НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важным условием осуществления правовой реформы в субъектах Российской Федерации являются высокое качество и эффективность нормативных правовых актов, их взаимосогласованность. Между тем в настоящее время обращают на себя внимание такие недостатки регио­нального правотворчества, как не всегда оправданная поспешность в ра­боте по подготовке проектов новых актов, подчас необоснованное копи­рование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая - а зачастую и неадек­ватная - связь формы и содержания законодательства. Все это не может не сказываться на качестве правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации. Добавим, что многие важные аспекты правотворчества в большинстве регионов не получили отражения (и закрепления) в дейст­вующем законодательстве.

Преодолению этих недостатков и вместе с тем решению ряда дру­гих важных вопросов регионального правотворчества способствовало бы дальнейшее совершенствование нормативного регулирования право­творческой деятельности в субъектах Федерации.

Состояние нормативной базы, регулирующей основные вопросы правотворчества .в регионах

Нормативное закрепление правил и процедуры подготовки проек­тов правовых актов субъектов Федерации предполагает разные уровни и формы, во многом зависящие от типологии правовых актов. Так, неко­торые наиболее принципиальные вопросы регионального правотворче­ства закреплены в учредительных законах субъектов Федерации - Кон­ституциях и Уставах, обладающих высшей юридической силой в систе­ме «собственных» правовых актов субъекта Федерации. Важные правила подготовки, обсуждения и принятия региональных законодательных актов, а также предъявляемые к ним требования зафиксированы в Регламентах за­конодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Некоторые аспекты нормативного регулирования процедуры созда­ния правовых актов в регионах можно найти и в отдельных специаль-

90

ных актах по вопросам правотворчества. Так, в Тверской области дейст­вуют Правила подготовки, принятия и выполнения решений админист­рацией области и ее органами1. В области, кроме того, разработаны Ме­тодические рекомендации по подготовке и оформлению законов Твер­ской области2. В Правилах, например, перечисляются юридические ос­нования для принятия решений областными органами, рекомендуется избегать поспешного механического принятия актов органов исполни­тельной власти «по обстоятельствам», соблюдать последовательность подготовительных действий.

В Нижегородской области действует утвержденное постановлением губернатора области № 18 от 16 февраля 1994 г. Положение о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области3. Как сказано в самом документе, Положение издано в целях упорядочения подготовки и издания актов губернатора области, повышения их качест­ва и соответствия действующему на территории Российской Федерации законодательству (п. 11).

В Московской области действует Закон «О порядке принятия, всту­пления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», принятый Думой 23 октября 1996 г., в котором содержатся положения, определяющие, в частности, порядок принятия законов и иных норма­тивных правовых актов области, их оформления, опубликования и всту­пления в силу.

Однако свое оптимальное решение, как представляется, проблема нормативного регулирования различных аспектов правотворчества в ре­гионах находит в издании субъектами Федерации законов о норматив­ных правовых актах.

Процесс разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворчества в субъектах Федерации, постепенно набирает силу. Так, в Республике Саха (Якутия) принят Закон о нормативных правовых актах. Законодательными собраниями Тверской, Воронежской и некото­рых других областей приняты законы аналогичного содержания. Госу­дарственная Дума Ставропольского края приняла Закон о порядке раз­работки, внесения и принятия законодательных актов края. В ряде субъ-

Вопросы управления и работы с персоналом: Информационный бюллетень. Тверь, 1994. №б.С. 15-25. 2 Там же. С. 9-14.

Нормативные документы по делопроизводству. Н. Новгород: Администрация Нижегород­ской области, 1994.

91

ектов Федерации проекты законов о нормативных правовых актах нахо­дятся в стадии подготовки.

Нормативное закрепление на уровне региона наиболее важных приемов и методов подготовки и оформления правовых решений в спе­циальном законе о нормативных правовых актах вносит стабильность, порядок и необходимое единообразие в работу органов, готовящих про­екты, дает четкие ориентиры оформления, опубликования и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации, позволяет упорядо­чить систему действующих в регионе нормативных правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию, форме, обосно­ванности. Достижению этих целей способствует закрепление в законе основ правотворчества субъекта Федерации, важнейших аспектов, свя­занных с порядком подготовки, принятия, издания и упорядочения нор­мативных правовых актов региона, другими словами, урегулирование всех основных этапов «движения» акта от разработки его проекта до реализации. И если, например, система правовых актов Воронежской области закреплена в Уставе области и в Законе «Об органах государст­венной власти Воронежской области» (от 20 октября 1994 г.), то гораздо более широкий комплекс вопросов правотворчества области нашел свое решение в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области. В нем определены основные положения правотворческой деятельности, понятие, система и виды правовых нормативных актов области, закреп­лен порядок их принятия и действия.

Интересный опыт нормативного закрепления правил подготовки проектов правовых актов имеется в Московской области. Речь идет о своеобразном типовом (модельном) акте, устанавливающем конкретные правила подготовки и требования к определенной категории правовых актов. Так, Московская областная Дума своим решением №7/21 от 22 июня 1994 г. приняла Положение о предоставлении налоговых льгот Московской областной Думой. Положение устанавливает порядок под­готовки и принятия законов Московской области о предоставлении на­логовых льгот, требования к их содержанию и исполнению1. Положение определяет требования к содержанию конкретных законов о введении налоговых чьгот. В таком законе должны быть определены, в частности: цели введения налоговых льгот; критерии оценки достижения целей, ка­тегория налогоплательщиков, для которой вводится налоговая льгота; ставка; срок действия налоговой льготы; финансовые санкции за нару­шение налогового соглашения. Положением предусматривается порядок

Вестник Московской областной Думы. 1994. № X.

92

подготовки материалов для рассмотрения на заседании Думы (по чьей инициативе может происходить разработка закона; требования к содер­жанию обращения инициатора к главе администрации Московской об­ласти или к председателю Думы; оговаривается право инициатора уве­домить Думу о неудовлетворительном состоянии сроков разработки за­кона - в этом случае Дума может принять либо обращение, содержащее требование по ускорению разработки проекта, либо решение о продле­нии срока разработки).

Представляется, что наряду с нормативным закреплением общих правил и процедур правоподготовительной работы такая конкретизация «нормативных требований» к актам не только определенного вида, но и определенной тематической направленности (по предмету регулирова­ния) - как в приведенном выше примере - может быть весьма целесооб­разной.

Основные аспекты регионального правотворчества, являющиеся предметом нормативного регулирования

Как показывает практика, процесс нормативного регулирования правотворческой деятельности в регионах идет весьма неравномерно и неоднозначно, что обусловливает, в частности, целесообразность и по­лезность обобщения накопленного в регионах опыта нормативного регу­лирования правотворчества и выработку рекомендаций, которые могли бы помочь в совершенствовании этого процесса.

Очевидно, при нормативном закреплении правил подготовки про­ектов нормативных актов должна найти отражение специфика этой ра­боты в конкретных субъектах Федерации, обусловленная особенностями построения системы органов власти данного региона, механизма их взаимодействия, историческими, правовыми традициями и т. п. Однако при всех неизбежных различиях, связанных с особенностями регионов, нормативное регулирование процесса подготовки правовых актов в них должно основываться на определенных общих принципах. Это:

использование накопленного правотворческой практикой пози­

тивного опыта, приемов и правил законопроектной работы, законода­

тельной техники применительно к современным структурам и институ­

там власти конкретных регионов;

обеспечение демократических основ подготовки проектов актов,

в частности, гарантии гласности их разработки и обсуждения;

научное обеспечение деятельности по подготовке проектов нор­

мативных правовых актов, способствующее их обоснованности и эф-

93

фективности (научная экспертиза, научно-информационное обеспечение правотворчества и т. п.).

Такой подход предопределяет и главную цель нормативного регу­лирования подготовки проектов актов в регионах - закрепление усло­вий, обеспечивающих демократические гарантии разработки качествен­ных нормативных правовых актов на региональном уровне, единство и согласованность правовой системы конкретного региона и в целом зако­нодательства Российской Федерации.

1. Нормативное регулирование, как представляется, должно «охватывать» (включать в себя) несколько основных блоков вопросов. В самом обобщенном виде это. понятие и виды (типология) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; соотношение актов между собой (иерархия актов); общий порядок подготовки, оформления, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов субъ­ектов Федерации. Собственно, эти блоки и призваны составить основное содержание законов о нормативных правовых актах регионов.

Очень важно законодательно закрепить понятие нормативного пра­вового акта субъекта Федерации, дать определенные критерии разграни­чения актов законодательных органов и органов исполнительной власти.

Как и на федеральном уровне, в регионах весьма остро стоит про­блема пределов понятия «законодательство». Не углубляясь в ведущую­ся в настоящее время среди ученых-юристов полемику по этому поводу, отметим лишь, что законодательство, систему законодательных актов субъекта Федерации, на наш взгляд, составляют Конституция, Устав (учредительные документы) и законы субъекта Федерации.

Весьма существенно, чтобы законодательно было зафиксировано правило, заключающееся в том, что органы власти субъекта Федерации, управомоченные издавать нормативные правовые акты, издают их в пределах, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством самого субъекта Федерации. Это правило целесообразно закрепить как в законе о норма­тивных правовых актах, так и в специальных актах о тех или иных пра­вотворческих органах субъекта Федерации. В Законе Московской облас­ти «О Московской областной Думе» (от 11 мая 1994 г.), например, особо оговаривается, что Московская областная Дума не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Фе­дерации к ведению Российской Федерации и органов местного само­управления (ст. 2)1.

Вестник Московской областной Думы. 1994 № 8.

94

Примечательно, что некоторые субъекты Федерации предусматри­вают и законодательно закрепляют ответственность органов власти за принимаемые ими решения. Так, в соответствии с упомянутым уже За­коном Московской области «О Московской областной Думе» Дума несет ответственность за принятые ею решения и акты в установленном зако­ном порядке (ст. 25). Думается, при соответствующем механизме обес­печения такого рода нормы не останутся пустыми декларациями, а дей­ствительно могут сыграть роль своеобразных «гарантов» в деле обеспе­чения законности принимаемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов.

В рамках решения общей проблемы необходимости легального оформления создаваемой в субъектах Федерации правовой системы, ти­пологии издаваемых актов, процедур их подготовки и принятия особен­но актуально нормативное урегулирование всего спектра вопросов, свя­занных с правовой природой, спецификой содержательной характери­стики и подготовки законов субъектов Федерации как принципиально нового понятия в правовой системе России. Как правильно подчеркива­ется, «правовой вакуум в сфере законодательного регулирования видов, особенностей, процедуры принятия и соотношения правовых норматив­ных актов федеральных органов государственной власти и органов госу­дарственной власти субъектов Федерации стал одной из причин возник­новения целого ряда проблем в законотворческой деятельности субъекта Федерации»1.

Для решения проблемы соотношения региональных актов важно

законодательно установить верховенство регионального закона по от­

ношению ко всем другим издаваемым субъектом Федерации норматив­

ным правовым актам. Ведь региональный закон - нормативный право­

вой акт особого рода, особой содержательной правовой природы

(характеристики);               он           принимается        законодательным

(представительным) органом субъекта Федерации либо референдумом по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни региона, требующим устойчивого регулирования на региональном уров­не (например, регулирование налогов, сборов и пошлин, порядок ис­пользования земли и других природных ресурсов и др.).

Важное значение для усиления роли закона в правовой системе имеет нормативное размежевание сфер действия законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Такое легальное размежевание помогает

Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Феде-Рации (на примере Воронежской области) // Законы области как субъекта Российской Феде-Рации. Воронеж, 1996. С. 28.

95

определеннее решить проблему объема и пределов правового регулиро­вания, способствует более правильному выбору формы правового акта для решения той или иной правовой задачи. Далеко не всегда оправдано чрезмерное увлечение субъектов Федерации принятием законов, стрем­ление решать проблемы региона путем принятия многочисленных зако­нов по самым разным и подчас достаточно «мелким» вопросам. Оче­видно, «оперативные» правотворческие полномочия должны более ак­тивно использоваться органами исполнительной власти регионов.

В плане соотношения региональных законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации важной, таким образом, является проблема определенных критериев их разграничения. В системе других механизмов весьма эффективным, на наш взгляд, является формальный критерий такого разграничения, иными словами, законодательно фикси­рованное, четкое установление перечня тех вопросов, которые могут ре­шаться только законом.

Большинство субъектов Российской Федерации, в которых уже приняты Законы о нормативных правовых актах, правильно, как пред­ставляется, пошли именно по этому пути. В числе соответствующих во­просов, например: принципы организации и порядок деятельности орга­нов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления; защита прав и свобод человека и гражданина; основные принципы экологического и социального развития региона; виды и размеры региональных налогов и сборов; порядок формирования и расходования бюджета субъекта Федерации и др. Конечно, такой пе­речень не должен носить исчерпывающего характера, и в законе о нор­мативных правовых актах желательно оговорить, что законом субъекта Федерации могут решаться и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией (Уставом) и законами субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы в форме закона.

Закрепление перечня вопросов, по которым могут быть приняты исключительно законы субъекта Федерации, - существенный шаг в ре­шении поиска критериев разграничения закона и подзаконного акта -проблемы, имеющей не только теоретическое, но и большое практиче­ское значение.

Для упорядочения всей системы нормативных правовых актов, из­даваемых субъектами Федерации, необходимо четко решить в законе о нормативных актах вопросы типологии (видов) нормативных актов, ус­тановить, какими органами и в какой правовой форме издаются право­вые акты нормативного характера. Важно поставить определенный пра­вовой заслон (установить гарантии) на пути тенденции к чрезмерному

96

разрастанию - часто необоснованному - ведомственного нормотворче­ства в субъектах Федерации. Достижению этой цели могло бы способст­вовать закрепление в Законе следующих правил: а) нормативные право­вые акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации из­даются только в форме приказов, постановлений и инструкций; б) при издании министерством или ведомством субъекта Федерации норматив­ного правового акта в нем указывается, во исполнение какого акта вы­шестоящего органа издается данный акт; в) структурные подразделения министерств и ведомств не вправе издавать акты нормативно-правового характера.

В учредительных документах некоторых субъектов Федерации можно встретить основные содержательные характеристики актов, вхо­дящих в правовую систему данного субъекта. Это помогает определить, хотя бы в самых общих пределах, круг актов, составляющих правовую систему конкретного субъекта Федерации. Однако более полную «картину» всей системы нормативных правовых актов целесообразнее дать в законе о нормативных правовых актах: показать существующую типологию актов, дать содержательную характеристику каждого вида нормативного правового акта, соотнести ее с конкретным наименовани­ем акта. В принятых уже законах о нормативных правовых актах субъ­ектов Федерации сделана попытка дать легальные определения актов разных наименований. И хотя такие определения не всегда отличаются особой четкостью, они тем не менее действительно «дают некоторые на­правляющие координаты в решении проблемы юридических свойств различных правовых актов в зависимости от их вида и наименования»1.

Как известно, чтобы не быть хаотичным, процесс формирования правовых систем субъектов Российской Федерации должен опираться на определенную систему, научные обоснованные прогнозы развития ре­гионального законодательства. Планирование оказывает весьма поло­жительное влияние на развитие законодательства в регионах. И пра­вильно, как представляется, поступают те субъекты Федерации, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой дея­тельности. В Законе о нормативных правовых актах Тверской области, например, предусматривается, что разработка проектов нормативных правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11); в Законе о правовых нормативных актах Воронежской области планиро-

Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: типология актов и законодательные программы // Законы области как объекта Российской Федерации. Воронеж, 1996.

97

ванию работы по подготовке проектов законов и иных правовых норма­тивных актов посвящена отдельная глава (гл. III).

На наш взгляд, в региональном законе о нормативных правовых актах - помимо закрепления самого принципа планирования правотвор­ческой деятельности региона - должны найти отражение и некоторые наиболее принципиальные вопросы планирования в этой сфере. Оче­видно, что наряду с текущим планированием следует предусмотреть возможность при необходимости разрабатывать перспективные (на 3-4 года) программы законодательной и иной нормотворческой деятельности.

Целесообразно закрепить «источники» формирования программ, служащие своего рода ориентирами для их разработчиков. Видимо, в основу разработки проектов программ законодательной и иной нормо­творческой деятельности должны быть положены концепции социально-экономического развития региона и тематические программы, принятые в субъекте Федерации. Укреплению демократических основ правотвор­чества несомненно способствует и нормативное закрепление требования учитывать при формировании программ и планов предложения депута­тов законодательного (представительного) органа власти субъекта Фе­дерации, органов исполнительной власти, других заинтересованных ор­ганизаций, ученых, а также поступившие от граждан и их объединений. И, наконец, целесообразно, чтобы программы и планы работы законода­тельных (представительных) органов субъектов Федерации формирова­лись с учетом программ и планов работы федеральных органов государ­ственной власти и в первую очередь - увязывались с планами работы Государственной Думы. Закрепление этого требования позволит лучше координировать законотворческие усилия федеральных органов госу­дарственной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

Требует, на наш взгляд, закрепления и практика правового обеспе­чения целевых комплексных программ в субъектах Федерации. В рам­ках таких целевых программ в качестве обязательного элемента должны выделяться разделы о подготовке и принятии соответствующих норма­тивных правовых актов, обеспечивающих правовыми средствами реали­зацию предусмотренных программой мероприятий. Это значительно по­высит степень практической значимости, эффективности осуществления таких программ.

В законе о нормативных правовых актах субъекта Федерации должно быть особо оговорено, что программы и планы законодательной и иной нормотворческой деятельности в субъекте Федерации не исклю­чают подготовки проектов актов вне программ и планов. Принятие за-

98

конодательных программ не должно служить также основанием для ог­раничения прав и возможностей субъектов законодательной инициативы в данном регионе.

Весьма целесообразно нормативное закрепление оснований подго­товки и издания нормативных правовых актов, особенно в отношении актов подзаконного характера. В ряде регионов такой положительный опыт уже имеется. Вот какие основания, например, указываются в упо­минавшемся ранее Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области: а) необходимость решения теку­щих задач в пределах предоставленной компетенции; б) прямое указа­ние «акта Федерального собрания, Президента и Правительства Россий­ской Федерации»; в) поручение представительного органа государствен­ной власти области о разработке и принятии конкретного правового ак­та. Положение предусматривает и такие основания подготовки и изда­ния актов губернатора, как обращения и письма должностных лиц пред­приятий, учреждений и организаций, трудовых коллективов и отдель­ных граждан; протесты прокурора, решения представительного органа государственной власти Нижегородской области по ранее принятым гу­бернатором актам; обязательства, вытекающие из договоров, в которых участвует администрация области.

В настоящее время не только на федеральном, но и на региональ­ном уровне требует нормативного решения проблема формально дейст­вующих, но фактически утративших силу правовых актов. Регионам уже сейчас нужно решать судьбу своих «старых» актов, чтобы не загромож­дать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу, что создает благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в нормативном массиве субъекта Федерации.

Некоторые субъекты Федерации вполне обоснованно пошли по пу­ти законодательного закрепления положения о том, что законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории субъекта Федерации до вступления в силу его новой Конституции или Устава, применяются в части, им не противоречащей. Такое положение содер­жится, например, в уставах Иркутской, Курганской, Липецкой, Нижего­родской, Оренбургской областей и др. В Уставе Нижегородской области, кроме того, устанавливается, что после введения его в действие норма­тивные правовые акты области должны быть приведены в соответствие с ним. А в Уставе Оренбургской области указывается и вполне конкрет­ный срок - два года со дня вступления Устава в силу - в течение которо-г° все действующие нормативные правовые акты органов государствен-

99

ной власти и органов местного самоуправления области приводятся в соответствие с Уставом. Такая четкая нормативная регламентация дан­ной проблемы поможет ее реальному и своевременному решению, что будет иметь существенное значение и для процесса подготовки новых региональных актов, поскольку этот процесс во многом зависит от фак­тического (наличного) нормативного массива и степени его упорядочен­ности.

Требуют нормативного регулирования и такие вопросы правотвор­ческой деятельности, как требования к оформлению проектов норматив­ных правовых актов (правила законодательной техники), процедуре со­гласования проекта с заинтересованными органами, его обсуждению, проведению правовой и иной специализированной экспертизы проекта.

Как показывает практика, в отношении некоторых постоянно дей­ствующих региональных органов и организаций их участие в разработке нормативных актов соответствующего профиля закрепляется в качестве одной из основных функций. Это позволяет им достаточно активно вли­ять на формирование правовой политики и соответствующего массива нормативных актов в сфере, относящейся к их деятельности. Так, поста­новлением главы администрации Челябинской области от 25 мая 1995 г. № 269 «О Южно-Уральской Торгово-промышленной палате» одна из основных задач палаты определена как «участие в разработке норма­тивных актов по вопросам развития и регламентации предприниматель­ской деятельности».

Целесообразна регламентация участия в подготовке проектов нор­мативных правовых актов субъектов Федерации тех ученых и специали­стов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере общественных отношений (культура, экология, предпринимательство и т. д.). Заслуживает внимания тот факт, что не­которые субъекты Федерации (Тверская область и др.) предусмотрели право председателя законодательного органа привлекать - в пределах сметы, утвержденной законодательным органом, - для подготовки зако­нопроектов и разработки альтернативных проектов специалистов на до­говорной или иной компенсационной основе.

2. Важным элементом нормативной регламентации правотворче­ского процесса в субъектах Российской Федерации является блок вопро­сов, связанных с условиями, обеспечивающими подлинно демократиче­скую процедуру обсуждения проектов нормативных актов, - гласное, всестороннее, деловое обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах подготовки проекта, и в комиссиях, готовящих

100

проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом право­творческом органе. Следовало бы нормативно закрепить новые, эффек­тивные в современных условиях формы широкого, гласного обсуждения проектов. Например, к обсуждению законопроектов шире можно было бы привлекать различные партии, движения, а также органы местного самоуправления. В Уставе Пермской области (ст. 30) особо оговаривает­ся, что проекты законов и нормативных актов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы под­лежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения предложений по ним, а предложения органов местного самоуправления по проектам этих актов рассматриваются За­конодательным собранием области.

Заметим, что на практике большой эффект может дать сочетание различных форм обсуждения подготовленного проекта: рассылка его за­интересованным органам, опубликование в средствах массовой инфор­мации и т. п.

Подготовленные законопроекты в необходимых случаях могут быть опубликованы в средствах массовой информации для народного обсуждения. Как правило, это положение закрепляется в основопола­гающих (учредительных) актах субъектов Федерации. В Уставе Сверд­ловской области, например, предусмотрено, что проекты законов и дру­гие наиболее важные вопросы общественной жизни в порядке, установ­ленном Уставом и законами области, могут быть вынесены на народное обсуждение (ст. 30).

Однако, чтобы такие обсуждения не проходили формально, долж­ны быть четко регламентированы сроки их проведения (достаточные для организации широкой, деловой, свободной дискуссии), процедура обоб­щения поступивших в ходе обсуждения предложений и др. Иными сло­вами, должен быть четко продуман и регламентирован механизм орга­низации таких обсуждений, обобщения и анализа предложений, выска­занных в ходе народных обсуждений законопроектов.

С проблемой обсуждения проектов нормативных правовых актов связана проблема согласования подготовленных проектов с заинтересо­ванными органами и организациями.

В той или иной форме (общей или более конкретизированной) принцип согласования проектов нормативных правовых актов, как пра­вило, закрепляется нормативно. В Законе «О нормативных правовых ак­тах Тверской области», например, эта идея отражена в общей норме о том, что проекты нормативных правовых актов согласовываются с заин­тересованными органами и учреждениями области (ст. 12). Положением

101

о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской об­ласти предусматривается более конкретный перечень органов, с кото­рыми должны быть согласованы проекты постановлений и распоряже­ний губернатора области. Это - соответствующие департаменты, коми­теты и другие подразделения областной администрации, а также заинте­ресованные предприятия, учреждения и организации (п. 2.2).

Некоторые субъекты Федерации предусматривают, что отказ в со­гласовании или возражения по проекту не препятствуют дальнейшему движению проекта, кроме случаев, когда эти возражения сделаны по мотивам несоответствия конкретных положений проекта действующему законодательству. Такая норма содержится, например, в Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской облас­ти. Эта позиция, однако, требует определенной оговорки. Дело в том, что согласование проекта является достаточно важным этапом право-подготовительной работы и нужно максимально использовать все воз­можности, чтобы согласие всех заинтересованных органов и организа­ций по проекту было достигнуто. Если этого все же добиться не удается, то желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по проекту были изложены письменно и, не препятствуя дальнейшему движению проек­та, были доведены до сведения разработчиков проекта и самого право­творческого органа.

Особый порядок согласования предусмотрен для проектов норма­тивных правовых актов об утверждении бюджета республики (края, об­ласти и т. д.), введении или отмене налогов, налоговых льгот, освобож­дении от уплаты налогов, об изменении финансовых обязательств, а также проектов других актов, предусматривающих расходы, покрывае­мые за счет бюджета соответствующего субъекта Федерации. Подав­ляющая часть субъектов Федерации нормативно закрепили положение о том, что проекты таких актов рассматриваются только по представле­нию или при наличии положительного заключения соответственно пра­вительства республики в составе Российской Федерации либо админист­рации (главы исполнительной власти) края, области и т. д. (Краснодарский, Ставропольский края, Ленинградская, Саратовская, Тверская области и др.). Закрепление такого особого порядка имеет су­щественное значение, так как дает возможность органам исполнитель­ной власти, отвечающим за исполнение бюджета, расходование матери­ально-финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание актов, играющих очень важную роль в жизни региона.

Особое значение в правотворческой деятельности субъектов Феде­рации имеют координация работы органов законодательной и исполни-

102

тельной власти, их взаимодействие в процессе подготовки проектов нормативных актов и, что весьма существенно, - нормативное урегули­рование различных аспектов этой деятельности. Важные принципы и формы такого взаимодействия закреплены, например, в Уставе Кеме­ровской области. В Уставе подчеркивается, что Законодательное Собра­ние и исполнительная власть области руководствуются в своей деятель­ности принципами разделения властей, невмешательства в компетенцию друг друга, взаимного уважения и согласования деятельности. Предсе­датель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти об­ласти обеспечивают, в частности, согласование подготовки проектов программ законотворческой деятельности области и планов подготовки законопроектов области, проектов областных законов. Формами согла­сования в соответствии с Уставом являются: а) создание совместных комиссий по подготовке актов либо участие представителей исполни­тельной власти области в работе по подготовке проекта акта; б) пред­ставление проекта на заключение главе исполнительной власти области; в) участие представителей исполнительной власти области в обсуждении проекта на заседании комитета, ответственного за подготовку проекта акта; г) иные формы согласования, установленные Уставом, законами области, Регламентом Законодательного Собрания и Регламентом ис­полнительной власти области.

Кроме того, глава исполнительной власти области вправе: а) участ­вовать в заседаниях Законодательного Собрания, его комитетов и ко­миссий, в депутатских слушаниях; б) своевременно получать информа­цию о вопросах, включенных в проект повестки сессии и заседаний За­конодательного Собрания; в) назначать постоянного представителя ис­полнительной власти области в Законодательное Собрание, а также де­легировать представителей исполнительной власти для участия в работе Законодательного Собрания, его комитетов и комиссий.

Весьма позитивной следует признать практику регулирования не­которых вопросов взаимодействия субъектов Федерации в сфере право­творчества в заключаемых между субъектами договорах и соглашениях. Так, соглашением между высшими органами представительной власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва (1993 г.) предусмотрено, в частности, сотрудничество сторон в разработке конституционных, за­конодательных и иных нормативных актов республик. В качестве ос­новных элементов механизма реализации положений соглашения выде­ляются следующие: консультации и переговоры в сфере межпарламент­ского сотрудничества; создание временных совместных групп экспертов Для разработки проектов законодательных и иных правовых актов по

103

вопросам законотворчества; осуществление координации в сфере ин­формационно-правового сотрудничества1.

3. Одним из важных факторов, влияющих на качество и обосно­ванность подготавливаемого проекта, является проведение его юридиче­ской и иной специализированной экспертизы.

В некоторых субъектах Федерации при законодательных (представительных) органах власти созданы специальные экспертно-правовые советы. Так, при Челябинской областной Думе в ноябре 1994 г. образован экспертно-правовой совет, одной из основных функ­ций которого является осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения на заседании областной Думы зако­нодательных и иных нормативных правовых актов.

Думается, что создание экспертно-правовых советов при право­творческих органах субъектов Федерации и нормативное закрепление статуса таких советов будет способствовать повышению качества подго­тавливаемых правовых решений, эффективности правоподготовитель-ной работы в регионах.

Правовую экспертизу проектов постановлений и распоряжений гу­бернатора Нижегородской области осуществляет государственно-правовой департамент областной администрации. Это предусмотрено Положением о порядке подготовки и издания актов губернатора Ниже­городской области. Государственно-правовой департамент дает заклю­чение о соответствии проекта действующему законодательству и требо­ваниям по оформлению акта. При этом подчеркивается, что проекты ак­тов, носящие нормативный характер, должны проходить правовую экс­пертизу во всех случаях (п. 7.3).

Как представляется, нормативно должны быть закреплены некото­рые общие идеи (положения), связанные с проведением правовой экс­пертизы проектов нормативных актов субъектов Федерации. Очевидно, например, что научная экспертиза должна включать в себя правовую экспертизу, т. е. анализ и оценку юридических качеств проекта, и спе­циализированную экспертизу по профилю проекта (экономическую, на­учно-техническую, финансовую, экологическую и др.). Целесообразно, чтобы к экспертизе привлекались специалисты, ранее не участвовавшие в подготовке данного проекта.

Представляется оправданной позиция тех субъектов Федерации, которые предусматривают (и нормативно закрепляют) условия, обеспе-

Агапов А.Б., Сукапо А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 58-59.

104

чивающие реальную возможность проведения экспертизы проектов нормативных актов. Так, согласно Положению о Саратовской областной Думе к ведению Думы относится, в частности, установление расходов, связанных с привлечением специалистов для подготовки и экспертизы нормативных актов1.

Не менее важное значение в рамках рассматриваемой проблемы имеет совершенствование юридической техники подготовки проектов нормативных правовых актов субъектов Федерации. Нельзя не согла­ситься с тем, что «создание нормативных актов, не отвечающих требо­ваниям юридической техники, имеет серьезные правовые последствия. Небрежно составленные проекты уставов, содержащие и себе противо­речия и неточности, не реализуются в полной мере, а порою вообще не могут быть использованы»2.

Нормативное закрепление основных правил юридической техники, наиболее важных требований к проектам правовых актов позволяет в известной мере гарантировать качество актов субъектов Федерации и эффективность их реализации.

Целесообразность принятия Модельного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации

Процесс совершенствования подготовки и издания правовых актов, нормативного регулирования основных вопросов правотворчества при­обретает в настоящее время в регионах характер позитивной и все более набирающей силу тенденции. При этом нормативным регулированием охватывается главный спектр отношений, связанных с правотворчеством.

В связи с активизацией в субъектах Федерации процесса разработ­ки и принятия актов, направленных на регулирование правотворческого процесса, важной и своевременной представляется разработка Модель­ного закона о нормативных правовых актах субъектов Российской Фе­дерации. Проект такого закона подготовлен Институтом законодатель­ства и сравнительного правоведения. Следует подчеркнуть, что положе­ния проекта имеют для субъектов рекомендательный характер. Эти ре­комендации могут быть приняты законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и использованы при разработке собственных законов о нормативных правовых актах.

Саратовская областная Дума-. Информационный бюллетень. 1994. № 2. Умнова ИЛ. Устав области (края), первый опыт. М., 1995. С. 107.

105

Модельный закон о нормативных правовых актах мог бы служить ориентиром для субъектов Федерации при осуществлении ими своих за­конотворческих прерогатив, способствовать упорядочению видов нор­мативных правовых актов и их иерархии в правовой системе. Подготов­ленный проект дает определение понятия нормативного правового акта, типологию нормативных правовых актов, обусловленную их содержа­тельной характеристикой, а также общий порядок подготовки актов субъектов Российской Федерации, их оформления, вступления в силу и опубликования. Проект закона представляет собой типовой образец, дающий некоторые стандарты относительно содержания и формы нор­мативных правовых актов, рекомендации по планированию правотвор­ческой деятельности, проведению научной экспертизы правовых актов.

Определенным ориентиром для субъектов Федерации мог бы стать и Федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Феде­рации. Проект такого закона подготовлен и в ноябре 1996 г. принят Го­сударственной Думой в первом чтении. Интересный материал для ре­гионов может дать также изучение практики нормативного регулирова­ния правотворческого процесса в зарубежных государствах, где приняты специальные акты по данной проблеме1.

1 В Японии в 1898 г. было принято Общее положение о законах, в Италии в 1942 г. - Общее положение о законе. В Болгарии действует Закон о нормативных актах, а в Венгрии - Закон о правотворчестве.

106

Доктор юридических наук

профессор

А.С. Пиголкин

Кандидаты юридических наук

Т.Н. Рахманина З.С. Желялетдинова