ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: НЕКОТОРЫЙ ОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПОСЛЕ РЕФОРМ 1905-1906 гг.

В числе наиболее важных задач юридической науки - формирова­ние теоретических основ реформы политической системы, создание пра­вового государства, внедрение демократических институтов в общест­венную жизнь страны. Решение этих задач предполагает разработку широкого круга проблем, среди которых наиболее злободневными и сложными являются реорганизация органов государственной власти в связи с потребностями общественного развития, определение компетен­ции каждого из них, установление четких принципов взаимодействия.

В современных условиях особую значимость и актуальность при­обретает обращение к периоду реформ органов государственной власти 1905-1906 гг. Факт учреждения и функционирования законодательных палат уже сам по себе означал весьма крупные перемены в государст­венном управлении России: Основные законы 1906 г. формально уста­навливали обязательное участие представительных органов в законода­тельном процессе; без представительных учреждений затруднялась и внешнеполитическая деятельность государства.

Законодательные полномочия монарха и органов национального представительства регламентировались Основными государственными законами, а также Учреждениями Государственного Совета и Государ­ственной Думы1. Императору Всероссийскому принадлежала Верховная самодержавная власть; он осуществлял законодательную власть вместе с Государственным Советом и Государственной Думой; власть управле­ния во всем объеме принадлежала Императору Начало верховенства закона формулировалось в ст. 42 Основных законов: «Империя Россий­ская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установ­ленном порядке». Однако внешняя несложность этой схемы скрывала серьезные отрицательные моменты, связанные с возможностью издания при определенных условиях законов не в законодательном, а по сути, в административном порядке.

ц; Свод чаконов Российской империи. Т. 1. Ч  1-2. СПб., 1906.

191

Установленное Основными законами положение законодательных органов не втягивало верховную власть в борьбу мнений и интересов. Монарх получал детально разработанный - как представителями раз­личных взглядов и различных классов населения, представленных в Го­сударственном Совете и Государственной Думе, так и министрами, людьми с опытом государственной работы, - проект в том виде, в каком он одобрен большинством каждой из палат, мнение которых при этом не было обязательным для монарха. Верховная власть и две другие части законодательной власти - Совет и Дума - не создавали никаких согла­сительных комиссий. Монарх имел право отвергнуть законопроект либо утвердить, придав ему силу закона.

Неутверждение представленного законопроекта - вето - имело аб­солютный характер. При этом оно было обязательным для палат лишь в течение той же сессии.

Утверждение законопроекта, как и рассмотрение законопроекта па­латами, не связывалось каким-либо сроком, в течение которого пред­ставленный монарху законопроект должен был получить утверждение либо рассмотрен Советом или Думой. Кроме обязанности рассмотреть проект бюджета в Думе к 1 декабря1 и закона о контингенте новобран­цев к 1 мая2, законом не устанавливалось никаких других сроков; обсу­ждение законодательных дел в Совете и Думе могло проходить какое угодно по продолжительности время. Ускорение рассмотрения законо­проекта и предпочтительное рассмотрение одного перед другим зависе­ло от усмотрения палат.

Издание закона по российскому законодательству не ограничива­лось с формальной или материальной стороны, не существовало ограни­чений предметов, по которым издавались законы, по каким - указы. Бы­ло безусловное требование ст. 11 Основных законов, что указы должны издаваться в соответствии с законами'. В ст. 31 Учреждения Государст­венной Думы законодательная компетенция палат4 определена просто, их ведению подлежали предметы, требующие издания законов и шта-

Статья 11 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью непредусмотренных // СУ. 1906. Отд. 1. №51. Ст. 335. 2 Статья 119 Основных государственных законов.

Статья 11 Основных законов постановляла'. «Государь Император в порядке верховного управления издаст в соответствии с законами указы для устройства и приведения в дейст­вие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

Эти положения применимы к Государственному Совету в силу ст. 106 Основных законов.

192

тов', а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены. Указание наряду с законами на штаты дало возможность Госу­дарственному Совету постановить, что к его компетенции относилось и установление служебных прав по морскому ведомству. Но это постанов­ление не имело успеха и вызвало издание правительством правил 24 ав­густа 1909 г., которые истолковывали ст. 96 Основных законов в том смысле, что морские и военные штаты должны быть изъяты из ведения законодательных учреждений. Эти правила изъясняли смысл закона, а потому, согласно ст. 8 и 89 Основных законов, должны были быть изда­ны в законодательном порядке. Инициатива их издания могла исходить только от монарха. Изданные исполнительной властью вопреки уста­новленной Основными законами законодательной процедуре правила, тем не менее, не прояснили вопроса о соотношении полномочий Совета и Думы и министерской власти по военно-морскому ведомству2.

Как бы то ни было, ограничение законодательной компетенции Го­сударственного Совета составляли только Основные законы. Однако са­мо обсуждение этих законов все-таки не было изъято из ведения законо­дательных учреждений.

Правовые веления, порождающие обязательные для органов власти и населения правила, помимо законов могли устанавливаться указами. Издание указов монархом было поставлено в определенные правовые границы. Основные законы указывали на некоторые категории указов, издаваемых монархом.

Во-первых, это указы в порядке верховного управления. «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». - гласила ст. 11. т. е. здесь речь велась об ак­тах исполнительной власти. Во-вторых, это указы, представляющие ре­зультат самостоятельной и исключительной указной власти монарха: указы по военным и военно-морским делам. Статья 14 Основных зако­нов так определяла полномочия в этой области: монарх «определяет устройство армии и флота и издает указы и повеления относительно: дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и всего вообще относяще-

Штаты    специальные чаконы, в которых определялись права лиц, состоявших на государ­ственной службе, на содержание, на пенсию, на форменную одежду и т. п.

' Столяров И. Указ и закон в современном русском праве /' Вестник знания. 1910. №5. С 586.

193

гося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государст­ва». Здесь не устанавливалось того принципиального ограничения, ко­торое относилось к указам, издаваемым в порядке «верховного управле­ния», - подчинения закону. В-третьих, - указы, устанавливающие чрез­вычайные меры для обеспечения общественной безопасности. Согласно ст 15 Основных законов «Государь Император объявляет местности на военном и исключительном положении». С юридической точки зрения такие указы - результат самостоятельной указной власти монарха, но объем этой самостоятельной власти устанавливался в законе1.

Основные законы предусматривали возможность издания чрезвы­чайных (октроированных) указов с силой закона. Статья 87 постановля­ла: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрез­вычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров пред­ставляет о ней Государю Императору непосредственно». Чрезвычайные обстоятельства понимались весьма широко, и также широко развива­лось указное нормирование жизни. Достаточно сказать, что в порядке этой статьи был издан указ 9 ноября 1906 г. о разрушении общины. На­сколько велика была в данном случае сила «чрезвычайных обстоя­тельств», видно из того, что наиболее важная первая часть ст. 1 этого указа при голосовании его в Государственном Совете прошла большин­ством в два голоса. Вероятно, и этого большинства не было бы, если в голосовании не принимали участия сами министры, состоявшие члена­ми Государственного Совета2.

Этот «чрезвычайно-указной» порядок представляет интерес уже потому, что за полтора года существования народного представительст­ва3 законодательные палаты функционировали чуть более полугода. Ес­тественно, что тс нормы, которые касаются законотворчества во время перерыва в сессиях законодательных палат, получили большое приме­нение на практике.

Дореформенное русское право тоже устанавливало нормальный порядок законотворчества, а именно - предварительное рассмотрение законопроекта в Государственном Совете. Но наряду с этим в законе ус­танавливалась возможность (а на практике широко применялась) указ-

Ст. 83 Основных законов

^ Бородин Л.П. Государственный совет и указ 9 ноября 1906 г. (из истории аграрной рефор­мы Столыпина) /.' Отечественная история. 1994. № 2. С. 79.

■* До еолыва Третьей Государственной думы, которая законодательствовала в течение всего установленною законом срока.

194

ная деятельность монарха. Соответствующим полномочием обладали даже министры В ст. 158 и 314 Учреждения министерств1 говорилось, что «в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государст­венного ущерба», министры имели право «действовать всеми вверен­ными им способами, не ожидая сего разрешения» и что «сие уполномо­чие особенно принадлежит министру внутренних дел». Попыткой при­дать подобным указам в известной степени «подзаконный» характер явилось утвержденное 6 июня 1905 года мнение Государственного Сове­та «Об устранении отступлений в порядке издания законов», которое по­становляло «принять действительные меры к охранению полной силы закона, важнейшей в самодержавном государстве силы престола». Из­менить положение с изданием чрезвычайных указов, казалось бы, был призван Манифест 6 августа 1905 г. об учреждении народного предста­вительства. Но этого не произошло.

Как особая форма актов государственной власти, чрезвычайные указы принимались «во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в та­кой мерс, которая требует обсуждения в порядке законодательном».

Поскольку палаты законодательного собрания могли заседать и не одновременно, то закон связывал возможность издания чрезвычайных указов только с окончанием деятельности нижней палаты - Думы. Хотя при отсутствии Думы Совет мог продолжать работ} по подготовке своих решений, разработке законопроектов, даже их принятию, тем не менее, такое законотворчество результатов практически не имело: Совет зако­нодательной власти отдельно от Думы не имел. С этой точки зрения ма­ло понятно, почему ст 87 говорила лишь о прекращении работы Думы. Возможна была ситуация, когда Дума заседала, а в Государственном Совете происходила замена выборного состава (ст. 10 Учреждения Го­сударственного Совета) и Совет заседать не мог. В таком случае ст. 87 не позволяла принять меры в чрезвычайном порядке, а в законодатель­ном порядке это не представлялось возможным, ибо не было Совета2.

Прекращение работы Государственной Думы предполагало не только окончание сессии в силу закрытия Думы или ее роспуска В это понятие входили и перерывы «занятий в течение года», о которых гово-

Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 2. СПб.. 1892.

Нольде Б.Э. Очерки русскою конституционного права. Статья 87 Основных законов // Из­вестия С.-Петербургского политехнического института. Т. VIII. Отдел наук экономических и юридических. Вып. 1   2. СПб., 1907. С. 37.

195

рилось в ст. 99 Основных законов. Перерывы от закрытия сессии отли­чались тем. что они не прекращали законодательной деятельности пала­ты; с окончанием перерыва деятельность продолжалась

Чрезвычайная указная власть вызывалась необходимостью приня­тия особых мер в «чрезвычайных обстоятельствах». Очевидно, что здесь большую роль играл элемент субъективизма. Однако Б.Э. Нольде, на­пример, считал, что сам по себе текст ст. 87 не является оправданием «произвольного и ничем не ограничиваемого права усмотрения прави­тельственной власти». Применение известных мер он связывал с «добросовестностью и чувством меры исполнителей»1.

Вводимые в порядке ст. 87 узаконения не могли касаться Основных законов. Учреждений Государственного Совета и Государственной Ду­мы и постановлений о выборах в Совет и Думу. Ограждение Основных законов и законодательства об органах народного представительства от чрезвычайного указа создавало некоторую видимость стабильности го­сударственного строя, гарантии того, что базовые основы национального представительства не могли быть поколеблены ни при каких условиях, в том числе и тогда, когда представительные учреждения не функциони­ровали.

Действие изданного в чрезвычайном порядке указа прекращалось, если в течение двух месяцев после возобновления думских заседаний внесенный соответствующим министром указ не был принят в Государ­ственном Совете или Государственной Думе. Если же внесенный в Думу законопроект одобрялся, то. будучи принят Государственным Советом и утвержден монархом, чрезвычайный указ отменялся и заменялся законом.

Соответствующий законопроект, одобренный Государственной Ду­мой, поступал на рассмотрение в Совет. Государственный Совет мог инициировать в силу ст. 54-56 Учреждения Государственного Совета отмену чрезвычайного указа, поставить вопрос о «желательности» даль­нейшего существования указа или об условиях издания чрезвычайного указа, если эти условия не соответствовали требованиям закона2.

Нольде Н.Э. Укал. соч. С. 44.

Л.С. Тагор считал, что Государственный совет не имел права по своей инициативе лишать силы чрезвычайный указ, и связывал свое предположение с тем обстоятельством, что «наше право не обусловливает издании чрезвычайных указов прекращением работ Государствен­ного Совета». \\о такой вывод ограничивал законодательные права Государственного Сове­та но сравнению с Думой, что противоречило закону. К сожалению, обращение к практике не позволяет прояснить viy проблему. См.1. Та?ерА.С. Рсц. на кн.. Магазинер Я.VI. Чрезвы­чайно-указное право в России (Статья 87 Основных законов) // Вопросы нрава. \9\\. Кн. 1 С. 234.'

1%

Если возникали разногласия между палатами по поводу приемле­мости отдельных условий чрезвычайного указа, то разногласия устраня­лись в обычном порядке - через согласительные комиссии. До достиже­ния соглашения \ каз продолжал действовать.

По буквальном}' смыслу ст. 87 обсуждению в Совете и Думе под­лежал не указ. а «соответствующий принятой мере законопроект». На практике подобная формулировка создавала возможность того, чтобы не все положения чрезвычайного указа подлежали обсуждению в палатах.

Соответствующий чрезвычайному укачу законопроект разделял судьбу обычного законопроекта: в том виде, как он одобрен Государст­венной Думой, он мог обсуждаться в Государственном Совете в течение той же сессии. В общем собрании Государственного Совета 28 ноября 1907 г. обсуждался вопрос о дальнейшем движении законопроектов, в том числе и внесенных по следам изданных в порядке ст. 87 указов, принятых Государственной Думой II созыва, но не рассмотренных Госу­дарственным Советом Докладчик комиссии законодательных предпо­ложений Государственного Совета С.С. Манухин по этому поводу, в ча­стности, говорил, что такие законопроекты «касаются, по точному смыслу ст. 87 Основных законов, мер. применяемых в обстоятельствах чрезвычайных, т. е. в обстоятельствах, которые по самому своем}1 суще­ству временны и преходящи. Так как по вопросу о наличности таких об­стоятельств различные точки зрения особенно возможны и допустимы, то Государственном}' Совет}' нужно проявить в отношении таких дел су­губую осторожность и не принимать их к своему рассмотрению, пока по ним не выскажется вновь избранная Государственная Дума, которая может держаться в отношении к ним иных воззрений, чем ее предшест­венница» Государственный Совет согласился с доводами докладчика и не рассматривал такие законопроекты по существу1.

Принятый Государственным Советом и Государственной Думой и утвержденный монархом законопроект становился законом. До истече­ния двухмесячного срока отмена чрезвычайного указа могла произво­диться по инициативе исполнительной власти2.

Практика чрезвычайно-указной деятельности в Российской импе­рии показала, что в основе подобных мер чаще лежали не столько юри­дические, сколько политические мотивы, и на первых порах восприни-

Стен. отче/. Сессия 3. Заседание 6. Стлб. 102   109. *) " Я.М. Магазинер ошибочно полагал, что ci. 87 Основных законов предполагала возможной

отмену действия чрезвычайной меры по инициативе правительства только другим чрезвы­чайным указом. См.: Магашнер Я.М. Чрезвычайно-указное право в России. (Ст. 87 Основ­ных законов). СПб.. 1911.

197

малось она современниками как «скрытая угроза представительным уч­реждениям»1. Резко отрицательное отношение к таким актам вызыва­лось еще и легкостью, с которой эта «исключительная мера» применя­лась. Так. за период между I и 11 Думами было опубликовано шестьде­сят чрезвычайных указов «После третьеиюньского переворота, на­сколько нам известно, по ст. 87 было оформлено двадцать шесть поста­новлений: восемнадцать - до открытия III Думы, шесть - в период ее существования и два - при IV Думе»2. Причем применение ст 87 после роспуска Государственной Думы второго созыва B.C. Дякин связывает не столько с наличием чрезвычайных обстоятельств, сколько со стрем­лением «правительства настоять на своем вопреки заведомо отрица­тельной позиции одной из палат», что «являлось несомненным злоупот­реблением чрезвычайно-указным правом», а также желанием «избежать долгой процедуры обсуждения в Думе и Государственном Совете»3.

Во время первой мировой войны формы правовой деятельности го­сударства испытали значительные изменения, поскольку для издания требуемых законодательных актов часто становились непригодными даже специально приспособленные к чрезвычайным условиям законода­тельные процедуры Поэтому чрезвычайно-указное право развивалось за счет нормального законодательства, а указы становились как бы нор­мальными законами. Правительство имело возможность и не вносить соответствующих проектов: осенняя сессия Государственной Думы 1914 г, длилась один день, зимняя 1915 г. - чуть менее двух недель, летняя - с 19 июля по 3 сентября. Из всех проведенных по ст. 87 узако­нений Государственная Дума рассмотрела только законопроект о воен­ной цензуре, но Государственный Совет не успел рассмотреть внесенные Думой поправки Таким образом, в годы войны законодательство по ст. 87 практически не контролировалось

Другим видом чрезвычайно-указного права являлось, как уже гово­рилось, издание соответствующих актов министрами в соответствии со ст. 158 Учреждения министерств, которая гласила: «В обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, мини­стры уполномочиваются действовать всеми вверенными им способами, не ожидая сего разрешения, но они обязаны доносить в то же время о

Магспинер Я.Х1. Укач. соч. С. 152.

2 ,'(iran Я. Г. Чречвичашю-укашое икоиодаюльство в России (1906  1914 гг.) ■'■'' Вспомога­тельные исторические дисциплины. Л.. 1976. Г. VII. С. 270 271.

198

принятых ими мерах и о причинах их настоятельности»1. До издания Основных законов в 1906 г. распоряжения министров, сделанные в чрезвычайных обстоятельствах со ссылкой на эту статью, могли идти вразрез с действующими законами и не нуждались в высочайшем ут­верждении. После издания Основных законов в новой редакции данная статья была снабжена примечанием, что акты министров не должны противоречить законам и о их принятии следовало доносить Правитель­ствующему Сенату. Надо заметить, что в практике обновленного госу­дарственного строя ссылка на эту статью встречается только в единст­венном случае - при рассмотрении вопроса о студенческих беспорядках в 1907 г. После 1914 г. ст. 158 Учреждения министерств становится главным основанием для издания чрезвычайных указов. Влияние зако­нодательных палат на проводимые со ссылкой на ст. 158 указную дея­тельность министров возможно было в виде запроса. Но запросом не отменялось действие актов министра, в том числе и тогда, когда дейст­вия министра признавались незаконными; отменялись они либо монар­хом, либо Сенатом, либо последующим изданием нового закона.

Существование института чрезвычайно-указного права было осно­вано на потребности монархической власти, формально хотя и ограни­ченной, но политически полновластной, единолично проводить законо­дательные акты, которым законодательное собрание могло бы отказать в санкции. В силу того, что эта санкция была юридически необходима, монархия стремилась добиться такого состава или такого поведения на­родных представителей, чтобы возможность отказа в санкции была ми­нимальной. Для этого правительство прибегало к роспускам Государст­венной Думы, давлению на депутатов и избирателей, изменяло избира­тельные законы. Институт чрезвычайного указа с правовой точки зрения принципиально противоречил конституционным основам государства, с политической - представлялся удобным средством в руках правительст­венной власти «вносить и при конституционном порядке свобод)' усмот­рения в область законодательства»2, с точки зрения исторической - не­обходимым моментом в развитии конституционных учреждений.

Обнародование законов «во всеобщее сведение», как и раньше, принадлежало Правительствующему Сенату1, который согласно ст. 92 Основных законов мог не обнародовать законодательные поста­новления, если порядок их издания не соответствовал положениям Ос-

Свод законов Российской Империи. Т. 1. Ч. 2. СПб., 1906

Алексеев.-К'. Происхождение чречвычайно-ука:жого права и ею политическое значение II 'Юридический вестник Кн. 1. 1913. С. 75 Статья 91 Основных государе]венных законов.

199

новных законов. Однако установленная ст. 92 формальная гарантия то­го, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Го­сударственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора», лишалась смысла, поскольку на практике она давала Сенату возможность препятствовать нормальному законодательному процессу отказом опубликовать тот или иной закон.

Показательным в этом смысле является пример с опубликованием Наказа Государственного Совета. Хотя Наказ и не являлся законом (это - регламент верхней палаты), тем не менее Сенат принципиально отстаивал свою позицию, и Государственный Совет вынужден был согла­ситься с его доводами.

В обсуждаемом в первую сессию Государственного Совета проекте Наказа ст. 85 было предусмотрено. «Постановляя о желательности от­мены или изменения действующего или издании нового закона (Учреждение Государственного Совета, ст. 56), Государственный Совет может определить и срок для выработки соответствующего законопро­екта. Срок менее трех месяцев может быть определен Советом не иначе как по соглашению с подлежащим министром или главноуправляющим. Если в течение семи дней после заседания, в косм такое постановление состоялось, подлежащий министр или главноуправляющий не заявит о согласии составить законопроект в определенный Советом срок или ес­ли, по изъявлении такого согласия, законопроект не будет им внесен в этот срок, то Совет поручает выработку проекта избранной им для сего комиссии или одной из постоянных комиссий»1

В докладе комиссии, вырабатывавшей проект Наказа, указывалось, что определение срока для внесения законопроекта не противоречит, а лишь развивает законодательство в этой части: спустя более или менее продолжительное время может отпасть необходимость в принятии зако­на, о желательности которого высказался некогда Совет «Что Государ­ственный Совет может признать нужным сегодня. - говорил защищав­ший положения ст 85 проекта Наказа член Государственного Совета С.С. Манухин. - то через полгода или год он может признать совершен­но ненужным»2. «Может ли... Государственный Совет, сознавая необхо­димость и своевременность разработки проекта, сидеть сложа руки, не зная, будет ли представлен этот законопроект через год или два года», -вопрошал другой сторонник этой идеи В.И. Тимирязев3.

Попьде В.Э. Законодательный почин по русскому праву II Право. 1911. № 46. ~ Стен, отчет Государственного совета. Сессия 1. Заседание 13. 1906. С. 24. См. там же. С. 18.

200

Против такого решения вопроса выступали представители прави­тельства, а затем и некоторые члены Государственного Совета. Суть их возражений сводилась к тому, что статья Наказа изменяет смысл закона или даже противоречит ему и что, наконец, недопустимо сомневаться в добросовестности русских министров1.

Наиболее убедительными оказались доводы защитников установ­ления сроков, ст. 85 была одобрена: Государственный Совет высказался за сохранение проектированной статьи Наказа и, значит, согласился с подобным толкованием ст. 56 Учреждения Государственного Совета2.

Однако Правительствующий Сенат в определении от 14 марта 1907 г., «затрудняясь сделать распоряжение об опубликовании предло­женного... Наказа Государственного Совета», сослался на незаконность Наказа. В определении сказано: «Означенный параграф Наказа изложен таким образом, что содержащееся в нем постановление касается не только внутреннего распорядка в Государственном Совете, но и отноше­ния сего Совета к министрам и главноуправляющим в случаях, кои пре­дусматриваются ст. 54-56 Учреждения Государственного Совета, при­чем объем прав и обязанностей министров и главноуправляющих в сих случаях определяется в параграфе 85 Наказа существенно иначе, чем в ст. 56 Учреждения Государственного Совета»3.

Комиссия личного состава и внутреннего распорядка Государст­венного Совета, в которую было передано для предварительного рас­смотрения это дело из Правительствующего Сената, указывала на то, что, «определяя срок, комиссия (по составлению Наказа) не хотела на­рушить ничьих прав; она хотела только отстоять право Государственно­го Совета и сделать осмысленными тс права, которые дарованы ему вы­сочайшей властью»4. Комиссия признала формальную обязательность для Государственного Совета изложенных в определении доводов, и Со­вет большинством голосов одобрил эту точку зрения5.

Имея столь просто обставленную правотворческую функцию, Пра­вительствующий Сенат сыграл чересчур большую роль в «развитии» за-

Там же. С. 16-25.

Предлагались и другие редакции ст. 85 Наказа, которые так или иначе сводились также к установлению сроков, (см.. например, выступление члена Государственного совета И.О. Корвин-Мелевского // Стен, отчет Государственного Совета. Сессия 2. Заседание 11. 1907. Стлб. 336).

Стен, отчет Государственного Совета. Сессия 2. Прил. 11. 1907. Стлб. 21-22.

Гримм Д.Л Несколько замечаний по поводу отказа Правительствующего сената в распуб-ликовании Наказа Государственного Совета '/ Право. 1907. № 22.

' В опубликованном 12 мая 1907 г. Наказе Государственного Совета данной статьи нет // СУ. 1907. Отд. 1. № 86. Ст. 802.

201

1

конодательства. В компетенцию департаментов Сената входило поясне­ние и подтверждение законов, «разъяснение в потребных случаях ис­тинного смысла узаконений»1. Этим правом Сенат пользовался чрезвы­чайно широко и после издания Основных законов 1906 г. Так, указы Сената превратились в подчиненный вид общеобязательного толкова­ния2, а сам Сенат выступал как вспомогательный законодательный ап­парат.

Множество крупных недочетов обнаруживает вопрос об опублико­вании и вступлении в действие новых законов. Согласно ст. 93 Основ­ных законов обязательную силу закон получал по обнародовании «со дня получения на месте листа сенатского издания, в котором закон на­печатан», если в самом законе не был указан специальный срок для приведения его в действие. Таким сенатским изданием являлось Собра­ние узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Правитель­ствующим Сенатом. Полученным «на месте» считался закон, опублико­ванный в местных губернских ведомостях, поскольку на губернское правление было возложено «обнародование в губернии законов и указов высочайших и сенатских и снабжение для сего городских и уездных по­лиций печатными экземплярами», «надзор за повсеместным исполнени­ем законов и прекращение противных оным действий»3.

Но Сенат, основываясь на ст. 540 Общего учреждения губерний, постановил, что законы, указы, манифесты в губернских ведомостях должны публиковаться только тогда, «когда губернское правление при­знает это нужным»4. Из этого же решения следовало, что под «получением закона» понималось получение того номера Собрания уза­конений, который подлежал официальной рассылке. Бюрократическая волокита, однако, этими формальностями не ограничивалась. Чтобы за­кон считался полученным, было необходимо датировать его днем полу­чения и внести в «реестр входящих бумаг». Таким образом, вступление закона в силу в конце концов определялось «энергией и самодеятельно­стью канцелярских чиновников наших присутствий»''.

Наличие серьезных пробелов в Основных законах в регулировании такого во: роса, как законодательный процесс, во многом определялось

См., например: п. 6 ст. 19, и. 6 ст. 20 Учреждения Правительствующего Сената /,' Свод за­конов Российской империи. Т. 1  Ч. 2. СПб.. 1906.

" Мепеш)орф Л.Ф. Вопрос о юлковапии чакона и компетенция департаментов Правительст­вующего Сената прежнего устройства 7 Право. 1914. № 11.

3 Сводчаконов Российской империи. Т. 2. СПб.. 1908. Ст. 438.

Сборник решений общего собрания Правительствующего Сената. 1910. Xs 37 " Иутоеский AM. Законодательные недочеты    Право. 1916. № 6.

202

тем. чт° в основу законов был положен так называемый «монархический принцип». Сутью его являлось то, что всякая обойден­ная в законе молчанием государственно-правовая компетенция попадала в компетенцию монарха. Условия для существования такого «неписаного» конституционного права создавали не столько право, за­конодательство, сколько политическая и социально-экономическая жизнь России начала XX века.

203

Аспирант Ю.А. Митрофанов