ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ

Московская областная Дума функционирует с декабря 1993 г., ко­гда она была избрана в соответствии с Указами Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов ме­стного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О поддержке мер Правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г Москве и Московской области» от 24 октября 1993 г. и «Об утверждении Основных положений о выбо­рах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного окру­га» от 27 октября 1993 г.

В соответствии с Уставом Московской области, принятым в 1996 г.. Дума является постоянно действующим законодательным орга­ном государственной власти Московской области (ст. 40). Компетенция, порядок организации и деятельности Думы определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом об­ласти, иными нормативными правовыми актами, принятыми Думой. Действует специальный закон «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской об­ласти, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой в 1996 г.

Дума не вправе принимать какие-либо решения по вопросам, отне­сенным законодательством Российской Федерации к ведению Федера­ции или органов местного самоуправления. Установлено, что за приня­тые решения Дума несет ответственность. Думе предоставлено право обжалования актов высших органов государственной власти Российской Федерации и актов главы администрации Московской области в Кон­ституционный Суд Российской Федераций и другие суды. Законом опре­делены структура и организационные основы деятельности Московской областной Думы (в частности, порядок подготовки, внесения и рассмот­рения вопросов на заседаниях Думы, порядок проведения заседаний, порядок принятия правовых актов нормативного характера, права и обя­занности председателя Думы, его заместителей, порядок формирования депутатских объединений, аппарата Думы, система социальных гаран­тий для депутатов Думы, ее аппарата и др.).

169

i

Приняты и действуют областные законы «О статусе депутата Мос­ковской областной Думы» (1994 г.), «О порядке отзыва депутата Мос­ковской областной Думы» (1995 г.), а также Положение о помощнике депутата областной Думы (1994 г.). Специальными положениями доста­точно подробно нормирована деятельность постоянных комитетов и ко­миссий областной Думы, выполняющих большую работу по концепту­альному обоснованию и разработке законопроектов, их предваритель­ному рассмотрению, текстуальной корректировке и т. д. О конкретном содержании положений можно судить, например, по структуре Положе­ния о Комитете по законодательству, вопросам власти, местного само­управления, связям с общественными организациями и средствами мас­совой информации, утвержденного решением Думы от 2 ноября 1994 г. Положение включает девять разделов. 1) общие положения; 2) цели, за­дачи и вопросы ведения Комитета; 3) организационные основы и прин­ципы деятельности Комитета; 4) порядок работы Комитета; 5) права и обязанности членов Комитета; 6) Председатель Комитета, заместители Председателя Комитета; 7) подкомитеты, рабочие группы и координато­ры Комитета; 8) заключительные положения. Принят и действует Рег­ламент Московской областной Думы (1994 г.), детально определяющий внутренний порядок ее деятельности.

Существует Положение об аппарате Московской областной Думы (1994 г.), где особое место занимает государственно-правовой отдел, ко­торый в соответствии с Положением.

организует правовое обеспечение деятельности Думы и ее аппа­

рата;

осуществляет правовую экспертизу проектов документов, вноси­

мых на рассмотрение Думы, распоряжений председателя и дает по ним

заключения;

ведет систематизированный учет и хранение поступающих в от­

дел нормативных правовых документов.

обеспечивает методическое руководство правовой работы Думы,

ее комитетов и комиссий, структурных подразделений аппарата;

оказывает консультативно-правовую помощь депутатам и со-

трудникг i аппарата Думы:

представляет интересы Думы в судах;

осуществляет иные полномочия, возлагаемые на него Думой или

председателем Думы1.

Толмачева H.II. Московская областная Дума: практика законодательной деятельности '' Журнал российского права. 1997. № 3.

170

Определяя систему нормативных правовых актов, издаваемых Мо­сковской областной Думой, действующее законодательство Московской области закрепляет общее понятие: «правовые акты нормативного ха­рактера». Применительно ко всей системе нормативных правовых ак­тов, издаваемых в Московской области, законодательное закрепление имеет понятие «нормативные правовые акты Московской области», ко­торое включает в себя не только акты, принимаемые областной Думой, другими областными органами власти, но и «нормативные правовые ак­ты органов местного самоуправления».

Возглавляет систему таких актов, принимаемых Московской обла­стной Думой, «закон Московской области». Используются и более обобщенные понятия: «законодательные акты Московской области», «законодательство Московской области». К сожалению, указанные по­нятия не имеют четкой законодательной дефиниции. В одних случаях в понятие «законодательство Московской области» включаются законода­тельные акты областной Думы и издаваемые в соответствии с ними дру­гие нормативные правовые акты Московской области, в других - зако­нодательные и иные нормативные правовые акты областной Думы и со­ответствующие акты, издаваемые областной администрацией, в треть­их - федеральные законы и законы Московской области. Вряд ли можно согласиться с законодательной интерпретацией, возводящей в ранг за­кона не только нормативные правовые акты областной администрации, но и аналогичные акты органов местного самоуправления. Система нормативных правовых актов, действующая на территории области, и система нормативных правовых актов, создаваемая самой областью, -это не одно и то же. В понятие областного законодательства правомерно включать законодательные акты, принимаемые областным законода­тельным органом или на областном референдуме. Что же касается сис­темы нормативных правовых актов, действующих на территории Мос­ковской области, то она включает в себя, кроме законодательных и иных нормативных правовых актов, принятых областной Думой, и Конститу­цию Российской Федерации, другое федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральной «исполнительной власти», и нормативные правовые акты, принятые областной администрацией, и соответствующие акты органов местного самоуправления.

В условиях федеративного государства законотворческая деятель­ность его составных регионов не может быть чрезмерно «плюралистичной», должна находиться в соответствии с основопола­гающими принципами конституционной законности. Главное конститу­ционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные норма-

171

тивные правовые акты, принимаемые в федеративном государстве, не противоречили федеральной Конституции. Конституцией Российской Федерации установлен порядок, согласно которому по предметам веде­ния Российской Федерации принимаются «федеральные конституцион­ные законы» и «федеральные законы», имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совме­стного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются феде­ральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов веде­ния Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов послед­ние осуществляют собственное правовое регулирование. Существенным моментом этого «собственного правового регулирования» является то, как справедливо подчеркивается в научной литературе, что оно должно осуществляться на основе верховенства федерального закона1.

В целом принцип непротиворечивости, соответствия областных правовых нормативов федеральной Конституции, федеральному законо­дательству более или менее последовательно проводится в законотвор­ческой деятельности Московской областной Думы.

Важно отметить, что следование принципу соответствия областных правовых нормативов федеральному законодательству в законотворче­ской деятельности Московской областной Думы не сводится к простому копированию действующего федерального законодательства, его пере­сказу или интерпретации. Базируясь на общих правовых принципах, нормах, закрепленных в федеральном законодательстве, областная Ду­ма, формулируя областные нормативы, пытается конкретизировать фе­деральные императивы применительно к региону Московской области, учитывая те или иные его особенности, конкретные общественные по­требности, интересы. Вправе ли делать это законодательный орган об­ласти, решая проблему соответствия областных нормативов федераль­ному законодательству? Думается, что да. И это должно быть отражено в разрабатываемых федеральных законах об общих принципах органи­зации государственной власти в Российской Федерации, а также о прин­ципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъ­ектов Федерации. Необходимо законодательно закрепить и дефинициро-вать «право на конкретизацию законодательного акта», само понятие конкретизации нормативных правовых актов, ее компетентные уровни и

Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федера­ции и ее субъектов в сфере правотворчества /' Федеративное устройство: реализация Кон­ституции Российской Федерации. М., 1995. С. 115.

172

допустимые пределы, обусловленные различными социальными факто­рами (политическими, правовыми, экономическими, этническими и т. д.). Необходимо установить, в какой иерархической последователь­ности и в форме каких нормативных правовых актов должна осуществ­ляться конкретизация законодательных нормативов, с соблюдением ка­ких правовых процедур, а также порядок конституционного обжалова­ния ошибочных, неверных решений при конкретизации законодатель­ных актов. Все это способствовало бы совершенствованию действующе­го российского законодательства.

Позитивной оценки заслуживает опыт конструктивного взаимодей­ствия Московской областной Думы и главы администрации области. В соответствии с областным законом «О Главе администрации Москов­ской области», осуществляя «самостоятельно свои функции в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации и Московской области», глава областной администрации взаимодейст­вует с областной Думой (ст. 5). Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в областную Думу, подписывает и опуб­ликовывает законы и иные нормативные правовые акты Московской об­ласти, обладает правом отлагательного вето на законы и иные норма­тивные правовые акты, принимаемые областной Думой, вправе опроте­стовать в судебном порядке решения областной Думы (ст. 6). Особо ого­ворено, что полномочия главы администрации «не могут быть использо­ваны для незаконного изменения государственного устройства и основ государственной власти Московской области, а также для роспуска или приостановления деятельности любых законно выбранных органов го­сударственной власти и местного самоуправления» (ст. 8).

Принимая законодательные акты по отдельным отраслям хозяйст­венной деятельности на территории Московской области, областная Ду­ма конкретно разграничивает предметы ведения Думы и предметы ве­дения администрации области В ряде случаев специально оговаривает­ся, какими полномочиями наделяется глава областной администрации до принятия соответствующего областного законодательства. В частно­сти, можно сослаться на закон «О распоряжении земельными участка­ми, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Москов­ской области», принятый решением областной Думы 25 мая 1996 г. За­коном установлено, что глава областной администрации до принятия со­ответствующих законов Московской области определяет порядок про­дажи земельных участков, порядок сдачи в аренду земельных участков, государственные  органы,   осуществляющие  функции  арендодателя  и

173

продавца земельных участков, устанавливает нормативную цену зе­мельных участков. Проекты постановлений или распоряжений главы областной администрации по указанным вопросам направляются им «на согласование» в областную Думу. Если в течение 20 дней со дня поступ­ления (регистрации) названных документов решение областной Думы об их отклонении не будет принято, они считаются согласованными1. Дей­ствующий областной закон может быть определенным образом конкре­тизирован нормативным постановлением главы областной администра­ции. В случае превышения главой администрации своих полномочий в правотворческой деятельности областная Дума в порядке контроля мо­жет принять соответствующее решение.

Давая свои заключения на законы, принятые областной Думой, глава администрации Московской области не вправе злоупотреблять предоставленным ему правом отлагательного вето. Законодательно оп­ределено, что заключения главы областной администрации должны со­держать «конкретные поправки (дополнения, изменения), предлагаемые для внесения в текст закона или иного нормативного правового акта, либо мотив его отклонения в целом» (ст. 3 областного Закона «О поряд­ке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных норматив­ных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой»),

Работа над тем или иным законопроектом осуществляется област­ной Думой в деловом контакте с областной администрацией. По каждо­му заключению главы областной администрации на решение областной Думы о принятии того или иного закона Дума принимает соответст­вующее решение, фиксируя свое согласие или несогласие с теми или иными поправками, замечаниями соответствующими формулами: «Согласиться с поправками главы администрации...». «Отклонить за­ключение главы администрации...» и т. п. В соответствии с Регламентом Московской областной Думы (ст. 74) глава областной администрации вправе делегировать право внесения поправок в законопроект, рассмат­риваемый областной Думой, своему официальному представителю. С конституционной точки зрения подобное делегирование, не исключаю­щее определенных субъективных негативов, представляется спорным.

Федеральным Центром придается, как известно, важное значение работе по обеспечению координации нормотворческой деятельности фе­деральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Московской областной Думой

Народная гачета. 1996. 9 июля.

174

много сделано в этом отношении в порядке осуществления права на за­конодательную инициативу (ст. 104 Конституции Российской Федера-цИи). Каждая законодательная инициатива Думы оформляется специ­альным решением, наименование которого говорит о характере инициа­тивы («О законодательной инициативе в связи с Указом Президента Российской Федерации от...», «О поддержке предложения группы депу­татов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции..», «О поправках в принятый в первом чтении проект Федерального конституционного закона...», «О проекте Федерального закона...» и т. д.) Законодательная инициатива обязательно мотивируется, порой настолько подробно, что помещается в приложении к соответствующему решению, поставленному на депутатский контроль. При этом свои ре­шения о законодательной инициативе Дума направляет не только в Фе­деральное Собрание Российской Федерации, но и в законодательные ор­ганы власти других субъектов Федерации.

Известен позитивный результат законодательной инициативы Мос­ковской областной Думы о внесении изменений в статью Закона Рос­сийской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», опреде­ляющую порядок назначения прокуроров субъектов Российской Федера­ции. В своем решении (1994 г.) Дума предлагала изложить статью в следующей редакции: «Прок>рор республики, края, области, городов федерального значения, автономной области, автономного округа на­значается на должность Генеральным прокурором Российской Федера­ции по согласованию с законодательными (представительными) органа­ми власти субъектов Российской Федерации сроком на 5 лет» В Феде­ральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», принятым Го­сударственной Думой 18 октября 1995 г., законодательная инициатива Московской областной Думы отражена в следующей редакции (п. 1 ч. 1 ст. 13): «Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Фе­дерации». 5 июля 1996 г. Московская областная Дума приняла собст­венный закон «О порядке согласования назначения на должность проку­рора Московской области», в котором в соответствии с федеральным за­коном закрепила, что прокурор Московской области назначается на Должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласо­ванию с Московской областной Думой и главой администрации Мос­ковской области (ст. 1). Подробно определена законом процедура согла-

175

сования, предусматривающая порядок решения вопроса в случае споров между органами власти Московской области по кандидатуре для назна­чения на должность прокурора области.

Следует отметить положительные моменты в законотворческой деятельности Московской областной Думы, связанные с непосредствен­ной разработкой текста областных законов, их нормативно-правовым содержанием, семиотическим оформлением. В частности, при разработ­ке законопроектов отсутствуют излишняя поспешность, небрежное об­ращение с законодательной техникой, конъюнктурщина, хотя депутатам и приходится считаться с теми или иными политическими реалиями1. Тематическое планирование законопроектной работы (на год и более длительные сроки, с последующей разбивкой по кварталам) позволяет Думе соблюдать определенную последовательность при концептуализа­ции и подготовке законопроектов, выявлять общественное мнение по вопросу, нуждающемуся в нормативно-правовом урегулировании, при­влекать к разработке законопроектов ученых разного профиля, специа­листов-практиков, специальных экспертов, устраивать общественные слушания законопроектов.

Разрабатывая, например, проект закона «О местном референдуме в Московской области», депутаты областной Думы досконально изучили соответствующие правовые нормативы СССР, РСФСР, действующее российское законодательство, зарубежный опыт. Одобренные Думой ос­новные концептуальные положения закона рассылались для предвари­тельного ознакомления во все города и районы Московской области. На основе поступивших критических замечаний и предложений (более двухсот) были проведены общественные слушания с приглашением глав местных администраций, депутатов Собраний представителей поселков.

Характерным примером в этом отношении явилась позиция депутатов Московской обла­стной Думы при решении проблемы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Московской области. Отмечая в одном из своих решений, что приватизация как таковая породила целый ряд негативных процессов (спад экономики, обнищание ос­новной массы населения, криминогенноеть, разложение нравственности и др.), областная Дума высказалась за снижение темпов приватизации, смены ее ориентиров. Было признано правильным мнение комиссии, созданной областной Думой из депутатов для проведения анализа результатов первого этапа приватизации, что «предоставление приоритета одной форме собственности частной - перед всеми остальными нормами не только противоречит п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, но и затрудняет переход к многоукладной экономике, где каждая форма собственности в ходе конкуренции с другими должна нахо­дить свою нишу, в которой она оказывается более эффективной и жизнеспособной, более отвечающей экономическим условиям и социокультурным традициям страны» (см. решение Московской областной Думы от 1 февраля 1995 г. «Об отчете комиссии по анализу резуль­татов первого этапа приватизации» // Народная газета. 1995. 14 апреля).

176

городов, районов. В слушаниях приняли участие представители мини­стерства Российской Федерации по делам национальностей и регио­нальной политики, ученые ведущих вузов. В результате в проект закона было внесено еще около 100 поправок, согласованных (в порядке кон­сультации) с государственно-правовым отделом Думы, а также админи­страцией области. Определенную сложность в процессе подготовки и принятия закона создавало то, что одновременно в Государственной Думе рассматривался Федеральный закон «Об основных гарантиях из­бирательных прав граждан Российской Федерации». Пришлось срочно вносить в проект закона «О местном референдуме в Московской облас­ти» соответствующие изменения, чтобы областной закон после его при­нятия не оказался в противоречии по ряду положений с федеральным законом. Лишь после этого закон был принят Московской областной Думой.

Во всех случаях, когда среди депутатов областной Думы возникают серьезные разногласия по нормативно-правовому содержанию того или иного законопроекта, специальным решением областной Думы, в соот­ветствии с действующим Регламентом Думы, образуется согласительная комиссия из состава депутатов Думы по доработке законопроекта.

Привлекают внимание выдержанная в целом логическая структура нормативных правовых актов, принимаемых Московской областной Думой, культура их внешнего оформления. Как правило, законодатель­ный акт открывается лаконичной преамбулой или вступлением, инфор­мирующим, какой круг общественных отношений регулируется (предмет регулирования), в соответствии с каким федеральным законо­дательством издан акт, и др. Затем следуют нормативно-правовые де­финиции ключевых понятий, используемых в данном акте, основные нормативы акта, конкретизируемые в последующих разделах (статьях), предписания об ответственности.

В порядке критических замечаний следует отметить, что в боль­шинстве случаев преамбула подменяется кратким информационным вступлением. Однако информационное вступление и преамбула - это не одно и то же. Ценностное значение преамбулы заключается в том, что она не только формулирует задачи и цели нормативно-правового регу­лирования, но и обосновывает, мотивирует необходимость такого регу­лирования избранной системой нормативно-правовых модусов («разрешено», «требуется», «запрещено»). Любая нормативная установ­ка как результат мыслительного процесса - это мотивированная уста­новка, вытекающая из определенного оценочного отношения к конкрет-

177

ной действительности и определяющая тем самым динамику, соответст­вующий энергетический тип правового поведения (активное, пассивное, избирательное). Без мотивационного компонента, обусловливающего процесс восприятия правовых нормативов, механизм действия послед­них может не «сработать» в заданном законодателем социальном на­правлении или же будет функционировать недостаточно эффективно.

178

Кандидат юридических наук

М.С. Студеникина