на 3 года и более.

Статья 31.

В программах правотворческих работ указываются наименова­

ния и виды актов, а также органы, ответственные за разработку норма­

тивных правовых актов и сроки их подготовки.

В перспективных программах могут определяться направления

развития законодательства, мероприятия по кодификации и иному упо­

рядочению нормативных правовых актов, подготовка систематизиро­

ванных изданий.

Статья 32.

Принятие и утверждение программ правотворческих работ не ис­ключают подготовку и внесение нормативных правовых актов, не вклю­ченных в них.

Статья 33.

1. Государственная Дума разрабатывает и утверждает перспектив­ные и текущие программы законопроектной работы Государственной Думы.

226

Совет Федерации разрабатывает и утверждает программу подго­

товки проектов законов Российской Федерации, которые Совет Федера­

ции намерен внести на рассмотрение Государственной Думы.

Программы подготовки проектов законов Российской Федера­

ции, которые Президент Российской Федерации намерен внести на рас­

смотрение Государственной Думы, а также программы подготовки про­

ектов указов Президента Российской Федерации утверждаются Прези­

дентом Российской Федерации.

Программы подготовки проектов законов Российской Федера­

ции, которые Правительство Российской Федерации намерено внести на

рассмотрение Государственной Думы, а также программы подготовки

проектов постановлений Правительства Российской Федерации утвер­

ждаются Правительством Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и

утверждают программы правотворческих работ по соответствующей от­

расли или сфере деятельности. В эту программу включаются проекты

законодательных актов Российской Федерации, указов Президента Рос­

сийской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, под­

готовка которых поручена данному федеральному органу исполнитель­

ной власти или которые они намерены разработать по собственной ини­

циативе, а также проекты нормативных актов данного федерального ор­

гана исполнительной власти.

Статья 34.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет под­готовку проекта Общегосударственной программы приоритетных зако­нопроектных работ, представляет проект Президенту Российской Феде­рации для последующего внесения в Государственную Думу.

ГЛАВА V. ПОДГОТОВКА И ВНЕСЕНИЕ ПРОЕКТОВ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Статья 35.

Государственный орган, организация, разрабатывающие проект

нормативного правового акта (далее - орган, разрабатывающий проект),

как правило, создают комиссию по подготовке проекта из числа работ­

ников этого органа, квалифицированных специалистов.

К подготовке проектов привлекаются представители научных

Учреждений, заинтересованных органов и организаций.

227

3. В подготовке проектов обязательно участие юридических под­разделений органов, разрабатывающих проекты.

Статья 36.

В начале работы над значительным по объему и степени важно­

сти законопроектом или проектом иного нормативного правового акта

орган, разрабатывающий проект, подготавливает его концепцию.

В концепции дается характеристика предмета и цели будущего

акта, излагаются его основные положения, анализируются предполагае­

мые последствия применения проектируемых норм, приводится при­

мерная структура акта.

Статья 37.

Правотворческий орган может поручить подготовку проекта

нормативного правового акта подведомственным ему государственным

органам, организациям или заказать его подготовку на договорной осно­

ве государственным органам, научным учреждениям, отдельным уче­

ным или их коллективам.

Правотворческий орган вправе поручать подготовку альтерна­

тивных проектов нескольким органам, учреждениям, организациям, ли­

цам или заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на

лучший проект.

Статья 38.

К подготовке проектов нормативных правовых актов, затраги­

вающих права и интересы субъектов Российской Федерации, привлека­

ются соответствующие органы этих субъектов.

К подготовке проектов по отдельным отраслям или сферам госу­

дарственного управления привлекаются федеральные органы исполни­

тельной власти, отвечающие за состояние и развитие этих отраслей или

сфер управления.

Статья 39.

Если для развития и конкретизации положений готовящегося про­екта закона Российской Федерации, указа Президента Российской Феде­рации или постановления Правительства Российской Федерации необ­ходимо принятие других нормативных правовых актов, в основном про­екте или в проекте акта о введении его в действие предусматривается поручение соответствующим органам подготовить и принять в установ­ленные правотворческим органом сроки такие акты.

228

Статья 40.

Подготовленный проект нормативного правового акта вносится в

правотворческий орган с представлением, в котором обосновывается не­

обходимость принятия акта, дается краткая характеристика его содер­

жания, приводится перечень органов и организаций, которые участвова­

ли в разработке проекта, а также с которыми проект согласован, кратко

излагается содержание разногласий и мотивированное мнение о них.

К проекту нормативного правового акта в случае необходимости

прилагаются финансово-экономические расчеты,  статистические дан­

ные, прогноз возможных социальных, экономических, юридических и

иных последствий действия принимаемого акта и иные сведения, необ­

ходимые для обоснования вносимых предложений.

Статья 41.

Порядок внесения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу, а также порядок со­гласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с за­конодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации определяются Федеральным законом «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» и Регла­ментом Государственной Думы.

Статья 42.

По решению Совета {вариант, руководства) Государственной

Думы проекты законов Российской Федерации, внесенные на рассмот­

рение Государственной Думы, могут быть опубликованы в печати, обна-

родоваться по телевидению и радио.

Проекты законов Российской Федерации по решению Государст­

венной Думы, принятому по ее инициативе или по предложению зако­

нодательного (представительного) органа субъекта Российской Федера­

ции, могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Порядок организации и проведения всенародных обсуждений за­

конопроектов регулируется федеральным законом Российской Федерации.

Статья 43.

Перечень субъектов права внесения проектов нормативных указов Президента Российской Федерации, требования к проектам указов Пре­зидента Российской Федерации и процедура внесения устанавливаются Президентом Российской Федерации.

L

229

Статья 44.

Перечни субъектов права внесения проектов нормативных поста­новлений Правительства Российской Федерации и права внесения про­ектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, требования к названным проектам и процедуры внесения устанавлива­ются Правительством Российской Федерации.

ГЛАВА VI. ПРАВИЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ

Статья 45.

Нормативные правовые акты Российской Федерации излагаются на русском языке - государственном языке Российской Федерации.

Статья 46.

Нормативные правовые акты Российской Федерации имеют сле­дующие реквизиты.

указание на форму акта: закон о поправке к Конституции Россий­ской Федерации, федеральный конституционный закон; федеральный закон, постановление палаты Федерального Собрания Российской Феде­рации, указ Президента Российской Федерации, постановление Прави­тельства Российской Федерации, а также приказ либо инструкция мини­стерства Российской Федерации, постановление, приказ либо инструк­ция иного федерального органа исполнительной власти.

заголовок, обозначающий предмет регулирования.

дата, место принятия акта и его регистрационный номер:

подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответ­ствующие нормативные правовые акты.

Статья 47.

Подписание официального текста нормативного правового акта осуществляется:

закона Российской Федерации - Президентом Российской Федерации,

постановления Совета Федерации, постановления Государственной Думы - председателями соответствующих палат Федерального Собра­ния Российской Федерации либо одним из их заместителей:

указа Президента Российской Федерации - Президентом Россий­ской Федерации:

постановления Правительства Российской Федерации - Председателем Правительства Российской Федерации либо одним из его заместителей;

иных нормативных правовых актов - руководителем органа, при­нявшего акт. либо одним из его заместителей.

230

I

Статья 48.

В нормативный правовой акт может включаться преамбула, со­

держащая в себе разъяснение мотивов и целей его издания.

Нормативные предписания в преамбулу не включаются.

Статья 49.

В законах Российской Федерации нормативные предписания из­

лагаются в виде статей, имеющих порядковый номер.

Статьи законов Российской Федерации мопт подразделяться на

абзацы, именующиеся частями и имеющие порядковый номер. В частях

статей могут содержаться пункты и подпункты.

В иных нормативных правовых актах Российской Федерации

нормативные предписания излагаются в виде пунктов, имеющих поряд­

ковый номер. Пункты мопт подразделяться на подпункты.

Статья 50.

Статьи (пункты) близкого содержания значительных по объему нормативных правовых актов объединяются в главы. В необходимых случаях главы могут объединяться в разделы. Разделы и главы имеют заголовки и нумеруются.

Статья 51.

В нормативном правовом акте даются определения вводимых в за­

конодательство юридических, технических и других специальных терминов.

Не допускается > потребление устаревших и многозначных слов и

выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

Статья 52.

В нормативных правовых актах не воспроизводятся повторно нор­мативные предписания, содержащиеся в действующих нормативных правовых актах той же юридической силы, если не предполагается соот­ветствующие статьи (пункты) таких актов либо их части после включе­ния их в принимаемый акт признать утратившими силу.

Статья 53.

Ссылки в статьях, пунктах или подпунктах нормативного правово­го акта на другие его статьи, пункты или подпункты, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, когда необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений.

231

Статья 54.

При издании федеральным органом исполнительной власти норма­тивного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта издается данный акт.

ГЛАВА VII. НЕЗАВИСИМАЯ НАУЧНАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ         !

Статья 55.

Для оценки качества проекта нормативного правового акта, вне­

сенного в правотворческий орган, по решению его руководства прово­

дится   независимая   научная   (юридическая,    финансовая,    научно-

техническая, экологическая и др.) экспертиза.

Проекты законодательных актов, вносимые на рассмотрение Го­

сударственной Думы, по вопросам обеспечения конституционных прав,

свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, правового ста­

туса федеральных государственных органов либо общественных объе­

динений, государственного бюджета, налоговой системы, финансовых

обязательств государства, экологической безопасности, борьбы с право­

нарушениями подлежат обязательной юридической, а также иной спе­

циализированной экспертизе - в зависимости от профиля проекта.

В случаях внесения в правотворческий орган альтернативных проек­

тов независимая научная экспертиза проводится по каждому из них.

Статья 56.

Независимая научная экспертиза проектов нормативных право­

вых актов осуществляется научными и образовательными учреждения­

ми соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и

специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов.

В качестве экспертов привлекаются ученые и специалисты, не

принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствую­

щего проекта.

Статья 57.

1. Организации и лица, участвующие в проведении независимой научной экспертизы проекта нормативного правового акта, вправе полу­чать от федеральных органов исполнительной власти, других органов и организаций материалы и документы, связанные с подготовкой проекта.

232

2. Организации и лица, участвующие в проведении независимой научной экспертизы проекта законодательного акта, внесенного на рас­смотрение Государственной Думы, вправе также:

участвовать в парламентских слушаниях, в работе комитетов Госу­дарственной Думы при обсуждении соответствующего проекта;

присутствовать при обсуждении проекта на заседании Государст­венной Думы.

Статья 58.

Проекты законодательных актов, внесенные на рассмотрение Госу­дарственной Думы и переданные на независимую научную экспертизу, рассматриваются в Государственной Думе при наличии заключения экспертов.

ГЛАВА VIII. ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 59.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской

Федерации законы подлежат официальному опубликованию.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской

Федерации не опубликованные официально федеральные конституцион­

ные законы и федеральные законы не применяются.

Порядок официального опубликования федеральных конститу­

ционных законов, федеральных законов, актов Палат Федерального Со­

брания определяется федеральным законом.

Статья 60.

Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации,

Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и

обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опублико­

ванию. Такие нормативные правовые акты не применяются, если они не

опубликованы официально.

Порядок официального опубликования актов Президента Россий­

ской Федерации определяется указом Президента Российской Федера­

ции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим

федеральным законом.

Порядок официального опубликования актов Правительства Рос­

сийской Федерации определяется постановлением Правительства Рос­

сийской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федера-

233

ции, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Рос­сийской Федерации» и настоящим Законом.

Статья 61.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­

тельной власти, распространяющие свое действие на другие федераль­

ные органы исполнительной власти, учреждения, организации, предпри­

ятия независимо от форм собственности, а также затрагивающие права,

свободы и обязанности человека и гражданина (общеобязательные ак­

ты), публикуются в официальных изданиях и вступают в силу при усло­

вии их опубликования в этих изданиях.

Порядок официального опубликования нормативных правовых

актов федеральных органов исполнительной власти, включая общеобя­

зательные акты, определяется постановлением Правительства Россий­

ской Федерации в соответствии с настоящим Законом.

Статья 62.

Если нормативные правовые акты, издаваемые Президентом Рос­сийской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти содержат сведения, составляющие госу­дарственную тайну, то официальному опубликованию подлежат только по­ложения, не содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

Статья 63.

Днем официального опубликования нормативного правового ак­

та считается день первой публикации его полного текста в официальном

издании.

Если нормативный правовой акт не опубликован официально до

указанной в нем даты вступления в силу, то днем его вступления в силу

является день его официального опубликования.

Статья 64.

Средства массовой информации, коммерческие фирмы, частные лица не вправе публиковать текст принятых нормативных правовых ак­тов до их официального опубликования.

Статья 65.

Нормативный правовой акт. в который внесены многочисленные изменения и дополнения, по решению правотворческого органа, при­нявшего соответствующий акт, может быть официально опубликован

234

повторно с указанием нормативных правовых актов, которыми в него были внесены изменения и дополнения.

ГЛАВА IX. ИЗМЕНЕНИЕ И ДОПОЛНЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,

ПРИЗНАНИЕ ИХ УТРАТИВШИМИ СИЛУ

Статья 66.

В соответствии со статьей 134 Конституции Российской Федера­

ции предложения о поправках к Конституции Российской Федерации

вправе вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации,

Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законо­

дательные (представительные) органы субъектов Российской Федера­

ции, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета

Федерации или депутатов Государственной Думы.

Право внесения предложений о поправках к Конституции Рос­

сийской Федерации реализуется посредством внесения проектов законов

Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

Порядок внесения, рассмотрения и принятия предложений о по­

правках к Конституции Российской Федерации устанавливается феде­

ральным законом, принятым в соответствии с положениями статьи 136,

части 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации.

Статья 67.

После опубликования Закона о поправках к Конституции Россий­ской Федерации осуществляется официальное отбликование Конститу­ции Российской Федерации с изложением соответствующих статей в ре­дакции, предусмотренной принятым Законом.

Статья 68.

Если в связи с принятием нормативного правового акта необходи­мо внести изменения или дополнения в ранее принятые нормативные правовые акты, в конце проекта в качестве самостоятельных статей (пунктов) излагается текст таких изменений и дополнений.

Статья 69.

1. В связи с принятием нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все акты или их части (разделы, главы, статьи, пункты и т. д.), если они противоречат включенным в новый акт нормативным предписаниям либо поглощены им.

235

2. Если в связи с принятием нормативного правового акта необхо­димо признать утратившими силу ранее принятые нормативные право­вые акты или их части (разделы, главы, статьи, пункты и т. д.). перечень таких актов или их частей должен содержаться либо в самом акте, либо в специальном акте о порядке введения его в действие.

Статья 70.

Если в связи с принятием нормативного правового акта имеется

значительное число актов или их частей, подлежащих изменению и до­

полнению, признанию утратившими силу, их перечни оформляются в виде

самостоятельного акта. Проекты таких перечней подготавливаются разра­

ботчиками проекта основного акта и представляются одновременно с ним.

Подготовка проектов перечней актов, подлежащих изменению и

дополнению, признанию утратившими силу, после принятия основного

акта допускается только в случаях, когда их подготовка требует дли­

тельного времени. В таком случае должно быть подготовлено поручение

о разработке проектов соответствующих перечней, где указывается, ка­

ким органам, организациям поручается их разработка, и определяется

срок представления в правотворческий орган.

Статья 71.

В случае ликвидации или преобразования правотворческого органа вопросы о признании его актов утратившими сит1, их изменении и до­полнении решаются его правопреемником или вышестоящим органом.

ГЛАВА X. ДЕЙСТВИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВО ВРЕМЕНИ, ПРОСТРАНСТВЕ

И ПО КРУГУ ЛИЦ

Статья 72.

1. Порядок вступления в силу законов Российской Федерации, по­становлений палат Федерального Собрания определяется федеральным законом.

2 Порядок вступления в силу актов Президента Российской Феде­рации и актов Правительства Российской Федерации определяется ука­зом Президента Российской Федерации.

3.             Порядок вступления в силу актов федеральных органов исполни­

тельной власти определяется постановлением Правительства Российской

Федерации.

236

Статья 73.

Закон Российской Федерации, предусматривающий юридическую ответственность за действия, которые ранее не влекли такой ответствен­ности, или предусматривающий более строгую ответственность по срав­нению с прежней, не может быть введен в действие до истечения деся­тидневного срока после официального опубликования этого закона.

Статья 74.

Общеобязательные нормативные правовые акты, издаваемые феде­ральными органами исполнительной власти, вступают в силу после про­хождения ими государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и последующего опубликования.

Статья 75.

Нормативный правовой акт не распространяется на отношения,

возникшие до его вступления в силу, т. е. не имеет обратной силы, за

исключением случаев, когда он устраняет или смягчает ответственность

за правонарушения или иным образом улучшает положение лица, со­

вершившего правонарушение, либо когда в самом акте или в акте о вве­

дении его в действие предусматривается, что он распространяется на от­

ношения, возникшие до его вступления в силу.

Придание нормативному правовому акту обратной силы не

должно ущемлять прав граждан.

Статья 76.

Нормативный правовой акт действует бессрочно, если в самом

акте или акте о введении его в действие не оговорено иное.

Временный срок действия может быть установлен для всего акта или

его отдельных частей. В этом случае должно быть указано, на какой срок он

(или его соответствующая часть) сохраняет действие. До истечения установ­

ленного срока орган, издавший акт, может принять решение о продлении

действия акта на новый срок или о придании ему бессрочного характера.

Статья 77.

Нормативные правовые акты Российской Федерации распростра­няют свое действие на всю территорию Российской Федерации, если в самом акте или в акте о введении его в действие не оговорено иное.

Статья 78.

1. Действие нормативных правовых актов Российской Федерации распространяется на граждан Российской Федерации, а также на нахо-

237

дящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц бел гражданства за исключениями, установленными действующими нормативными правовыми актами.

2. В соответствии с международными договорами Российской Фе­дерации и общепризнанными принципами и нормами международного права законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации могут не применяться к дипломатическим представителям и некоторым другим сотрудникам представительств иностранных государств и меж­дународных организаций (право экстерриториальности).

Статьи 79.

Если требуется распространить действие нормативного правового акта или его части на другой круг органов, организаций, лиц, объектов, то подготавливается проект акта о внесении соответствующих измене­ний и дополнений в такой акт

Статья 80.

Нормативные правовые акты Российской Федерации действуют

на основе принципа верховенства актов, обладающих более высокой

юридической силой.

В случае коллизии между нормативными правовыми актами

субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, об­

ладающего более высокой юридической силой.

В случае коллизии между нормативными правовыми актами, об­

ладающими равной юридической силой, действуют положения акта,

принятого позднее.

В случае коллизии между общим и специальным нормативными

правовыми актами, обладающими равной юридической силой, действу­

ют нормы специального акта.

Вариант:

4. В случае коллизии между общим нормативным правовым актом и актом той же юридической силы, предусматривающим исключения из общего регулирования (специальным актом), действуют нормы специ­ального акта.

Статья 81.

Нормативный правовой акт (или его часть) прекращает свое дейст­вие в следующих случаях:

истечение срока, на который был рассчитан временный акт (часть акта);

238

принятие нового нормативного правового акта, которому противо­речат положения ранее изданного акта (его части) или который погло­щает его (его часть);

заключение в установленном порядке международного договора Российской Федерации, нормам которого противоречат положения ранее изданного акта (его части);

признание акта (его части) неконституционным в установленном законом порядке;

признание акта (его части) утратившим силу;

приостановление действия акта (его части) органом, принявшим этот акт, либо иным управомоченным на то органом.

ГЛАВА XI. ТОЛКОВАНИЕ И РАЗЪЯСНЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 82.

В случае обнаружения неясностей и различий в понимании по­

ложений, а также противоречивой практики применения нормативного

правового акта осуществляется его официальное нормативное толкование.

Официальное нормативное толкование - деятельность право­

творческих органов по обязательному для исполнения установлению со­

держания норм права.

Толкование нормативного акта не должно изменять его смысл.

Статья 83.

В соответствии с частью 5 статьи 125 Конституции Российской Фе­дерации Конституционный Суд Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

Статья 84.

Государственная Дума дает толкование федеральных конституци­онных и федеральных законов. Толкование федеральных конституцион­ных законов и федеральных законов оформляется постановлением Госу­дарственной Думы.

Постановление Государственной Думы о толковании федерального конституционного закона вступает в силу после утверждения Советом Федерации.

Статья 85.

Толкование иных нормативных правовых актов осуществляется ис­ключительно теми правотворческими органами, которыми они прини­маются.

239

Статья 86.

Верховный Суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации в случае необходимости дают разъяснения по применению действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, обязательные соответственно для судов и арбитражных су­дов на территории Российской Федерации.

Статья 87.

Официальные разъяснения нормативных правовых актов могут

даваться теми органами, которым это поручено органом государствен­

ной власти, принявшим нормативный правовой акт, или самим право­

творческим органом, принявшим соответствующий акт.

Ведомственные разъяснения федеральными органами исполни­

тельной власти нижестоящим соответствующим органам могут даваться

по любому нормативному правовому акту, независимо от того, кем он

принят (издан).

Разъяснения, данные в соответствии с настоящей статьей, носят

исключительно рекомендательный характер.

ГЛАВА XII. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ И УЧЕТ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 88.

1.             Все  действующие  законы  Российской Федерации,  а также

имеющие нормативный характер постановления палат Федерального

Собрания, указы Президента Российской Федерации и постановления

Правительства Российской Федерации подлежат включению в Свод за­

конов Российской Федерации.

Свод законов Российской Федерации является официальным из­

данием и поддерживается в контрольном состоянии.

Подготовка, издание и поддержание в контрольном состоянии

Свода законов Российской Федерации осуществляется в порядке, уста­

новленном Федеральным законом «О Своде законов Российской Феде­

рации».

ri'.

Статья 89.

Федеральные органы исполнительной власти издают официальные систематизированные сборники принятых ими нормативных правовых актов и поддерживают их в контрольном состоянии.

240

Статья 90.

Законы Российской Федерации, а также имеющие нормативный

характер постановления палат Федерального Собрания, указы Прези­

дента Российской Федерации, постановления Правительства Российской

Федерации, международные договоры и соглашения Российской Феде­

рации, договоры и соглашения, регулирующие отношения Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации, общеобязательные акты

федеральных органов исполнительной власти направляются в Мини­

стерство юстиции Российской Федерации для государственного учета.

Порядок государственного учета нормативных правовых актов в

Российской Федерации определяется Правительством Российской Феде­

рации.

Статья 91.

Общеобязательные акты федеральных органов исполнительной

власти подлежат в Министерстве юстиции Российской Федерации также

государственной регистрации.

Порядок государственной регистрации общеобязательных актов

федеральных органов исполнительной власти определяется Правитель­

ством Российской Федерации.

241

Приложение 2

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по приведению нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами Прези­дента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

Настоящие методические рекомендации разработаны Институтом законодательства и сравнительного правоведения во исполнение распо­ряжения Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 г. № 1622-р в целях оказания содействия федеральным органам исполни­тельной власти по приведению изданных ими нормативных актов в со­ответствие с законодательством Российской Федерации. Формой науч­ной помощи являются критерии оценки актов.

1. Критерии анализа и оценки ведомственных нормативных актов

Общие критерии связаны с конституционными основами правовой системы общества, практическими аспектами теории разделения вла­стей, положением федеральных органов исполнительной власти в ие­рархии управленческих структур. Согласно данным критериям соответ­ствие ведомственного нормативного акта Конституции Российской Фе­дерации, законам Российской Федерации, правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации опреде­ляется:

по содержанию устанавливаемых актом норм;

по форме нормативного акта;

по порядку согласования, принятия, опубликования, введения в действие;

с точки зрения установленного Конституцией Российской Федера­ции разделения государственной власти на законодательную, исполни­тельную и судебную.

с точки зрения установленного Конституцией Российской Федера­ции разграничения компетенции между федеральными органами госу­дарственной власти.

242

с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации.

Особое место занимают случаи внутренних коллизий законодатель­ства. Соответственно, особое место в ряду общих критериев может за­нять критерий, имеющий отношение к таким случаям. Суть его состоит в том, что не совпадающие друг с другом положения одного и того же нормативного акта либо не совпадающие друг с другом положения не­скольких нормативных актов рассматриваются и оцениваются в единст­ве. Именно в таком виде эти положения соотносятся с оцениваемым ве­домственным нормативным актом.

Специфические критерии связаны с особенностями той или иной сферы правового регулирования и особенностями места, занимаемого определенным органом исполнительной власти в структуре государст­венной власти. Согласно этим критериям нормы ведомственного акта соотносятся:

со специфическими требованиями того или иного закона Россий­ской Федерации либо правового акта Президента Российской Федера­ции, либо акта Правительства Российской Федерации;

со спецификой правотворческой компетенции соответствующего органа в целом и его правотворческой компетенцией в частности.

1. Оценке подлежат нормативные акты, т. е. акты, устанавливаю­щие общеобязательные предписания постоянного или временного ха­рактера, рассчитанные на многократное применение, издающиеся феде­ральным органом исполнительной власти в соответствии с правотворче­ской компетенцией, установленной действующим законодательством. Нормативный акт органа исполнительной власти не вправе изменять, дополнять или отменять нормы, установленные вышестоящим право­творческим органом.

В ходе анализа и оценки нормативных актов исполнительных орга­нов уясняется:

а)             относится ли вопрос, которому посвящен данный акт, к предме­

там ведения данного федерального органа исполнительной власти;

б)            каким конкретно актом вышестоящего государственного органа

(наименование акта, его номер, дата принятия, источник опубликования)

подтверждается право министерства (ведомства) на принятие данного

вида нормативного акта;

в)             если акт принят по поручению вышестоящего государственного

органа, от какого конкретно органа исходило поручение (в виде какого

правового документа, его дата) и на основании какого нормативного ак-

243

та, определяющего правотворческую компетенцию государственного ор­гана, давшего соответствующее поручение;

г) предоставлено ли данному органу исполнительной власти право конкретизации (детализации) нормативного акта, на основании (во ис­полнение) которого принят нормативный акт данного ведомства; подле­жат ли правовые нормативы акта вышестоящего государственного орга­на обязательной или факультативной конкретизации (детализации).

Особого внимания требует вопрос о соблюдении принципа раз­

граничения предметов ведения и полномочий между органами феде­

ральной исполнительной власти и органами исполнительной власти

субъектов Федерации. Если нормативный акт касается предметов совме­

стного ведения и полномочий Российской Федерации и её субъектов, то

уясняется, насколько согласуется он с конституциями или уставами

субъектов федерации в соответствии с их правотворческой компетенцией.

Нормативный акт федерального органа исполнительной власти

принимается в форме, установленной для него действующим законода­

тельством. Исходя из этого, необходимо уяснить, соответствует ли вы­

бор формы нормативного акта  (приказ,  инструкция,  постановление

и т. д.) установленным нормативам.

Нормативный акт органа исполнительной власти принимается с

использованием общего понятийного аппарата, используемого в Кон­

ституции и законодательстве. В данной связи:

а)             недопустимо употребление в тексте нормативного акта феде­

рального органа исполнительной власти понятий, смысл которых расхо­

дится со смыслом правовых понятий, закрепленных в Конституции Рос­

сийской Федерации, действующем законодательстве. Использование по­

нятий здесь допустимо лишь в том же значении, в каком они использо­

ваны в законе, указе, постановлении;

б)            тс или иные разъяснения правовых понятий в нормативных ак­

тах федеральных органов исполнительной власти должны основываться

на принципах и нормах, установленных Конституцией Российской Фе­

дерации и действующим законодательством.

5.             Содержание нормативного акта федерального органа исполни­

тельной власти, его отдельных норм не может противоречить принци­

пам и нормам, содержащимся в Конституции Российской Федерации,

действующем законодательстве, международном праве. При обнаруже­

нии тех или иных противоречий необходимо определить.

а) какой статье Конституции Российской Федерации или ряду ста­тей при их комплексном толковании противоречит данный акт или оп­ределенная его часть.

244

б)            согласуется ли акт с законодательством Российской Федерации

по соответствующему вопросу;

в)             согласуется ли акт с конкретным законом,

г)             согласуется ли акт с указом Президента;

д)             согласуется ли акт с постановлением Правительства;

е)             согласуется ли акт с общепризнанными принципами и нормами

международного права.

Если ведомственные акты изданы в силу прямого указания феде­рального закона, указа Президента Российской Федерации, они прове­ряются на соответствие непосредственно закону, указу. Устанавливается соответствие с той нормой (нормами), содержащейся в законе, указе ли­бо акте Правительства, в развитие которой нормативный акт органа управления был издан.

Система санкций, устанавливаемая в нормативных актах феде­

ральных органов исполнительной власти, не может расходиться с сис­

темой санкций, закрепленных в нормативных актах вышестоящих госу­

дарственных органов.

Необходимо установить, соблюдена ли процедура принятия акта,

а также требования его надлежащего оформления, включая чисто юри-

дико-тсхнические моменты. В этой связи особого уточнения требует во­

прос о регистрации актов органов управления по вопросам, затраги­

вающим законные права и интересы граждан или носящим межведом­

ственный характер и изданным после 15 мая 1992 г. Отсутствие назван­

ной процедуры в отношении указанных актов влечет их недействитель­

ность, они считаются не вступившими в силу

II. Организация работы

Работа по анализу и оценке соответствия ведомственного норма­тивного акта Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации, правовым актам Президента Российской Федерации и Пра­вительства Российской Федерации проводится органом исполнительной власти, издавшим этот акт. Если орган, издавший акт, был упразднен (ликвидирован, реорганизован и пр.), работа возлагается на его преем­ника. Если правопреемник отсутствует, орган исполнительной власти, обладавший сведениями о существовании и применении нормативного акта, сообщает об этом в Правительство Российской Федерации для ре­шения вопроса. Вся работа должна быть подчинена задачам ревизии ве­домственной нормативной базы.

245

Для проведения работы соответствующему органу исполнительной власти целесообразно создать комиссию с участием квалифицированных юристов. Она начинается с составления списков (реестров) действую­щих нормативных актов по тому или иному вопросу (по предмету регу­лирования). Такие списки могут составляться структурными подразде­лениями в составе органа исполнительной власти, к ведению которых отнесены вопросы, регламентируемые нормативными актами. Кроме то­го, юридической службой - списки актов по вопросам, не относящимся в настоящее время к ведению ни одного из подразделений. В списках це­лесообразно указывать сведения о прохождении каждым из актов, из­данных после 15 мая 1992 г., государственной регистрации и о дате официального опубликования в газете «Российские вести».

К списку соответствующим подразделением может прилагаться аналитическая справка с изложением мнения подразделения о необхо­димости того или иного действующего нормативного акта, предложений о признании актов утратившими силу, внесении в них изменений и до­полнений. В аналитической справке желательно также указать, какие акты нуждаются в объединении (консолидации), на каком основании, какие действия в связи с этим следовало бы произвести.

В сроки, устанавливаемые руководством органа федеральной ис­полнительной власти, комиссия представляет руководителю проект при­каза о признании соответствующих актов утратившими силу, их изме­нении, объединении и т. д. Желательно составить проекты специальных перечней по этим вопросам.

В приказе о приведении нормативных актов органа исполнитель­ной власти в соответствие с действующим законодательством, с учетом юридической специфики вопроса, могут быть использованы такие фор­мулировки, «признать акт (главу, пункт, часть пункта и т. д.) утратив­шим силу»; «внести в акт (главу, пункт, часть пункта и т. д.) следующие изменения» и т. д.

Представляется целесообразным избрать путь укрупнения дейст­вующих нормативных актов - объединять акты, регламентирующие один и тот же вопрос.

По завершении работы могут составляться списки (перечни) дейст­вующих нормативных актов.

Итоги работы целесообразно опубликовать в средствах массовой информации.

246

Приложение 3

МОДЕЛЬНАЯ (РЕКОМЕНДАТЕЛЬНАЯ) СХЕМА

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

I. Сроки действия программ (планов)

Программы         (планы)         деятельности                законодательных

(представительных) органов субъектов Российской Федерации целесо­образно составлять систематически. В зависимости от текущих и страте­гических целей законотворчества программы (планы) могут составлять­ся на 1 год (ежегодные) либо на 2-4 года (перспективные).

II. Структура программ (планов)

По своей структуре программа могла бы состоять из трех основных частей.

Часть первая - собственное правовое регулирование, осуществляе­мое субъектом Российской Федерации. Включает перечень законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по предметам ведения субъектов Федерации.

При формировании этой части программы целесообразно учиты­вать следующее:

1.             Планируемые  законопроекты должны  формировать  правовое

обеспечение преобразований в основных сферах жизни соответствующе­

го субъекта Российской Федерации:

а)             законопроекты в сфере государственно-правового строительства;

б)            законопроекты в финансовой и налоговой сфере;

в)             законопроекты в сфере развития демократических институтов;

г)             законопроекты в сфере социального развития;

д)             законопроекты в аграрной сфере;

с) законопроекты в сфере экологии;

с) законопроекты в сфере охраны правопорядка.

2.             Формирование программы (плана) следует осуществлять с уче­

том взаимосвязи актов: законопроекты по достаточно конкретным тс-

247

мам должны разрабатываться и вноситься после окончания работы над проектом по более общему вопросу либо одновременно с ним.

Целесообразно планирование «пакетов» взаимосвязанных актов.

3.             В данной части программы (внутри разделов) выделяются при­

оритетные акты, требующие первоочередного принятия, затем указыва­

ются иные законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем.

Критерии приоритетности законов:

а)             роль закона как ключевого, базового для той или иной сферы.

б)            необходимость принятия закона в той или иной сфере, вызван­

ная острой общественной потребностью.

4.             В программе (плане) предусматриваются:

а)             наименование акта.

б)            срок подготовки проекта;                '

в)             исполнители.

Часть вторая - обсуждение и дача заключений по проектам феде­ральных конституционных законов и федеральных законов, а также об­суждение модельных законодательных актов, рекомендуемых для субъ­ектов Российской Федерации.

Сроки обсуждения и подготовки заключений увязываются с плана­ми работы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания.

Часть третья - предложения об издании федеральных законов в по­рядке реализации субъектом Российской Федерации права законода­тельной инициативы.

248

Приложение 4

ПРИМЕРНАЯ ПРОГРАММА

законотворческой деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации

1. Законопроекты в сфере государственно-правового строительства

Конституция. Устав.

Об административно-территориальном устройстве.

О системе органов государственной власти.

О законодательном (представительном) органе власти.

Регламент законодательного (представительного) органа (закон о Регламенте).

О выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации

О статусе депутатов законодательного (представительного) органа.

Об организации исполнительной власти.

О Правительстве (Кабинете Министров).

О выборах главы администрации, мэра.

О нормативных правовых актах (о правотворчестве).

О порядке опубликования и вступления в силу законов и других ак­тов законодательного (представительного) органа.

Об обеспечении соответствия законов и иных нормативных актов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации Кон­ституции Российской Федерации и федеральным законам.

О порядке заключения, действия, исполнения и денонсации дого­воров и соглашений, заключаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации

О Регистре правовых актов.

О правовом положении коренных малочисленных народов.

О государственной службе.

О муниципальной службе.

О муниципальных выборах.

О разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

О местном самоуправлении.

О выборах местного самоуправления.

Об ассоциациях органов местного самоуправления.

О статусе города - административного центра.

249

II. Законопроекты п финансовой и налоговой сферах

О собственности (об управлении собственностью).

О бюджетном устройстве и бюджетном процессе (о бюджетной системе).

О компьютеризации бюджетного процесса.

О налоговой системе (о налогах, сборах, пошлинах и порядке их взи­

мания).  ' ;i

О порядке предоставления налоговых льгот.

Об инвестиционном налоговом кредите.

О внебюджетных и валютных фондах.

О порядке предоставления бюджетных и имущественных гарантий.

О муниципальной собственности.

О муниципальных предприятиях.

О муниципальном жилищном займе.

О порядке привлечения заемных средств в бюджет.

О векселях бюджета.

О порядке использования временно свободных средств бюджета.

О долге.

О займах.

О казначействе.

О местных лотереях, проводимых в субъекте Федерации.

О порядке финансирования капитального строительства за счет бюджетных и внебюджетных средств.

О порядке предоставления льгот по арендным платежам.

О льготах для организаций, производящих экологически чистую сельскохозяйственную продукцию.

О льготном налогообложении участников благотворительной деятель­ности.

О порядке управления и распоряжения недвижимостью.

О частных инвестициях в недвижимость.

О развитии конкуренции в производстве товаров и услуг.

О демонополизации производства и развитии конкуренции в на­родном хозяйстве.

О межрегиональных соглашениях.

III. Законопроекты в сфере развития демократических институтов

О референдуме.

О местных референдумах.

250

О порядке осуществления законодательной инициативы. Об обращениях граждан и организаций.

О порядке подготовки, утверждения и реализации республикан­ских, краевых, областных государственных программ. О гарантиях избирательных прав граждан. О средствах массовой информации. О региональной поддержке средств массовой информации. О региональных общественных объединениях.

IV. Законопроекты в сфере социального развития

Об охране культурных и исторических ценностей.

Об охране здоровья граждан.

О курортах.

О физическом воспитании и спорте (о комплексной программе раз­вития физической культуры и спорта на территории субъекта Федера­ции).

О туризме.

О культуре.

Об охране историко-культурного наследия (об охране памятников).

О библиотечном деле.

Об обязательном экземпляре местных изданий.

О музеях и музейном деле в субъекте Российской Федерации.

О статусе исторического города.

О социальной защите и социальном обеспечении населения.

О муниципальных социальных гарантиях.

О социальных правах инвалидов.

О донорстве крови.

О государственном пособии детям.

О премиях, стипендиях, наградах.

Об охране труда.

О содействии в трудоустройстве инвалидов.

О регулировании оплаты труда.

О свободе совести и религиозных организациях.

Об охране семьи, материнства и детства.

О порядке разрешения коллективных трудовых споров.

О содержании животных (о правилах содержания собак и кошек).

О порядке перевода жилых помещений в нежилые.

О финансировании негосударственных образовательных учреждений.

О ставке сбора на нужды образовательных учреждений.

251

О негосударственных пенсионных фондах.

Об освобождении от арендной платы за нежилые помещения и оп­латы коммунальных услуг общественных объединений ветеранов войны.

О транспортных льготах для учащихся.         Т1

О социальных программах.

Об адресности социальной помощи.

Об использовании и сохранности жилищного фонда.

О страховании жилья.

О страховании нежилых помещений.

Об административных регистрах (порядок информатизации город­ских баз данных для решения социальных и управленческих задач).

О транспортном обслуживании.    ..,

V.            Законопроекты в аграрной сфере

О земле.

Об аренде земель.

О порядке залога земельных участков и арендных прав на земель­ные участки и иные объекты недвижимости. О сельскохозяйственной кооперации. О крестьянском (фермерском) хозяйстве.

VI.           Законопроекты в сфере экологии

Об особо охраняемых природных территориях.

О статусе природных заповедников, заказников, памятников при­роды.

О порядке образования и финансирования экологических фондов.

Об охране почв и расширении воспроизводства почвенного плодо­родия.

О лесе.

О порядке пользования недрами для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

О растительном мире.

Об охране атмосферного воздуха.

Об охране вод.

О животном мире (вариант, об охране и рациональном использова­нии животного мира).

Об охоте.

О рыболовстве.

252

Об отходах производства и потребления.

О санитарно-эпидемиологической безопасности.

VII. Законопроекты в сфере охраны правопорядка

О нотариусе.

Об адвокатуре.

Об административных правонарушениях (вариант: об ответствен­ности за административные правонарушения).

О пожарной безопасности.

Примечание. Субъектам Российской Федерации не рекоменду­ется принимать свои законы в форме кодекса, если по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции для регулирования соответствующих отношений уже принят феде­ральный закон в форме кодекса.

253

Приложение 5

МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ И ОФОРМЛЕНИЯ ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Цель настоящей методики - способствовать эффективной реализа­ции субъектами Российской Федерации их конституционного права при­нимать законы. В ней излагаются основные требования, предъявляемые к организации работы по подготовке проектов законов и их оформлению.

I. Общие положения

1.             Проекты законов субъектов Российской Федерации готовятся с

целью.

развития и конкретизации федеральных законов и иных норматив­ных правовых актов федеральных органов государственной власти в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации.

обеспечения регламентации тех сторон экономической, политиче­ской и социальной сфер жизни региона, регулирование которых выходит за пределы исключительного ведения Российской Федерации и ее св-вместного с субъектами Федерации ведения;

содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов;

определения статуса государственных органов субъектов Россий­ской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений.

2.             Разработка законопроектов субъектов Российской Федерации

осуществляется, как правило, на плановой основе.

Текущие программы законодательной деятельности разрабатыва­ются сроком на 1-2 года.

При необходимости разрабатываются перспективные программы законодательной деятельности сроком на 3-4 года.

Программы законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации формируются с учетом программ законодательной и иной правотворческой деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

При разработке целевых комплексных программ субъектов Россий­ской Федерации в них выделяются разделы о законодательном обеспе­чении соответствующих программ.

254

Программы законодательной деятельности не исключают возмож­ности подготовки законопроектов вне программ.

При подготовке законопроектов должна быть устранена множе­

ственность актов, действующих по одним и тем же вопросам, ликвиди­

рованы имеющиеся в актах противоречия.

Законопроекты подготавливаются по предметам исключительно­

го ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного

ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в

соответствии с установленным федеральной Конституцией (ст. 71, 72,

73. 76) и федеральными законами разграничением предметов ведения

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации, разрабатываемые по

предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации, принимаются в соответствии с федеральными

законами и не должны им противоречить.

Закон субъекта Российской Федерации не должен текстуально по­вторять положения федерального закона.

Субъекты Российской Федерации в случае отсутствия федераль­

ного закона или неполного урегулирования им вопросов, относящихся к

совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации,

могут осуществлять собственное правовое регулирование.  При  этом

субъектам Федерации не рекомендуется форсировать принятие своих за­

конов по предметам совместного ведения при отсутствии соответствую­

щих федеральных законов. Если же такой закон принят, он подлежит

незамедлительной отмене либо приведению в соответствие с вновь при­

нятым федеральным законом.

Субъектам Федерации рекомендуется больше внимания обра­

щать на регулирование вопросов, находящихся вне пределов ведения

Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и

субъектов Федерации с учетом объективной потребности заполнения на

региональном уровне пробелов в решении таких, например, вопросов,

как административно-территориальное деление, режим муниципальной

собственности, порядок составления, утверждения и исполнения регио­

нальных бюджетов, муниципальное образование, здравоохранение, ин­

фраструктура, создание и определение статуса местных внебюджетных

фондов, регулирование таких форм непосредственной демократии, как

сходы граждан, местные референдумы.

Законы субъектов Российской Федерации, разрабатываемые вне

пределов исключительного ведения Федерации и се совместного с субъ­

ектами Федерации ведения, должны готовиться на основе учредитель-

255

ных документов субъекта Федерации - соответственно республиканской Конституции или Устава края, области, автономной области, автоном­ного округа, города федерального значения.

II. Выбор формы актов и оснований их принятия     „_,

9.             Законопроект подготавливается с учетом разграничения компе­

тенции между  органами законодательной и  исполнительной власти

субъекта Российской Федерации. При подготовке законопроекта следует

избегать искусственного расширения законодательной компетенции за

счет предметов ведения органов исполнительной власти, с одной сторо­

ны, и издания актов управленческими органами по вопросам, требую­

щим законодательного регулирования, - с другой. Целесообразно, чтобы

только законами устанавливались.

принципы организации, порядок формирования и деятельности ор­ганов государственной власти субъекта Российской Федерации и орга­нов местного самоуправления;

защита прав и свобод человека и гражданина, способы их охраны и обеспечения;

основные принципиальные положения экологического и социаль­ного развития субъекта Российской Федерации;

виды и размеры региональных налогов и сборов;

порядок формирования и исполнения бюджета субъекта Россий­ской Федерации, льготы и преимущества, в том числе налоговые, по платежам в бюджет субъекта Российской Федерации;

экологические стандарты и нормативы платы за использование ме­стных природных ресурсов и загрязнение окружающей среды;

образование и деятельность внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации;

статус региональных заповедников, заказников, парков,

правовой режим охраны и порядка хранения уникальных объектов культурного достояния субъекта Российской Федерации;

ответственность за нарушение правовых предписаний, принятие которых отнесено к ведению субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации могут решаться иные вопро­сы, если они в соответствии с Конституцией (Уставом), законами субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы в форме закона.

10.           При подготовке законопроекта важно правильно выбрать форму

законодательного акта, которая адекватно отражала бы предмет его ре­

гулирования и объем.

256

В форме закона субъекта Российской Федерации могут принимать­ся нормативные правовые акты следующих видов:

Конституция - основной учредительный закон республики, опреде­ляющий статус субъекта Российской Федерации и закрепляющий осно­вополагающие принципы правового регулирования.

Устав - основной учредительный закон края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения, опреде­ляющий их статус как субъекта Российской Федерации и закрепляющий основополагающие принципы правового регулирования в крае, области, автономной области, автономном округе, городе федерального значения.

Закон субъекта Российской Федерации - нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъ­екта Российской Федерации в пределах компетенции либо референду­мом по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни субъекта Федерации, требующим устойчивого регулирования на региональном уровне.

Кодекс - закон, содержащий всю или основную массу норм, регу­лирующих определенную сферу общественных отношений.

Субъекту' Федерации не рекомендуется принимать закон в форме кодекса, если на уровне Федерации принят однотипный по тематике ко­декс. При наличии федерального кодекса субъекту' Федерации целесооб­разно принимать законы конкретизирующего свойства, отражающие специфику правового регулирования именно данного субъекта Федерации.

11.           Постановлениями,       принимаемыми       законодательным

(представительным) органом субъекта Российской Федерации, могут ут­

верждаться «регламенты», «положения» и др.

Регламент - нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Положение - нормативный правовой акт, детально регламенти­рующий правовой статус (права и обязанности), организацию, порядок деятельности государственных органов, организаций и учреждений, а также определяющий основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.

12.           Приступая к работе над законопроектом, важно всесторонне

оценить необходимость издания закона, для чего следует:

- убедиться, действительно ли имеется потребность в урегулирова­нии тех или иных отношений на законодательном уровне (следует избе­гать разработки законопроектов там, где целесообразнее принятие под­законных актов); '

257

изучить результаты опроса общественного мнения в регионе и

статистические данные;

четко уяснить существо предполагаемого правового регулирова­

ния и цели, которые имеется в виду достигнуть изданием нового закона;

изучить действующие нормативные правовые акты Российской

Федерации, а также нормативные правовые акты субъекта Российской

Федерации (если они имеются) по теме проекта либо решающие близкие

по содержанию вопросы, ознакомиться с практикой применения дейст­

вующих правовых актов;

проанализировать предложения ученых и т. п.;

определить возможные последствия действия будущего закона,

экономические, политические, социальные, правовые,  экологические,

демографические и др.;

определить затраты материальных, финансовых и других ресур­

сов, необходимые для реализации положений будущего закона, а также

оценить целесообразность таких затрат с точки зрения ожидаемых ре­

зультатов.

13.           Разработка законопроекта осуществляется в следующих формах;

а)             проект закона субъекта Российской Федерации (если требуется

новое решение какого-либо самостоятельного вопроса или если по одному и

тому же вопросу имеется несколько нормативных правовых актов);

б)            изменения и дополнения действующих законов субъекта Россий­

ской Федерации:

в)             новая редакция (новый текст) действующих законов субъекта

Российской Федерации, улучшающая содержание принятых ранее зако­

нодательных норм:

г)             одобрение (полностью или частично) модельного законодатель­

ного акта, рекомендованного федеральными государственными органа­

ми и научными учреждениями.

14.           Если будет признана необходимость определить порядок ис­

полнения закона субъекта Российской Федерации, конкретизировать его

отдельные положения, в проекте закона или акте о его введении в дейст­

вие формулируется поручение органам исполнительной власти подгото­

вить и принять соответствующие акты.

III. Организация работы но полю гонке законопроектов

15.           Разработка законопроектов организуется на основе сбора ин­

формации (статистические данные, материалы средств массовой ин­

формации, справки о действующем законодательстве по рассматривае-

258

мому вопросу зарубежных государств, иных субъектов Федерации и т. д.). проведения экономических и иных расчетов, социологических исследований, оценки вариантов решений и выбора наилучшего.

16.           Проекты    законов    готовятся    постоянными    комитетами

(комиссиями)  законодательного  (представительного)  органа  субъекта

Российской Федерации, органами исполнительной власти, а также ины­

ми органами, организациями и лицами по поручению законодательного

(представительного) органа либо по собственной инициативе.

17.           Для подготовки наиболее значимых законопроектов целесооб­

разно создавать рабочие группы.

В состав рабочих групп могут включаться, кроме депутатов зако­нодательного (представительного) органа субъекта Российской Федера­ции, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, общественных объединений субъекта Федерации.

К подготовке проектов законов привлекаются представители

научных учреждений, эксперты и специалисты (на безвозмездной или

договорной основе)

Подготовленные и внесенные на рассмотрение законодательно­

го (представительного) органа субъекта Федерации проекты законов

предварительно        рассматриваются        постоянными        комитетами

(комиссиями)  законодательного (представительного) органа  субъекта

Российской Федерации.

В необходимых случаях подготовленный проект может быть опуб­ликован в средствах массовой информации субъекта Федерации для публичного обсуждения.

По результатам обсуждения законопроекта постоянные комите­

ты законодательного (представительного) органа субъекта Российской

Федерации, а также иные органы, организации и лица, осуществляющие

подготовку проекта, организуют учет и обобщение поступивших замеча­

ний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними.

Значительные по объему и степени важности для субъекта Рос­

сийской Федерации законопроекты могут подвергаться по решению ру­

ководства законодательного (представительного) органа субъекта Феде­

рации правовой и иной специализированной экспертизе.

Подготовленные проекты законов согласовываются с заинтере­

сованными органами и организациями субъекта Российской Федерации.

Подготовленные проекты законодательных актов об утвержде­

нии бюджета субъекта Российской Федерации, введении или отмене на­

логов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обяза­

тельств субъекта Российской Федерации, а также другие законодатель-

259

ныс акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Федерации, обязательно направляются на заключение прави­тельства либо администрации субъекта Федерации (если данные проек­ты не были представлены ими).

24.           Проект закона вносится в законодательный (представительный)

орган субъекты Российской Федерации с представлением, в котором.

обосновывается потребность принятия данного закона;

указываются его разработчики.

дается краткая характеристика содержания закона.

приводится перечень органов и организаций, с которыми проект

согласован.

В случае необходимости к проекту прилагаются финансово-экономические расчеты (например, если реализация внесенного проекта потребует дополнительных материальных и иных затрат), а также поло­жительное заключение правительства либо главы администрации - в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

25.           С проектом решения (постановления) о введении закона в дей­

ствие одновременно представляется проект перечня правовых актов

субъекта Российской Федерации, подлежащих отмене или изменению в

связи с принятием закона.

IV. Оформление проектов законов                !

26.           Законы субъекта Российской Федерации имеют следующие

формальные реквизиты.

а)             наименование формы акта: «Конституция», «Устав». «Закон»,

«Кодекс» и т. д.;

б)            заголовок, в краткой форме обозначающий предмет регулирова­

ния подготавливаемого закона.

в)             дату и место принятия закона;

г)             подпись лица, официально уполномоченного подписывать законы.

27.           Нормативные положения закона излагаются в виде статей,

имеющих заголовок и единую нумерацию для всего проекта.

Более крупные законы в зависимости от объема и характера норма­тивного материала могут содержать разделы и главы, а также приложе­ния.

28.           Разделы, главы и отдельные статьи проекта располагаются в

последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы, пере­

ход от более общих положений к более конкретным.

260

В случаях, когда необходимо разъяснить цели и мотивы изда­

ния нормативного правового акта, в него включается вступительная

часть - преамбула. Нормативные предписания в преамбулу не помеща­

ются.

Закон должен излагаться простым, ясным языком. Не допуска­

ются образные сравнения, метафоры. Термины должны употребляться в

проекте только в одном значении - в соответствии с общепринятой тер­

минологией.

В законах субъектов Российской Федерации, принимаемых по

предметам совместного ведения Российской Федерации и се субъектов,

должно быть обеспечено единство понятий и терминологии с понятиями

и терминологией, используемыми в федеральных законах.

261

Приложения*

МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРАВИЛА         t>

проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесен­ных на рассмотрение Государственной Думы

I. Общие положения

1. Научно-правовая экспертиза законопроектов осуществляется с целью обеспечения их высокого качества, обоснованности и эффективности действия.

2 При проведении научно-правовой экспертизы следует руково­дствоваться нормами Конституции Российской Федерации, специально­го законодательства в области экспертизы законопроектов, в частности -федеральных законов «Об экологической экспертизе», «О государствен­ной экспертизе в Российской Федерации»1. «О нормативных правовых актах Российской Федерации»-, а также положениями Регламентов Па­лат Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Научно-правовая экспертиза законопроектов осуществляется на ос­нове.

соблюдения законности.

свободного доступа экспертов к информации, необходимой для

проведения экспертизы законопроекта,

компетентности лиц. которые осуществляют экспертизу проекта;

-               равенства    лиц.    участвующих    в    проведении    экспертизы

(экспертов), при постановке вопросов, внесении предложений в процессе

подготовки заключения по законопроекту,

независимости экспертов в пределах предоставленных им полно­

мочий (эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении

того органа, по чьей инициативе разрабатывался законопроект, и не свя­

зан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза),

самостоятельности экспертов в принятии конкретных решений

(эксперт в своих выводах опирается на собственные специальные позна­

ния в сфере юриспруденции),

' Данный законопроект находится в сгадии разработки. " Данный законопроект находится в стадии разработки.

262

- ответственности экспертов за полноту и объективность анализа законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы.

II. Организация поведения научно-правовой экспертизы законопроектов

4 Научно-правовая экспертиза внесенных в Государственную Думу законопроектов проводится по решению Совета Государственной Думы либо комитета, являющегося ответственным по законопроекту, и в уста­навливаемые им сроки.

Обязательной экспертизе подлежат проекты законодательных актов по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации: правового статуса федеральных госу­дарственных органов, общественных объединений; государственного бюджета, налоговой системы, финансовых обязательств государства; экологической безопасности; борьбы с правонарушениями.

Уполномоченным специальным органом, организующим прове­

дение научно-правовой экспертизы на федеральном уровне, является

Научно-консультативный совет по законодательству, созданный при Со­

вете Государственной Думы (вариант: при Комитете по законодательст­

ву и судебно-правовой реформе).

Научно-консультативный совет по законодательству осуществля­

ет координацию деятельности, связанной с проведением экспертизы, оп­

ределяет    по    согласованию    с    Советом    Государственной    Думы

(комитетом) персональный состав группы экспертов (единоличного экс­

перта), которым поручается подготовить заключение по конкретному за­

конопроекту.

7 Научно-правовая экспертиза законопроектов осуществляется юридическими научными учреждениями и вузами, экспертами-правоведами или группами экспертов, создаваемых из числа ведущих ученых и специалистов в области права в зависимость от содержания проекта.

Для проведения научно-правовой экспертизы могут быть пригла­шены ведущие ученые и специалисты из иностранных государств и ме­ждународных организаций.

В качестве экспертов следует привлекать организации и лиц, не

принимавших непосредственного участия в подготовке соответствующего

проекта.

Ученые и специалисты могут участвовать в проведении экспер­

тизы на договорных началах.

263

10.           Организационное и материально-техническое обеспечение дея­

тельности экспертов осуществляется органом, по решению которого

проводится экспертиза.

III. Содержание работы экспертов

Научно-правовая экспертиза законопроекта проводится после

его официального внесения на рассмотрение Государственной Думы и

состоит из анализа и оценки представленного проекта.

В ходе анализа целесообразно использовать статистические

данные, данные социологических исследований, материалы существую­

щей практики правового регулирования (включая зарубежную) по дан­

ной проблеме, имеющиеся научные рекомендации, изучить законода­

тельство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и в

соответствующих случаях ведомственные нормативные правовые акты,

а также иной нормативный материал по вопросам, которых касается

проект.

В результате анализа эксперт, основываясь на своих специаль­

ных познаниях в юриспруденции, необходимых для разрешения специ­

альных вопросов, возникающих в процессе экспертизы, и на своем опы­

те, должен оценить представленный законопроект.

Научно-правовая экспертиза предполагает оценку законопроек­

та с точки зрения:

необходимости принятия данного закона:

соответствия положений проекта Конституции Российской Феде­

рации;

связи проекта с системой действующего федерального законода­

тельства;

соотношения проекта с действующими законодательными актами

по теме проекта;

соотношения проектируемых законодательных решений с догово­

рами и соглашениями, в которых участвует Российская Федерация, а

также с признаваемыми Россией международно-правовыми актами;

своевременности принятия акта;

обоснованности выбора формы акта как закона;

обоснованности конкретных правовых решений (с учетом тенден­

ций и перспектив развития соответствующей сферы законодательства);

-               обеспеченности проектируемых законодательных решений фи­

нансовыми, организационными и другими мерами, мерами ответствен­

ности (санкциями), поощрения и т. п.;

264

целесообразности предполагаемых затрат на законопроект с точ­

ки зрения ожидаемых результатов;

возможных негативных последствий (социальных, экономиче­

ских, юридических, экологических и др.), которые могут быть вызваны

действием будущего закона;

соответствия проекта правилам законодательной техники, требо­

ваниям использования русского языка и общепринятой терминологии;

соответствия положений проекта современным достижениям оте­

чественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

15. В цепях выработки возможно единообразных подходов к подго­товке заключений по законопроектам экспертам целесообразно ответить на следующие вопросы:

а)             насколько данный законопроект актуален, т. с имеется ли дейст­

вительная потребность в его издании;

б)            существует ли необходимость именно законодательного урегули­

рования данной ситуации (проблемы);

в)             относится ли данный вопрос к предмету регулирования феде­

рального законодательства;

г)             каковы цели предлагаемого законодательного регулирования,

ожидаемые последствия действия будущего закона;

д)             каков затратный механизм данного проекта:  соизмеримы ли

предполагаемые затраты с ожидаемыми результатами;

е)             имеется ли опыт регулирования аналогичных или сходных от­

ношений (проблем) в других государствах;

ж)            соответствуют ли положения представленного законопроекта

Конституции Российской Федерации (в частности, разграничению пред­

метов ведения и полномочий между Российской Федерацией и се субъ­

ектами, между федеральными органами государственной власти), обще­

признанным принципам международного права и международным дого­

ворам Российской Федерации;

з)             соответствует ли предлагаемый законопроект направлениям об­

щей правовой политики в регулировании данной сферы отношений;

и) имеется ли в самом законопроекте механизм реализации зало­женных в нем норм: насколько он реален и эффективен;

к) может ли предлагаемый закон (в случае его принятия) своим действием вызвать какие-либо коллизии в законодательстве;

л) потребуется ли с принятием данного закона внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, а также при­знать отдельные акты или их отделимые части утратившими силу (желательно указать - какие именно):

265

м) насколько проект увязан с соответствующими ранее принятыми актами, которые останутся в законодательстве и впредь;

н) насколько полно урегулированы в предлагаемом чаконе вопросы, составляющие предмет закона, не останутся ли пробелы в законодатель­стве после принятия подготавливаемого акта;

о) какие подзаконные акты потребуется принять в связи с изданием данного закона;

п) нет ли в проекте избыточных норм. т. е. норм, без которых цели закона вес равно окажутся достижимыми;

р) имеются ли иные варианты правового решения (урегулирования) данной проблемы'?

Экспертизу по альтернативным законопроектам целесообразно

осуществлять одновременно.

При проведении научно-правовой экспертизы эксперт, наряду с

анализом  и оценкой самого  представленного  законопроекта,  может

представить (разработать) предложения по совершенствованию право­

вого регулирования той области общественных отношений, которая яв­

ляется предметом регламентации данного законопроекта.

IV. Права и обязанности экспертов               ;

18.           Организации  и  лица,  участвующие  в  проведении  научно-

правовой экспертизы законопроекта, вправе:

получать от аппаратов Государственной Думы и Совета Федера­

ции, аппаратов комитетов палат Федерального Собрания, министерств и

ведомств Российской Федерации, других органов и организаций, участ­

вующих в разработке законопроекта, материалы и документы, связан­

ные с подготовкой проекта (включая отзывы и заключения, полученные

в ходе его согласования и обсуждения), необходимые для проведения

экспертизы.

иметь доступ к банкам данных по законодательству Федерально­

го информационного центра;

заявлять органу, по инициативе которого проводится экспертиза,

о необходимости предоставления дополнительных материалов и доку­

ментов для всесторонней и объективной оценки соответствующего зако­

нопроекта;

формулировать особое мнение по законопроекту, которое прила­

гается к заключению экспертизы (если экспертиза осуществляется груп­

пой экспертов);

266

участвовать с правом совещательного голоса в работе комитетов

Палат Федерального Собрания при обсуждении соответствующего законо-

проекта;

выступать при обсуждении проекта на заседании Государствен­

ной Думы по вопросам, связанным с проведением экспертизы данного

проекта, и давать соответствующие пояснения;

осуществлять в пределах своих полномочий иные действия, не

противоречащие законодательству Российской Федерации и необходи­

мые для проведения экспертизы законопроектов.

19. Организации и лица, участвующие в проведении научно-правовой экспертизы законопроекта, обязаны:

осуществлять всесторонний, полный, объективный анализ пред­

ставленного на экспертизу законопроекта;

давать пояснения депутатам, членам Научно-консультативного

Совета по законодательству, отвечать на их вопросы в связи с представ­

ленным заключением по законопроекту;

соблюдать установленные законодательством требования по ор­

ганизации и проведению экспертизы.

обеспечивать конфиденциальность сведений, связанных с прове­

дением экспертизы (не разглашать полученные в результате экспертизы

сведения, особенно в отношении проектов, содержащих государствен­

ную или иную охраняемую законом тайну);

обеспечивать полноту и обоснованность выводов проводимой

экспертизы.

V. Заключение научно-правовой экспертизы

20 Результаты экспертизы представляются в виде заключения в тот орган, по решению которого была назначена экспертиза (п. 4 на­стоящих Правил).

Заключение оформляется в письменном виде и подписывается все­ми экспертами, участвующими в проведении экспертизы.

Текст заключения принимается большинством голосов экспертов (если экспертиза проводится группой экспертов) Особое мнение экспер­тов, несогласных с общим заключением, приобщается к тексту заключения

{Вариант, путем консенсуса)

21. В заключении наряду с оценкой представленного законопроекта могут формулироваться прогнозные оценки развития законодательства в соответствующей с<])ерс. а также предложения по его совершенствованию.

267

Содержание заключения экспертов докладывается на заседании

комитета, ответственного по данному законопроекту, при рассмотрении

проекта перед его первым чтением на заседании Государственной Думы.

Подготовленное заключение направляется депутатам Государ­

ственной Думы для предварительного ознакомления наряду с текстом

законопроекта и другими сопутствующими ему материалами (в порядке

и сроки, установленные Регламентом Государственной Думы).

24 Законопроекты, переданные на экспертизу, рассматриваются на заседании Государственной Думы при наличии заключения экспертов.

25. Законопроект может быть передан на повторную экспертизу по решению органа, направившего проект на экспертизу.

Повторное проведение научно-правовой экспертизы осуществляет­ся, в частности, если в процессе обсуждения и доработки законопроекта он был подвергнут существенным изменениям, если представленное за­ключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям и т. п.

268

Приложение 7

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

об использовании рекомендательных законодательных актов в законотворческом процессе

В целях упорядочения 'законодательного процесса в субъектах Рос­сийской Федерации в соответствии с федеральными законами необхо­димо использовать рекомендательные акты.

1. Природа рекомендательного законодательного .акта

1.1.          Рекомендательный  законодательный  акт - типовой образец

юридического  решения  региональных   проблем,   рекомендуемый  для

правотворческой ориентации субъектов Российской Федерации в сфере

их законодательной компетенции и для возможного использования в

деятельности законодательных (представительных) органов субъектов

Российской Федерации.

1.2.          Рекомендательные законодательные акты принимаются в целях

обеспечения:

согласованной законодательной политики в Российской Федерации;

единства основных направлений развития федерального законо­

дательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

-               исключения неоправданного разнобоя в решении однотипных

правовых задач в регионах.

2. Виды рекомендательных законодательных актов

2.1  Различаются:

доктринальные рекомендательные акты, т. е. проекты типовых

законов, подготавливаемые учеными-юристами и научными коллекти­

вами;

рекомендательные законодательные акты,  разрабатываемые и

одобряемые Советом Федерации Федерального Собрания для субъектов

Российской Федерации.

2.2. Возможна подготовка рекомендательного законодательного ак­та в виде:

научной концепции типового закона;

проекта структурированного нормативного правового акта;

269

-               проекта общих принципов законодательного регулирования.

2.3. Рекомендательные законодательные акты различаются по:

масштабам возможного действия (в рамках межрегиональных

программ правотворчества, для крупного региона, охватывающего не­

сколько субъектов, в пределах определенного субъекта Российской Фе­

дерации, по просьбе которого готовится конкретный рекомендательный

законодательный акт).

механизму и степени влияния на законотворчество субъектов

Российской Федерации.

3. Оснопания принятия рекомендательных законодательных актов

3.1 Рекомендательные акты могут приниматься:

по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов;

по предметам исключительного ведения субъектов Российской

Федерации.

В сфере совместного ведения принятие рекомендательных ак­

тов целесообразно не взамен федеральных законов, а наряду с ними и в

их развитие.

По вопросам исключительного ведения субъектов Российской

Федерации могут разрабатываться научные концепции, структура, ос­

новные принципы, примерные тексты актов.

4. Структура рекомендательных законодательных актов

4.1.          Рекомендательный законодательный акт может содержать:

нормативную концепцию, т. с. концептуальное решение той или

иной правовой задачи;

общие принципы правового реп лирования в той или иной сфере

(нормы-принципы);

нормы-дефиниции;

правовые стандарты (нормативные образцы с широким выбором

правовых альтернатив);

согласованные юридические понятия и термины.

4.2.          Содержание рекомендательного акта может охватывать:

понятие и объем предмета регулирования;

общие принципы правового регулирования в данной сфере;

общие обязанности субъектов права, последствия их неисполне­

ния и др.

270

5. Подготовка, принятие и реализация модельных актов

Рекомендательные законодательные акты предполагают спе­

цифические процедуры подготовки, рассмотрения и одобрения. Их под­

готовку целесообразно предусматривать в программах и планах законо­

проектной деятельности Совета Федерации, призванного представлять в

Федеральном Собрании интересы субъектов Российской Федерации.

Целесообразно дополнить Регламент Совета Федерации стать­

ей 1461 «О порядке внесения, рассмотрения и одобрения рекоменда­

тельных законодательных актов». Решение об их одобрении принимает­

ся простым большинством голосов членов Совета Федерации.

Рекомендательный законодательный акт направляется законо­

дательным органам субъектов Российской Федерации для испольювания:

в качестве образца для собственных законопроектов;

в качестве непосредственно действующего акта после его призна­

ния (подтверждения) в той или иной форме.

Рекомендательные законодательные акты реализуются в по­

рядке, который должен быть установлен специальным Положением о

рекомендательных (модельных) законодательных актах, принимаемым

Советом Федерации. Положение определит процедуры вступления в си­

лу рекомендательного акта в качестве закона субъекта Российской Фе­

дерации, его конкретизации, развития и изменения по вопросам кон­

кретного предмета законодательного регулирования.

Модификация положений рекомендательного акта в собствен­

ных законах субъектов Российской Федерации может происходить с

учетом:

-               динамики развития общественных отношении в той или иной

сфере;

-               специфики    местных    условий    и    конкретной    социально-

экономической ситуации в регионе;

-               приоритетности правовых средств,  выбираемых для решения

конкретной правовой задачи.

271

Приложение 8

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по сравнительному анализу законодательства государств - участ­ников Содружества Независимых Государств

В современный период возрастает необходимость взаимного изуче­ния опыта законотворческой деятельности государств - участников СНГ, сравнительного исследования отраслей, институтов и отдельных актов законодательства стран Содружества, их сопоставления. Это позволит совершенствовать и взаимно обогащать законодательную деятельность разных государств, будет способствовать гармоничному развитию зако­нодательства в рамках Содружества, становлению единого правового пространства СНГ. Из содержания соглашений о межпарламентском со­трудничестве государств - участников СНГ в правовой сфере, а также из других документов уставных органов СНГ следует необходимость уско­рения интеграционного развития Содружества.

Цель методических рекомендаций - по возможности способство­вать единообразной организации и ведению работы по сравнительному анализу законодательства государств - участников СНГ, также разрабо­тать правила и приемы, которыми целесообразно руководствоваться в этой работе.

Методические рекомендации могут быть использованы в работе по сравнительному анализу законодательства Секретариатом Совета Меж­парламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, депутатами и сотрудниками аппаратов парламентов стран Содружества, а также дру­гими государственными органами, организациями и научными учреж­дениями, занимающимися проблемами сравнительного законоведения.

I. Общие положения

1. Работа по сравнительному анализу законодательства предпола­гает изучение фактического состояния законодательного регулирования государств - участников СНГ в целях: развития сотрудничества в право­вой сфере государств Содружества,, возможного использования опыта решения конкретных проблем в законодательных системах разных госу­дарств, обеспечения общего правового пространства, предотвращения юридических коллизий в практике применения законодательных актов:

272

предотвращения и устранения неоправданных рачличий в правовом ре­гулировании вопросов, представляющих взаимный интерес.

2.             Сравнительно-правовые исследования выполняются для Совета

Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ,  парла­

ментов государств Содружества, их комитетов и комиссий. Они могут

также выполняться по заказам или просьбам иных правотворческих ор­

ганов государств - участников СНГ.

Результаты, полученные в процессе сравнительно-правового анали­за, могут использоваться для обеспечения указанных органов необходи­мой информацией, разработки предложений и рекомендаций по сближе­нию и унификации законодательства стран Содружества, подготовки концепций и проектов конкретных рекомендательных законодательных и иных модельных актов, выработки межгосударственных соглашений, а также для решения иных научных и практических задач.

Сравнительному анализу  подлежат принятые в государствах,

входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего

законодательные) по одним и тем же либо сходным вопросам.

В процессе анализа и при формулировании выводов учитывают­

ся положения, содержащиеся в соглашениях о межпарламентском со­

трудничестве в правовой сфере, об обмене правовой информацией и о

сближении законодательства по экономическим и другим вопросам,

представляющим взаимный интерес.

Наряду с изучением законодательства целесообразно изучать,

обобщать и анализировать практику его реализации, научную доктрину

по соответствующему вопросу, обстоятельства и причины принятия изу­

чаемых актов, отношение к ним практиков и общественности.

6 При проведении крупных сравнительно-правовых исследований целесообразно привлекать к участию в них ученых и практиков из соот­ветствующих государств, а также обеспечивать возможность сотрудни­чества с ними в других формах (обмен информацией, взаимные коман­дировки или стажировки, консультации, совместное проведение социо­логических исследований и т. п.).

II. Объекты исследования

7. Объектами исследования могут быть: Во-первых, нормативные правовые акты:

Конституции государств Содружества;

учредительные договоры;

международные договоры;

273

законы и другие акты парламентов государств - участников СНГ;

законы и другие акты высших органов власти бывшего СССР;

нормативные правовые акты Президентов и Правительств госу­

дарств - участников СНГ.

При необходимости исследованию подлежат и другие нормативные правовые акты в зависимости от темы и имеющихся информационных возможностей.

Во-вторых, правовой институт как совокупность однородных пра­вовых норм, сосредоточенных в одном акте либо комплексе актов (например, институты права собственности, аренды и т. п.). отрасль, подотрасль законодательства.

В-третьих, конкретная правовая норма.

Указанные в п. 7 объекты могут изучаться как по содержанию,

так и с точки зрения формы актов, применения правил законодательной

техники, используемой терминологии, процедуры подготовки и принятия.

Объекты сравнительного исследования должны быть сопостави­

мы, т. с. связаны между собой общим предметом регулирования.

Объем объектов сравнительного изучения должен быть макси­

мально исчерпывающим и включать все нормативные правовые акты,

их части, относящиеся к изучаемой сфере правового регулирования.

Изучению подлежат в первую очередь действующие норматив­

ные правовые акты и нормы. В число объектов изучения при необходи­

мости могут включаться отмененные и фактически утратившие значение

акты, а также проекты актов по соответствующему вопросу.

III. Организация работы

12.           Анализ и сопоставление законодательства осуществляются го­

сударственными органами, научными и другими учреждениями:

а)             по собственной инициативе;

б)            по поручениям вышестоящих органов;

в)             заказам заинтересованных органов.

П. Государственные органы, научные и другие учреждения, осуще­ствляющие работу по сравнительному изучению законодательства, на­мечают крут важнейших тем и очередность исследования. При этом учитываются планы и рекомендации Межпарламентской Ассамблеи го­сударств - участников СНГ. се постоянных комиссий, парламентов го­сударств - участников СНГ. парламентских комитетов и комиссий, дру­гих правотворческих и иных заинтересованных органов. Эти темы (в случае  необходимости -  с  соответствующей   корректировкой)  затем

274

включаются в планы работы соответствующих органов и учреждений с указанием сроков выполнения и определением наиболее целесообразных для каждого конкретного исследования способов оформления и реализа­ции полученных научных и практических результатов.

14.           В качестве важнейших тем для сравнительного исследования

рекомендуются (применительно к профилю органов и учреждений, вы­

полняющих исследование):

а)             законодательное о(|юрмлснис и реализация крупных политических

(особенно конституционных, экономических и социальных) реформ;

б)            законодательное и договорное регулирование межгосударствен­

ных отношений.

в)             правовые проблемы соотношения законодательной и исполни­

тельной властей:

г)             основные права человека: их регулирование и степень социаль­

ной защищенности и охраны;

д)             законодательное регулирование различных аспектов экономиче­

ского развития (особенно вопросы собственности, приватизации, разго­

сударствления,   создания   и  обеспечения   функционирования   единого

рынка), обеспечение договорной дисциплины, хозяйственных связей,

вопросов денежной, кредитной и налоговой систем, ценообразования,

с) правовое оформление экономических и иных отношений госу­дарств - участников СНГ с другими странами;

ж)            законодательное регулирование охраны окружающей природной

среды;

з)             другие важнейшие темы, которые определяются заинтересован­

ными органами и учреждениями.

Если анализу подвергается правовое решение сложной ком­

плексной проблемы, могут быть организованы временные исследова­

тельские группы и другие коллективы, состоящие из специалистов раз­

личных отраслей.

Сравнительные исследования законодательства могут прово­

диться на договорной и другой хозрасчетной основе с привлечением при

необходимости специалистов из различных учреждений.

Наиболее важные, представляющие большой теоретический и

практический интерес результаты сравнительного анализа, полученные

в научном учреждении, обсуждаются на заседании его ученого совета с

приглашением ученых и специалистов других научных учреждений и

заинтересованных органов.

Методическую помощь в работе по сравнительному анализу за­

конодательства оказывает Институт законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации.

275

IV. Информационное обеспечение

19.           Для получения материалов, необходимых в работе по сравни­

тельному анализу законодательства, используются:

-               информационные ресурсы парламентов, аппаратов Президентов,

правительств, министерств юстиции, других министерств и ведомств го­

сударств - участников СНГ;

-               фонд информационно-правового отдела  Секретариата  Совета

Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ;

материалы средств массовой информации;

информационные фонды органов и органичаций (научно-исследо­

вательских институтов, судов, прокурорских органов, библиотек, юри­

дических вузов и т. д.).

20.           В соответствии со ст. 6 многостороннего межправительственно­

го Соглашения об обмене правовой информацией, подписанного 21 ок­

тября 1994 г.. государства - участники СНГ осуществляют обмен право­

вой информацией:

на основе Концепции межгосударственной подсистемы обмена

правовой информацией:

с ведением единого классификатора отраслей законодательства;

-               с использованием действующих информационно-коммуникаци­

онных ресурсов систем Сторон, а также вновь создаваемых систем кон­

фиденциальной связи.

21.           Работа по сравнительному анализу законодательства проводит­

ся преимущественно с использованием автоматизированных информа­

ционно-поисковых систем по законодательству.

При создании в каждом государстве - участнике СНГ эталонных баз данных правовых актов с использованием электронной технологии целесообразно их программное и организационное совмещение.

V. Этапы работы по анализу и сопоставлению законодательства

Работа по сравнительном}' анализу законодательства осуществ­

ляется поэтапно. Она начинается со сбора нормативно-правового мате­

риала, относящегося к теме исследования.

Исполнителю следует:

а) проверить точность текстов актов, с которыми ему предстоит ра­ботать, по контрольным экземплярам имеющихся нормативных мате­риалов;

276

б)            проверить все имеющиеся в контрольном экземпляре отметки об

изменениях, дополнениях, внесенных в данные акты;

в)             изучить акты, к которым имеются отсылки в тексте изучаемых

актов:

г)             осуществить сбор литературы, статистического и иного материа­

ла, изучить международно-правовые нормы по данному вопросу:

д)             ознакомиться с зарубежным опытом правового регулирования

соответствующих вопросов.

24.           Дальнейшая работа с собранным материалом предполагает сле­

дующие этапы:

а)             распределение собранного материала по основным вопросам темы;

б)            сравнение нормативно-правовых решений по одним и тем же

вопросам и выявление общих черт и отличий с их количественными ха­

рактеристиками   При  необходимости  составляются соответствующие

таблицы, отображающие эти количественные характеристики:

в)             качественная оценка сравниваемых нормативно-правовых реше­

ний с точки зрения их соответствия существующим потребностям прак­

тики и сопоставление этих решений с наиболее удачными решениями

однотипных вопросов (при наличии соответствующей информации):

г)             оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки

зрения их законности, соответствия нормам международного права:

д)             подготовка итоговых документов, содержащих полученные в

процессе исследования результаты;

е)             при необходимости - подготовка рекомендаций заинтересован­

ным органам с целью совершенствования правовых норм, регулирую­

щих данную сферу общественных отношений;

ж)            обсуждение, если это целесообразно, подготовленных итоговых

документов и рекомендаций в заинтересованных органах и учреждениях;

з)             определение списка заинтересованных органов, учреждений, ор­

ганизаций и должностных лиц. которых следует ознакомить с результа­

тами выполненных исследований, и направление им указанных мате­

риалов.

VI. Основные критерии оценки законодательства

25.           При анализе и сопоставлении законодательства стран Содруже­

ства следует учитывать следующее:

а) правовые институты и нормы считаются сравнимыми, если они решают один и тот же вопрос, хотя его решение может быть различным или даже противоположным,

277

б)            решение одного и того же вопроса в различных системах зако­

нодательства  может достигаться  комбинацией  различных  правовых

средств;

в)             сравнительному исследованию подлежат, в основном, средства и

способы решения одной и той же либо близкой по содержанию правовой

задачи;

г)             внешне идентичные юридические термины могут иметь неодина­

ковое значение в различных системах законодательства и. наоборот,

различные термины - одинаковое значение.

Оценка нормативных источников, являющихся объектом срав­

нительного    исследования,     осуществляется     как    по     формально-

юридическим, так и по юридико-содержательным критериям.

К формально-юридическим критериям относятся следующие:

а)             количество нормативных правовых актов по предмету анализа, в

том числе по видам актов (законы, кодексы, соглашения и др.);

б)            выбор уровня нормативного регулирования (парламент, прези­

дент, правительство и др.), формы акта (закон, указ, постановление и

др.) для решения конкретной задачи;

в)             использование таких правовых форм, как имеющие нормативно-

правовой характер соглашения, договоры и т. п.;

г)             использование правил законодательной техники (наличие преам­

бул, деление акта на статьи и пункты, структура, заголовки и нумерация

статей, пунктов, единство терминологии, правовые дефиниции, ссылки,

примечания и т. д.);

д)             использование специальных правовых средств, обеспечивающих

соблюдение актов (меры ответственности, поощрения, контроля, поря­

док разрешения споров и т. д.);

е)             действие сравниваемых актов во времени, пространстве и по

кругу лиц;

ж)            системная связь с другими нормативными правовыми актами

(взаимоувязанность и согласованность; исчерпывающим ли образом ре­

гулирует вопрос данный акт; если нет, то предусматривается ли в самом

акте издание иных актов, необходимых для реализации тех или иных

положений основного акта, и т. д.);

з)             наличие в законодательстве государств - участников СНГ мно­

жественности актов, действующих по одному и тому же вопросу. Воз­

можные пути преодоления этой множественности (в частности, если

правовое решение конкретного вопроса рассредоточено в разных актах,

есть ли целесообразность их объединения в один сводный акт с целью

упорядочения нормативного материала);

278

и) формы и способы обнародования законодательных и иных актов, введения их в действие, соотношение количества опубликованных и не­опубликованных актов;

к) уровень кодифицированности того или иного массива законода­тельства и формы систематизации.

28. К юридико-содержательным критериям относятся:

1)             содержание и характер сравниваемых правовых решений. При

анализе правовых решений следует, в частности, выяснить:

а)             варианты решений (одинаковые или разные решения одних и тех

же экономических, социальных и иных задач, возможные причины рас­

хождения вариантов решений);

б)            соответствуют ли конкретные правовые решения конституциям

государств, принявших данные решения;

в)             соответствуют ли конкретные правовые решения актам более

высокой юридической силы;

г)             приняты ли конкретные правовые решения в соответствии с пол­

номочиями правотворческого органа;

д)             насколько конкретные правовые решения соответствуют догово­

рам и соглашениям между государствами - участниками СНГ;

с) насколько то или иное правовое решение соответствует нормам международных договоров и соглашений, в которых участвуют государ­ства, входящие в СНГ. а также общепризнанным нормам международ­ного права в тех случаях, когда анализируемые акты затрагивают вопро­сы, регулируемые указанными договорами, соглашениями и нормами;

2)             механизм обеспечения правовых решений, затрагивающих те

или иные межгосударственные вопросы, в частности, заключенных со­

глашений  между   государствами,  способы  преодоления  юридических

коллизий между актами разных государств;

3)             степень   соответствия   сравниваемых   норм   международно-

правовым актам и конституционному законодательству о правах человека;

степень соответствия сравниваемых норм требованиям экологи­

ческой безопасности;

степень обеспеченности принятых правовых решений финансо­

выми, материально-техническими, кадровыми ресурсами, организаци­

онными и иными мерами:

степень соответствия сравниваемых норм правам и законным

интересам хозяйствующих, общественных и иных субъектов права;

наличие в кодексах, других законодательных актах, регулирую­

щих соответствующую сферу1, норм, требующих издания других актов,

степень реализованное™ таких норм.

279

29.           Поскольку работа по сравнительному анализу актов должна

служить основой для выработки предложений по совершенствованию

законодательства, поиска наиболее удачных вариантов правовых реше­

ний однотипных задач, в ходе исследования желательно выявлять и

обобщать и другие вопросы, которые могут иметь значение для совер­

шенствования правового реплирования конкретной области отношений.

По  возможности следует выработать  соответствующие  предложения

(организационные, методические, нормативно-правовые и др.).

VII. Подготовка информационно-аналитических материалов на заключительном лапе работы

30.           Способами оформления полученных научных и практических

результатов анализа могут быть:

а)             перечни нормативных правовых актов (преимущественно зако­

нов) по определенной теме:

б)            экспресс-информации. В них указываются наименование, виды и

основное содержание новейших актов, принятых в государствах - уча­

стниках СНГ по соответствующей теме;

в)             справки или информационные обзоры о всех действующих актах

по данной теме. В справке (информационном обзоре) указываются ос­

новное содержание законодательства по данному вопросу, а при необхо­

димости также наименования актов, их виды, количество, степень коди-

фицированности. юридическая сила:

г)             сравнительные таблицы - по важнейшим вопросам, неодинаково

решаемым в разных системах законодательства. Они могут быть частью

других изданий, справок, обзоров или иметь самостоятельный характер

и распространяться отдельно;

д)             аналитические обзоры основного содержания и формы сравни­

ваемого законодательства по соответствующей теме, включающие ана­

лиз и оценю» действующих актов по указанным в разделе V критериям;

е)             научные отчеты с анализом действующего правового реплиро­

вания в соответствующей сфере общественных отношений. В дополне­

ние к позициям, указанным применительно к аналитическим обзорам, в

научном отчете в зависимости от конкретных обстоятельств отражаются

социально-экономические и другие особенности данной сферы общест­

венных отношений конкретного государства, их исторического развития,

практики реализации действующих актов, полнота урегулированное™,

степень  соответствия  требованиям   прогрессивного   развития  данной

280

сферы общественных отношений, а также оценка законодательства по иным (указанным в разделе V) критериям;

ж) статьи, монографии и другие печатные работы, выступления на радио и ТВ;

:з) докладные записки, письма в заинтересованные органы, содер­жащие предложения и рекомендации, сформулированные с учетом имеющихся наиболее удачных правовых решений по данному вопросу;

и) научные концепции, которые можно рекомендовать на основе проведенных исследований в качестве первоначальной модели для раз­работки, рекомендательные законодательные акты;

к) научно-практические конференции, семинары, симпозиумы и другие формы взаимного обмена опытом, на которых можно доложить результаты исследований и обменяться опытом.

31.           В итоговых доку ментах аналитического характера кроме крити­

ческих замечаний следует по возможности формулировать конструктив­

ные предложения, направленные на совершенствование правового регу­

лирования соответствующей сферы общественных отношений.

При подготовке итоговых документов должны учитываться общие задачи совершенствования законодательства по данному вопросу, в том числе необходимость взаимной «увязки» актов, ликвидация пробелов и противоречий в законодательстве, устранение актов, действующих по одному и тому же вопросу, и т. п.

32.           Материалы с результатами сравнительных исследований зако­

нодательства государств - участников СНГ направляются в соответст­

вующие аналитические центры Межпарламентской Ассамблеи, в зако­

нодательные органы стран - членов Содружества, в их парламенты.

281