ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Процесс создания правовых актов субъектов Российской Федера­ции должен опираться на определенную систему, на научно обоснован­ные прогнозы развития регионального законодательства. Без четкой программы, дающей конкретные ориентиры законотворческой деятель­ности в работе законодательных (представительных) органов, неизбеж­ны бессистемность, не всегда обоснованная зависимость издания акта от «сиюминутных» обстоятельств, неоправданное дублирование, множест­венность актов по одному и тому же вопросу, что приводит к ослабле­нию внутрисистемных связей в законодательстве.

Разработка проектов законодательных актов в субъектах Россий­ской Федерации должна осуществляться в основном на плановой основе. Планирование призвано оказывать положительное влияние на развитие законодательства в регионах. Программы и планы законодательных ра­бот дают возможность комплексного подхода к правовому регулирова­нию общественных отношений с выделением его главных направлений в зависимости от социальных потребностей, позволяют рациональнее организовать работу по подготовке законопроектов, придать ей более системный характер, усилить контроль за сроками подготовки проектов законов, обеспечить координацию деятельности органов, осуществляю­щих их подготовку, условия для аналитической оценки проектов, с большей эффективностью для законотворческого процесса провести не­обходимые исследования и т. п. Поэтому представляется правильной и обоснованной практика ряда субъектов Федерации по нормативному за­креплению правотворческой деятельности. Так, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по плану, утверждаемому Народным Хуралом (ст. 5). В Законе Тверской области о нормативных правовых актах также установлено, что разработка проектов нормативных правовых актов об­ласти осуществляется на плановой основе (ст. 11). В Законе о правовых

107

нормативных актах Воронежской области планированию работы по под­готовке проектов законов и иных правовых нормативных актов посвя­щена отдельная глава (гл. III).

Очевидно, программы законодательных работ в субъектах Федера­ции по сравнению с аналогичными федеральными программами будут не столь объемны и отличаться особенностями как по структуре, так и содержанию. В частности, субъектам Федерации целесообразнее плани­ровать больше актов по конкретным насущным проблемам жизни ре­гиона, стараться избегать «механического» дублирования тем и переч­ней актов, принимаемых на федеральном уровне, что, как справедливо замечено, ведет к правовой инфляции, снижает авторитет закона, потен­циал собственных правовых актов субъектов Федерации1.

Объем, структура и основное содержание региональной программы законотворчества обусловлены прежде всего задачами развития законо­дательства конкретного субъекта Федерации. Вместе с тем с учетом складывающейся практики можно вьщелить некоторые главные подхо­ды к выработке такой программы:

программу целесообразно составлять систематически, рассчиты­

вая ее на несколько лет,

планируемые акты должны правовыми средствами обеспечивать

преобразования в основных сферах жизни региона;

при составлении программы важно правильно отражать тенден­

ции развития основных регулируемых сфер жизни региона, выделяя при

этом приоритетные акты;

планируемый акт должен соответствовать компетенции соответ­

ствующего органа государственной власти субъекта Федерации.

Рассмотрим эти положения подробнее.

1. Итак, программы и планы законотворческих работ целесообраз­но составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегиче­ских целей программы могут утверждаться на 1 год (ежегодные), либо -на 2-4 года (перспективные).

В решении вопроса о сроках действия планов законотворческих ра­бот практика регионов пошла разными путями. Планы законопроектных работ ряда субъектов Федерации утверждаются на один год (план на 1994 г. Законодательного Собрания Нижегородской области, план на

Тихомиров Ю.А. Как определить предмет регулирования закона // Как готовить законы: Научно-практическом пособие. М., 1993. С. 10; Михалева НА. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества // Федеративное устройство-, реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 117.

108

1995 г. Курганской областной Думы), на два года (планы Московской областной Думы, Челябинской областной Думы, Государственного Со­вета Республики Татарстан и др.) и на три года (План на 1994-1996 гг. Саратовской областной Думы).

Встречается и утверждение планов законодательной работы по­квартально (например, в работе Челябинской и Московской областных Дум). Но обычно такие планы являются формой конкретизации более общего (годового) плана законодательной работы. В подтверждение данного вывода сошлемся на Решение Московской областной Думы от 22 июня 1994 г. № 9/21 «О Тематическом плане нормотворческой дея­тельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг.», которым ор­ганизационному отделу Думы поручается включать в квартальные пла­ны работы Думы «нормотворческие проекты, отраженные в Тематиче­ском плане».

В субъектах Российской Федерации в настоящее время явное пред­почтение отдается примерным программам и планам законодательной деятельности (примерная программа законодательной деятельности Че­лябинской областной Думы на 1995-1996 гг., примерный план законо­проектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг.; тематический план нормотворческой деятельности Мос­ковской областной Думы на 1994-1995 гг.; примерная программа зако­нопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области; примерная программа работы Законодательно­го Собрания Тверской области и др.). Как оценивать такую тенденцию? Думается, когда такие программы и планы составляются на несколько лет вперед (на 3-4 года), - это оправдано. Однако составление пример­ных программ и планов на 1-2 года, да к тому же без распределения ак­тов внутри плана по крупным тематическим разделам (как, например, в Московской, Нижегородской областях) вряд ли целесообразно.

Субъекты Федерации нередко предусматривают подготовку зако­нов не только в планах собственно законодательной деятельности, но и в общих планах работы законодательного (представительного) органа. Вряд ли нужно доказывать, что общие планы работы, будучи сами по себе весьма полезными, уступают по своему потенциалу специальным планам законотворческой деятельности. Вместе с тем такие планы могут существовать параллельно, взаимно дополняя друг друга.

Своеобразной разновидностью планирования подготовки норма­тивных актов можно считать, например, разработку Первоочередных Мероприятий по функционированию рынка ценных бумаг на территории Челябинской области, утвержденных постановлением Челябинской об-

109

ластной Думы № 54 от 22 сентября 1994 г., в той части, которая преду­сматривает разработку на основе законодательства Российской Федера­ции проектов нормативных актов Челябинской области, о работе с цен­ными бумагами на территории области; об инвестиционной деятельно­сти на территории области и гарантиях прав институциональных инве­сторов, об уполномоченных инвестиционных компаниях, инвестицион­ных фондах и коммерческих банках на территории Челябинской области.

Сроки подготовки и представления проектов отдельных актов оп­ределяются в пределах общего срока, на который рассчитана программа (план). При определении срока имеют значение объем будущего акта, его «срочность» (т. е. большая или меньшая потребность в его приня­тии), сложность подготовительного этапа, степень урегулированное™ данной сферы общественных отношений в регионе и т. д. Так, сроки, ус­танавливаемые для подготовки законопроектов, должны предусматри­вать время, достаточное для подготовки научной концепции, ее обсуж­дения, «трансформации» в положения конкретного законопроекта и т. д. Для того чтобы сроки были реальными, целесообразно учитывать мне­ния будущих исполнителей по разработке проектов, их предложения о сроках завершения работы.

Следует заметить, что многие субъекты Федерации, видимо, не рассматривают сроки подготовки (представления) законопроектов в ка­честве обязательного требования, неотъемлемого элемента структуры программы. Указания на сроки подготовки проектов нет, например, в программе законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Программа ограничивается перечнем планируемых законопроектов с указанием предмета регулирования и органов Собра­ния, ответственных за подготовку проектов.

Представляется, что в будущем программы законодательных работ можно разрабатывать не на год или два, как это обычно практикуется, а на более длительный срок, желательно на весь срок работы законода­тельного (представительного) органа субъекта Федерации. При этом в отношении актов, планируемых на первый год, целесообразно указывать их конкретные наименования, в отношении же мероприятий, планируе­мых на другие годы, - главным образом лишь основные направления, темы, которые должны быть конкретизированы, «расписаны» на каж­дый последующий год.

Весьма существенный вопрос - как планировать и когда готовить акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов: после принятия соответствующего фв' дерального закона или не дожидаясь его принятия, раньше? Правотвор"

110

чсская практика субъектов Федерации свидетельствует о поиске ими различных путей решения этого вопроса. Ведь жизнь зачастую требует принятия решения на уровне того или иного региона уже сегодня, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов. И неслу­чайно в юридической литературе высказывается суждение о том, что глубоко ошибочно мнение, согласно которому закон субъекта Россий­ской Федерации может приниматься лишь в том случае, если принят со­ответствующий федеральный закон1.

В законодательстве ряда субъектов Федерации (в Уставе Псковской области и др.) предусматривается, что по предметам совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов до принятия соответствую­щих федеральных законов данный субъект Федерации вправе осуществ­лять собственное правовое регулирование. После принятия федеральных законов по данным вопросам акты субъекта Федерации приводятся в со­ответствие с федеральным законодательством.

Развивающаяся по такому пути практика представляется вынуж­денной, но в чем-то оправданной. Субъекты Федерации стремятся за­полнить пустоты, ниши в правовом регулировании. Этим отчасти объ­ясняется и появление в настоящее время на региональном уровне до­вольно большого числа временных актов. Так, постановлением Законо­дательного Собрания Нижегородской области от 25 октября 1994 г. № 102 «О Временном положении об административно-территориальном устройстве области» действие этого положения распространяется на пе­риод до принятия соответствующих федеральных законов, регулирую­щих вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. А в постановлении Челябинской областной Ду­мы от 22 сентября 1994 г. № 49 «О продаже земельных участков прива­тизированных предприятий» говорится: «Впредь до принятия законода­тельства Российской Федерации по вопросам регистрации прав на не­движимое имущество поручить фонду имущества Челябинской области Регистрировать права собственности на земельные участки как на пер­вичном, так и на вторичном рынке».

Другой пример - распоряжение губернатора Нижегородской облас­ти от 14 сентября 1994 г. № 1271-р о подготовке проекта Закона Ниже­городской области о льготном налогообложении. В распоряжении в свя-Зи с задержкой решения вопросов о льготном налогообложении негосу-

°оброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российский федерации // Государство и право. 1995. № 11. С. 44; Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Не-^°РЬ1е проблемы законотворчества субъектов Федерации (на примере Воронежской об-*"0 // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 29-30.

111

дарственных пенсионных фондов на федеральном уровне содержится поручение департаменту по занятости и социальной защите населения совместно с департаментом экономики и прогнозирования подготовить проект Закона о льготном налогообложении таких фондов на территории Нижегородской области.

Вместе с тем некоторые субъекты Федерации (Тверская область, например), включая в план тот или иной законопроект по предмету со­вместного ведения, особо оговаривают в плане, что проект будет разра­батываться после принятия соответствующего федерального закона.

Как представляется, решение этого вопроса в федеральном законо­дательстве внесло бы ясность в данную проблему, а главное - поставило бы все субъекты Федерации в одинаковые условия, устранив некоторый разнобой в подходе к ее решению. Оптимальным решением этой про­блемы было бы скорейшее принятие федерального закона об основах разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, который бы предоставил субъ­ектам Федерации возможность издавать нормативные акты по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации до издания соответствующих федеральных законов. Очевидно, что после принятия соответствующих федеральных законов эти акты должны быть приведены в соответствие с такими законами.

Следует учитывать, однако, что, принимая свои акты по предметам совместного ведения, субъекты Федерации уже «запускают» в действие определенные правовые механизмы, вызывают определенные измене­ния в общественных отношениях. Но на федеральном уровне какие-то вопросы, составляющие предмет совместного ведения, могут быть ре­шены иначе, а поскольку правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с изданными позже их по времени феде­ральными законами, то, естественно, могут иметь место серьезные из­держки при возврате определенных общественных отношений к их «прежнему состоянию». А это, в свою очередь, может вызвать социаль­ную напряженность в регионе.

Не случайно в Указе Президента Российской Федерации от 5 ок­тября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъ­ектах Российской Федерации» органам государственной власти субъек­тов Федерации предложено впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных ор-

112

I

' ганов государственной власти субъектов Российской Федерации воздер­жаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации1.

2. Одну из основных структурных частей программы составляет перечень законов, принимаемых законодательным (представительным) органом региона по предметам совместного ведения Российской Феде-, рации и ее субъектов и по предметам ведения субъектов Федерации. Другими словами, речь идет о собственном правовом регулировании, осуществляемом субъектом Федерации. Планируемые на региональном уровне законы должны формировать правовое обеспечение преобразо­ваний в следующих основных сферах жизни региона:

государственно-правовое строительство;

финансовая и налоговая сфера;

развитие демократических институтов;

социальное развитие;

аграрная сфера;

экологическая сфера;

защита прав личности и борьба с правонарушениями.

Программы, как правило, включают в себя крупные тематические разделы, имеющие заголовки, соответствующие в основном указанным сферам. Некоторые программы, однако (например, программа Законо­дательного Собрания Санкт-Петербурга), разделяются на части, которые никак не озаглавлены, и можно лишь по общей тематике сгруппирован­ных в них проектов догадываться, о каких сферах регулирования идет речь. Очевидно, это несколько затрудняет восприятие структуры и со­держания такого рода программ и отнюдь не способствует ориентирова­нию в их текстах.

В программе (плане) могут предусматриваться подготовка законо­проектов, внесение изменений и дополнений в действующие законы (в связи с позднейшим законодательством), а также разработка концепций тех или иных проводимых субъектами Федерации реформ и программ развития определенных сфер общественных отношений. Например, в тематическом плане нормотворческой деятельности Московской област­ной Думы на 1994-1995 гг. предусматривалась разработка концепции экономической реформы и концепции развития местного самоуправле­ния в Московской области, а в план законопроектных работ Челябин­ской областной Думы на 1 квартал 1995 г. включена разработка про-

'СЗРФ. 1995. №41. Ст. 3875.

113

граммы развития образования Челябинской области. Следует заметить в связи с этим, что в современных условиях проблемы Социальной защи­ты населения, реализация общих принципов социальной политики, ус­тановленных на федеральном уровне, переместились в регионы. Отсю­да - столь пристальное внимание к социальным проблемам в регионах, что находит отражение и в их законодательных программах.

Помимо перечней актов в программах могут предусматриваться и другие мероприятия в области законотворчества: по вопросам реализа­ции законов, их упорядочения, систематизации, внедрения компьютер­ной техники для учета законодательства, подготовки и совершенствова­ния предметных классификаторов законодательства и т. п.

В программах указываются конкретные исполнители, которым по­ручается подготовка запланированных проектов (ответственные за под­готовку проекта). Как правило, это комитеты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, различные структуры исполнительной власти (правительства, администрации), иные органы, научные учреждения.

В примерной программе работы Законодательного Собрания Твер­ской области помимо наименования акта, исполнителей и сроков подго­товки, указывается законодательная основа принятия планируемого ак­та. Например, как на основание принятия Устава области указывается на ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации; Закона о статусе де­путата Законодательного Собрания области - на ст. 73 Конституции Российской Федерации и Закон о статусе депутатов Совета Федерации и Государственной Думы; Закона о нотариате в Тверской области - на ст. 72 Конституции Российской Федерации и Закон «О нотариате»; За­кона «Об охране здоровья граждан Тверской области» - на ст. 72 Кон­ституции Российской Федерации и Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и т. д.

Отличительной особенностью некоторых программ является указа­ние в них не только наименования (темы) проекта, но и более расши­ренного предмета регулирования будущего закона. Пример тому - про­грамма законотворческой деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на 1996 г. Предмет регулирования запланированного Закона о государственной службе Санкт-Петербурга раскрывается как «права, обязанности, социальные гарантии, ответственность, ограниче­ния в деятельности государственных служащих»; Закона о минималь­ных социальных гарантиях- «установление критериев социального обеспечения жителей Санкт-Петербурга»; Закона об адресности соци-

114

альной помощи - «условия, порядок и целенаправленность предоставле­ния социальной помощи в Санкт-Петербурге» и т. д.

Такая практика заслуживает внимания, поскольку она дает более полную информацию о проектируемых законах как депутатам, утвер­ждающим программу, так и будущим исполнителям - разработчикам законопроектов. Кроме того, для органов и лиц, ответственных за подго­товку проектов, такое уточнение является определенным ориентиром (своеобразным заказом) при работе над концепцией и положениями конкретного законопроекта.

В основу разработки проектов программ законодательной деятель­ности должны быть положены концепции социально-экономического развития регионов и тематические программы, принятые в субъекте Российской Федерации. Важно также обобщать имеющиеся предложе­ния депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, его администрации, заинтересованных органов, ученых, а также предложения, поступившие от граждан и их объединений. Неред­ко это требование субъектами Федерации закрепляется нормативно. Так, в Законе «О нормативных правовых актах Тверской области» (1994 г.) предусматривается, что программы и планы законодательной деятель­ности Законодательного Собрания области формируются на основании предложений депутатов Собрания, его комитетов, администрации об­ласти, ее комитетов, управлений, отделов, других заинтересованных ор­ганов и учреждений области. Соответствующее положение зафиксиро­вано в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия: «Проект пла­на формируется организационно-контрольным управлением Народного Хурала на основе предложений комитетов и комиссий Народного Хура­ла, субъектов права законодательной инициативы»1.

Целесообразно, чтобы программы и планы работы законодатель­ных (представительных) органов субъектов Федерации формировались с учетом программ и планов работы федеральных органов законодатель­ной власти и в первую очередь - увязывались с планами работы Госу­дарственной Думы. Это позволит лучше координировать законотворче­ские усилия в рамках взаимодействия федеральных органов государст­венной власти и органов власти субъектов Федерации, поможет сделать такие планы сопоставимыми по основным параметрам.

3. Формирование программы целесообразно осуществлять с учетом взаимосвязи актов, последовательности их принятия. Так, законопроек­ты по достаточно конкретным темам должны разрабатываться и вно-

Ведомоста Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 6 (17).

115

ситься после окончания работы над проектом по более общему вопросу либо одновременно с ним. Этот общий принцип правотворческой дея­тельности имеет значение и для правотворчества субъектов Федерации с той лишь оговоркой, что субъекты Федерации (в меньшей степени это относится к республикам в ее составе), очевидно, должны издавать больше актов (в том числе законов) по достаточно конкретным предме­там регулирования.

Целесообразно и планирование «пакетов» взаимосвязанных актов, что позволит оценить намечаемое правовое регулирование в комплексе, избежать ненужного дублирования, противоречий и несогласованностей в региональном законодательстве.

Внутри тематических разделов программы следует выделять акты, требующие первоочередного принятия (приоритетные), а затем указы­вать законопроекты, которые необходимо принять в дальнейшем, и те­мы будущих проектов.

\ Какие акты можно отнести к категории приоритетных? Прежде всего это акты, необходимость принятия которых вызвана социальной потребностью, острой жизненной ситуацией в том или ином регионе. К этой же категории относятся акты, которые выполняют роль ключевых, базовых для той или иной сферы. /

В сфере государственно-правового строительства, например, при­оритетными (базовыми) для субъектов Федерации будут, помимо Кон­ституции либо Устава, законопроекты о выборах в законодательный (представительный) орган, глав исполнительных органов; о норматив­ных правовых актах; о регулировании национальных отношений, в ча­стности о национально-культурной автономии; о здравоохранении, куль­туре, образовании, в сфере экономики - законопроекты о собственности, о бюджетном устройстве, о развитии республиканской и местной про­мышленности, о сельскохозяйственных объединениях и др.

4. Одна из важных предпосылок эффективного планирования зако­нодательной деятельности в субъектах Федерации заключается в том, что оно должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами субъектов Федерации разграничения компетенции правотворческих ор­ганов. Соблюдение этого условия повышает обоснованность готовящих­ся планов, в значительной степени предопределяет реальность их вы­полнения. И наоборот, недооценка этого фактора нередко порождает ошибки в планировании, ведет к неизбежной при этом корректировке планов, что отрицательно сказывается на стабильности таких планов, подрывает авторитет самой идеи планирования.

116

Важно, чтобы субъекты Российской Федерации не превышали сво­их законодательных полномочий и не планировали акты по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. А такие случаи имеют место Вряд ли, например, обоснованно включение в примерный план законопроектной работы в Государственном Совете Республики Татар­стан на 1995-1996 гг. законов Республики о гражданстве, об альтерна­тивной воинской службе, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о ценных бумагах, об административ­ной ответственности за правонарушения в сфере кредитно-банковской деятельности и некоторых других, поскольку эти акты должны быть приняты на федеральном уровне.

Иногда субъекты Федерации включают в свои программы акты, неоправданно (механически) дублирующие федеральные акты на анало­гичные темы. Пример тому - явно необоснованное (в рамках региона) включение в примерную программу законопроектной и нормотворче-ской работы Законодательного Собрания Нижегородской области проек­тов законов «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Нижегородской области» и «Об основах государственной службы в Нижегородской области».

Важной структурной частью законодательной программы субъекта Российской Федерации является раздел, «аккумулирующий» в себе об­суждение и подготовку заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждение модельных законодательных актов, рекомендуемых субъектам Федерации для возможного использования в законотворче­ской деятельности. Очевидно, что сроки обсуждения федеральных зако­нопроектов должны быть увязаны с планами работы Государственной Думы и Совета Федерации.

Одна из основных частей программы - раздел, содержащий пред­ложения о принятии (либо изменении действующих) федеральных зако­нов в порядке реализации субъектом Российской Федерации своего пра­ва законодательной инициативы. Как представляется, это достаточно существенный «рычаг» воздействия регионов на федеральное законо­творчество, и субъектам Федерации в будущем целесообразнее было бы больше внимания уделять формированию данного раздела программы.

Наконец, следует отметить, что программы не должны быть чрез­мерно перегруженными. Между тем, как показывает практика, в ряде случаев программы законодательной деятельности в субъектах Федера­ции явно велики, что может затруднить их реальное выполнение. Так, примерная программа законопроектной и нормотворческой работы За­конодательного Собрания Нижегородской облзсги, принятая в сентябре

117

1994 г., насчитывала 57 позиций: из них 23 - законы, 33 - постановле­ния и 1 - положение. Тематический план нормотворческой деятельности Московской областной Думы на 1994-1995 гг. предусматривал разра­ботку около 70 проектов актов и концепций, а примерный план законо­проектной работы в Государственном Совете Республики Татарстан на 1995-1996 гг. включал 90 различных позиций. Такие планы вряд ли ре­альны и действительно могут носить лишь примерный характер.

В ряде случаев предусматривается конкретный механизм корректи­ровки программ и планов законотворческой деятельности. Так, в поста­новлении Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 сентября 1994 г. № 86 «О примерной программе законопроектной и нормотворческой работы Законодательного Собрания области» преду­сматривается, что возникающие при необходимости вопросы по коррек­тировке и внесению изменений в программу решает председатель Зако­нодательного Собрания. Поскольку речь идет о примерной программе, такое решение можно считать оправданным. Во всех других случаях из­менения в план должны вноситься решением того правотворческого ор­гана, который данный план принял (утвердил). Это придаст плану больший авторитет, повысит исполнительскую дисциплину органов и лиц, ответственных за подготовку конкретных проектов.

Следует подчеркнуть, что программы и планы законодательных ра­бот в субъектах Федерации не исключают подготовку законопроектов вне плана. Это особо оговаривается некоторыми субъектами Федерации. Так, в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга № 132 от 1 ноября 1995 г., утвердившем программу законотворческой деятельнос­ти Собрания, подчеркивается, что перечень законов, представленный в программе, не является исчерпывающим, а утверждение ее постановлением Законодательного Собрания не служит препятствием для внесения законо­проектов на рассмотрение Собрания в установленном Регламентом порядке.

Принятие законодательных программ не должно служить также ос­нованием для ограничения прав и возможностей субъектов законода­тельной инициативы в данном регионе.

Помимо программ и планов собственно законодательных работ, подготовка проектов законов может предусматриваться в целевых ком­плексных программах, которые разрабатываются в регионах на основе анализа социальной ситуации и экономических возможностей. Вполне оправданно, что в рамках таких целевых комплексных программ, как правило, выделяются разделы о подготовке и принятии соответствую­щих нормативных правовых (в том числе и законодательных) актов. Бо­лее того, раздел о правовом обеспечении предусмотренных программой

118

мероприятий, на наш взгляд, должен быть обязательным элементом це­левой комплексной программы.

Интересен в этом отношении опыт Челябинской области. 13 апреля 1995 г. постановлением главы администрации Челябинской области № 201 утверждена Программа деятельности администрации по стабили­зации социально-экономического положения в области. Программа бы­ла рассчитана на один год и предусматривала подготовку соответст­вующих нормативных актов, среди которых - 6 законов области, в том числе: о льготах иностранным инвесторам, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о внебюджетных фондах, о территориях приори­тетного развития и др. В программе государственной поддержки малого предпринимательства в Челябинской области на 1995-1996 гг., утвер­жденной постановлением главы администрации Челябинской области 14 августа 1995 г., в качестве одного из основных направлений предусмат­ривалось формирование нормативно-правовой базы поддержки малого предпринимательства. Так, в целях определения политики в области ма­лого предпринимательства, конкретизации прав и обязанностей участ­ников системы поддержки предпринимательства, установления системы налогов для субъектов малого предпринимательства области в рамках компетенции субъекта Федерации планировалось подготовить проект Закона «Об основах малого предпринимательства в Челябинской облас­ти» и внести его на рассмотрение областной Думы.

Для совершенствования практики планирования законодательных (и всех правоподготовительных) работ в субъектах Российской Федера­ции существенное значение может иметь опыт создания межрегиональ­ных программ правотворчества. Одна из таких программ - «Сибирский правовой проект» (Ml111, 1993 г.) - представляет собой организационно-правовую форму взаимодействия представительных органов власти субъектов Российской Федерации - участников программы с целью про­ведения согласованной правотворческой деятельности, объединения ин­теллектуального потенциала, организационных и финансовых средств для решения единых правотворческих задач. В числе основных задач МПП - подготовка Концепции регионального правотворчества, модель­ных региональных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, организация и проведение региональных и межрегиональ­ных правовых прогнозов; организационно-методическое обеспечение планирования регионального правотворчества; организация взаимного информирования участников МПП о региональном правотворчестве и др.1

Государство и право. 1993. № 8.

119

Кандидат юридических наук Г .Т. Чернобепь