УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ

Участие субъектов Федерации в федеральном законотворчестве способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и развитие.

Возможность такого участия во многом обеспечена правом законо­дательной инициативы, которым Конституция Российской Федерации наделяет законодательные (представительные) органы субъектов Феде­рации. В Конституции не содержится каких-либо указаний относительно того, по каким конкретно вопросам должна осуществляться законода­тельная инициатива законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Видимо, это может быть любой вопрос, отнесен­ный к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Фе­дерации и ее субъектов.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерально­го Собрания осуществление права законодательной инициативы воз­можно в форме проекта нового закона, проекта закона об изменении уже действующих законов, а также в форме предложения о принятии нового закона или внесении изменений в действующие законы (законодательное предложение). Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законода­тельный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще оказывается форма зако­нодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностя­ми, с которыми сталкиваются при подготовке законопроектов большин­ство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутст­вия у них квалифицированных кадров. К тому же такие субъекты Феде­рации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно.

Существующее отличие законодательного предложе­ния от проекта закона дает основание предположить, что другим, более упрощенным, должен быть и порядок его внесения в законодательный орган. Это значительно облегчит положение субъекта, реализующего свое право законодательной инициативы в форме законодательного

76

предложения, а кроме того, послужит дополнительной мерой, препятст­вующей затягиванию законодательного процесса. При внесении законо­дательного предложения представляется достаточным, чтобы ясно было изложено основное его содержание с кратким обоснованием и указано название закона, который предлагается принять или изменить.

Характерной особенностью законодательного предложения являет­ся то, что оно лишь выдвигает идею о принятии закона. На этой основе начинается разработка проекта, который затем вносится в законодатель­ный орган в порядке собственной законодательной инициативы, как правило, органом (лицом), подготовившим его. В силу указанного об­стоятельства субъект Федерации, выступивший с идеей законодательно­го предложения, из дальнейшего процесса полностью вытесняется. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нем, чем игнорируется его роль в создании закона. Отдавая должное вкладу субъектов Федерации в раз­витие общефедерального законодательства, представляется целесооб­разным, чтобы председательствующий в ходе рассмотрения законопро­екта на сессии представительного органа уведомлял о том, кому в дан­ном случае принадлежит идея его разработки. Возможно привлечение представителей субъекта Федерации к работе по подготовке законопро­екта, где они могли бы поделиться своими соображениями, высказать свое мнение, дать необходимые пояснения.

Наделение субъектов Федерации в лице их представительных орга­нов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реа­гировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в оп­ределенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть им непосредственно нормативно разрешены. Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу пере­избытка законодательных инициатив1, которая усугубляется их одно­типностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федераль­ный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, по­жалуй, назвать оперативный взаимный обмен правовой информацией,

Туманов В.А. Комментарий ст. 104 Конституции // Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 465.

77

содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законода­тельная инициатива, от такого субъекта Федерации, в какие сроки по­ступает на рассмотрение Федерального Собрания.

Существенную роль могла бы сыграть совместная законо­дательная инициатива. Реализуемая сразу несколькими субъек­тами Федерации, она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского за­конодательства. В ходе ее осуществления координируются разные инте­ресы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе на­зревшие потребности общественного развития.

Совместная законодательная инициатива реализуется по решению всех ее субъектов, которые в этой связи приобретают одинаковые права на внесенный ими в порядке законодательной инициативы законопроект (законодательное предложение). На равных условиях они могут участ­вовать в работе над законопроектом (законодательным предложением) по мере прохождения его в федеральном законодательном органе. Сле­дует, однако, признать целесообразным, чтобы совместная законода­тельная инициатива рассматривалась в законодательном органе при участии не всех, а лишь одного из ее субъектов, который бы действовал от имени и по поручению остальных, полностью представляя в процессе их интересы. Иное вынуждает законодательный орган нерационально тратить свое время, неоднократно возвращаясь к одному и тому же по­ложению, обсуждая его с разными субъектами.

Вопрос о возможном применении совместной законодательной инициативы может, на наш взгляд, ставится и самим законодательным органом в случае, например, внесения на его рассмотрение одновремен­но несколькими субъектами Федерации независимо друг от друга двух и более законопроектов, имеющих общий предмет правового регулирова­ния. Принятие такого решения освобождает законодательный орган от длительной и сложной процедуры рассмотрения законопроектов в каче­стве альтернативных, которая включает в себя направление законопро­ектов на специальное заключение комитетов для выбора одного из них как основного, подлежащего включению в повестку дня, определение статуса остальных законопроектов, выработку единого текста на основе представленных законопроектов и пр.

Консолидации законотворческих усилий, а следовательно, и реше­нию названной выше проблемы способствует получившая в последнее время распространение такая форма участия субъектов Федерации в фе­деральном законотворчестве, как поддержка «чужой» зако­нодательной    инициативы.   От  совместной  законодательной

78

инициативы последнюю отличает то, что субъект Федерации, поддер­живающий законодательную инициативу, выдвинутую другим субъек­том Федерации, сам непосредственно не участвует в ее подготовке. Он присоединяется к законодательной инициативе уже на стадии внесения ее в Государственную Думу, о чем им принимается соответствующее решение. Решение может содержать конкретные предложения по зако­нопроекту (законодательному предложению), в поддержку которого оно заявлено. Так, поддерживая в целом проект Федерального закона «О со­циальной защите граждан, подвергшихся вредному воздействию токси­ческих веществ при производстве технического оружия», разработанный Государственным Советом Чувашской Республики и направленный в Государственную Думу Федерального Собрания в порядке законода­тельной инициативы, Законодательное Собрание Пензенской области в принятом по этому поводу решении указало на необходимость измене­ния названия данного законопроекта и предложило внести в него от­дельные постатейные дополнения1.

Интересно отметить, что на практике встречаются случаи отказа поддержать законодательную инициативу, проявленную другим субъек­том. В качестве примера можно сослаться на решение Законодательного Собрания Пензенской области, которое посчитало нецелесообразным поддерживать законодательную инициативу Астраханского областного представительного Собрания о принятии поправки к Гражданскому Ко­дексу Российской Федерации и Закону Российской Федерации «О бан­кротстве» в части предоставления приоритета очередности удовлетворе­ния требований кредиторов в пользу физических лиц, являющихся вкладчиками, по отношению к задолженности по обязательным плате­жам в бюджет и внебюджетные фонды, по причине выхода Указа Пре­зидента Российской Федерации «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»2. Подобная практика, с нашей точки зрения, должна быть одобрена, поскольку она служит определенным ориенти­ром в согласовании действий субъектов законодательной инициативы и является дополнительной гарантией повышения эффективности законо­творческого процесса.

Обращает на себя внимание, что форма участия представительных органов субъектов Федерации в законотворческой деятельности феде-

Информационный бюллетень Законодательного Собрания Пензенской области. 1995. № 8 С 26.

Информационный бюллетень Законодательною Собрания Пензенской области. 1995. № 8. С 28.

79

ральных органов посредством реализации законодательной инициативы недостаточно отработана.

Главным образом это объясняется тем, что в течение многих лет само право законодательной инициативы территориальными образова­ниями России, по существу, не использовалось. Как правило, оно своди­лось к традиционной форме обращений-просьб, писем, докладных запи­сок. Поэтому сегодня нередки ошибки, затруднения. Не всегда, напри­мер, возможно установить факт проявления субъектами Федерации за­конодательной инициативы, так как в своем обращении в федеральный представительный орган ими подчас не выделяются собственно законо­дательные предложения. Иногда эти предложения либо ограничиваются постановкой общих задач, без формулирования конкретных норм, либо излагаются в виде нечетких, абстрактных формулировок, без указания реквизитов законов, их структурных частей и пр.

Исправлению создавшегося положения могло бы способствовать внедрение в практику правил, последовательно регламентирующих под­готовку субъектами Федерации вносимых в Государственную Думу за­конопроектов, законодательных предложений.

Примечательно, что в отдельных регионах подобные правила на­чинают получать отражение в регламентах их представительных орга­нов. Так, Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия установ­лено, в частности, что предложения о разработке законопроектов, вно­симых в Государственную Думу в порядке реализации права законода­тельной инициативы, могут поступать от любого субъекта законодатель­ной инициативы этой Республики. Законопроекты готовятся соответст­вующими комитетами по поручению Народного Хурала либо его Сове­та. Подготовленные проекты законов предварительно рассматриваются Советом Народного Хурала, который направляет их затем комитетам и субъектам права законодательной инициативы на обсуждение. По ре­зультатам обсуждения комитет, осуществляющий подготовку проекта, организует учет и обобщение поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними. В необходимых случаях комитетом обеспечивается проведение его правовой и лингвистической экспертизы. Подготовленный законопроект направляется в Народный Хурал. После рассмотрения законопроекта Народным Хуралом боль­шинством голосов от числа избранных депутатов принимается поста­новление о его внесении в Государственную Думу в качестве законода-

тельной инициативы

1 Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6 (17). С. 37-38.

80

Единые правила, регламентирующие порядок реализации субъек­тами Федерации права законодательной инициативы, могли бы пред­ставлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомен­дуемых субъектам Федерации для возможного использования в их зако­нопроектной деятельности. Подготовленные правила, видимо, должны получить одобрение Объединенной комиссии по координации законода­тельной деятельности - как центра всей законоподготовительной работы.

Учитывая складывающуюся практику, в правилах следует преду­смотреть:

а)             перечень субъектов, которые вправе возбуждать вопрос о необ­

ходимости подготовки законопроекта, законодательного предложения;

б)            указание возможных исполнителей;

в)             порядок предварительного рассмотрения подготовленного зако­

нопроекта, законодательного предложения и направления его на обсуж­

дение заинтересованным лицам, органам;

г)             организацию учета и обобщения поступивших замечаний, пред­

ложений и доработку проекта, законодательного предложения в соответ­

ствии с ними;

д)             процедуру принятия решения о внесении законопроекта, законо­

дательного предложения в Государственную Думу, а также решения о

назначении официального представителя для участия в его рассмотре­

нии федеральным законодательным органом.

К числу необходимых процедур следует отнести проведение юри­дической и иной специализированной экспертизы законопроекта. Целе­сообразно, чтобы экспертиза осуществлялась непосредственно перед внесением законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Ин­ститут экспертизы способствует повышению научной обоснованности принимаемых законодательных решений, помогает обеспечить высокое качество законопроекта как с содержательной, так и с юридико-технической сторон.

На повышение эффективности использования права законодатель­ной инициативы может также повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки. В Кемеровской области это согласование обеспечивают, например, пред­седатель Законодательного Собрания и глава исполнительной власти. Объединяя усилия, органы законодательной и исполнительной власти в данном случае исходят из единства целей и задач в решении определен­ной проблемы. Необходимым представляется установление юридически

81

обязательных требований, предъявляемых к процедуре такого рода со­гласования, а именно: по решению кого законопроекты направляются на согласование; в каком порядке оно производится; срок, в течение кото­рого органы исполнительной власти должны высказать свои замечания, предложения по законопроекту и получить уведомление об их рассмот­рении. Возможно создание согласительных комиссий для устранения возникающих разногласий.

Одним из условий формирования правовых идей, которые служат основанием для проявления субъектом Федерации права законодатель­ной инициативы, является выявление потребностей совершенствования законодательной регламентации. В этой связи необходимо, чтобы в ходе подготовки законопроекта, законодательного предложения достаточно полно использовалась информация о практике реализации федеральных законов на территории данного субъекта Федерации, о проблемных си­туациях, существующих в экономической, социальной сферах по стране в целом. Особое значение надо придавать выявлению общественного мнения, анализу предложений, поступающих от органов местного само­управления, иных органов, организаций и лиц.

Внесенные в Государственную Думу законодательные инициативы подлежат предварительному рассмотрению ее комитетами, возможной доработке поступивших на рассмотрение комитетов законопроектов, ко­торая имеет целью внесение в них необходимых исправлений, дополне­ний, устранение иных недостатков. Недопустимым следует признать осуществление указанных действий без учета мнения инициатора зако­нопроекта. Желательно поэтому наделить представителей субъектов Фе­дерации правом присутствовать на заседании комитета, дорабаты­вающего законопроект, и участвовать с правом совещательного голо­са в его работе. При этом они должны быть поставлены в такие усло­вия, которые реально позволяли бы им в ходе доработки законопроекта выражать свое отношение к предложениям, поступающим от членов ко­митета, высказывать согласие либо несогласие с ними.

Первостепенное значение для субъектов Федерации имеет также предоставление возможности их представителям:

а)             выступать с докладом по внесенному законопроекту;

б)            брать слово для выступления в любое время на всех стадиях его

рассмотрения,

в)             участвовать во всех формах рассмотрения законопроекта в коми­

тетах, на заседаниях Государственной Думы, в организуемых ими пред­

варительных обсуждениях, экспериментах, экспертизах. Это поможет

сохранять за субъектом Федерации, как инициатором, право на внесен-

82

ный им законопроект на всем протяжении его рассмотрения в законода­тельном органе.

Заслуживает одобрения мнение о необходимости закрепления Рег­ламентом Государственной Думы Федерального Собрания в качестве процедурной гарантии права представителя субъекта Федерации, про­явившего законодательную инициативу, представлять законопроект или законодательное предложение на заседаниях Государственной Думы в первом и во втором чтениях, а также в комитетах этой палаты, высту­пать перед голосованием о принятии отдельных статей законопроекта и законопроекта в целом1.

Повышению роли субъектов Федерации в федеральном законо­творчестве служит и участие в планировании подготовки федеральных законодательных актов. Оно способствует обогащению содержания Го­сударственной программы законоподготовительных работ за счет учета и отражения в ней интересов субъектов Федерации, а кроме того, позво­ляет субъектам подключаться к федеральному законотворчеству на ран­ней стадии, участвуя таким образом в определении общегосударствен­ной законодательной стратегии.

Важно, чтобы Государственная программа законопроектных работ содержала специальный раздел, полностью формируемый из предложе­ний субъектов Федерации об издании (либо изменении действующих) федеральных законов в порядке реализации ими своего права законода­тельной инициативы. Аналогичные предложения должны получать от­ражение и в планах собственно законодательных работ субъектов Феде­рации.

Предложения к проекту программы направляются субъектами Фе­дерации в орган, на который возложена обязанность ее формирования. Предложения должны включать в себя перечень планируемых законо­проектов с указанием предмета регулирования и органов, ответственных за их подготовку. При составлении предложений целесообразно следо­вать общей схеме Государственной программы законопроектных работ, а также увязывать предложения с федеральными целевыми программа­ми. Необходимо в достаточной степени использовать и схему Классифи­катора отраслей законодательства, что поможет координировать законо­проектную деятельность, восполнять пробелы в правовом регулирова­нии, производить замену устаревшего законодательного массива. Осо­бое значение имеет определение срока разработки и представления в Го-

1 Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федера­ции и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство: реализация Кон­ституции Российской Федерации. М., 1995. С. 123.

83

сударствснную Думу проектов конкретных законов, который надлежит устанавливать в пределах общего срока, на который рассчитана Госу­дарственная программа, учитывая при этом объем будущего закона, степень сложности его подготовки и т. п.

Важно предусмотреть на этапе составления предложений к про­грамме возможные формы взаимодействия субъектов Федерации. Эф­фективным представляется предварительное согласование таких пред­ложений. Это позволит еще до составления окончательного варианта Государственной программы законодательных работ избежать дублиро­вания субъектами Федерации законодательных инициатив, объединять их законотворческие усилия.

Одной из форм участия субъектов Федерации в федеральном зако­нотворчестве являются обсуждение и подготовка заключений на про­екты федеральных законов. Представление законопроектов на заклю­чение субъекта Федерации создаст необходимые предпосылки для выяв­ления тех проблем, которые могут возникнуть в регионах при примене­нии принимаемого закона. В то же время субъекты Федерации получают представление о будущих правовых нормах, что дает им возможность быстрее к ним адаптироваться. Следует, однако, подчеркнуть, что рас­сматриваемая процедура существенно удлиняет законодательный про­цесс, не принося иногда желаемого результата. В этой связи возникает насущная потребность для выработки научных подходов ее дальнейшего совершенствования.

Исходя из общих указаний ст. 102 Регламента Государственной Думы обязательному представлению в регионы подлежат законопроек­ты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ­ектов. Что касается остальных законопроектов, то здесь, по-видимому, должен действовать дифференцированный подход. Основаниями для направления таких законопроектов субъектам Федерации могли бы слу­жить их особая социальная значимость, непосредственная заинтересо­ванность субъектов Федерации в их принятии.

В юридической литературе высказано суждение о целесообразности того, чтобы программа законодательных работ каждого субъекта Феде­рации в качестве одной из своих обязательных составных частей имела раздел, аккумулирующий в себе подготовку заключений по проектам федеральных законов1. Приведенное суждение может быть принято с оговоркой, что данный раздел должен включать в себя лишь те законо-

' Рахманина Т.Н., Студеникина М.С Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Типология актов и законодательные программы // Законы области как субъекта Российской Федераций. Воронеж, 1996. С 49.

84

проекты, которые отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. В отношении других законопроектов трудно заранее предуга­дать вероятность их направления на заключение субъектам Федерации.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрена необходи­мость согласования федеральных законопроектов с субъектами Федера­ции на стадии их предварительного рассмотрения ответственным за это комитетом. Процедуру такого согласования в отношении законопроектов по предметам совместного ведения следует, на наш взгляд, распростра­нить и на последующие стадии законодательного процесса, определив механизм реагирования со стороны субъектов Федерации на решения, принятые Государственной Думой по законопроекту в первом, а затем во втором чтении. Скоординированность мнений Федерации и ее субъ­ектов на стадии одобрения основных концептуальных положений зако­нопроекта (первое чтение) может благотворно сказаться на последую­щем его рассмотрении, а на этапе рассмотрения законопроекта по суще­ству (второе чтение) - позволит обеспечить окончательную сбалансиро­ванность интересов и будет способствовать выработке взаимоприемле­мого решения.

Необходимым представляется установление субъектами Федерации правил, определяющих порядок рассмотрения федеральных законопро­ектов. Важно, в частности, решить вопрос о целесообразности обсужде­ния подготовленного заключения на проект федерального закона непо­средственно законодательным (представительным) органом. Вопрос этот имеет существенное значение, тем более что в некоторых субъектах Федерации уже начинает складываться определенная практика. Напри­мер, проекты федеральных законов, поступающие в Московскую обла­стную Думу, направляются ее председателем или заместителем предсе­дателя для дачи заключения в профильные комитеты и комиссии, кото­рые оповещают органы Думы о сроках и порядке их рассмотрения. Под­готовленные профильными комитетами (комиссиями) заключения, а также перечень предложений и замечаний на проекты федеральных за­конов утверждаются решениями комитетов (комиссий), подписываются их председателями и направляются председателю Московской област­ной Думы с проектом сопроводительного письма в Государственную Думу.

Правомочие на подготовку заключения и направление его в феде­ральный парламент закрепляется в ряде регионов за одним из постоян­ных комитетов их представительного органа (как правило, комитетом по законодательству). В случае расхождения во мнениях членов данного комитета либо по инициативе других комитетов подготовленное заклю-

85

чение может быть вынесено на обсуждение законодательного органа. Примечательно, что такая практика начинает складываться главным об­разом в тех субъектах Федерации, где законодательный орган действует на непостоянной основе, в связи с чем могут возникнуть трудности в своевременной подготовке заключений и направлении их в федеральные органы.

Представляется, что на концептуальном уровне рассматриваемый вопрос следовало бы решить принципиально иначе. Подготовка заклю­чений на проекты федеральных законов наряду с реализацией субъекта­ми Федерации своего права законодательной инициативы - достаточно эффективный рычаг их воздействия на федеральное законотворчество. Поэтому важно, чтобы такие заключения рассматривались и всесторон­не обсуждались на заседании самого законодательного органа, который в большей степени, чем отдельный комитет, способен представить и вы­разить позицию региона.

Целесообразно установить срок для рассмотрения субъектами Фе­дерации проектов федеральных законов и подготовки по ним заключе­ний. Сегодняшняя практика законодательствования в регионах свиде­тельствует о необходимости установления этого срока не менее чем в два месяца (исключение составляют срочные, неотложные законопроек­ты). Юридического оформления требует вопрос о том, с какого и по ка­кой момент следует вести исчисление данного срока. Думается, исчис­ление срока должно вестись с даты фактического получения законопро­екта законодательным органом субъекта Федерации до даты отправле­ния по нему заключения в Государственную Думу. Введение такого пра­вила поможет избежать оспаривания начала и окончания установленно­го срока и случаев, когда рассмотрение законопроекта откладывается в федеральном законодательном органе по причине отсутствия заключе­ния на проект со стороны того или иного субъекта Федерации.

Если в течение установленного срока субъекты Федерации не вы­скажут своего мнения о том или ином направленном им законопроекте, это должно расцениваться как «согласие» с ним и не служить препятст­вием для его дальнейшего рассмотрения. Следует, однако, подчеркнуть, что неуведомление субъектами Федерации о своей позиции по законо­проекту существенно сказывается на эффективности его последующего исполнения.

Регламент Государственной Думы ограничился лишь общим указа­нием на то, что законопроекты направляются субъектам Федерации для дачи предложений и замечаний. Необходимо определить конкретные варианты возможного реагировании со стороны субъекта Федерации на

86

поступивший к нему на заключение законопроект. Таковыми, по-видимому, могут быть: одобрение законопроекта в том виде, в каком он представлен Государственной Думой Федерального Собрания; внесение в него замечаний, дополнений, изменений, которые должны быть оформлены в виде поправок; предъявление возражений по законопроекту.

Важно решить проблему, возникающую в случае несогласия регио­нов с представленным на их рассмотрение законопроектом, предъявле­ния по нему возражений. С юридической точки зрения, в работе прини­мают участие самостоятельные субъекты, которые имеют право фор­мально отвергнуть переданный им на заключение проект в целом либо в какой-то его части, если, например, последний, с их точки зрения: про­тиворечит Конституции Российской Федерации, федеральным законам; ограничивает или ущемляет конституционные права населения конкрет­ного субъекта Федерации; дестабилизирует социальную или политиче­скую обстановку на его территории; требует для своей реализации таких затрат бюджетных средств, которые не предусмотрены бюджетом субъ­екта Федерации, либо создает иные трудности, препятствующие его применению; противоречит существенным интересам субъекта Федера­ции; не учитывает его национальных особенностей и т. п. Допустим ва­риант, когда тот или иной регион, в основном соглашаясь с законопро­ектом, указывает на различия, которые существуют между одним либо несколькими положениями законопроекта и соответствующей практикой данного региона.

Поступившие от субъектов Федерации возражения по законопроек­ту не носят, однако, обязательного императивного характера и, по об­щему правилу, могут быть отклонены Государственной Думой. Не ис­ключены в этой связи споры, конфликты. Во многом их предотвраще­нию могли бы служить взаимные консультации, совместные обсужде­ния, позволяющие к обоюдному интересу сторон находить оптимальные согласованные решения. Если согласие таким образом не достигается, то целесообразно применение процедуры создания согласительной ко­миссии из числа депутатов Государственной Думы и законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации. Право инициировать создание согласительной комиссии должно быть, видимо, предоставлено субъектам Федерации, действующим в данном случае в защиту своих интересов. Комиссия призвана рассмотреть каж­дое возражение субъекта Федерации в отдельности, стремясь выработать по ним конкретные предложения, устраивающие как ту, так и другую сторо-Щ По результатам работы согласительной комиссии составляется прото­кол, который вносится на рассмотрение Государственной Думы.

87

Если федеральный чакон, в отношении которого субъект Федера­ции направлял в Государственную Думу свое возражение, принят Госу­дарственной Думой без учета этого возражения и направлен в Совет Федерации для одобрения, возможно, чтобы законодательный орган данного субъекта Федерации своим решением обязывал вошедших от него в Совет Федерации лиц доводить до сведения членов Совета Феде­рации такое возражение.

Согласование позиций Федерации и ее субъектов при принятии фе­деральных законов имеет весьма существенное значение для механизма их реализации. В первую очередь это касается законов по предметам со­вместного ведения Нужно поэтому максимально использовать все воз­можности, чтобы процесс согласования, даже если он будет длитель­ным, заканчивался успешно. Возникает необходимость в тех нормах и юридических процедурах, которые обеспечивали бы такое согласование. Вопрос об этом неоднократно ставился в правовой литературе1. К сожа­лению, приходится констатировать, что до настоящего времени согласи­тельные процедуры с субъектами Федерации не получили достаточного развития и регламентарного урегулирования.

Сказанным предопределяется также необходимость в особой про­цедуре принятия законодательным (представительным) органом субъек-; та Федерации возражений по проекту федерального закона, поступившее го к нему на заключение. Прежде всего, возражения должны быть обос-^ нованными и содержать альтернативные формулировки положений, против которых они высказываются. Принятие их надлежит осуществ­лять квалифицированным большинством голосов, т. е. не менее чем 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) орга­на субъекта Федерации. Процессуально важным является своевременное представление таких возражений в федеральный законодательный ор­ган. Несоблюдение данного условия может служить основанием для от­каза в их рассмотрении.

Целесообразным следует признать уведомление субъектов Федера­ции о получении и времени рассмотрения поступивших от них заключе­ний. Уведомление должно направляться с таким расчетом, чтобы пред­ставитель соответствующего субъекта Федерации получил реальную возможность участвовать в рассмотрении поступивших от представляе-

1 Тихомиров Ю.А. Конституционные основы парламентской деятельности // Вестник Меж­парламентской Ассамблеи. СПб., 1994. №2. С. 26, Михалева П.Л. Координационный меха­низм согласования интересов Российской Федерации и се субъектов в сфере правотворчест­ва // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 136 137.

88

мого им субъекта Федерации поправок, возражений, отстаивая в процес­се его позицию.

Активной формой участия служат выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы. Учитывая большую загруженность федераль­ного законодательного органа, обсуждение целесообразно ограничивать участием одного представителя от каждого субъекта Федерации. Воз­можна координация усилий. Так, когда поправки, возражения, внесен­ные субъектами Федерации по проекту, совпадают, они могут быть представлены в выступлении представителя от нескольких субъектов Федерации. Предоставление регионам права выступать на заседании парламента Российской Федерации с обоснованием своих предложений по законопроекту обеспечивает поиск согласованных решений, непо­средственное участие регионов в создании правовых норм.

89

Кандидат юридических наук

Т.Н. Рахманина