РЕГЛАМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Реализуя предоставленное Конституцией Российской Федерации право принимать законодательные акты, субъекты Российской Федера­ции в своих конституциях, уставах, других основополагающих норма­тивных правовых документах закрепляют правомочие законодательных учреждений на определение процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, принимаемых большинством голосов избранных (или от установленного общего числа) депутатов.

Если орган законодательной власти состоит из двух палат, устанав­ливается правило, что каждая из палат принимает свой регламент, т. е. сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ч. 4 ст. 40 Ус­тава Свердловской области). Палаты заседают раздельно и принимают решения по вопросам, отнесенным конституцией (уставом) данного ре­гиона к их ведению. Вместе с тем предусмотрены и совместные заседа­ния палат для рассмотрения и решения тех или иных вопросов. «Палаты могут собираться совместно, - гласит, например, ст. 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, - для заслушивания посланий Пре­зидента Кабардино-Балкарской Республики, посланий Конституционно­го Суда Кабардино-Балкарской Республики и по другим вопросам со­вместной компетенции». «Палаты Законодательного Собрания прини­мают решения, - закреплено в Конституции Республики Карелия (ст. 54), - на совместных и раздельных заседаниях палат». «Палаты со­бираются совместно, - определяет ч. 2 ст. 39 Устава Свердловской об­ласти, - для заслушивания посланий и докладов губернатора, прави­тельства области, а также для рассмотрения иных вопросов...» Поэтому возникает необходимость в регламентах совместных заседаний палат.

В той же Республике Карелия конституционно различаются регла­мент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты па­лат Законодательного Собрания (ст. 51). Общий регламент принимается на первом совместном заседании палат Законодательного Собрания но-

137

вого созыва большинством голосов избранных депутатов обеих палат. В Регламенте определяется порядок:

проведения совместных заседаний п&тат, их делового взаимодействия;

принятия присяги главой исполнительной власти Республики Каре­лия,

принятия решений, связанных с изменением положений Федера­тивного договора;

дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правитель­ства Республики Карелия;

назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия и Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия;

заслушивания ежегодных докладов главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осу­ществлении внутренней политики и внешних связей Республики Каре­лия и его посланий Законодательному Собранию;

принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания;

формирования совместных рабочих органов обеих палат;

рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).

В двухпалатном Государственном законодательном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламен­та: регламент Палаты представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Собрания. В регламенте Палаты Республики определено, что свой регламент палата принимает в форме закона большинством голосов от общего числа избранных депу-' татов «по истечении года своей работы» (ст. 46). Совместные заседания палат проводятся для заслушивания посланий Президента Республики, отчета Кабинета министров Республики, посланий Конституционного Суда Peer,блики, а также для рассмотрения и принятия закона, приня­того Палатой Республики, но отклоненного Президентом Республики по праву вето, для обсуждения и принятия закона о внесении изменений и дополнений в Констит\цию Республики. Могут собираться палаты и для совместного заслушивания выступлений руководителей Российской Фе­дерации, других субъектов Федерации и иностранных государств, а так-

138

же для решения других вопросов «обязательного характера, предусмот­ренных законом» (ст. I Регламента совместного заседания палат Госу­дарственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия)).

Регламентом верхней палаты Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия) установлено правило (ст. 43), со­гласно которому при обнаружении какого-либо пробела в регламенте Председатель палаты, исходя из общего смысла норм регламента, впра­ве единолично формулировать необходимое процедурное правило. По­сле трехкратной апробации его в ходе работы палаты указанное прави­ло, по решению двух третей присутствующих депутатов, может быть включено в текст действующего регламента. Аналогичный норматив со­держится и в регламенте совместного заседания палат Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия).

В некоторых регламентах внимание акцентируется на том, кто во­обще имеет право вносить предложения об изменении или дополнении регламента, в каком порядке предложение включается в повестку дня и рассматривается законодательным учреждением. Например, согласно регламенту Саратовской областной Думы (ст. 71) предложения об изме­нении и дополнении действующего регламента Думы вносятся комите­тами, депутатскими группами или депутатами численностью не менее чем одна пятая от общего числа депутатов Думы. Предложение включа­ется Думой в повестку дня без голосования и рассматривается «в перво­очередном порядке».

В качестве вспомогательных органов законодательных учреждений регламенты предусматривают создание специальных структур, зани­мающихся вопросами, относящимися исключительно к регламенту. Так, в соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 32) в данном законодательном органе работает специальная «комиссия по Регламенту», которая следит за соблюдением регламента во время заседаний Народного Хурала, информирует председательст­вующего о каждом случае его нарушения, дает официальное толкование правил, содержащихся в регламенте. Члены комиссии пользуются пра­вом внеочередного выступления. В ряде областных дум (Московской, Тамбовской и др.) аналогичные функции выполняют постоянно дейст­вующие регламентарные группы, образованные специальным решением думы.

Право региональных органов законодательной власти на определе­ние процедурных правил своей деятельности в виде регламентов, за не­которым исключением (например, в Уставе Оренбургской области l'J'-H г. ничего не говорится о регламенте Законодательного собрания

139

области), последовательно закрепляется в конституциях, уставах, других основополагающих нормативных правовых документах субъектов Рос­сийской Федерации. При дальнейшем совершенствовании актов, опре­деляющих полномочия региональных органов законодательной власти, целесообразно было бы принятие регламентов непосредственно вклю­чать в круг полномочий указанных органов, как это делается в некото­рых уставных нормативно-правовых актах1. В большинстве подобных ныне действующих актов, в частности в областных уставах, в круг пол­номочий органов законодательной власти принятие регламентов, как правило, не включается, что не способствует повышению регулятивного престижа регламентов как особой разновидности «парламентского пра­ва» высокой конституционной значимости2, во многом определяющих качество законотворческого процесса.

Излишним параллелизмом представляется, когда определенные процедурные вопросы деятельности законодательных учреждений регу­лируются одновременно на уровне конституции (или устава) и регла­мента. Например, в главе четвертой Конституции Республики Адыгея (1995 г.), определяющей правовой статус Государственного Совета как законодательного органа власти Республики, говорится о том, кто от­крывает первое заседание Государственного Совета, как избирается Председатель Государственного Совета, каковы его полномочия, об от­крытых и закрытых заседаниях Государственного Совета, о порядке внесения и принятия законов республики и т. д. Аналогично поступают другие конституции республик в составе Российской Федерации, област­ные уставы. В ч. 1 ст. 28 Устава Липецкой области, например, опреде­лено, что областное Собрание как законодательный орган власти «утверждает свой Регламент, в котором закрепляется порядок подготов­ки, созыва и проведения заседаний областного Собрания, образования и избрания его органов, их деятельности, рассмотрения правовых и иных нормативных актов, голосования и другие вопросы организации работы областного Собрания». Вместе с тем в самом Уставе говорится о поряд­ке созыва заседаний областного Собрания, принятия нормативных ак­тов; специальные статьи посвящены порядку избрания председателя об-

В качестве примера можно сослаться на ст. 31 Устава (Основного Закона) Новгородской области, который, определяя круг вопросов, относящихся к ведению областной Думы, включает в них не только «принятие Устава области», но и «принятие Регламента Думы и иных актов, регулирующих деятельность Думы...» (см.: Уставы краев, областей, городов фе­дерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М, 1995. Вып. 1.).

Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 468; Демишель А., Демишепъ Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М, 1977. С. 104.

140

ластного Собрания, его заместителя, другим процедурным вопросам. Устав Свердловской области в ч. 4 ст. 40 определяет, что порядок при­нятия законов палатами Законодательного Собрания «устанавливается их регламентами», и вместе с тем сам Устав закрепляет порядок приня­тия законов одной из палат (ст. 67 Устава). Устав Псковской области, напротив, вопрос об избрании, отставке или освобождении от должности председателя областного Собрания депутатов, его полномочиях не свя­зывает с регламентом Собрания (ст. 33 Устава).

Что касается кворума, необходимого для принятия регламента, бо­лее правильными представляются нормативы, предписывающие такое принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, а не от установленного общего числа депутатов, которого в силу тех или иных причин не всегда можно достичь в ходе выборов. Это должно быть за­фиксировано в областном (краевом) уставе.

В условиях двухпалатного органа законодательной власти пред­ставляется правомерным принятие специального регламента для совме­стных заседаний палат, которые, как свидетельствует парламентский опыт, могут иметь важное конституционное значение при рассмотрении и решении определенного круга политико-правовых вопросов.

В ходе дальнейшего совершенствования конституций республик в составе Российской Федерации, региональных уставов, регламентов за­конодательных учреждений представляется целесообразным особое внимание сконцентрировать на юридическом равноправии палат зако­нодательного органа, основополагающих принципах их взаимоотноше­ний, делового сотрудничества. Каждая из палат должна действовать со­вершенно самостоятельно, вне какого-либо контроля другой палаты, что обязательно должно быть отражено в регламентах.

Демократичным является принцип, согласно которому те или иные изменения, дополнения в регламент законодательного учреждения могут вноситься в течение всей его легислатуры. Для принятия или отклонения их вполне достаточно, думается, большинства голосов от числа избран­ных депутатов. Нормативы, предписывающие две трети голосов от уста­новленного числа депутатов для принятия коррективов в действующем регламенте, представляются излишними, затрудняющими нормальное течение законотворческого процесса. Спорной выглядит также практика восполнения пробелов, закрепленная регламентами Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Понятие «общий смысл норм Регламента» является весьма неопределенным, поэтому процедурные правила, сформулированные на этой основе единолично

141

парламентским лидером, могут быть субъективными, ошибочными, ока­зывающим определенное давление на депутатский корпус.

Предложения об изменении или дополнении действующего регла­мента вправе вносить, видимо, не только комитеты или комиссии, опре­деленная группа депутатов законодательного органа, но и каждый от­дельный член его, соответствующим образом оформив конкретное пред­ложение в письменном виде.

Заслуживает поддержки практика создания в структуре региональ­ных органов законодательной власти специальных подразделений, за­нимающихся вопросами регламентов. С правовой точки зрения пред­ставляется правильным, когда при необходимости толкованием тех или иных нормативов действующего регламента занимаются указанные структурные подразделения, а не отдельные должностные лица.

Контроль за соблюдением регламента должен быть постоянным. В этой связи для работников подразделений, занимающихся вопросами регламента, необходимо предусмотреть четкую, надежную процедуру бесперебойной технической связи с председателем законодательного уч­реждения, его секретариатом, а также определенную систему льгот про­цедурного характера на время работы органа законодательной власти (право внеочередного выступления на сессии, право на внесение пред­ложений по совершенствованию парламентской процедуры в любое ле-гислатурное время и др.).

Структура регламентов и их содержательные параметры

В структурном и содержательном плане регламенты органов зако­нодательной власти субъектов Российской Федерации различаются, от­ражая концептуальное отношение разработчиков конкретного регламен­та к тем или иным процедурным вопросам, определенную специфику данного региона. Одни регламенты весьма детально регулируют проце­дурные аспекты деятельности законодательного учреждения (см., на­пример, регламенты Народного Хурала Республики Бурятия, Государст­венного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Ир­кутской области. Московской областной Думы, Тамбовской областной Думы), другие - менее детально (см., например, регламент Саратовской областной Думы). Одни регламенты подразделяются на разделы и гла­вы, другие - на разделы, главы и статьи, третьи - на главы и статьи, четвертые - только на главы или на статьи. При этом в одних регламен­тах разделы именуются, в других - содержатся разделы именованные и без наименования (см., например, регламент Народного Хурала Респуб-

142

лики Бурятия). Представляется, что, если при разработке регламента выбран принцип его структурных частей, следовало бы придерживаться этого принципа, что обеспечивает определенную культуру внешнего оформления регламента, облегчает поиск тех или иных нормативов.

Не всегда соблюдается необходимая последовательность в структу­рировании самого нормативного материала. Например, в регламенте За­конодательного Собрания Иркутской области регулирование некоторых специальных вопросов, «разбросано» по разным главам (в частности, вопросы о председателе Законодательного Собрания, коллегии Законо­дательного Собрания, депутатских группах и др.). В регламенте Тамбов­ской областной Думы глава о порядке рассмотрения областной Думой вопроса об отрешении главы Администрации области от должности (глава 17) предшествует главе о порядке принесения присяги главой Администрации области при вступлении в должность (глава 20).

Представляется, что в регламенте нет необходимости в преамбуле. В подавляющем большинстве регламенты региональных органов зако­нодательной власти начинаются с формулирования общих нормативных положений, выделенных в особую главу. Правда, не всегда выдержан­ной, удачной выглядит подборка самого нормативного материала, охва­тываемого общими положениями. Так, в общие положения (глава пер­вая) регламента Законодательного Собрания Иркутской области вклю­чены вопросы о наименовании самого законодательного учреждения, правовых основах и принципах его деятельности, его структуре и фор­мах работы, о председателе Собрания и его заместителе, о комитетах и комиссиях Собрания, коллегии Собрания, его депутатских группах и фракциях, об обеспечении деятельности Собрания. Представляется, что для общих положений это чрезмерно разнообразно.

Общее - это нечто совокупное, касающееся каких-то основ, содер­жащее только самое главное, без каких-либо подробностей. Поэтому-правильным является включение в «общие положения» регламентов во­просов, связанных с наименованием органа законодательной власти, правовыми основами, принципами его деятельности, общей структурой обеспечением условий для работы депутатов.

Как всякая иная общественно-государственная деятельность, дея­тельность органов законодательной власти имеет определенную плано­вую направленность с учетом потребностей и интересов соответствую­щего региона. Необходимо отражать это в общих положениях регламен­тов. В качестве примера можно сослаться на Регламент Народного Ху­рала Республики Бурятия, в котором определено, что деятельность На­родного Хурала осуществляется по плану, утвержденному Народным

143

Хуралом по представлению Совета Народного Хурала. Установлено, что проект плана формируется на основе предложений комитетов и комис­сий Народного Хурала, субъектов права законодательной инициативы (ст. 5). Можно рекомендовать, чтобы в регламентах уточнялось, что ука­занный план утверждается на пленарном заседания (пленарной сессии) органа законодательной власти. Должно быть уточнено также, что речь идет в данном случае о плане подготовки и принятия проектов законов. Необходимы определенные процедурные правила о порядке изменения и дополнения такого плана.

Учитывая важность и значимость проблемы соблюдения регламен­та органа законодательной власти, целесообразно, чтобы в общих поло­жениях его содержались общие нормативы об ответственности за нару­шения процедурных правил, среди которых в научной литературе раз­личают две основные группы. 1) правила, нарушение которых влечет за собой отмену определенных парламентских действий или нормативных правовых актов (например, нарушение установленного кворума, приня­тие закона без предварительного рассмотрения его проекта в постоянной комиссии, принятие тех или иных решений вне сессии и др.). и 2) пра­вила, нарушение которых влечет иные последствия. В структуре регла­мента должна быть предусмотрена особая система нормативов, устанав­ливающая конкретные взыскания за те или его иные нарушения. Неко­торый опыт в этом отношении имеется (см., например, ст. 37 Регламен­та Законодательного Собрания Иркутской области).

Есть еще один общий вопрос, связанный с регламентом. В заклю­чительных положениях (раздел VII) Регламента Народного Хурала Рес­публики Бурятия содержится правило, согласно которому регламент «вступает в силу по истечении 10 дней после его подписания». Положе­ние представляется спорным. Думается, правильнее было бы сформули­ровать, что регламент вступает в силу с момента его принятия. Именно с этого момента регламент является обязательным для исполнения. Дан­ное положение остается в силе, даже если органом законодательной вла­сти приняты лишь определенные части регламента. На регламент не распространяется требование его обязательной публикации.

Регламент - это акт внутреннего распорядка, который не обяза­тельно публиковать «для всех и каждого». Раз он принят депутатами, последние не могут ссылаться на незнание принятых ими же правил, а обя­заны выполнять их.

Из вышесказанного вытекает, что в общих положениях регламента целесообразно было бы давать правовое определение этого документа как нормативного правового акта, принимаемого большинством голосов

144

избранных (или от установленного общего числа) депутатов и опреде­ляющего внутреннюю организационную структуру законодательного ор­гана и порядок его деятельности.

Основной организационной формой деятельности законода­тельных учреждений субъектов Федерации регламенты называют сессии. «Дума работает сессионно» - гласит ч. 1 ст. 35 Регламента Там­бовской областной Думы. Некоторые регламенты дефинируют понятие сессии. Так, согласно ст. 27 Регламента Законодательного Собрания Ир­кутской области сессия Собрания «состоит из заседаний Собрания и проводимых между ними заседаний его комитетов и комиссий, публич­ных депутатских слушаний». Заседание определяется как «общее собра­ние депутатов для обсуждения и решения вопросов, находящихся в ком­петенции Собрания, в соответствии с установленной повесткой дня» (ч. 1 ст. 30). Регламент Палаты Республики Государственного законода­тельного Собрания Республики Саха (Якутия) также определяет, что сессия палаты состоит из ее заседаний, а между ними - заседаний ко­миссий (ч. 1 ст. 14). В Конституции Республики Коми закреплено, что Государственное Собрание свою деятельность осуществляет «в форме сессий, а также заседаний комитетов» (ст. 72), т. е. понятия «сессия» и «заседание комитетов» различаются. В Республике Татарстан конститу­ционно различаются понятия «сессия» и «пленарная сессия». «Сессии Государственного Совета, - гласит ст. 91 Конституции Республики Та­тарстан, - созываются в составе депутатов, работающих в парламенте на постоянной основе». Эта же статья устанавливает, что «для рассмот­рения наиболее важных вопросов созываются пленарные сессии Госу­дарственного Совета в составе избранных депутатов». Закреплена фор­мула: «Решения, принятые на сессии, не могут противоречить решени­ям, принятым на пленарной сессии Государственного Совета». Статья 89 названной Конституции определяет, какие вопросы решаются «исключительно на пленарных сессиях» Государственного Совета. В целом ряде регионов в качестве основной формы деятельности орга­нов законодательной власти рассматриваются заседания. «Основной формой работы областного Собрания, - определено, например, в Уставе Липецкой области, - является его заседание, на котором решаются ос­новные вопросы, отнесенные к ведению Собрания» (ст. 29). Положение это закреплено в регламенте областного Собрания. Регламент Саратов­ской областной Думы также устанавливает, что основной организацион­ной формой деятельности Думы являются заседания, на которых при­нимаются правовые акты нормативного и ненормативного характера (ч. 1 ст. 5). Среди других самостоятельных форм деятельности органов

145

законодательной власти называются депутатские слушания, различные мероприятия комитетов или комиссий, депутатских групп, иных струк­турных подразделении (ч. 1 ст. 28 Устава Пермской области).

Представляется правильным при определении основной организа­ционной формы деятельности органов законодательной власти опериро­вать понятием сессии, которое заключает в себе более широкий смысл, нежели понятие заседания. В частности, заседание как собрание членов определенной организации, определенного коллектива для обсуждения каких-либо вопросов может иметь однократный характер. Сессия же может включать множество заседаний. Различные промежуточные пе­рерывы не нарушают функциональной цельности сессии, продолжи­тельность которой может быть от нескольких дней до нескольких меся­цев. Сессией именуют сам период работы органов законодательной вла­сти. Однако более удачным в этом отношении представляется термин «легислатура», которым обозначают период законодательной деятельно­сти представительного органа государственной власти. Именно через сессионную форму деятельности законодательное учреждение выступает как представительный орган государственной власти, осуществляющий свои конституционные полномочия. Только на сессиях тс или иные нор­мативно-правовые решения принимаются от имени законодательного органа.

Когда говорят о «пленарных заседаниях» представительных орга­нов государственной власти (в регламенте Государственной Думы доре­волюционной России использовался термин «общие заседания»), это оз­начает, что на них присутствуют все их члены или определенное боль­шинство их. В количественном отношении это большинство должно быть достаточным («кворум») для признания тех или иных решений за­конодательной власти действительными. Принцип меньшинства не со­гласуется с конституционными идеалами правового государства. Любое нормативно-правовое решение всеобщей значимости должно прини­маться в законодательном учреждении определенным количественным большинством. Правильной представляется норма, закрепленная в це­лом ряде регламентов, согласно которой сессия органа законодательной власти является правомочной, если в ее работе участвует не менее двух третей избранных депутатов. Формула «не менее двух третей от уста­новленного числа депутатов» (Республика Карелия, Республика Коми, Воронежская, Иркутская, Свердловская, Томская области и другие) представляется менее удачной.

Говоря об открытии после выборов первого заседания законода­тельного органа государственной власти, регламенты в большинстве

146

случаев предоставляют эту почетную миссию старейшему депутату. Имеются и другие нормативы на этот счет. В Кабардино-Балкарской республике и Республике Татарстан первое заседание органа законода-хельной власти открывает председатель Центральной избирательной комиссии. Первое заседание вновь избранного Законодательного Собра­ния Иркутской области также открывает председатель областной изби­рательной комиссии и ведет его до избрания председателя Собрания. Первое заседание Новгородской областной Думы созывает глава адми­нистрации области, а открывает председатель областной избирательной комиссии и ведет его до избрания председателя Думы или председатель­ствующего на заседании из числа депутатов. В Ингушетии первое засе­дание законодательного органа Республики открывает Президент Рес­публики, ведет старейший по возрасту депутат, а после избрания Пред­седателя парламента и его заместителей заседание ведет председатель или его заместитель. Парламент Республики Северная Осетия - Алания созывается на первое заседание Центральной избирательной комиссией Республики. Однако первое заседание парламента может созвать и Пре­зидент Республики. В Республике Саха (Якутия) вице-президент откры­вает первое заседание верхней палаты - Палаты Республики Государст­венного законодательного Собрания Республики.

Представляется, что законодательные учреждения всякий раз должны собираться сами, по собственной инициативе. Исполнительная власть не должна вмешиваться в порядок работы законодательной вла­сти. Представительство народа в парламенте - это высшее политическое представительство, в подлинно демократическом государстве обладаю­щее статусом независимости и неприкосновенности. Такова конституци­онная аксиома.

Большое значение в регламентах придается различным вспомога­тельным (рабочим) органам законодательных учреждений, которые создаются обычно для предварительной подготовки тех или иных орга­низационных решений, касающихся распорядка парламентской деятель­ности. В Республике Бурятия, например, таким органом является Совет Народного Хурала, в состав которого входят Председатель Народного Хурала, один из его заместителей, некоторое число других депутатов, набранных тайным голосованием (с ежегодной ротацией). В состав Со­вета не может входить Прокурор Республики (ст. 8 Регламента Народно­го Хурала Республики Бурятия). В Тверской области функционирует Со­вет Законодательного Собрания (ст. 16 Регламента Законодательного Собрания области). Регламент Законодательного Собрания Иркутской области говорит о Коллегии Законодательного Собрания (ст. 7). Органи-

147

зацию работы Государственного Совета Республики Татарстан обеспе­чивает Президиум Государственного Совета (ст. 97-100 Конституции Республики Татарстан). Регламент Законодательного Собрания Иркут­ской области следующим образом определяет основные функции Колле­гии Собрания (ст. 23).

организация подготовки сессии Собрания, предварительное обсуж­дение предложений по вопросам повестки дня сессии;

составление плана подготовки и принятия проектов законов области;

выступление с инициативой созыва внеочередных сессий Собрания;

направление для рассмотрения в соответствующие комитеты, ко­миссии законопроектов, которые предполагается внести на рассмотре­ние сессии Собрания;

возвращение субъектам законодательной инициативы внесенных ими законопроектов, если не были выполнены определенные требования действующего регламента;

организация проведения консультаций при формировании и изме­нении состава органов Собрания, а также при возникновении разногла­сий между депутатами, депутатскими группами и фракциями;

организация проведения публичных депутатских слушаний;

назначение ответственных (головных) комитетов по соответствую­щим законопроектам и по подготовке к ратификации (утверждению) международных и межрегиональных договоров;

ведение реестра зарегистрированных депутатских фракций и групп.

Думается, что нормативы регламентов региональных законода­тельных учреждений, закрепляющие порядок образования, регистрации и деятельности депутатских фракций и иных депутатских объедине­ний должны быть более конкретными и четкими. Неясно различие самих понятий «депутатская фракция» и «депутатская группа», что немало­важно при определении их парламентских функций, правового статуса. Например, регламент Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 21) определяет фракцию как обособленную группировку внутри политиче­ской партии. Но ведь речь идет о фракциях внутри законодательного уч­реждения. «Группа депутатов» определяется как «совокупность людей, объединенных общим интересом». А разве фракция не имеет своего об­щего интереса?

Парламентская фракция - это организованная группа депутатов, представляющих в данном законодательном учреждении какую-либо политическую партию или иную общественную организацию (иное об­щественное объединение), созданная в целях проведения политической (общественной) позиции, выработанной партией, иной общественной

148

организацией (иным общественным объединением) по определенному кругу вопросов общественной значимости. Деловые взаимоотношения депутатов с парламентскими фракциями, иными депутатскими объеди­нениями определяются, как правило, уставами соответствующих фрак­ций, иных депутатских объединений, решениями их руководящих орга­нов. Депутатские объединения вправе договариваться о совместном вы­ражении определенных политических (общественных) позиций и с этой целью могут создавать различные временные объединения, состоящие из нескольких фракций, которые не подлежат обязательной парламент­ской регистрации. Эти положения должны быть так или иначе отражены в регламенте

В регламентах законодательных учреждений субъектов Российской Федерации много внимания уделяется работе комиссий (комитетов). играющих большую роль в подготовке и предварительном рассмотрении законопроектов, проведении депутатских слушаний, контроле за испол­нением законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых ор­ганами законодательной власти. Указывается, какие комиссии (комитеты) создаются в данном законодательном учреждении (даже «в обязательном порядке» - ст. 14 регламента Тамбовской областной Ду­мы), каковы их полномочия, какие дни рабочей недели являются днями работы депутатов в комиссиях (комитетах) и т. д. Вместе с тем в целом ряде региональных конституций, уставов закрепляется, что структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий (комитетов) определяются положениями о комиссиях (комитетах), при­нимаемыми органами законодательной власти В положениях обычно более или менее подробно определяется порядок работы комиссий (комитетов) В качестве примера можно сослаться на Положение о Ко­митете Московской областной Думы по законодательству, вопросам власти, местного самоуправления, связям с общественными организа­циями и средствами массовой информации, утвержденное решением Московской областной Думы 2 ноября 1994 г. Оно имеет следующую структуру: 1) общие положения; 2) цели, задачи и вопросы ведения ко­митета: 3) организационные основы и принципы деятельности комитета; 4) порядок работы комитета; 5) права и обязанности членов комитета; 6) председатель комитета, заместители председателя комитета: 7) подко­митеты, рабочие группы и координаторы комитета; 8) аппарат комитета; -*) заключительные положения. При таком подходе нет необходимости Дублировать в регламентах нормативы о комиссиях (комитетах), содер­жащиеся в Положениях, определяющих их правовой статус. Следует иметь в виду соотносимость регламентов с другими нормативными пра-

149

вовыми актами, регулирующими деятельность законодательных учреж­дений.

Значительное место в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации отведено законода­тельному процессу. С логической последовательностью в большинстве из них отражен весь порядок прохождения законопроекта в парламенте с момента его внесения до принятия закона.

Существенным является определение круга субъектов права зако­нодательной инициативы. К таковым, в зависимости от системы орга­нов власти, отнесены: депутаты законодательного органа, его постоян­ные комитеты (комиссии), президент (глава администрации, губерна­тор), правительство, представительные органы местного самоуправле­ния, конституционный суд, верховный (областной) суд, арбитражный суд, прокурор.

Отдельными субъектами Российской Федерации круг лиц, обла­дающих правом законодательной инициативы, расширен. Так, в Каре­лии этим правом наделены общественные организации в лице их рес­публиканских органов. В Татарстане - комитет парламентского контро­ля Государственного Совета, республиканский Совет профессиональных союзов по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудя­щихся. В Башкортостане. Свердловской области, где парламенты имеют двухпалатную структуру, право законодательной инициативы закрепле­но отдельно за каждой из палат. Пермская область предоставила это право депутатам Федерального Собрания Российской Федерации. Ана­логичный субъект предусмотрен регламентом законодательного органа Ставропольского края, с той лишь разницей, что в отношении его сдела­на оговорка: он должен быть избранным от Ставропольского края.

Примечательно, что некоторые субъекты Федерации сочли воз­можным наделить правом законодательной инициативы непосредствен­но народ. Например, в соответствии с регламентом Верховного Хурала Республики Тыва законодательная инициатива может быть заявлена группой избирателей численностью не менее одной тысячи человек. По Регламенту Законодательного Собрания Свердловской области такая группа должна насчитывать не менее десяти тысяч проживающих в об­ласти граждан, обладающих избирательным правом. По Регламент)' Липецкого областного Собрания- не менее двадцати пяти тысяч. ПрС' доставление народу права законодательной инициативы - явление в оп­ределенном смысле положительное. Прежде всего это служит юридичС' ской гарантией реального народовластия, так как делает возможны*1 участие граждан в политической жизни, в управлении делами отдельно*

150

ro субъекта Федерации. Кроме того, такого рода законодательная ини­циатива позволяет в процессе законотворчества учитывать действитель­ную общественную потребность, нужды и интересы конкретных граждан.

Требует, однако, уточнения сама процедура осуществления народ­ной законодательной инициативы, которая обладает некоторыми осо­бенностями. К ним. по-видимому, надо отнести: порядок предоставле­ния предложений об издании законодательного акта (текст документа, обоснование предложения, необходимый минимум подписей); опреде­ленные требования к оформлению списка подписей (кем заверяется спи­сок, в какой срок), основания, по которым предложение может быть от­клонено (вопрос не входит в компетенцию законодательного органа. есть сомнения в подлинности подписей, в течение последних, скажем, пяти лет осуществлялась подобная инициатива) и пр.

Расширение круга лиц. наделенных правом законодательной ини­циативы, не всегда оправданно. Так, неубедительна позиция республик Калмыкия. Коми, Тамбовской. Липецкой областей, посчитавших необ­ходимым включить в него, например, председателя законодательного органа Будучи депутатом, последний уже в этом качестве приобретает право законодательной инициативы, которое он не утрачивает с вступ­лением на пост председателя парламента. Выделение его как самостоя­тельного субъекта данного права не дает ему реально никаких дополни­тельных правомочий, но может породить путаницу при применении ис­следуемой регламентарной нормы на практике. Этим нарушается также принцип равенства членов законодательного органа. В регламентах Ир­кутской, Московской и Курганской областных Дум к субъектам законо­дательной инициативы отнесены фракции, что также трудно признать обоснованным. Фракции, являясь выразителями конкретных политиче­ских взглядов, подчас невольно стремятся к тому, чтобы отразить их в будущем законе, что не всегда совпадает с общими интересами. Нали­чие указанного обстоятельства, с одной стороны, и желание фракций провести свой законопроект через законодательный орган - с другой, мот создать конфликтную ситуацию, при которой выработка единого Решения становится затруднительной.

Осуществление права законодательной инициативы большинст­вом регламентов законодательных (представительных) органов субъек­тов Федерации устанавливается в форме внесения как проекта закона, так и законодательного предложения. Поскольку инициатива, выражен­ия предложением, выдвигает лишь идею о принятии либо изменении 'икона и может быть рассмотрена по существу только при условии, что

151

она будет реализована в виде законопроекта, важно рсгламентарно оп­ределить, в чем должно состоять се содержание.

Анализируя с этой точки зрения регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, следует констатиро­вать, что существует различие в подходах к урегулированию ими данно­го вопроса. Например, регламенты Палаты Представителей Республики Саха (Якутия), Законодательного Собрания Тверской области содержат лишь упоминание о законодательном предложении как од­ной из форм реализации законодательной инициативы. По-иному обсто­ит дело в республиках Татарстан и Адыгея. Регламенты законодатель­ных органов этих республик дают весьма подробную регламентацию процедуры рассмотрения законодательного предложения парламентом. Внесение законодательного предложения сопровождается здесь его обя­зательной регистрацией. Зарегистрированное предложение для предва­рительного рассмотрения направляется в соответствующие постоянные комиссии (комитеты). Принимается решение об отклонении либо одоб­рении предложения. В случае одобрения последнего ставится вопрос о продолжении работы над ним.

Предварительное обсуждение в комитетах (комиссиях) и принятие вследствие такого обсуждения решения являются действиями, завер­шающими процесс реализации инициативы по внесению законодатель­ного предложения. Дальнейшая работа над предложением сопряжена уже с началом подготовки на его основе нового законопроекта, который предполагается внести в законодательный орган в порядке собственной законодательной инициативы. Спорными в этой связи представляются положения Регламента Законодательного Собрания Республики Адыгея. закрепившие порядок рассмотрения законодательных предложений, представляемых президентом, правительством, на стадии их пленарного обсуждения. Предусмотрено, в частности, что рассмотрение такого рода предложений должно начинаться с выступления представителя прези­дента (правительства), где он обосновывает необходимость их принятия. Последнему предоставляется возможность выступить и с заключитель­ным словом, в котором сообщается мнение президента (правительства) о высказанных в Законодательном Собрании замечаниях по поводу вне­сенных законодательных предложений. Слово предоставляется после за­слушивания заключения, подготовленного соответствующим комитетом, и обсуждения рассматриваемых предложений.

Отличительная особенность законодательного предложения в том и состоит, что его рассмотрение в законодательном органе заканчивается этапом предварительного обсуждения в комитетах (комиссиях) и не вЫ'

п

152

чод за пределы стадии законодательной инициативы. Эта особенность правильно, например, отражена Регламентом Государственного Совета республики Татарстан, где включение в повестку дня очередного засе­дания сессии отнесено только к внесенным в законодательный орган за­конопроектам.

При предъявлении законопроекта предписывается не­обходимость соблюдения определенных условий. В качестве обязатель­ных, следуя сложившейся парламентской практике, чаще всего называ­ются: 1) характеристика основных положений законопроекта; 2) моти­вировка новелл, вносимых в правовое регулирование; 3) финансово-экономическое обоснование; 4) перечень законов и иных нормативных !фавовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона; 5) перечень подзаконных правовых актов, ко­торые следует принять для реализации закона на практике.

Многие регламенты в виде отдельной позиции выделили специаль­ное требование для внесения так называемых финансовых законопроек­тов. Оно сводится к тому, чтобы такие законопроекты принимались за­конодательным органом к рассмотрению только при наличии заключе­ния правительства (областной, краевой администрации) либо по его представлению. Польза от введения данной регламентарной нормы оче­видна. Выводы компетентного органа, способного точно определить предстоящие в связи с рассматриваемым законопроектом расходы и со­измерить с финансовыми возможностями конкретного субъекта Федера­ции, могут реально обеспечить принятие по-настоящему действующих, работающих законодательных актов.

Существующее различие между законопроектом и законодатель­ным предложением дает основание предположить, что различным дол­жен быть и порядок их внесения В отношении законодательного пред­ложения его. по-видимому, следует предусмотреть более упрощенным. Это не только поможет избежать ущемления интересов субъекта, реали­зующего свое право законодательной инициативы в форме законода­тельного предложения, но также послужит дополнительной мерой, пре­пятствующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законодательного предложения представляется достаточным, чтобы в ясной форме было изложено основное его содержание с кратким обос-"ованисм и указано название закона, который предлагается принять или И!менить.

Несоблюдение перечисленных регламентом условий, по общему пРавилу, влечет за собой возвращение законопроекта (законодательного "Рсдложения).   Типична,   к   примеру,   такая   запись:   «. законопроект

 (законодательное предложение) может быть возвращен его инициатору для выполнения установленных требований».

Прежде всего обращает на себя внимание неопределенность данно­го предписания. Формулировка «может быть» позволяет трактовать его произвольно. Это, в свою очередь, дает возможность органу либо долж­ностному лицу, принимающему законопроект (законодательное предло­жение), действовать исключительно по своему усмотрению. Что касает­ся субъекта законодательной инициативы, то в силу указанных обстоя­тельств он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур. К еще более неблагоприятным последствиям может привести отсутствие в анализируемом предписании каких-либо указаний о судьбе возвра­щенных законопроектов (законодательных предложений). Этим создает­ся ситуация, при которой орган (должностное лицо), принимающий за­конопроект (законодательное предложение), самостоятельно определяет последующее его прохождение в законодательном органе. Пользуясь своим положением, он волен даже не допустить проект (предложение) к рассмотрению парламентом, т. е. фактически отклонить законодатель­ную инициативу.

Положительным примером служит урегулирование рассматривае­мого вопроса Регламентом Законодательного Собрания Иркутской об­ласти. Им, в частности, установлено, что решение об отклонении зако­нодательной инициативы принимает коллегия Собрания. Данное реше­ние должно быть мотивированным, и о нем в трехдневный срок сообща­ется субъекту законодательной инициативы. Положение дополнено, и это особенно важно, указанием на то, что после устранения допущенных при оформлении нарушений законопроект может быть представлен по­вторно. Действенными надо признать также правила, установленные регламентами Народного Хурала республики Бурятия и Палаты Пред­ставителей Государственного Собрания республики Саха (Якутия). В соответствии с Регламентом законодательного органа Бурятии возвра­щение внесенного законопроекта производится лишь на основании за­ключения комитета, предварительно изучившего законопроект на пред­мет его соответствия требованиям, предъявляемых к оформлению. По Регламенту нижней палаты законодательного органа Саха (Якутия) та­ким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. Интересно отмстить, что при возвращении зако­нопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.

Возвращение законопроекта (законодательного предложения) для устранения допущенных при оформлении нарушений имеет, на наш

154

взгляд, чисто формальный, условный характер и отнюдь не означает, что не состоялось его официального принятия к рассмотрению. В этой связи проект (предложение) следует считать внесенным со дня его пер­воначального представления. Целесообразно, чтобы данное положение получило регламентарное закрепление. Особое значение оно может иметь для тех случаев, когда истечение определенного срока служит причиной для отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, в Регламенте За­конодательного Собрания Иркутской области этот срок определен в два­дцать календарных дней. К тому же введение такого правила в какой-то степени обеспечивало бы реальную возможность для вторичного пред­ставления субъектом законодательной инициативы возвращенного зако­нопроекта (законодательного предложения) и могло служить одной из мер. направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа (должностного лица), его принимающего.

Анализ регламентов субъектов Федерации показывает, что в боль­шинстве из них недостаточно четко отработан механизм участия субъек­тов законодательной инициативы в рассмотрении и принятии внесенных ими законопроектов. Регламентация этого вопроса чаще всего ограни­чивается закреплением за инициатором прав на внесение законопроекта, участие в работе подготовительных комиссий, выступление с докладом и заканчивается на этапе обсуждения проекта в первом чтении. Фигура инициатора законопроекта на последующих стадиях законодательного процесса становится незначительной и малозаметной. По существу, он вытесняется комитетами или комиссиями, которым поручается подго­товка законопроекта к первому чтению, его доработка и которые, как правило, уже от своего имени выносят законопроект на второе чтение, представляют по нему доклад и т. д. Такая ситуация допустима только тогда, когда субъект законодательной инициативы по какой-либо при­чине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту, т. е. происходит переход правосубъектности по данной законодательной инициативе. Но эта процедура нуждается в особом регламентарном закреплении. Что касается остальных случаев, то самое большее, что здесь возможно - это «соавторство» с согласия инициатора законопроекта.

Неопределенным является также положение разработчика законо­проекта. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, т. с. полностью игнорируется его роль в создании закона, а это едва ли оправдано с точ­ки зрения демократической сущности правотворчества.

155

Следует, однако, подчеркнуть, что наметились и принципиально новые подходы к урегулированию рассматриваемых вопросов. Так, в Регламенте Законодательного Собрания Тверской области наряду с тра­диционными нормами участия инициатора законопроекта в законода­тельном процессе предусматривается его право на участие в обсуждении законопроекта в первом чтении, на предоставление ему слова для вы­ступления по ходу рассмотрения законопроекта во втором чтении. При этом инициатор получает возможность высказывать свои замечания, предложения и возражения.

Еще более широкие права за инициатором законопроекта закреп­лены Регламентом Тамбовской областной Думы. Им. в частности, уста­навливается обязательное и своевременное вручение инициатору текста законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом чтении, и ма­териалов, к нему прилагаемых, а впоследствии текста законопроекта, доработанного головной комиссией, с таблицами поправок, рекомендо­ванных к отклонению или принятию; урегулированы действия инициа­тора в процессе обсуждения статей и поправок при рассмотрении зако­нопроекта во втором чтении. Регламент содержит также указание на не­обходимость согласования с инициатором законопроекта решения о принятии законодательным органом закона в целом после обсуждения его в первом чтении. Закон принимается, если отсутствуют возражения со стороны главы Администрации области и субъекта законодательной инициативы.

Заслуживает внимания положение, введенное Регламентом Респуб­лики Бурятия, согласно которому к вносимому в Народный Хурал зако­нопроекту требуется прилагать сведения как о субъектах законодатель­ной инициативы, внесших законопроект, так и о лицах, участвовавших в его разработке. Сведения о субъг ктах законодательной инициативы по­мещаются в пр; 1*ом верхнем углу первой страницы текста законопроек­та а сведения о лицах, готовивших законопроект. - в конце текста.

Главным условием, обеспечивающим реальное осуществление пра­ва законодательной инициативы се субъектом, надо, видимо, признать нормативное закрепление за ним возможности участия в работе над за­конопроектом на всех без исключения стадиях его прохождения в пар­ламенте v.i во всех формах рассмотрения. Субъект законодательной ини­циативы должен быть поставлен в такое положение, которое позволило бы ему участвовать в обсуждении законопроекта, присутствовать на лю­бом заседании комитетов (комиссий), рабочих групп, на сессиях пред­ставительного органа, где он рассматривается. Было бы правильно включить в регламент статью, позволяющую инициатору в ходе обсуж-

156

дения законопроекта не только вносить предложения, замечания, адре­суемые представительному органу, но и выражать свое отношение к предложениям по законопроекту1, поступившим от депутатов, комитетов (комиссий), других участников законодательного процесса, высказывать согласие или несогласие с ними. За инициатором целесообразно также закрепить приоритет на выступление при участии в общей дискуссии.

Определенными правами должен быть наделен и разработчик за­конопроекта. Представляется возможным привлекать его к работе ко­миссий (комитетов), осуществляющих предварительное рассмотрение законопроекта, где он мог бы поделиться своими соображениями, вы­сказать свое мнение, дать необходимые пояснения. Важно, чтобы пред­седательствующий в ходе рассмотрения законопроекта на сессии пред­ставительного органа уведомлял участников процесса о том, кому при­надлежит идея его разработки.

В ряде регламентов за субъектом законодательной инициативы признается право на отзыв внесенного им законопроекта. Требует чет­кой регламентации процедура реализации данного права. Определяю­щее значение при этом имеет установление срока, в течение которого законопроект может быть отозван.

Регламенты неоднозначно подошли к урегулированию этого вопро­са. Например, Регламент Палаты Представителей Республики Саха (Якутия) предоставляет возможность субъекту законодательной инициа­тивы отозвать свой законопроект в любой момент до принятия палатой решения о передаче его в комитеты. Иначе и, с нашей точки зрения, бо­лее демократично урегулирован вопрос в Регламенте Законодательного Собрания Иркутской области. Здесь законопроект может быть отозван до утверждения повестки дня сессии Законодательного Собрании в лю­бое время, а после се утверждения - по письменному заявлению субъек­та законодательной инициативы с изложением мотивов такого отзыва.

Весьма разнообразны правила обсуждения законопроекта в пар­ламентах субъектов Федерации. В Тверской, Тамбовской, Саратовской областях вначале проводится изучение законопроекта комитетом (комиссией), который на основании собранных замечаний и предложе­ний делает по нему предварительное заключение, после чего проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Пленарное заседа­ние начинается с обсуждения общих положений, концепции законопро­екта (первое чтение). Затем законопроект передается на доработку в ко­митет (комиссию), а после этого с учетом рекомендаций комитета (комиссии) проводится рассмотрение его статей, предложенных попра-

157

вок (второе чтение) и ставится вопрос о принятии законопроекта в це­лом в качестве закона.

В республиках Татарстан, Адыгея первое чтение не сводится к об­суждению основных положений законопроекта. В ходе его обсуждаются также предложения и замечания в форме поправок. Важно при этом, чтобы поправки вносились исключительно по общим положениям и не касались частных вопросов.

В Республике Бурятия внесенный законопроект вначале рассматри­вается Советом Народного Хурала, где он проходит первичное, а после постатейного обсуждения в комитете - вторичное рассмотрение. Потом проводится обсуждение законопроекта на пленарном заседании, которое состоит из постатейного его рассмотрения в первом и во втором чтении. В данной ситуации роль Совета должна быть, видимо, ограничена ис­ключительно организационными и процедурными полномочиями.

В Республике Саха (Якутия), Иркутской области обсуждение зако­нопроекта не заканчивается вторым чтением, а проводится еще одно об­суждение законопроекта в целом на пленарном заседании (третье чте­ние). При этом в Иркутской области перед третьим чтением законопро­ект проходит проверку ответственным (головным) комитетом на пред­мет лингвистических дефектов, отсутствия внутренних противоречий, правильности взаимосвязи статей и связи с законодательством. После устранения указанных недостатков и редакционной правки законопроект в течение семи дней представляется комитетом Председателю Собрания для включения в проект повестки дня сессии Собрания.

По общему правилу, во время третьего чтения не разрешается вно­сить никаких поправок по существу. Оно должно состоять лишь в голо­совании законопроекта в целом. Регламентом Палаты Представителей Саха (Якутия) делается исключение из этого правила. В нем допускается внесение таких поправок и оговаривается необходимость их принятия квалифицированным большинством.

Практика введения трех чтений законопроекта в целом должна быть одобрена. Третье чтение, по ходу которого предполагается устра­нять противоречия, возникшие в виде изменений законопроекта в ре­зультате его постатейного обсуждения, позволяет принять закон в окон­чательном варианте на пленарном заседании. Иная картина складывает­ся при двух чтениях, где такого рода противоречия и неточности прихо­дится чаще всего устранять уже за рамками официального принятия за­кона.

Определенным разнообразием отличается регламентация субъек­тами Федерации стадия второго чтения законопроекта, где он подверга-

158

ется обсуждению по существу. Рассмотрение, как правило, начинается с принятия проекта закона за основу, а затем идет его постатейное обсуж­дение и голосование. В Тамбовской, Иркутской области принятию про­екта за основу предшествует процедура снятия возражений по поправ­кам, одобренным комитетом (комиссией), дорабатывающим законопро­ект. Предусмотрен упрощенный порядок обсуждения такого рода попра­вок, обязательное участие в котором принимает субъект законодатель­ной инициативны.

В Республике Адыгея, если текст проекта не принят за основу, за основу принимается отдельно каждая статья (раздел, глава). Установле­ние такого правила вызывает возражения. Дело не только в том, что указанная процедура представляется излишней. Законодательный орган, голосуя за статью дважды - сначала принимая ее за основу, а затем в целом - невольно будет связан результатами первого голосования, кото­рые в значительной степени могут определить окончательный результат голосования по статье. Это нежелательно еще и потому, что во втором варианте статья принимается с учетом внесенных в нее изменений, не­редко существенного характера. Двукратным голосованием статьи «затушевывается» обсуждение и голосование поправок. Нельзя обойти и тот факт, что в процессе повторного рассмотрения статьи могут быть предложены новые поправки, подчас в корне меняющие ее содержание.

Рациональным представляется такой порядок постатейного рас­смотрения законопроекта, при котором после предварительного обсуж­дения статьи законодательный орган переходит к обсуждению и голосо­ванию внесенных в нее поправок, а затем к голосованию статьи в целом с принятыми по ней поправками. При этом каждая поправка обсуждает­ся и голосуется отдельно. Такова практика регламентирования данного вопроса, например, в Саратовской области, в Республике Бурятия. Ана­логичная процедура установлена и Регламентом Государственного Сове­та Республики Татарстан с той лишь разницей, что вместо формулиров­ки «голосуется статья с принятыми поправками» им употреблена фор­мулировка «голосуется статья с внесенными поправками». Это нельзя признать удачным, поскольку термином «внесенные поправки» охваты­ваются все поправки, представленные на рассмотрение парламента, то­гда как термин «принятые поправки» дает основание считать, что по ним состоялось голосование.

Регламентами законодательных органов субъектов Федерации фак­тически не урегулирован порядок (очередность) постановки на обсужде­ние и голосование нескольких поправок к одной статье. В ряде из них, например, в регламентах Саратовской областной Думы, Государствен-

159

ного Совета Республики Татарстан, Законодательного Собрания Респуб­лики Адыгея и некоторых других имеются лишь общие указания о необ­ходимости обсуждения и голосования первоначально той поправки, принятие или отклонение которой позволяет решить вопрос о других поправках. Само по себе такое правило рационально. Принятие основ­ной поправки даст возможность снять с обсуждения поправки, связан­ные с ней по смыслу. Следуя этому общему указанию, было бы целесо­образно при рассмотрении поправок, внесенных в одну статью, исходить из необходимости обсуждения и голосования вначале тех из них, кото­рые направлены на исключение из законопроекта статьи целиком либо ее части, затем поправок об изменении статьи либо ее части, наконец, поправок-дополнений.

По установившейся парламентской практике поправки, вносимые в законопроект, оформляются их авторами письменно и заблаговременно передаются в комитет (комиссию), дорабатывающий законопроект, для их предварительного рассмотрения. Нередко, однако, возникает необхо­димость внесения поправок во время пленарного обсуждения законопро­екта, непосредственно в процессе дискуссии.

В большинстве своем регламенты субъектов Федерации не преду­сматривают такую ситуацию. Отдельными регламентами, в частности регламентом Палаты Республики Законодательного Собрания Республи­ки Саха (Якутия), Государственного Совета Республики Татарстан, За­конодательного Собрания Республики Адыгея, введено нормативное по­ложение, согласно которому, если поправки вносятся в ходе второго чтения законопроекта, председательствующий вправе объявить перерыв в заседании законодательного органа для подготовки по ним заключе­ния соответствующим комитетом (комиссией). Исходя из точного смыс­ла данного предписания, председательствующий может действовать ис­ключительно по своему усмотрению и передавать поправки на заключе­ние комитета (комиссии), когда сам посчитает это необходимым.

Неопределенность такого предписания, равно как и его отсутствие, порождают опасный прецедент, именуемый на практике - «работать с голоса». Поправки вносятся устно и сразу голосуются. Иногда «на слух» голосуются очень важные поправки, требующие основательной прора­ботки. Случается, что существенные поправки остаются неучтенными, а малозначительные автоматически включаются в текст. К тому же такая работа на ходу, без определенного анализа и уточнения отдельных фор­мулировок, ведет к их дублированию, а в целом к несогласованности, несбалансированности всего законопроекта, к нарушению логической последовательности в его изложении.

160

Все это свидетельствует о необходимости разработки специального механизма, призванного обеспечивать надлежащее рассмотрение попра­вок, вносимых в ходе постатейного обсуждения законопроекта. Помимо обязательного изучения таких поправок комитетами (комиссиями), же­лательно, чтобы была регламентирована возможность их размножения и раздачи депутатам. Четко регламентированным должен быть и перерыв в заседаниях парламента на время работы комиссии (комитета) и озна­комления депутатов с соответствующих текстом поправок.

Наметилась тенденция к созданию субъектами Федерации двухпа­латной структуры парламента. На сегодняшний день - это республики Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская Респуб­лика, Свердловская область. Можно по-разному относиться к самой идее двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Феде­рации, но нельзя не признать, что она строится на тех принципах взаи­моотношений между палатами в законодательном процессе, которые от­вечают современным стандартам парламентской практики. Прежде все­го - это раздельные заседания палат, что обусловлено закреплением за каждой их них собственных полномочий и своего круга предметов веде­ния. Совместные заседания проходят только по ограниченному кругу вопросов.

Посредством введения правила, предусматривающего раздельные заседания палат, устанавливается принцип последовательности в осуще­ствлении ими процедурных действий в рамках единого законодательно­го процесса. Законы принимаются нижней палатой и в течение опреде­ленного регламентом срока передаются в верхнюю для последующего их рассмотрения.

Процедура прохождения в верхней палате принятого нижней пала­той закона в целом зависит от того, подлежит ли он обязательному рас­смотрению верхней палатой. Логически вытекает, что в этом случае за­коны не могут остаться без рассмотрения и должны быть вынесены на обсуждение всей палаты. В перечень законов, подлежащих обязатель­ному рассмотрению верхней палатой, Свердловская область включает, например, законы по вопросам регулирования отношений собственно­сти; областного бюджета; установления налогов и сборов, предоставле­ния налоговых льгот; финансового регулирования, природопользования и охраны окружающей среды; местного самоуправления.

Роль верхней палаты сводится чаще всего к одобрению либо откло­нению принятого нижней палатой закона. Ею также могут быть предло­жены поправки к тексту закона как существенного, так и несуществен­ного характера. При отклонении закона либо внесении в него поправок,

161

которые отвергаются нижней палатой, действует единый порядок раз­решения разногласий между палатами - создание на паритетных нача­лах согласительной комиссии. Комиссия рассматривает каждое возра­жение верхней палаты по принятому закону и вырабатывает единый текст, после чего закон вторично рассматривается нижней палатой.

Специфически вопрос решен в Свердловской области. Выработан­ные согласительной комиссией предложения ставятся на голосование каждой из палат Законодательного Собрания. Если комиссия не вырабо­тала в установленный для рассмотрения верхней палатой срок вариант закона, нижняя палата может подтвердить свое первоначальное реше­ние. Отказ в одобрении преодолевается, когда при повторном голосова­нии за принятие закона проголосовало не менее 2/3 от установленного численного состава палаты. В этом случае закон не подлежит после­дующему одобрению верхней палатой.

Иной порядок принятия законов палатами установлен Регламентом Государственного Собрания Республики Саха (Якутия). Принятый ниж-ней палатой законопроект направляется в верхнюю палату, где проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст законопроекта не внесены поправки и он не отклонен, то рассмотрение его верхней пала­той завершается принятием законопроекта в целом. Законопроект при­нимается верхней палатой в целом и тогда, когда нижняя палата согла­шается с мотивами его отклонения и поправками к нему либо разногла­сия по законопроекту устранены согласительной комиссией.

Порядок принятия решений законодательными органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации неоднозначен, имеет некоторые региональные особенности. В частности, в одних регионах (например, в Оренбургской области) в качестве общего положения за­креплено, что законы принимаются большинством голосов от числа из­бранных депутатов. В других регионах (например, в Республике Буря­тия) установлено, что большинством голосов от числа избранных депу­татов принимаются законы и постановления. Принимаются законы и постановления большинством голосов и от общего числа депутатов (например, в Республике Дагестан, Удмуртской Республике). В некото­рых регионах (например, в Республике Коми) большинством голосов от числа избранных депутатов принимаются законы и «иные нормативные акты» (какие именно, не уточняется). Принимаются «иные нормативные акты», наряду с законами, и большинством голосов от общего числа де­путатов (например, в Республике Северная Осетия - Алания, Ставро­польском крае, Московской и других областях). В Пермской области решение Законодательного Собрания считается принятым, если за него

162

проголосовало не менее половины избранных депутатов. Исключение сделано лишь для решений о самороспуске Законодательного Собрания (требуется большинство не менее двух третей голосов от числа депута­тов, избранных в Законодательное Собрание) и для решений о порядке введения в действие Устава области (требуется то же большинство).

Думается, наиболее правильно поступают там, где. исходя из прин­ципа большинства, порядок принятия различных видов нормативно-правовых решений определенным образом дифференцируется. В качест­ве примера можно сослаться на Регламент Тамбовской областной Думы (ст. 60). которым определены следующие нормативы:

законы и иные нормативно-правовые акты области по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов областной Думы;

постановления, толкования правовых нормативов, акты резолю­тивного характера (обращения, заявления, резолюции) областной Думы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;

Устав области, правовые (законодательные) акты об утверждении областного бюджета, планов и программ развития области и отчетов об их исполнении, об установлении областных налогов, сборов и пошлин, тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности области, порядка использования земли и других природ­ных ресурсов и объектов, охраны природы и культурного наследия, ус­тановлении административной ответственности граждан и должностных лиц, а также постановления об избрании и освобождении от должности председателя Думы и его заместителей, председателей постоянных ко­миссий и других органов Думы, об образовании органов Думы считают­ся принятыми, если за них проголосовало более половины от числа де­путатов, избранных в Думу.

По другим вопросам Дума принимает постановления большинст­вом голосов от числа присутствующих на заседания депутатов Думы.

В соответствии с законом Воронежской области «Об органах госу­дарственной власти Воронежской области» (1994 г.):

Устав области, поправки, изменения и дополнения к нему прини­маются на заседаниях областной Думы 2/3 голосов от числа избранных депутатов Думы;

законы области, поправки, изменения и дополнения к ним прини­маются большинством голосов от числа избранных депутатов Думы;

163

постановления, различные Положения, регламенты, правила при­нимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов;

акты резолютивного характера также принимаются большинством голосов присутствующих на заседании Думы депутатов.

В регламенте Народного Хурала Республики Бурятия (ст. 51) опре­делено, что по всем процедурным вопросам решение принимается большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голо­совании. К «процедурным вопросам» регламент относит вопросы, о пе­рерыве в заседании, переносе или закрытии заседания; о предоставле­нии дополнительного времени для выступления, о предоставлении слова приглашенным на заседание; о переносе или прекращении прений по вопросу о повестке заседаний; о передаче вопросов на рассмотрение по­стоянной комиссии (комитета); о проведении закрытого заседания; об изменении способа проведения голосования; о направлении депутатско­го запроса и др.

Отражен в регламентах вопрос о контрассигнации норма­тивно-правовых актов, принятых законодательным органом го­сударственной власти. Как правило, такие акты подписываются прежде всего «спикером» соответствующего законодательного учреждения и лишь после этого направляются для промульгации главе исполнитель­ной власти. «Акт нормативного характера, принятый Думой, - закреп­лено, например, в Регламенте Московской областной Думы (ст. 67), -после подписания соответствующего решения председателем Думы, на­правляется через общий отдел Главе администрации для подписания и опубликования». Практика подписания нормативно-правового акта, принятого органом законодательной власти, главой исполнительной власти без соответствующей контрассигнации со стороны законодатель­ной власти, представляется, не может быть признана конституционной.

Президент (глава администрации) субъекта Федерации либо удо­стоверяет нормативный правовой акт своей подписью, либо отклоняет его, возвращая парламенту с мотивированным заключением о причинах отказа от подписания и с возможными поправками.

Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет повторное рассмотрение парламентом возвращен­ных законов. В большинстве случаев ему предшествует оглашение заключения президента (главы администрации) на заседании законода­тельного органа с его последующим обсуждением в соответствующих комитетах. Широкое распространение получила практика доработки возвращенного закона специальной согласительной комиссией, образуе-

164

мой на паритетной основе, президентом (главой администрации) и зако­нодательным органом, которая вполне себя оправдывает. Комиссия при­звана до рассмотрения возражений президента (главы администрации) непосредственно законодательным органом выработать для сторон при­емлемое решение и этим снять разногласия по принимаемому закону.

Ход рассмотрения возражений президента (главы администрации) на заседании законодательного органа во многом зависит от того, вы­сказано ли им несогласие с законом вообще либо с его отдельными по­ложениями.

В первом случае обсуждение и голосование проводятся в отноше­нии всего закона в целом. По общему правилу «вето» президента (главы администрации) преодолевается, если закон в той же редакции прини­мается повторно большинством в 2/3 голосов. В отличие от других субъ­ектов Федерации для преодоления «вето» по регламенту Народного Со­брания Республики Ингушетия требуется 3/4 голосов участвующих в об­суждении депутатов, а по регламенту Московской областной Думы - не менее 34 депутатов. Анализируемое правило, на наш взгляд, нуждается в дополнении. Урегулированию подлежат и те случаи, когда парламент не набирает необходимого числа голосов для подтверждения ранее при­нятого решения. Видимо, при данных обстоятельствах возражения пре­зидента (главы администрации) надо считать одобренными, а ранее принятый закон, подлежащим аннулированию.

Вторично подтвержденный в результате повторного обсуждения и голосования в законодательном органе закон вновь направляется прези­дент)7 (главе администрации), который обязан подписать его, даже оста­ваясь внутренне с ним несогласным. В противном случае в соответст­вии, например, с регламентами Законодательного Собрания Республики Карелия, Законодательного Собрания Тверской и Областного Собрания Псковской областей закон обнародуется за подписью председателя пар­ламента. Аналогичные последствия регламентами законодательных ор­ганов Курганской, Иркутской областей, города Санкт-Петербурга преду­смотрены в отношении законов, по которым нарушен срок, установлен­ный для их подписания президентом (главой администрации).

Если замечания президента (главы администрации) касаются от­дельных положений или статей закона, то по каждому возражению об­суждение и голосование проводятся отдельно. Обязательным следует признать правило, введенное, например, регламентами законодательных органов Республики Бурятия, Свердловской. Саратовской и Московской областей, запрещающее во время рассмотрения возражений президента (главы администрации) ставить на обсуждение новые предложения де-

165

путатов. Последние могут участвовать лишь в общей дискуссии. В слу­чае изменения редакции чакона вследствие принятия поправок, внесен­ных президентом (главой администрации), он считается вновь принятым и утвержденным в общеустановленном порядке.

Позитивной оценки заслуживает последовательность процедуры опротестования исполнительной властью нормативных правовых ак­тов, принятых законодательной властью, установленная в ряде регио­нов. Само понятие опротестования нормативного правового акта являет­ся более точным с конституционной точки зрения, нежели его возвраще­ние или отклонение. Возвратить, т. е. отдать взятое, принятое обратно, или отклонить, т. е. не принять, можно без какого-либо обоснования, без каких-либо претензий. Опротестовать - значит выразить определенное несогласие с тем или иным решением, заявить мотивированное требова­ние о его изменении или отмене. В качестве примера можно сослаться на порядок опротестования нормативных правовых актов, которые при­няты законодательной властью, в Воронежской области, определенный Законом «Об органах государственной власти Воронежской области» (ст. 45) и регламентом областной Думы. Установлено, что глава адми­нистрации области вправе опротестовать законы, принятые областной Думой, а также постановления Думы, адресованные администрации об­ласти, если они противоречат действующему федеральному законода­тельству, областным законам, ранее принятым соответствующими ре­шениями областной Думы. Протест с необходимым обоснованием в письменной форме представляется в областную Думу не позднее пяти дней с момента принятия соответствующего акта Думой. Вместе с про­тестом представляются предложения о тех или иных поправках в приня­тый Думой закон или о его полной отмене Действие опротестованного акта, принятого областной Думой, приостанавливается, он не может быть подписан главой исполнительной власти и опубликован

Областная Дума изменяет принятый нормативный правовой акт в соответствии с предложениями главы администрации области или от­клоняет его протест, если при повторном рассмотрении этот акт принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от числа избранных депу­татов Думы В этом случае принятый Думой нормативный правовой акт вступает в силу в срок, указанный Думой, и не может быть повторно оп­ротестован главой администрации области. Если нормативный правовой акт. принятый областной Думой, опротестован по мотивам противоре­чия его действующему федеральному законодательству или областному законодательству, глава администрации области после отклонения Ду­мой протеста вправе обжаловать его в областной суд. Если в течение

166

одного месяца протест главы администрации области не будет отклонен, опротестованный нормативный правовой акт считается отмененным. Аналогичная процедура опротестования предусмотрена в Курганской и некоторых других областях Российской Федерации.

В некоторых регламентах (см., например, ст. 74 регламента Мос­ковской областной Думы) закреплено право главы исполнительной вла­сти делегировать право внесения поправок в законопроект, принимае­мый законодательной властью, своему официальному представителю. Подобное делегирование, не исключающее определенных субъективных ошибок, представляется спорным.

Положительным фактором является закрепление в целом ряде рег­ламентов органов законодательной власти субъектов Российской Феде­рации права депутатского запроса как одной из форм контроля ука­занных органов за действием принятых законов, иных нормативно-правовых актов, за деятельностью органов исполнительной власти (см., например, ст. 120 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия, ч. 2 ст. 75 Регламента Законодательного Собрания Иркутской области, ст. 40 Регламента Палаты Представителей и ст. 38 Регламента Палаты Республики Государственного законодательного Собрания Республики Саха (Якутия). Недостатком здесь является отсутствие определения са­мого понятия депутатского запроса, четких процедурных правил его осуществления, что является результатом недостаточной теоретической разработки проблемы в отечественном правоведении, небольшого прак­тического опыта в реализации права депутатского запроса в органах за­конодательной власти Российской Федерации. Порой неясно, кто кон­кретно (отдельный депутат, группа депутатов, постоянная комиссия), к каким конкретно органам власти, должностным лицам, по каким вопро­сам, на сессии или вне сессии, в какой форме вправе вносить запрос, ка­кие запросы подлежат обязательному обсуждению на сессии законода­тельного органа, по каким запросам обязательно должны приниматься определенные решения? Могут ли рассматриваться депутатские запросы в срочном порядке, в каких случаях? Каковы юридические последствия запросов? Должны ли подлежать официальном}' опубликованию ответы на депутатские запросы или решения, принятые по ним?

При определении в регламентах депутатского запроса необходимо, видимо, исходить из того, что это есть устное или письменное обраще­ние депутата или группы депутатов к должностному лицу государствен­ного органа, учреждения, предприятия, общественной организации с требованием предоставить необходимую информацию по вопросу, нахо­дящемуся в ведении данного законодательного ^реждения

167

Очевидно, следовало бы ввести в регламенты понятие интерпелля­ции как особого вида мотивированного депутатского запроса, обращен­ного к правительству или отдельным его членам и подлежащего обяза­тельному обсуждению на сессии законодательного учреждения с соот­ветствующими прениями и принятием решения. В некоторых регионах утвердилась практика принятия органом законодательной власти специ­альных решений о признании тех или иных депутатских обращений в качестве запросов (см., например, решения Московской областной Ду­мы от 23 июня 1994 г., от 25 января 1995 г. и др.). Вряд ли есть необхо­димость в этом, если речь идет об обычном депутатском запросе. Надо избегать излишних формальностей. Если же речь идет об интерпелля­ции, подобная практика, несомненно, заслуживает одобрения.

Касаясь процедурных вопросов, связанных с формированием ис­полнительных органов государственной власти (правительства), рег­ламенты законодательных учреждений субъектов Российской Федера­ции формулируют соответствующие нормативы, строго исходя из прин­ципов и норм, заложенных в Конституции Российской Федерации, Кон­ституциях, Уставах, других основополагающих нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Можно лишь пожелать, чтобы указанные нормативы были более конкретными. Формирование органов исполни­тельной власти - чрезвычайно важная функция органов законодатель­ной власти, и для правильного процедурного осуществления ее те или иные общие формулировки, воспринятые из конституций (уставов), явно недостаточны.

В строгом соответствии с конституционными (уставными) норма­тивами регламенты определяют процедурный порядок внесения различ­ных изменений, дополнений, поправок в действующие Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации. При этом внимание концен­трируется не только на том, какое большинство от числа избранных (или от уставного числа) депутатов необходимо для корректировки, но также и на том, кто вправе вносить предложения о тех или иных изменениях, дополнениях, поправках, в каком порядке это осуществляется.

В перспективе, очевидно, следовало бы подумать о разработке мо­дельного регламента для законодательных учреждений субъектов Рос­сийской Федерации, который унифицировал бы накопленный положи­тельный опыт составления регламентов, способствовал дальнейшему со­вершенствованию процедурных правил в законотворческой деятельности.

168

Кандидат юридических наук Г.Т. Чернобель