ТОЛКОВАНИЕ НОРМ ПРАВА И ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ

Толкование юридических норм является необходимым и важным элементом механизма правового регулирования в современном цивили­зованном обществе. Основной принцип правового государства - господ­ство закона во всех сферах государственной жизни - объективно пред­полагает повышенное внимание к правильному и глубокому пониманию действующих правобых норм, установлению их точного смысла, места в общей системе правового регулирования и социальной направленности.

В современных условиях жизни Российского государства, характе­ризующихся бурными темпами законодательной деятельности и указно­го правотворчества как в Российской Федерации, так и в ее субъектах, в принципе вечная для юриспруденции проблема толкования закона при­обретает еще более актуальный характер.

Ряд положений Конституции Российской Федерации непосредст­венно регулирует вопросы толкования. Так, ч. 5 ст. 125 Конституции предоставляет Конституционному Суду Российской Федерации по за­просам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Прави­тельства, органов законодательной власти субъектов Федерации давать толкование Конституции Российской Федерации.

На основании ст. 126 Конституции Верховный Суд Российской Фе­дерации уполномочен давать судам разъяснения по вопросам примене­ния законодательства при рассмотрении ими гражданских, уголовных, административных и иных подсудных этим судам дел. Разъяснения да­ются в виде постановлений Пленума Верховного Суда и основываются на обобщении судебной практики, анализе судебной статистики и реше­ний, принятых по рассмотренным делам.

В соответствии со ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской Федерации правомочен давать разъяснения по вопросам су­дебной практики. Они принимаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда и обязательны для всей системы арбитражных судов. Задача таких разъяснений - обеспечить единство практики решения дел всей систе­мой арбитражных судов в России.

Толкование норм права в условиях становления правового государ­ства должно служить цели правильного, точного и единообразного по­нимания и применения закона, цели выявления его сути, которую зако-

65

нодатель вложил в словесную формулировку, призвано противодейство­вать любым попыткам отойти от точного смысла правовых норм, про­тивопоставлять под разными предлогами «буквальный» и «действительный» смысл, букву и дух закона, его содержание и внеш­нюю форму, что является на самом деле скрытой формой изменения за­кона. Очень трудно, даже невозможно понять, что представляет собой действительный внутренний смысл нормы в отличие от ее буквального текста, где содержатся объективные критерии нахождения и исследова­ния этого действительного смысла. Основной идеей, которой должно быть проникнуто все учение о толковании, является идея охраны и все­мирного укрепления законности.

Многозначность понятия толкования норм права

В самом общем виде толкование правовых норм можно определить как установление содержания нормативных актов, направленное на рас­крытие выраженной в них воли законодателя. В процессе толкования ус­танавливаются смысл и сфера действия нормативного предписания, его основная цель и социальная направленность, место в системе правового регулирования, выясняются общественно-историческая обстановка его принятия, условия, в которых происходит толкование.

Правотворчество невозможно без толкования, поскольку в развитой системе права большинство вновь издаваемых норм так или иначе свя­заны со многими уже существующими правовыми предписаниями. Ус­тановление всех таких связей невозможно без толкования, и сама необ­ходимость издания новой нормы, ее содержание, а также та форма, в ко­торой эта норма должна быть воплощена, окончательно становятся яс­ными лишь после тщательного изучения уже имеющегося законодатель­ства по соответствующем}' вопросу. Немаловажное значение имеет тол­кование и для подготовки разного рода собраний и справочников по за­конодательству, учета нормативных актов. Процесс толкования является также необходимой предпосылкой, предварительной стадией реализа­ции правовых норм.

Толкование направлено на то, чтобы установить действительный смысл юридических предписаний, выраженной в них государственной воли. При этом такая воля находит свое воплощение (и, естественно, яв­ляется объектом толкования) в формально установленных письменных документах, имеющих официальный характер и оформленных как пуб­личное выражение воли законодателя. Поэтому толкованию подлежит не то, что думал законодатель при принятии нормы, не его мысли и на-

66

мерения, а то, что внешне воплощено в нормативном акте. Объект тол­кования - это воплощенная в официальной письменной форме норма­тивных предписаний воля законодателя, т. е. воля закона, которая суще­ствует отдельно и независимо от воли создателя закона1.

Едва ли можно согласиться с идеей болгарского исследователя Б. Спасова о том, что под толкованием закона следует понимать лишь об­щеобязательное (т. е. обязательное для всех) разъяснение смысла право­вой нормы2. Очевидно, что толкование - более обширное и многоас­пектное явление юридической практики. Оно представляет собой слож­ное комплексное понятие, имеющее две хотя и тесно связанные, но все же самостоятельные стороны. Под толкованием, во-первых, необходимо понимать внутренний мыслительный процесс, происходящий в сознании лица, применяющего или иным способом использующего правовую норму, уяснение и объяснение ее смысла. Это необходимый подготови­тельный этап, предпосылка для правильного решения конкретного дела, для проведения кодификационных работ, для издания актов - разъясне­ний норм права и т. д. Во-вторых, толкование - это выраженное вовне разъяснение содержания нормы. Оно выступает как деятельность опре­деленных органов и лиц, имеющая самостоятельное, специальное значе­ние. Ее цель - обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки, которые могут быть допущены в буду­щем при ее применении. Толкование - разъяснение обязательно должно быть объективировано или в форме официального акта компетентного органа, или в форме даваемых общественными организациями, коллек­тивами ученых или отдельными лицами рекомендаций и советов, не имеющих формально обязательного характера.

Исследуя проблему толкования в первом аспекте, следует говорить о различных приемах уяснения норм права, о соотношении грамматики и логики при толковании. Кроме того, эту же проблему можно исследо­вать с точки зрения тех результатов, к которым приходит интерпрета­тор, использовав все приемы уяснения. Отсюда возникает вопрос о воз­можных неясностях смысла норм права и способах их преодоления, об объяснении соотношения между буквальным текстом и реальным смыс­лом нормы (буквальное, распространительное и ограничительное толко­вание).

Недбайло U.K. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 331; Шяопочников А.С. Толкование уголовного закона. М., 1960. С. 106; Алексеев С.С. Общая теория права. М, 1982. С. 297.

Спасов Б.П. Закон и его толкование. М., 1986. С. 143.

67

Толкование во втором аспекте предполагает такие его виды, как официальное, которое может быть нормативным и казуальным, и не­официальное.

Отчетливо видно различие указанных аспектов при применении правовых норм: лицо или орган, применяющие норму права, должны уяснить ее смысл и в то же время ознакомиться с ее разъяснениями. Уяснение нормы - это установление ее смысла всегда в полном объеме, в то время как разъяснение может ставить перед собой и более конкрет­ную цель - раскрыть смысл того или иного термина, объяснить, на кого норма распространяет свое действие, каково соотношение с другой близкой нормой и т. д. Уясняться должны, в принципе, все нормативные акты, разъясняются лишь те, по поводу которых тот или иной орган или лицо считают необходимым издать специальное разъяснение в силу их неясности, обнаружившейся неправильной практики применения, и т. д.

При строгом режиме законности лицу, издающему или предла­гающему разъяснение, необходимо предварительно осмыслить, понять содержание разъясняемой нормы. В этом смысле можно говорить, что разъяснение является как бы этапом, следующим за уяснением нормы права. Однако уяснение и разъяснение норм нельзя рассматривать как часть единого процесса толкования, тем более, что за уяснением вовсе не обязательно должно следовать разъяснение и иногда, чтобы вынести решение по делу, достаточно лишь уяснить смысл применяемой нормы.

Нормативное толкование и правотворчество

Официальное разъяснение норм права дается уполномоченными на то органами, формулируется в специальном акте и формально связывает исполнителей толкуемой нормы. Это официальная общеобязательная директива, как правильно понимать определенную норму. Одним из ви­дов официального разъяснения является нормативное толкование, под которым в юридической литературе обычно понимается официальное разъяснение, обязательное для всех лиц и органов, которые прямо под­падают под юрисдикцию органа, производящего толкование, и распро­страняющееся на весь круг случаев, предусмотренных толкуемой нор­мой, обеспечивая тем самым единообразное и правильное проведение в жизнь ее предписаний. Оно издается обычно в той же форме, что и тол­куемые нормативные акты. Сила нормативного толкования зависит от правомочий органа, издавшего такое разъяснение, и от юридической си­лы актов, в которых оно воплощается.

Такому толкованию подвергаются те акты, которые с точки зрения определенного органа нуждаются в дополнительном разъяснении в силу

68

обнаружившихся затруднений, неправильной или противоречивой прак­тики их применения, неясности их текста или в силу каких-либо иных причин. Целью толкования является устранение неправильной и проти­воречивой практики применения нормы, обеспечение ее единообразия. Любой орган, имеющий право на нормативное толкование, не ограничен в пределах своей компетенции ни в поводах, ни в основаниях разъясне­ния норм права. Подобные разъяснения обычно связаны с анализом значительного числа дел определенной категории.

Нормативные разъяснения не содержат и не должны содержать са­мостоятельных правовых норм. Они лишь уточняют, объясняют и кон­кретизируют положения толкуемого акта: кого касается действие норма­тивных предписаний, каковы права и обязанности субъектов права, что конкретно предписывает правовая норма, при каких условиях она долж­на осуществляться. В нормативных разъяснениях также указывается, как изменение условий, новая практика влияют на примерные нормы (разумеется, в рамках закона), подпадают ли определенные новые фак­ты под действие этой нормы и т. д.

Важно четко проводить грань между разъяснением уже сущест­вующих норм и созданием новых правовых установлений. Цель разъяс­нения нормы - установление действительного смысла, установленного законом правила, его объяснение и уточнение, поскольку в силу каких-то причин оно выражено не с должной полнотой, четкостью и ясностью.

Толкование не вносит и не может вносить поправок и изменений в действующие нормы. Оно призвано лишь объяснять и уточнять то, что сформулировано в норме, раскрывать юридическую волю законодателя. Естественно, нормативное толкование не может осуществляться в отры­ве от окружающей обстановки, но это вовсе не должно означать, что в процессе толкования под предлогом учета изменившихся условий, по­требностей политического и экономического развития можно отходить от точного смысла правовых норм, вкладывать в норму то содержание, которое расходится со смыслом, вложенным в нее законодателем. В ус­ловиях становления правового государства, укрепления законности нор­мативные акты изменяются и приспосабливаются к новым условиям не в процессе их толкования и применения, а в установленном порядке са­мим правотворческим органом.

Правотворчество и толкование в условиях твердого режима закон­ности- несовпадающие понятия. Интерпретатор не создает право, а лишь выявляет, устанавливает государственную волю, выраженную в норматив­ном акте Предмет исследования при толковании - правовая норма, за пре­делы которой при строгом режиме законности выходить нельзя.

69

Положение о том, что нормативное толкование является конкрети­зацией, детализацией закона, что разъяснение может быть выражено по­средством конкретизирующей нормы, как представляется, нуждается в существенных коррективах. Конкретизация закона бывает различной. С одной стороны, она состоит в издании новых правовых норм, которые, не выходя за рамки законов, развивают и детализируют его положения, являются вспомогательными по отношению к нему (различного рода правила, положения, инструкции правительственного и ведомственного характера). Такие конкретизирующие положения представляют собой самостоятельные нормы в общих пределах действия закона. С другой стороны, нормативное толкование - это такая конкретизация, которая связана с разъяснением уже имеющейся нормы и состоит в объяснении и уточнении ее смысла, детализации ее содержания строго в рамках са­мого предписания. Признать нормативное толкование правотворчест­вом - это значит причислить к рангу правотворческих органов такие, которые по закону не имеют полномочий творить право (например, Вер­ховный Суд. Высший Арбитражный Суд и т. п.).

При обнаружении неполноты закона, пробела в праве также нет места толкованию в собственном смысле слова, поскольку отсутствует соответствующая юридическая норма как объект толкования. В процессе применения аналогии закона и аналогии права осуществляется толкова­ние соответственно аналогичных норм или общих принципов, основных начал соответствующей отрасли права, однако решение конкретного де­ла при обнаружении пробела в праве само по себе является не толкова­нием действующих норм либо общих правовых принципов, а их приспо­соблением к случаям, где отсутствует необходимая норма. Применение аналогии закона либо аналогии права есть преодоление полной или час­тичной неполноты правового регулирования в отношении тех случаев, которые в целом входят в сферу действия права.

Не может быть актом создания права так называемое распростра­нительное (расширительное) толкование как форма выражения норма­тивного разъяснения. Такое толкование направлено на то, чтобы рас­крыть действительное содержание закона при обнаружении определенного несоответствия между реальной волей законодателя и внешней формули­ровкой нормативного акта. В процессе распространительного толкования ус­танавливается действительный смысл нормы, который в силу тех или иных причин несколько расходится с ее словесным выражением.

Акт нормативного толкования- это не нормативный акт. Пред­ставляется обоснованной идея, что наряду с нормативными и индивиду­альными актами, а также с так называемыми актами общего значения

70

существуют в качестве самостоятельного вида также интерпретацион­ные акты - как внешняя форма, результат нормативного толкования.

Очевидно, что интерпретационный акт имеет определенное норма­тивное содержание - он носит общеобязательный характер, распростра­няется на тот или иной комплекс, серию случаев, действует на заранее неперсонифицированный круг субъектов права. В этом он во многом схож с нормативным актом. Но главная функция нормативного акта -это устанавливать новые нормы права либо изменять или отменять дей­ствующие. Этого свойства у интерпретационного акта нет. Он лишь объясняет и уточняет объем действия и содержание действующих норм.

Можно считать интерпретационный акт в определенной степени составной частью, неотъемлемым элементом нормативного акта, но су­губо условно. Такой вывод можно отнести в первую очередь к аутен­тическому толкованию, под которым обычно понимается разъ­яснение, исходящее от органа, установившего толкуемую норму. Что же касается так называемого легального толкования, т. е. того второго вида нормативного разъяснения, осуществляемого органами, наделенными специальными полномочиями издавать инструкции и разъяснения по применению действующего законодательства, либо органами, которым поручается издать разъяснение того или иного действующего норматив­ного акта, то на них этот вывод явно не может быть распространен. Иначе можно констатировать, что у нормативного акта имеется два ав­тора - сам правотворческий орган и орган, осуществляющий легальное толкование.

Нормативные разъяснения не имеют самостоятельного значения, не могут применяться отдельно и независимо от толкуемого акта и полно­стью разделяют его судьбу. Они действуют там и тогда, где и когда дей­ствует сам нормативный акт. В частности, отмена или изменение норма­тивного акта должны приводить к отмене или соответствующему изме­нению его нормативного разъяснения.

Акт нормативного толкования имеет обратную силу, т. е. распро­страняет свое действие на факты, события, которые имели место до принятия соответствующего акта, поскольку он не создает новых пред­писаний, а разъясняет смысл уже действующих. Такой акт начинает действовать с того момента, когда вступает в силу толкуемый норматив­ный акт. А нормативный акт обратной силы не имеет, кроме тех случа­ев, которые специально предусмотрены законодательством.

Право аутентического толкования, естественно, специально нико­гда не оговаривается, поскольку оно логически вытекает из права того или иного органа на правотворчество. Акт такого толкования имеет те

71

же признаки и юридическую силу, что и сам толкуемый нормативный акт. Он издается обычно в том же порядке, что и разъясняемые норма­тивные акты. При этом необязательно, чтобы аутентическое толкование было сформулировано в особом акте. Часто в нормативных актах наряду с новыми нормами имеются положения, содержащие нормативные разъяснения уже существующих правовых предписаний.

Аутентическое толкование наиболее близко соприкасается с право­творчеством, поскольку оно производится тем органом, который принял толкуемый акт. Это создает возможность посредством толкования вно­сить изменения в действующее регулирование. Однако такая практика явно нежелательна и противоречит назначению толкования, которое сводится к раскрытию того смысла, который вложил законодатель в уже действующий акт. Поэтому представляется необходимым, чтобы акт ау­тентического толкования издавался в виде особого акта, отличающегося по форме от толкуемого, либо чтобы в таком акте (например, в заголов­ке) обязательно отражалось то обстоятельство, что он принимается в по­рядке разъяснения действующего акта. В этом отношении вполне умест­на практика Государственной Думы, где разъяснения законов издаются в форме постановлений.

Рассмотрим пример аутентического толкования нормативных ак­тов. Государственная Дума 11 октября 1996 г. приняла постановление № 682-НГД «О порядке применения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»1. В постановлении разъяснены нормативные положения, неоднозначно применяемые в юридической практике и вы­зывающие споры в регулировании финансовых отношений. При этом постановление растолковывает не одно, а сразу несколько неясных по­ложений, касающихся применения ст. 855 ГК. Сначала в постановлении разъясняется, какие финансовые отношения регулируются нормами гражданского кодекса. Затем четко определяется, какие финансовые от­ношения регулируются ст. 855 ГК. Наконец, законодатель определяет приоритет этой статьи ГК в случае ее противоречия нормам налогового, финансового законодательства России, т. е. еще раз подтверждает более высокую юридическую силу ГК по сравнению с другими законодатель­ными нормами.

Тот факт, что указанный акт имеет форму постановления, лишний раз подчеркивает намерение законодателя именно разъяснить получившую в практике неоднозначную трактовку норму, а не установить новую, теть развивающую и конкретизирующую действующие правовые предписания

1 СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4870.

72

Все названные выше положения постановления не имеют характера новых законодательных норм. Они не нуждаются в одобрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации. Но такие разъясняющие предписания носят нормативный характер. Так же, как и сама разъясняемая норма, они распространяют свое действие на заранее неперсонифицированный круг участников отношений и регулируют оп­ределенные категории случаев своего применения. По содержанию они являются составной неотъемлемой частью толкуемой нормы.

Легальное толкование носит строго подзаконный характер и должно производиться в точных рамках компетенции органа, произ­водящего разъяснение. Обязательная сила легального толкования рас­пространяется на тех субъектов, которые подпадают под юрисдикцию органа, дающего толкование.

В настоящее время довольно часты случаи толкования положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом. Так, в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции Российской Федерации, где ис­пользуется понятие «общее число депутатов»1. В том же постановлении Конституционный Суд разъяснил, что в соответствии с ч. 2 ст. 108 Кон­ституции федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно2. Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. дает толкование положения ч. 4 ст. 105 Кон­ституции о сроках обязательного рассмотрения и одобрения перечислен­ных в ст. 106 федеральных законов в Совете Федерации3.

Очевидно, что такое разъяснение распространяет свое действие на все случаи применения толкуемых конституционных норм. В то же вре­мя на них едва ли следует распространять свойства, присущие актам ау­тентического толкования, в частности, правило о том, что такое толко­вание является составной частью толкуемой нормы. Иначе следовало бы признать законодательные полномочия Конституционного Суда, тот факт, что он является соавтором соответствующей конституционной нормы.

Еще более значительна практика легального толкования, осуществ­ляемая Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Такое толкование по вопросам применения законодательст-

СЗРФ. 1995. № 16. Ст. 1451. "СЗРф. 1995. № 16. Ст. 1451. !СЗРф. 1995. № 13. Ст. 1207.

73

ва при рассмотрении судебных дел особенно важно для судебной дея­тельности.

Право давать обязательные для соответствующих судебных учреж­дений разъяснения законов исходит из руководящего положения, кото­рое занимают Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд в судебной системе, из необходимости направлять, обобщать и унифицировать практику правосудия. Разъяснения даются по вопросам судебной прак­тики на основании рассматриваемых судами дел, являются результатом ее обобщения. В них разъясняются те вопросы, которые вызывают со­мнения и неясности у судебных органов, порождают разобщенность в отправлении правосудия, ошибки и неправильные решения. Разъясне­нию подлежат лишь те нормативные акты, которые суды применяют в процессе правосудия. Они обращены в первую очередь к судебным ор­ганам и являются формально обязательными для них. В то же время они обязательны для всех иных лиц и органов, которые в той или иной фор­ме непосредственно участвуют в судебной деятельности.

В юридической литературе десятилетиями ведется спор о юридиче­ской природе постановлений (руководящих разъяснений), принимаемых высшими судебными инстанциями. Сложились две в принципе проти­воположных точки зрения. Одни авторы полагают, что такие акты яв­ляются одним из источников права1, другие отрицают за ними право­творческое значение2.

Представляется, что создавать с помощью своих актов новые пра­вовые нормы, пусть подзаконного характера, высшие судебные инстан­ции страны не имеют права. Они рассматривают материалы обобщения судебной практики и судебной статистики и дают руководящие разъяс­нения судам по вопросам применения законодательства при рассмотре­нии судебных дел. Таким образом, и Верховный Суд, и Высший Арбит­ражный Суд импют право лишь разъяснять действующее законодатель­ство, причем лишь ту его часть и в той мере, которые касаются рассмот­рения судебных дел. Если, по их мнению, появилась необходимость в разъяснении законодательства, выходящем за рамки рассмотрения су­дебных дел, или в принятии нормативных новелл, то они имеют лишь право входить в порядке законодательной инициативы с соответствую­щими пре1 отавлениями в Государственную Думу. Восполнить пробелы

О юридической природе руководящих указаний Пленума Верховного Суда СССР // Со­ветское государство и право. 1956. № 8; Теоретические проблемы систематизации советско­го законодательства. М, 1962. С. 149 150 и др.

~ НеддаппоП.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 354 355, Шпапочников /1.С. Толкование уголовного закона. М., 1960. С. 33, 142; Спасов Б.11. Закон и его толкова­ние. С. 163 и др.

74

в законодательстве сами или взять на себя функции разъяснения всех законов и по любым поводам они не могут, поскольку являются судеб­ными органами и не могут вторгаться в сферу правотворческой деятель­ности, быть творцами права.

В современной законодательной практике встречается все больше примеров, когда в законе предусматривается право того или иного госу­дарственного органа входить в соответствующий правотворческий орган с представлением о необходимости толкования принятого этим органом нормативного акта, относящегося к предмету деятельности органа-инициатора производства толкования. Так, в ст. 21 Закона РСФСР «О выборах народных депутатов в РСФСР» Центральной избирательной комиссии предоставляется право входить в представительный (законодательный) орган с представлением о толковании избирательно­го закона'.

Представляется, что такая формула обязывает правотворческий ор­ган дать необходимое разъяснение. Полномочие на производство толко­вания, с точки зрения своего юридического значения, близко к праву за­конодательной инициативы, которому соответствует обязанность пред­ставительного органа рассмотреть внесенный в порядке осуществления этого права законопроект и вынести по нему то или иное решение. В со­временных условиях значительного усиления темпов законодательной и иной правотворческой деятельности в стране такая практика вполне уместна. Она будет способствовать ликвидации неясностей и сомнений, возникающих в процессе реализации многих нормативных актов, подго­тавливаемых и принимаемых в «пожарном» порядке и потому стра­дающих подчас весьма существенными погрешностями содержания и внешнего оформления.

Целесообразно в законодательном порядке установить полномочия ряда государственных органов Российской Федерации входить в соот­ветствующий правотворческий орган с предложением дать нормативное толкование того или иного принятого этим органом нормативного акта. Относительно толкования законов такими органами могли бы быть Пре­зидент, Правительство, субъекты Российской Федерации в лице их выс­ших законодательных органов, Верховный Суд РФ, Высший Арбитраж­ный Суд РФ; относительно указов Президента - Правительство Россий­ской Федерации; относительно иных правительственных актов - феде­ральные министерства и ведомства по соответствующему профилю управления.

1 Ведомости ВС РСФСР 1989. № 44. Ст. 1305.

75

Кандидат юридических наук А.И. Абрамова