ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Систематизация законодательства - это постоянная форма его раз­вития и упорядочения. Правотворчество не может остановиться на опре­деленном этапе, но все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей об­щественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование объек­тивно обусловливают упорядочение действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную сис­тему, издание разного рода сборников и собраний законодательства.

Вместе с тем в разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового мате­риала, когда действует значительное число нормативных актов, приня­тых в разные периоды жизни государства и к тому же «перекрывающих» друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация за­конодательства особенно необходима. В условиях же существенного, ка­чественного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие сущест­венному реформированию отношения, когда, по сути дела, создастся ка­чественно новая общественно-экономическая система, объективно тре­бующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой период проходит современная Россия.

Казалось бы, не стоит говорить о систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как нельзя высоки, соз­даются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно ме­няющих характер и основные принципы правового регулирования. Од­нако если сейчас не исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, в будущем возникнут большие трудно­сти в поиске и использовании действующих норм права, хаос и неразбе­риха   в   российском   нормативном   «.хозяйстве».   Правильно   пишет

56

Т.Н. Рахманина, что «если проблемы систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в самом ближайшем буду­щем они встанут со всей остротой»'. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу тех формально дейст­вующих нормативных актов России и их частей, которые полностью ли­бо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту ус­тарели.

Подготовка и издание Свода законов Российской Федерации - не­обходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже нача­лись. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»2. В со­ответствии с ним Свод законов должен стать официальным системати­зированным и полных! собранием действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, поддерживаемым в действующем состоянии.

В Своде законов должны быть помещены все действующие норма­тивные акты одинаковой юридической силы (разумеется, кроме офици­ально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником о законодательстве. Вполне уместно ус­тановить правило, согласно которому не помещенные в Свод норматив­ные акты соответствующего уровня не являются действующими и не подлежат применению.

Одной из наиболее важных проблем создания Свода является про­блема уровня нормативного материала, помещаемого в его тома. Следу­ет ли включать в него лишь федеральные законы и иные действующие законодательные акты либо наряду с ними помещать также и норматив­ные указы Президента и постановления российского Правительства'? От ответа на этот вопрос во многом зависит общественный авторитет бу­дущего Свода, его роль в правовом регулировании как достоверного ис­точника информации о действующих нормативных актах.

Свод законов РСФСР, изданный в 80-х годах, включал, как извест­но, наряду с законодательными актами также и нормативные постанов­ления Правительства. Для того периода такая практика была оправдана, поскольку собственно законов было мало, многие из них носили декла­ративный характер и не могли служить непосредственной основой для

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 89. ' СЗ Рф. 1995. № 7. Ст. 509.

57

решения конкретных дел, а большинство постановлений Правительства издавались без соответствующей законодательной основы и содержали так называемые первичные нормы, первоначально регулирующие обще­ственные отношения. Один из основных принципов правотворческой деятельности - подзаконные акты должны издаваться на основании и во исполнение закона - явно нарушался.

Ныне, в условиях интенсивной законодательной деятельности, не­обходимость повышения социальной значимости и авторитета закона как акта, обладающего высшей юридической силой и призванного непо­средственно регулировать общественные отношения, содержать первич­ные нормы, обусловливает необходимость помещения в Свод лишь за­конов и иных нормативных актов, принятых российским парламентом, а также официальных разъяснений Конституции, даваемых Конституци­онным Судом Российской Федерации. Роль закона как акта, принимае­мого высшим представительным органом страны и призванного нахо­диться на вершине правовой системы, постоянно возрастает, и эта тен­денция в обществе, строящем правовое государство, вполне закономер­на. С усилением роли закона возрастает стабильность действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчи­вые, типичные отношения, не подвергающиеся быстрым изменениям, и потому должны быть в принципе более стабильными, чем акты испол­нительных структур - Президента, Правительства и тем более мини­стерств и ведомств.

Идея помещения в Свод законов лишь федеральных законодатель­ных актов тем более оправданна (учитывая потребность предстоящих кодификационных работ, постепенного превращения в будущем разде­лов и глав Свода в единые укрупненные блоки), что предполагает по­мещение в его тома актов одинаковой юридической силы.

В процессе обсуждения проблем создания будущего Свода законов высказывается и иное мнение, состоящее в том, что целесообразно по­мещать в его тома три рода актов - законы, нормативные указы Прези­дента и нормативные постановления Правительства. Такое мнение обосновывается в первую очередь чисто практическими соображения­ми - помещение всех такого рода актов в одном месте будет более удоб­но для пользования, для решения конкретных дел. Если исходить из этих положений, то наилучшим вариантом было бы помещение в Свод также и ведомственных актов, что еще более облегчит пользование нор­мативными материалами Однако в этом случае Свод законов превра­тится в обычное справочное издание всех нормативных актов Россий­ской Федерации. С нашей точки зрения, необходимо поместить норма-

58

тивные указы Президента и постановления Правительства Российской федерации в ином систематизированном и тоже официальном собрании, издаваемом параллельно со Сводом законов. Именно такая практика ха­рактерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

Представляется целесообразным принять закон о подготовке и из­дании Свода законов, где четко определить основные принципы форми­рования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных во­просов (проект такого закона подготовлен коллективом Института зако­нодательства и сравнительного правоведения). Следует также разрабо­тать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и ма­териально-финансовых проблем.

Официальный характер Свода предполагает, что на него можно бу­дет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные официальные источники опубликования нормативных актов. Поэтому очевидно, что акты, помещенные в Свод, должны снабжаться опреде­ленными реквизитами и символами, определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов, глав и других подразде­лов Свода, снабжение помещенных в него актов специальными номера­ми и т. д.).

Следует решить также вопросы распространения Свода, в частно­сти его официальной рассылки. Субъектами такой рассылки могли бы быть федеральные министерства и ведомства, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, суд, прокурорские орга­ны, а также все государственные библиотеки - начиная с центральных и кончая районными и городскими.

Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным источни­ком информации о действующем законодательстве, крайне важно про­вести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и про­должающих формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования, т. е. с октября 1917 г. Освобождение от ненуж­ного и даже вредного балласта в российском законодательстве - это важная общегосударственная задача, решение которой упростит россий­скую правовую систему, повысит уровень ее эффективности.

Все действующее законодательство Российской Федерации можно условно разделить на три крупных блока. Один из них - это акты, при­нятые с момента образования Советского государства и до окончания

59

так называемого «периода застоя», т. е. до начала деятельности Верхов­ного Совета Российской Федерации последнего созыва (1990 г.). За этот период издано сравнительно небольшое число законов в собственном смысле слова, поскольку правотворческой деятельностью занимались сначала российский СНК, а затем Совет Министров РСФСР, в то время как ЦИК РСФСР, а затем российский Верховный Совет фактически представляли собой декоративные органы, не оказывающие существен­ного влияния на формирование правовой системы России.

Правотворческая практика тех лет характеризовалась тем, что в процессе принятия новых актов практически редко принимались реше­ния об отмене действующих актов и их частей, которые противоречили новому регулированию, а также о внесении в них соответствующих из­менений. В результате уже в тот период многие формально не отменен­ные акты фактически не действовали или действовали в измененном объеме. В период подготовки Собрания действующего законодатель­ства, а затем Свода законов РСФСР многие фактически утратившие значение акты были, отменены либо изменены. Однако эта работа не была доведена до конца, и многие безнадежно устаревшие акты или их отдельные части формально еще остаются действующими.

Очевидно, что в настоящий момент, когда в нашей стране про­изошли качественные преобразования в экономической, политической и духовной жизни, такие архаичные акты стали для российской правовой системы еще более тяжелым грузом, от которого необходимо быстро и решительно освобождаться. Поэтому представляется, что необходимым подготовительным этапом создания Свода законов должны стать полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые устарели и фактически не дейст­вуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные по­ложения, которые частично утратили сил)'.

Каков оптимальный порядок отмены всех устаревших актов, при­нятых в тот период? Дело в том. что среди них могут остаться дейст­вующими целые акты, их отдельные предписания и иные отделимые части. Интересы точности и четкости правового регулирования, повы­шение юридической культуры правотворчества требуют, чтобы каждый официально не отмененный акт, все его части были тщательно проана­лизированы, а затем решена судьба каждого из них решением соответ­ствующего компетентного правотворческого органа: Государственной Думой - относительно законодательных актов и Правительством - отно­сительно правительственных решений. Очевидно, что эта работа очень трудоемка, кропотлива, длительна, однако она, как представляется, обя­зательно должна быть проделана до начала издания Свода законов.

60

Возможен и иной путь освобождения от фактически утративших силу, но формально не отмененных актов, - это признание всех актов, принятых в определенный период времени, утратившими силу суммар­но, без поименного перечисления. Такой путь, как представляется, воз­можен относительно актов, изданных сравнительно давно (например, с 1917 г. по 1953 г.). Одновременно с такой общей отменой законодатель мог бы конкретно определить, какие принятые в тот период акты или их части остаются действующими и. естественно, подлежат включению в Свод законов. Такая практика освободит от весьма трудоемкой работы по обоснованию причин признания утратившими силу каждого норма­тивного акта, подготовке и оформлению соответствующих перечней. Однако очевидно, что и в этом случае необходим тщательный анализ каждого формально не отмененного акта.

Вторая часть законодательства - это нормативные акты, принятые с начала проведения реформ в российском обществе, начиная с 1990 г., когда начал функционировать новый состав Верховного Совета, был уч­режден пост Президента Российской Федерации. За этот период было принято около 500 законов, большое число нормативных указов Прези­дента и постановлений Правительства. Эти акты в подавляющей части продолжают действовать. Однако и они должны быть подвергнуты вни­мательному анализу на предмет их законности, обнаружения противоре­чий и расхождений между ними. Приведение такого рода актов в соот­ветствие с Конституцией Российской Федерации, позже изданными за­конами и иными актами - необходимое предварительное условие для подготовки разделов Свода законов.

Наконец, существует третья составная часть российского законода­тельства - те действующие на территории России акты бывшего Союза ССР, которые не противоречат Конституции и законам Российской Фе­дерации и изданы по вопросам, по которым российский законодатель еще не принял соответствующих актов. Если их не поместить в Свод за­конов, он будет явно неполным. Поэтому должна быть проведена тща­тельная экспертиза всех такого рода актов на предмет продолжения их действия на территории России, а затем официально определена судьба их действия и соответственно необходимость помещения в Свод законов.

Как уже говорилось, в России создается качественно новая право­вая система, и с самого начала создавать ее наиболее целесообразно не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованную и взаимоувязанную систему кодификационных актов, ко­торые должны быть базой, основой системы российского законодатель­ства. Кодификация способствует усилению стабильности законодатель-

61

ства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в зако­нодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совер­шенствовать и содержание, и форму законодательства.

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика - это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, уг­лубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пробелы в действующем регулировании, потреб­ность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразо­ваний объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет и возникает еще больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.

В перспективе издание кодификационных актов должно превра­титься в основную форм}' законотворчества) Не следует «растаскивать» наше законодательное «хозяйство» по отдельным кускам. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов т, противоречивости регулирования - это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укруп­ненным блокам регулирования. Уместно сочетать отраслевую и ком­плексную кодификацию, отдавая предпочтение первой. Целесообразно кодифицировать такие недавно отпочковавшиеся отрасли законодатель­ства, как банковское, налоговое, активно использовать практику подго­товки и принятия одновременно целой серии, комплекса кодификацион­ных актов по близкой и взаимопересекающейся тематике.

Принятие кодификационных федеральных законов под наименова­нием «Основы законодательства» вполне оправданно по предмету со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В них целесо­образно помещать наиболее общие, принципиальные нормы, которые должны развиваться и конкретизироваться в законах, принимаемых субъектами Федерации. Уместно использование в Основах рекоменда­тельных норм, формулирование разных вариантов регулирования.

Работу по созданию качественно новой правовой системы следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема лик-

62

видации множественности нормативных актов по одному вопросу. Зада­ча объединения, укрупнения нормативных актов, решение которой обес­печивает компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была акту­альна ранее и осталась таковой ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых «лоскутных» ак­тов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствую­щих изменений, так и в объединении действующих норм из разных ак­тов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации дейст­вующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ны­не становится одним из приоритетных направлений упорядочения зако­нодательства.

Как известно, работа по консолидации законодательства проводи­лась в бывшем Союзе ССР в период подготовки Собрания действующе­го законодательства СССР. Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительст­венных актов по вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпро­дукции. Осуществлялись свойственные консолидации устранение проти­воречий и повторений, редакционная обработка включаемых в новый акт нормативных положений, создание объединенных статей, включающих близкие между собой по содержанию или повторяющие друг друга нормы, расположение всех предписаний в их логической последовательности.

Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтом)' соз­дать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствую­щая работа не получила широкого развития и затем полностью прекра­тилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупне­ния нормативных актов не совмещался с отражающим интересы време­ни обновлением действующего регулирования, его модернизацией. В литературе правильно указывается, что ныне речь идет о создании ук­рупненных актов, которые не только объединят нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные но­веллы правового регулирования1.

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 94.

63

Представляется, что такого рода работа по объединению норматив­ных актов не может быть названа кодификацией, хотя внешне налицо два признака этой формы упорядочения законодательства - объединение в одном акте действующего регулирования и одновременная его модер­низация. Дело в том, что для кодификации характерны и другие призна­ки - создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющего­ся головным в той или иной отрасли права или законодательства, отли­чающегося стабильным содержанием. Эти признаки отсутствуют при консолидации законодательства.

Генеральной линией совершенствования российского законода­тельства на длительную перспективу следовало бы избрать курс на по­степенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодифи­кации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя законодательство, создавая крупные кодификационные «блоки», кото­рые бы не только отвечали задачам текущего упорядочения законода­тельства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных час­тей в будущий кодификационный свод. Текущие акты следует состав­лять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения - в кодек­сы, единые тома Свода.

Кажется своевременным начать подготовку научной концепции создания так называемого «Кодекса кодексов» Российской Федерации -создаваемого на базе Свода законов единого систематизированного за­конодательного акта, имеющего многоуровневую структуру и объеди­няющего все действующее законодательное регулирование Российской Федерации.

64

Доктор юридических наук

профессор

А.С. ПИГОЛКИН