§ 2. Державний лад* Реформи і контрреформи

^ироко визнано, що скасування кріпосного права в 1861 р. і

І подальші реформи ознаменували в Росії перший крок на

шляху перетворення феодальної монархії у буржуазну.

Реформами 60—70-х XIX ст. років у державний устрій Російської імперії було запроваджено окремі елементи буржуазної державності: створено виборні представниць­кі установи місцевого адміністративно-господарського управління (земські та міські органи самоврядування), виборні органи суду (мирові судді), закладено основи буржуазного судоустрою і судо­чинства, гнучкішими стали форми фінансового контролю і цензури, закріплено принцип всестановості в комплектуванні армії і діяль­ності установ народної освіти тощо. Ці реформи є буржуазними і тому, що вони враховували інтереси буржуазії і приватної власнос­ті, створювали сприятливі умови для розвитку торгівлі, промисло­вості та кредиту. Нові риси спостерігаються і в діяльності успадко­ваних від кріпосницької епохи установ: у міністерствах було прове­дено децентралізацію, яка супроводжувалася деяким розширенням повноважень місцевих органів; урядовий апарат дедалі більше ра­хувався з думками дворянської та буржуазної громадськості, що висловлювалися через періодичну пресу.

Певні зміни відбулися і в складі бюрократії. її кількість зрос­ла і досягла на початку XX ст. 385 тис. осіб (з них 161 тис. — клас­них чиновників). Серед вищої бюрократії знизився відсоток земель­них власників (трохи більше 50%). Хоча у її складі, як і раніше, переважали дворяни-урядовці, поряд з цим з'явилися і нові проша­рки. Один з них становив так званий «третій елемент» — вільно­найманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, стати­стики тощо). Починаючи з 60-х років у державному апараті почали працювати жінки (рахівницями Державного контролю). Наприкінці століття на державній службі (у навчальних і медичних установах, на пошті, телеграфі) перебувало вже 38 тис. жінок1.

Однак значення цих процесів не слід перебільшувати. Незва­жаючи на здійснення буржуазних реформ і деяких змін в організа­ції, складі та діяльності урядових установ, Росія залишалася абсо­лютною монархією із самодержавним монархом на чолі. В країні

430

1 Ерошкин Н. Л. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983. — С. 193—195.

431

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

Г

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

зберігалися основні дореформені державні вищі, центральні і на­віть місцеві установи з дворянською урядовою більшістю.

Буржуазне реформаторство 60—70-х років було непослідов­ним. Це, зокрема, виявилося в тому, що деякі важливі зміни в со­ціальному та політичному ладі хоча і підготовлялися, але так і не набули чинності. Хитання уряду між прогресивними перетворення­ми і реакційними розширювали і зміцнювали опозицію старому ла­ду1. Суттєвою вадою реформ стала їх половинчатість. Вона була притаманна і «базовій» реформі — скасуванню кріпосного права. Влучним є висновок М. О. Троїцького, що «половинчатість реформи виразилась у тому, що економічний базис став новим, капіталістич­ним, а всередині його збереглись пережитки старого, феодально-кріпосного ладу...». Ця ж недостатність була притаманна й більшос­ті інших реформ. Відбивши революційну хвилю на рубежі 70—80-х років, уряд, очолюваний Олександром III, переходить до відвертої реакції. Царський маніфест від 29 квітня 1881 р. проголошував не­похитність самодержавства. У 80-х і на початку 90-х років здійсню­ється ряд контрреформ, які значною мірою скасували найпослідов­ніші буржуазні реформи і повернули деякі дореформені порядки. Цей курс намагався продовжувати у перші роки свого правління і останній імператор Росії Микола II.

На середину XIX ст. вся територія України в складі Російсь­кої імперії (дев'ять губерній) була поділена між трьома генерал-гу­бернаторами: Малоросійським (Харківська, Полтавська, Чернігів­ська губернії), Київським (Південно-Західний край — Київська, Подільська та Волинська) та Новоросійським (Катеринославська, Херсонська та Таврійська губернії).

В наслідок тощо, що царат на середину XIX ст., мав усі під­стави вважати, що його інкорпорацій на та русифікаторська по­літика на Сході і Півдні України була належним чином реалізова­на, намісницька влада тут припинила своє існування. У 1856 р. було ліквідоване Малоросійське генерал-губернаторство, а в 1874 р. — Новоросійське.

У пореформеній Російській імперії, в тому числі в Україні, існував в основному колишній адміністративно-територіальний по­діл. Для шести її губерній характерною була така структура управ­лінського апарату: адміністрація губернська-повітова-дільнича (з 1889 р.) і волосна-сільська. Таким чином, на середину 70-х pp.

1 Рындзюнский П. Г. Политический строй России между двумя революционными ситуациями // Россия в революционной ситуации на рубеже 1870-—1880 годов. — М., 1983. — С. 76—89.

432

XIX ст. тільки три губернії — Київська, Подільська та Волинська — мали ще своєрідну загальну надбудову у вигляді генерал-губерна-торської влади.

Генерал-губернатори. Київський, подільський та волинський генерал-губернатор (він також іменувався головним начальником Південно-Західного краю) був вищим представником верховної влади у «ввірених йому губерніях». Закон припускав поєднання по­сад генерал-губернатора і командувача військ Київського військо­вого округу.

Власний апарат генерал-губернатора був невеликим — скла­дався лише з канцелярії та кількох урядовців для особливих дору­чень. У необхідних випадках він діяв через підпорядкованих йому губернаторів.

Повноваження «головного начальника краю» були закріплені Загальною інструкцією генерал-губернаторам Росії (її було вклю­чено у Звід губернських установлень), а також в інших норматив­них актах — статутах, положеннях, в окремих «височайших» ве­ліннях. Наскільки широким було коло питань, наданих головному начальнику Південно-Західного краю, можна судити за ще мало­відомими матеріалами Центрального державного історичного ар­хіву України зокрема, за таким фактом: коли в 1888 р. Департа­мент загальних справ Міністерства внутрішніх справ намагався одержати зведені дані про «предмети відомства» генерал-губерна­тора, його канцелярія підготувала довідку, в якій лише неповний перелік цих «предметів» (понад визначених Загальною інструк­цією) складався з 83 пунктів. Загальна інструкція наголошувала, що генерал-губернатори — «суть головні блюстителі недоторканос­ті верховних самодержавства, користі держави і точного виконання законів та розпоряджень вищого уряду щодо всіх частин управлін­ня у ввіреному їм краї». При цьому до обов'язків генерал-губерна­торів належали питання «загального добробуту» і «внутрішньої безпеки». Закон надавав генерал-губернатору право ревізувати усі дії осіб, йому підвідомчих, доповнювати, змінювати або скасовувати постанови підпорядкованих йому губернаторів, а в необхідних ви­падках (у разі «безуспішності» дій місцевого начальства) — безпо­середньо вживати заходів «як до поновлення спокою, так і до відве­рнення будь-якої причини відновлення безпорядків».

Досить широкі права надавалися генерал-губернатору у разі оголошення на всій підвідомчій йому території або в окремій місце­вості надзвичайного стану (тобто стану посиленої чи надзвичайної охорони) згідно з сумнозвісним Положенням про заходи з охорони

28 3-382  433

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2, Державний лад. Реформи і контрреформи

державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. При цьому право оголошення на даній території стану посиленої охорони належало генерал-губернатору (стан надзвичайної охоро­ни вводився рішенням Комітету міністрів, яке затверджувалося ца­рем). Цими повноваженнями генерал-губернатор широко користу­вався, здійснюючи колоніальну політику царату в Україні.

Такі ж повноваження генерал-губернатор мав і у разі введен­ня воєнного стану на підставі закону 1892 р.

Чітку охоронну спрямованість мали й інші повноваження го­ловного начальника Південно-Західного краю, закріплені в ряді но­рмативних актів. Так, на генерал-губернатора згідно з «высочай­шим повелением» 1888 p. покладався обов'язок «вживати заходів до заміщення посад у Південно-Західному краї особами російського походження», від нього залежала видача дозволів на приїзд до міс­та та тимчасове проживання у ньому «євреям, які не мають права постійного проживання в Києві». Серйозним політичним змістом була позначена роль генерал-губернатора в керівництві церковни­ми справами. Зокрема, під пильним генерал-губернаторським на­глядом перебувала діяльність римсько-католицької церкви: лише з його дозволу могли засновуватися нові костьоли, алтарі та каплиці; без згоди генерал-губернатора не могли призначати ксьондзів на приходські посади; він міг відлучати їх від посад, переміщувати і накладати на них грошові стягнення «за невиконання вимог і роз­поряджень громадської влади».

Генерал-губернатор відігравав важливу роль у забезпеченні домінуючих позицій російського дворянства у Південно-Західному краї: він призначав і звільняв предводителів (маршалків) дворянст­ва, вживав заходів до зміцнення дворянського землеволодіння. Так, якщо виявлялися угоди, що складалися всупереч вимогам законів від 10 червня 1864 р. та 10 грудня 1865 р. (цими законами забороня­лося придбання маєтку у дев'яти західних губерніях полякам та євреям), генерал-губернатор подавав у суди позови про скасування нотаріальних актів за цими угодами. При цьому він ставив перед окружним судом питання про притягнення до відповідальності но­таріусів, які засвідчували незаконні угоди.

Значною була роль генерал-губернатора у реалізації селянсь­кої реформи на Правобережній Україні. Після польського повстан­ня 1863 р. життєво важливим завданням царської адміністрації стало позбавлення польського визвольного руху соціальної бази, у тому числі на Правобережжі. Необхідно було протиставити польсь­кому дворянству регіону українське селянство. З цією метою акти-

434

візувалось проведення селянської реформи. Тут, на відміну від ре­шти територій України реалізувалась операція з обов'язкового ви­купу селянських наділів у поміщиків. Мирові посередники, які реалізували селянську реформу безпосередньо, призначались в ад­міністративному порядку. Місцеве дворянство було усунуте від цих процесів.

Скасування кріпосного права на Правобережній Україні, при­душення польського повстання, інші акції надзвичайного характеру здійснювались за безпосередньої адміністративної участі генерал-губернатора1. У «звичайних» умовах ця надбудова скоріше заважа­ла нормальному здійсненню державного управління.

Яскравим виявом русифікаторської, колоніальної політики, що здійснювалася царатом у Південно-Західному краї, було поло­ження «конфіденційного» циркуляра міністра внутрішніх справ від 16 жовтня 1881 p., згідно з яким лише з дозволу генерал-губернато­ра могли влаштовуватися «публичное исполнение разных сцениче­ских представлений, декламации и пения на малороссийском наре­чии и вообще не на русском языке»2.

«Криза верхів» у період другої революційної ситуації вияви­лася, зокрема, в заснуванні посад тимчасових генерал-губернато­рів. 5 квітня 1879 p., через три дні після замаху О. Соловйова на Олександра II, був опублікований царський указ про призначення тимчасових генерал-губернаторів у Петербурзі, Харкові й Одесі; відповідними правами наділялися московський, київський, варшав­ський генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні гу­бернії. Так, у 1882 р. Київському генерал-губернаторові були тим­часово підпорядковані чернігівський і полтавський губернатори. У подальші роки Комітет дії положення про посилену охорону чи оголошував воєнний стан у Київській, Подільській і Волинській гу­берніях або окремих місцевостях з надання генерал-губернатору обов'язків Головнокомандувача та права видавати обов'язкові по­станови для попередження порушень державної безпеки3. Гене­рал-губернаторам підпорядковувалися усі цивільні установи, нав­чальні заклади, судові органи. Вони дістали право арешту, адмініс-

1              Бартків В. П. Державний апарат Російської імперії та селянська реформа 1861 р.

в Україні. — X., 2003.

2              Ярмыш А. Я. Наблюдать неотступно: Административно-полицейский аппарат и

органы политического сыска царизма в Украине в конце XIX — начале XX веков. —

К, 1992. — С. 39—47.

3              Шандра В. С. Київське генерал-губернаторство (1832—1914): історія створення та

діяльності, архівний комплекс і його інформативний потенціал. — К., 1999. — С. 41.

435

28*3-382

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

тративного  вислання  будь-якої  особи,  припинення  або  заборони періодичних друкованих видань.

Тимчасовим генерал-губернатором в Харкові був призначе­ний граф М. Т. Лоріс-Меліков, в Одесі — Е. І. Тотлебен. Ці герої ро­сійсько-турецької війни 1877—1878 pp. мали своєю популярністю відповідно вплинути на місцевих жителів.

Введення тимчасових генерал-губернаторств призвело до ма­сових репресій, повальних обшуків, арештів, висилань. Військово-окружні суди (їм генерал-губернатори передавали на власний роз­суд справи цивільних осіб) почали виносити смертні вироки. Діяль­ність тимчасових генерал-гебернаторів характеризувалася надзви­чайним самоуправством і сваволею. Особливо нещадно діяли Тот­лебен та його помічник С. Ф. Панютін1.

Ключову позицію у місцевому управлінні, як і раніше, посідав губернатор. Здавалося, буржуазні реформи 60—70 років, з якими пов'язувалося багато надій, перетворять в дусі часу всю систему місцевого управління. Звільнення селян від кріпосної залежності і проголошене зрівняння всіх станів у правах, відокремлення суду від адміністрації, введення земського та міського самоврядування тощо істотно змінили становище губернаторів. До їх відання не ввійшли і деякі щойно створені державні установи (контрольні па­лати, акцизні управління тощо). Однак незабаром уряд почав вда­ватися до заходів, що прямо суперечили принципам реформ 60— 70-х років. Унаслідок цього наприкінці XIX ст. губернатори дістали повноваження, яких вони не мали навіть у дореформений період.

Неухильно нарощувалися карально-поліцейські функції губер­наторів. У 1866 р. вони дістали право вимагати виконання своїх «за­конних вимог» від усіх службовців, незважаючи на службову підле­глість, старшинство за посадою або чином. Тоді ж губернаторам бу­ла надана можливість ревізувати усі цивільні установи губернії, незалежно від відомства (це перетворило їх у повновладних вер­шителів долі чиновництва), а також закривати приватні товарист­ва, клуби тощо у разі виявлення в їхній діяльності чогось «против­ного державному порядку, громадській безпеці та моральності»2. 31876 р. вони почали видавати «для правильного виконання узако­нень про благочиння і безпеку», так звані «обов'язкові постанови» (про заборону зборів, закриття органів преси та ін.).

1              Итенберг Б. С. Кризис самодержавной власти // Россия в революционной ситуа­

ции 1870—1880 годов. — М., 1983. — С. 94—95.

2              Полное собрание законов Российской империи. — Т. 10. — № 13501.

436

Особливо посилюється адміністративна влада губернаторів після видання Положення про заходи з охорони державного поряд­ку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. Згідно з цим законом у разі введення режиму посиленої охорони губернатор мав право закривали збори, торговельні та промислові заклади, забороняти органи преси, арештовувати (на строк до трьох місяців) і штрафу­вати (на суму до 500 крб.) винних у порушенні «обов'язкових поста­нов», а також висилати «підозрілих» і «шкідливих» осіб за межі гу­бернії. За поданням губернатора Особлива нарада при МВС ви­рішувала питання про адміністративне заслання на строк до п'яти років осіб, «шкідливих для державного та громадського спокою».

Домінуючою була роль губернаторів в організації поліцейсь­кого нагляду (гласного та негласного) за особами «сумнівної по­літичної благонадійності». Під час здійснення судової контррефор­ми губернатор набув права впливати на суди (наприклад, він пере­глядав списки осіб, які були намічені для обрання їх мировими суддями, і списки присяжних засідателів), у 1889 р. він стає голо­вою адміністративно-судової установи — губернського присутствія. Він же подавав міністру внутрішніх справ для затвердження кан­дидатури земських дільничних начальників. Земське положення 1890 р. і Міське положення 1892 р. поставили під жорсткий губер­наторський контроль органи земського та міського самоврядування. Губернатору підпорядковувався весь поліцейський апарат гу­бернії: він безпосередньо призначав поліцмейстерів та повітових справників з помічниками, а також станових приставів. Про будь-який «безлад» вони мусили негайно доповідати «хазяїну губернії». Отже, владні повноваження губернаторів, закріплені в зако­нодавстві другої половини XIX ст., мали цілком визначену спрямо­ваність, відбивали основну лінію у внутрішній політиці самодер­жавства. Губернатор у російській провінції був справжнім сатра­пом, від ласки якого залежало існування будь-якої установи і навіть доля будь-якої особи у «ввіреній» йому губернії.

Широкі каральні права, розгалужений апарат, на який спира­вся губернатор, використовувалися ним насамперед для боротьби з реальними і потенційними політичними противниками існуючого ладу. Конкретні напрями діяльності губернаторів з охорони «поряд­ку і спокою», основні об'єкти та суб'єкти губернаторської «уваги» містилися в численних циркулярах Міністерства внутрішніх справ переважна більшість їх видавалась Департаментом поліції, як пра­вило, під грифами «таємно» і «цілком таємно».

437

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

В умовах досить широкої, часто недостатньо визначеної ком­петенції губернаторів, величезних масштабів каральної влади, з одного боку, і дуже слабкого контролю за їхньою діяльністю, з ін­шого (досить сказати, що протягом 80-х і 90-х років жодна губернія не була піддана повній ревізії), стан справ багато в чому визначався особистісними та діловими якостями, рівнем загальної культури, політичними спрямуваннями, симпатіями й антипатіями тих, хто обіймав губернаторську посаду. Призначення нерідко залежало від випадку, але насамперед — від протекції.

Слід наголосити, що у другій половині XIX ст. значно зріс по­рівняно з дореформеним періодом освітній ценз губернаторів: кіль­кість осіб з вищою освітою досягла двох третин. Усі губернатори були спадкоємними дворянами (дехто належав до титулованої зна­ті). За майновим станом вони належали до найбільш забезпеченої категорії вищого чиновництва. У переважній більшості їхні земель­ні володіння перевищували тисячу десятин. Одним з найбагатших людей країни вважався катеринославський губернатор граф Ф. Кел-лер, у якого було понад 20 тис. десятин землі.

Не можна заперечувати той факт, що наприкінці 50-х — на початку 60-х років XIX ст. з'явився новий тип ліберальних, освіче­них губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губерна­тор Басманов, відомий своєю невтомною боротьбою зі зловживан­нями. Але діяльність таких губернаторів дратувала представників уряду, через що була нетривалою.

З 1866 p., після замаху Д. Каракозова на царя Олександра II, почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів но­вого типу стає дедалі менше і менше. їхні місця посідають відверті реакціонери. Особливо збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х років. До таких діячів належали полтавський губер­натор Є. Янковський, чернігівський губернатор О. Анастасьєв і чи­мало інших, які чинили сваволю і беззаконня. Про те, що факти зловживання владою, хабарництва тощо стали серед губернської адміністрації досить поширеними, свідчать і «політичні огляди», які подавалися в 70—90-х роках спочатку до III відділення власної його імператорської величності канцелярії, а потім — до Департа­менту поліції МВС начальниками жандармських управлінь.

Губернатор фактично координував діяльність місцевих орга­нів усіх відомств та органів місцевого самоврядування. Посилення влади губернатора йшло шляхом не передачі в його руки владних функцій від інших посадових осіб та відомств, а через зміну форм

438

функціонування губернаторської влади та засобів впливу на місце­ві органи.

Характерна особливість губернаторського управління в другій половині XIX — на початку XX ст. полягала в тому, що вплив губе­рнаторської влади на місцеві органи здійснювався не тільки й не стільки шляхом прямого підпорядкування, але й через: 1) голову­вання губернатора та участь в роботі губернських присутствій, ко­мітетів та комісій; 2) через загальний нагляд за діяльністю місцевих органів різних відомств та органів місцевого самоврядування; 3) че­рез участь у підборі та розміщенні кадрів чиновників1.

У кожному із 85 повітів України адміністративна влада нале­жала справнику, який призначався губернатором з числа дворян і був відповідальним перед ним. Справник очолював повітове по­ліцейське управління, до складу якого входили два дворянські за­сідателі, що обиралися повітовими дворянськими зборами. Повіто­вий справник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і до­радчих органів (присутствій та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ. Деякі з присутствій та комітетів очолював повітовий предводитель дворян­ства.

Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпе­чувати «порядок і спокій» серед селянського населення, було відве­дено земським дільничним начальникам, посада яких вводилася за­коном від 12 липня 1889 рА Вони призначалася губернаторами за погодженням з предводителями дворянства з наступним затвер­дженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками могли бути тільки спадкоємні дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу освіту. Однак Положення про земських дільничних на­чальників припускало низку винятків; за неможливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимоги обох цензів, міністр мав пра­во призначати земських начальників з дворян без вищої освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без установленого цензу.

Закон передбачав можливість призначення на цю посаду та­кож осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького ре­єстратора, тобто нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була оцінена належним чином. Так,  в пародії на закон від  12 липня

1              Грицак В. М. Губернатор в державному механізмі Російської імперії в другій поло­

вині XIX ст. (на матеріалах Харківської губернії). — Харків, 2003. — С 135.

2              Полное  собрание  законов  Российской  империи.  Собрание  третье. —  Т.  IX.  —

№6196.

439

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

г

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

1889 р., названій «Положення про земських дільничних каналій» дотепно відмічалося, що на посади земських начальників могли призначатися «...місцеві дворяни, які не закінчили курсу повітового училища або рівного йому за правами навчального закладу, але які вміють, втім, рахувати до трьохсот, якщо при цьому вони, прослу­живши в канцелярії предводителя дворянства на посаді канцеляр­ського служителя першого класу, удостоїлись підвищення, хоча б у відставці, в класний чин колезького реєстратора»1.

За законом від 29 грудня 1889 р. міністру внутрішніх справ до­зволялося як «тимчасовий захід» призначати земських начальників з осіб, які не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і не задовольняли інших підвищених вимог, за умов, що зазначені особи визнавалися міністром внутрішніх справ «здатними до відправлення цієї посади», фактично цей виняток став правилом: губернатор і міністр насамперед враховували спромож­ність кандидатів здійснювати «тверду владу». Так, за даними земсь­кого відділу МВС, складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській), понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про вищу.

Земські начальники наділялися, крім судових, широкими ад­міністративними функціями, до яких належали нагляд за органами селянського громадського управління та ревізія їхньої діяльності, усунення неблагонадійних волосних та сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їхні функції. До 1906 р. земський начальник мав право накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального про­вадження: він затверджував суддів, переглядав вироки суду (ра­ніше вони вважалися остаточними).

Опорою урядової адміністрації в її діяльності щодо підтри­мання «порядку і спокою» на селі були органи селянського са­моврядування — волосного та сільського. Цей апарат, який утри­мувався за рахунок селян, перебував у повній залежності від земських начальників. Він був безпосереднім провідником розпоря­джень властей.

Значну увагу уряд надавав діяльності волосної та сільської адміністрацій щодо забезпечення надходження до скарбниці від се­лян численних платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів (казенних, земських, сільських, страхових то-

1 Зайончковский П. Л. Российское самодержавие в конце XIX столетия. — М., 1970. — С. 397.

440

що), від яких звільнялися інші стани. Селяни мусили сплачувати також непрямі податки на предмети широкого споживання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та пла­тежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.

Значну роль у місцевому державному апараті відігравали ор­гани поліції — загальної та політичної. Система органів загальної (загально-цивільної) поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована місцевій адміністрації, склалася в ос­новному після поліцейської реформи 60-х років.

До реформи в губерніях роздільно існували повітова і міська поліції. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3 червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земсь­кої поліції. Вони фактично будувалися на засадах, притаманних ка-теринівському законодавству. На поліцію у дореформений період покладалося стільки обов'язків (крім суто поліцейських, тут були господарські, слідчі й судові функції), що виконати їх було немож­ливо. Діяльності поліцейських установ в умовах зростання анти­феодального руху перешкоджала відсутність формального розме­жування територіальних меж відання міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції також не відпо­відав вимогам часу і тим завданням, які покладалися на неї уря­дом— насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати «порядок і спокій». Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за своїми політичними поглядами та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції за­міщувалися, як правило, армійськими офіцерами, які одержали під час служби поранення і вийшли у відставку.

Поліцейська реформа 60-х років XIX ст. була зумовлена тими самими соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того періоду. Водночас ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема, скасування кріпосного права при­звело до ліквідації вотчинної поліції, яка була істотним додатком державної влади. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її ланки. Того ж вимагали нові умови класової боротьби, різке зрос­тання селянського руху як наслідок грабіжницького характеру се­лянської реформи. Саме тому поліцейська реформа стала другою за вагою в ряду буржуазних реформ.

441

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

т

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

25 грудня 1862 р. Олександр II видав указ, яким затверджува­лися Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губе­рній, що підлягають загальному установленню керованих. Але тра­пилося так, що норми Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття, а подальшого реформування нижчих ланок поліції так і не сталося.

З 1862 р. у коленому повіті існував єдиний поліцейський ор­ган— повітове поліцейське управління. Стаття 633 зміненого Зага­льного установлення губернської проголошувала: «Весь повіт з по­вітовими і безповітовими містами, посадами, містечками і селища­ми, розташованими в ньому, підлягає відомству повітової поліції». Повітове поліцейське управління являло собою колегіальний орган, що його очолював повітовий справник. При ньому були його поміч­ник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали загальне присутствіє управління. Слід наголосити, що повітовий справник після реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або генерал-губернатором. Про те, яке велике значення надавалося підбору відповідних кан­дидатур на посаду начальника реформованої поліції, свідчить хоч би те, що не всі колишні земські справники мали можливість посіс­ти це місце. Указ Олександра II від 25 грудня 1862 p., зокрема, пе­редбачав: «З обраних дворянами теперішніх справників... залишити на новій посаді тільки тих, хто на розсуд начальників губернії може дійсно на користь виконувати обов'язки, на них знов накладені, ре­шту ж затим звільнити, замістивши їх іншими особами, також за безпосереднім розсудом начальників губерній». Підбираючи канди­датури на посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перепони: передбачалося, що, призначаючи справників він «не обмежується правилами про відповідальність чинів до роз­рядів посади». Серед чинів повітової поліції становище справника було особливим, що неодноразово підкреслювалося у законі. За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядали­ся поліцією.

Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські оди­ниці: стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолювали станові пристави, які належали до розряду «виконавчих урядовців поліції». Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір території, чисель­ність населення, стан «порядку і спокою».

442

І

У 1878 р. становим приставам призначили помічників — по­ліцейських урядників. Вони вводилися в 46 губерніях Росії, причо­му кількість їх була неоднаковою: в 20 губерніях вона не переви­щувала 100, в 15 — коливалась від 100 до 125, в 9 — від 125 до 175, а у Волинській та Подільській губерніях їх було по 200. Надалі кількість урядників збільшили.

І «виконавчі урядовці» (станові пристави), і «нижчі чини по­ліції» (урядники) одержували утримання від держави. У 60—70-х роках XIX ст. уряд вжив заходів щодо забезпечення поліції надій­ними кадрами, змінив порядок її комплектування (вводився прин­цип вільного наймання за контрактом), збільшив платню, підвищив розмір пенсій, установив нагороди за вислугу років.

Соцькі і десяцькі, які обиралися на ці посади безпосередньо населенням, виконували свої обов'язки безоплатно. У разі найман­ня на вказані посади сторонніх осіб, вони одержували винагороду за рахунок самооподаткування населення.

Тимчасові правила 1862 р. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських та в «деяких визнач­них» містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. місь­ку поліцію мали, крім дев'яти губернських центрів, і міста, «під­відомчі градоначальству» (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Ніжин Чернігівської губернії, Бер­дянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губернії.

В усіх зазначених населених пунктах існували міські поліцей­ські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Управ­лінню були підпорядковані «виконавчі урядовці поліції» (дільничні та міські пристави та їхні помічники, а також поліцейські нагляда­чі) та «нижчі чини» (городові та інші «поліцейські служителі»).

Міста поділялися на частини, дільниці — на околотки. Части­ни очолювалися міськими приставами, дільниці — дільничними. Структура поліцейського апарату залежала від розміру міста, чи­сельності населення. Наприклад, Київ на початку XX ст. поділявся на сім поліцейських дільниць: Либідську, Бульварну, Подільську, Лук'янівську, Печорську, Дворцову, Польську. При поліцейських управліннях в містах перебували пожежні команди на чолі з бранд­мейстерами.

Одним із завдань поліцейської реформи 60—70-х років XIX ст. було звуження компетенції поліції, звільнення її від багатьох «зай­вих» функцій. Певною мірою це було досягнуто. Так, провадження

443

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

т

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

попереднього слідства в кримінальних справах передавалося після судової реформи 1864 р. судовим слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського та міського самовряду­вання тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений харак­тер, вона не внесла в компетенцію поліції ясність та виразність, не усунула плутанину і суперечності, притаманні її дореформеній дія­льності. Зберегли свою чинність багато норм Положення про земсь­ку поліцію і Наказу її чинам та служителям 1837 p., які визначали коло завдань поліції. У Зводі законів компетенція органів поліції була в основному зафіксована в Загальному установлення губерн­ському (т. II) та Статуті про попередження і припинення злочинів (т. XIV).

Загальне установлення губернське передбачало, що «предме­ти відомства поліцейських управлінь і підпорядкованих їм осіб», зокрема, стосуються «стеження за виконанням законів, охорони безпеки та справ громадського благоустрою». Наступні статті Зага­льного установлення конкретизували завдання поліції щодо вико­нання цієї функції: оприлюднення указів і постанов уряду, «усілякі оголошення, повідомлення і виклики за наказом начальства», «охо­рона недоторканності прав і спокійного відправлення обрядів церк­ви православної і свободи іновірних, визнаних віросповідань», «охо­рона громадського спокою, благочиния, добрих звичаїв, порядку і належної властям покірливості», «заходи безпеки від злочинців і розбійників, затримання їх та знищення їхніх зграй» — і багато ще чого, викладене в наступних 37 пунктах ст. 681. Проте і це була ли­ше мала дещиця передбачених законами обов'язків поліції.

Отже, і після передбаченого реформою звуження компетенції поліції коло завдань, що нею вирішувалося, залишалося досить широким. Слід враховувати й те, що «звільнення» поліції від сто­ронніх функцій було багато в чому формальним. Так, згідно із зем­ською реформою велика кількість господарських функцій переда­валася земствам. Але насправді цього не відбувалося. По-перше ор­гани земського самоврядування перебували під пильним наглядом поліції. По-друге, земства не мали своїх органів примусу і мусили діяти через апарат поліції. Звільнившись у пореформений період від вирішення суто господарських питань, поліція зберегла за со­бою контроль за господарською діяльністю не тільки громадських органів, а й приватних осіб.

Практична діяльність поліції була позначена формалізмом, безплідним листуванням, сваволею і беззаконням. Безліч архівних справ, що збереглися у фондах канцелярій генерал-губернатора і

444

губернаторів, свідчить, що в поліції були поширені хабарництво, підробки, побиття заарештованих тощо.

Наприкінці XIX ст. дії влади спрямовувалися насамперед на боротьбу з виступами робітничого класу — найнебезпечнішої для самодержавства сили визвольного руху. При цьому уряд став на шлях створення спеціальної фабрично-заводської поліції. Ще у 1880 р. підприємцям було дозволено набирати й утримувати за вла­сний рахунок поліцейських на фабриках та заводах. За відомостя­ми МВС, упродовж 17 років, тобто до 1897 р. на кошти підприємців було створено 130 поліцейських посад. Однак розвиток визвольного руху випереджав зростання сил поліції. Врешті-решт самодержав­ство взяло на себе левову частку витрат на утримання фабрично-заводської поліції: з 1 лютого 1899 р. набув чинності закон «Про по­силення поліції в районах промислових закладів», згідно з яким створювалися 160 нових посад городових. Водночас зберігалося право дозволяти капіталістам утримувати поліцейських за власний рахунок.

Новостворені поліцейські структури розподілялися так: на­самперед склад поліції збільшувався в тих фабричних районах, в які під час виступів робітників викликалися війська; у другу — в робітничих районах, де відбувалися страйки і «безладдя». За такого по-своєму справедливого підходу у промислово розвинутих губер­ніях України на рубежі XIX—XX ст. значно посилився поліцейсь­кий апарат. Яскравий приклад тому — Катеринославська губернія. Тут на початку 1900 р. штат фабрично-заводської поліції в промис­лових районах становив 763 поліцейських на 111 200 осіб фабрич­ного населення, тобто один поліцейський припадав на 160 осіб (за загальними ж «нормами» це співвідношення мало бути 1:400).

Об'єктом особливої уваги місцевої адміністрації поліції був се­лянський рух. Уряд здійснив цілу низку заходів щодо посилення поліції в сільській місцевості. Так, міністр внутрішніх справ широко використовував надане йому законом від 22 червня 1900 р. право задовольняти клопотання приватних осіб про формування на їхні кошти поліцейських команд. У другій половині XIX ст. у системі поліцейських установ в Україні виникли спеціалізовані органи кри­мінального розшуку — розшукові відділення.

Капіталізм як суспільно-економічна система створював спри­ятливий грунт для зростання загальнокримінальної злочинності. За даними статистики, кількість злочинів з 1876 р. до 1889 р. загалом по Росії зростала втричі швидше, ніж чисельність населення. При цьому майнові злочини, головно крадіжки,  становили приблизно

445

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

2/3 усіх кримінальних правопорушень. Багато злочинів залишало­ся безкарними. Про слабкість карно-розшукової діяльності свідчи­ли сучасники. Так, юрист Н. Селіванов у 1884 р. писав: «...не тому слід дивуватися, що більше половини злочинів у нас залишається не викритими, а тому, що інша половина викривається». Показово, що жертвою кишенькових злодіїв став навіть сам міністр внут­рішніх справ Тимашев: під час обідні в Успенському соборі в Моск­ві у нього викрали гаманець, золотий портсигар та портфель.

Усе це примусило місцеві власті вжити відповідних організа­ційних заходів. Після того, як стало функціонувати розшукне від­ділення у Петербурзі, аналогічні органи почали утворюватися при канцеляріях градоначальників і обер-поліцмейстерів у великих міс­тах (в тому числі у Києві та Одесі). Однак єдиної системи карного розшуку протягом тривалого періоду в країні не було. Бракувало і коштів, які виділялися урядом на його потреби. У 90-х роках, на­приклад, кредит на «розшукну частину» (він розподілявся між усіма губернаторами і градоначальниками) становив лише 100 тис. крб. на рік.

Особливе місце у поліцейському апараті Російської імперії по­сідали органи політичної поліції. Вони виділялися в окрему систему ще за часів Петра І. У першій чверті XIX ст. сили політичної по­ліції були розпорошені. Події 14 грудня 1825 р. на Сенатській площі (повстання декабристів) застали уряд зненацька. З великими труд­нощами втримавши владу, Микола І почав виправляти «помилки» свого брата, підписавши 3 липня 1826 р. указ про утворення III від­ділення власної його імператорської величності канцелярії — орга­ну, який більш ніж на півстоліття став втіленням реакції. У 1827 р.} коли було засновано корпус жандармів (у 1874 р. перейменований в Окремий корпус жандармів), почалося формування системи місце­вих органів політичної поліції для забезпечення контролю і нагляду за «духом народним» на всій території імперії.

У 1867 р. було прийнято Положення про корпус жандармів, яке в основному залишалося незмінним аж до Лютневої революції 1917 р. Після його прийняття на місцях створювалися губернські жандармські управління (у 1870 р. до них вводився «додатковий штат» — для служби в повітах) і жандармські поліцейські управ­ління залізниць. Ці органи становили основу цього жандармського відомства до 1917 р.

Серйозну реорганізацію центрального апарату політичної по­ліції було здійснено у 1880—1883 pp. під впливом другої революцій­ної  ситуації:   міністр  внутрішніх  справ  став  одночасно  і  шефом

446

жандармів, замість відділення в МВС створювався Департамент поліції МВС, який об'єднав керівництво загальною і політичною по­ліцією. Особливі завдання, покладені царатом на політичну поліцію, обумовили підвищені, дещо специфічні вимоги до особового складу жандармського відомства. Так, жандармськими офіцерами могли бути тільки особи, які мали освіту не нижче середньої і прослужи­ли у військах не менше п'яти років. Не допускалися до переведення в корпус жандармів офіцери, які були «в штрафах по суду і слідст­ву» і мали грошові борги. Кандидати в жандарми попередньо скла­дали при штабі корпусу іспити «як з моральних якостей, так і зі службових достоїнств».

В Україні у 70—90-ті роки XIX ст. територіальні органи корпу­су жандармів були представлені дев'ятьма губернськими жандарм­ськими управліннями (ГЖУ) і жандармським управлінням м. Одеси. Звичайно ГЖУ контролювали територію тих губерній (міст), де во­ни перебували, за винятком жандармського управління м. Одеси: крім самого міста, йому був підпорядкований і Одеський повіт Херсонської губернії. Штати ГЖУ були різними. Якщо, наприклад, Чернігівське ГЖУ вважалося третьорозрядним (4 офіцери, 3 вах­містри, 23 унтер-офіцери), то Харківське ГЖУ за штатом поступа­лося в країні тільки двом столичним (у ньому у 1895 р. служили 6 офіцерів, 4 вахмістри, 70 унтер-офіцерів).

Сили управлінь розподілялися так. Очолював ГЖУ началь­ник — жандармський генерал-майор або полковник. При ньому був ад'ютант управління. Кожний начальник ГЖУ мав у вигляді «дода­ткового штату» управління кілька помічників у повітах, а інколи — в губернському місті. Впродовж періоду, що досліджується, штати одних ГЖУ (Подільського, Таврійського, Чернігівського) залишали­ся практично незмінними, інших поступово розширювалися, зде­більшого за рахунок введення нових посад помічників начальників ГЖУ в повітах та губернських містах і збільшення кількості ун­тер-офіцерів, які в них перебували.

У віданні Волинського і Подільського ГЖУ були прикордонні пункти. При жандармському управлінні м. Одеси був особливий офіцер з командою «для огляду паспортів у порту». У стройовому та господарському відношенні ГЖУ підпорядковувалися штабу кор­пусу. Діяльністю ж їх щодо здійснення «спеціальних обов'язків» керував Департамент поліції МВС.

Однією з важливих функцій, притаманних жандармерії був «загальний нагляд за духом усього населення і за напрямом по­літичних ідей суспільства». З цією діяльністю тісно пов'язувалася

447

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

така функція ГЖУ, як політичний розшук, тобто виявлення, «ви­світлення» і «ліквідація» (мовою жандармів так позначалися обшу­ки й арешти) організацій та окремих осіб «протиурядового напря­му». До 1904 р. ГЖУ відповідали і за здійснення негласного по­ліцейського нагляду (згідно з Положенням від 1 березня 1882 р. такий нагляд установлювався за особами «сумнівної політичної благонадійності»). Ще однією функцією ГЖУ було проведення діз­нань у справах про державні злочини і «досліджень» про політичну неблагонадійність. Крім того, жандармерія до 1911 р. була одним з органів контррозвідки.

Територія України покривалася густою мережею органів жа­ндармської залізничної поліції. Кожне з жандармських поліцейсь­ких управлінь залізниць (ЖПУЗ) охоплювало одну або кілька заліз­ниць (наприклад, у віданні Київського ЖПУЗ були південно-західні залізниці). При начальнику ЖПУЗ — полковнику або генерал-майорі — перебував ад'ютант управління. Управління складалося з відділень на чолі з начальниками-офіцерами (квартири начальни­ків відділень звичайно розташовувалися на вузлових станціях). Начальник відділення мав у своєму розпорядженні вахмістра і 20—ЗО унтер-офіцерів (частина унтер-офіцерів перебувала при на­чальнику, а решта — роззосереджувалися по всіх станціях). У 1895 р. в Україні налічувалося п'ять ЖПУЗ: Київське, Кременчуцьке, Одеське, Харківське і Харківсько-Царицинське (м. Харків). З 38 відділень, що входили до складу цих управлінь, на території україн­ських губерній перебувало ЗО. Крім того, тут діяли Рівненське від­ділення Віденського ЖПУЗ, Київське, Чернігівське відділення Ор­ловського управління. Контингент жандармської залізничної по­ліції того часу складали 44 генерали і офіцери, ЗО вахмістрів і май­же 900 унтер-офіцерів.

Стаття 692 Зводу військових постанов проголошувала, що ЖПУЗ «мають усі обов'язки і користуються усіма правами зовніш­ньої поліції, беручи участь в охороні зовнішнього порядку і в попе­редженні та припиненні порушень «громадських благочинь і безпе­ки на певних районах залізниць».

Крім цього завдання, залізничні жандарми здійснювали ще ряд функцій. Зокрема, на них покладався нагляд за особистим складом службовців залізниць. Так, згідно з Циркуляром Депар­таменту залізниць Міністерства шляхів сполучення від 1 травня 1889 р. приймання на службу залізничних агентів мало здійснюва­тися лише за погодженням з начальниками ЖПУЗ. З часом жан-

448

І

дармам доводилося звертати дедалі більше уваги на робітників за­лізниць1.

Однією з найпослідовніших буржуазних реформ 60—70-х ро­ків була судова реформа 1864 р. Колишній становий, повністю за­лежний від адміністрації, пройнятий духом формалізму суд за­мінювався судом, який грунтувався на буржуазно-демократичних принципах; безстановості, незалежності, змагальності, гласності то­що. Дореформене судочинство в Російській імперії пронизували так звані інквізиційні засади: таємне, письмове провадження, формаль­на оцінка доказів, нерівність сторін, що випливала зі станового по­ходження. Існувала громіздка судова система з численними інстан­ціями. В її діяльності часто царювала кричуща сваволя.

Підготовка і проведення судової реформи в Російській імперії затяглася на кілька років. Тільки Державна рада розглядала про­ект статуту цивільного судочинства майже два роки2. Відсутність необхідних юридичних традицій у дореформеному судочинстві і нагальна потреба реформи суду в умовах скасування кріпосного права примушували самодержавство шукати модель, яка б довела слушність на практиці. Такою виявилася система правосуддя, що існувала в буржуазних державах і дістала всебічне обгрунтування в правовій теорії та мала багату практику застосування.

Судова реформа 20 листопада 1864 р. ліквідувала колишній феодальний суд. Вводилися дві системи судових установ: суди з суддями, які обиралися (мирові судді та з'їзди мирових суддів) і су­ди з суддями, які призначалися — окружні суди та судові палати. Інститут мирових суддів утворювався в містах та повітах. Мирові судді розглядали дрібні кримінальні справи (провини проти гро­мадського порядку, особисті образи та побої, шахрайства та кра­діжки на суму до 300 крб.). Обрання мирових суддів належало до компетенції органів місцевого самоврядування — земських зборів та міських дум. Кандидатами могли бути особи, які відповідали ви­могам установленого вікового, освітнього і досить високого майново­го цензу. На Лівобережній та Південній Україні він становив: у Полтавській і Чернігівській губерніях — 400—500 десятин землі (залежно від повіту), Херсонській 400—700, Таврійській — 400— 900 десятин. Крім дільничних мирових суддів, які одержували за свою службу винагороду, вводилися посади так званих почесних

1              Ярмиги О. Н. Каральний апарат самодержавства в Україні в кінці XIX — на по­

чатку XX ст. — Харків, 2001. — С. 127—128.

2              Коротких М. Г. Судебная реформа 1864 г. в России // Вопр. истории. — 1987. —

№ 12. — С. 24.

449

29 3-382

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

мирових суддів, які не мали своєї визначеної дільниці. Вони чинили «суд та розправу», коли обидві сторони просили про це. Безплат­ність цієї посади призводила до того, що почесними мировими суд­дями були, як правило, повітові та губернські предводителі дворян­ства, великі землевласники, відставні військові та цивільні урядов­ці тощо. Збори почесних та дільничних суддів повіту або міста були вищою інстанцією — з'їздом мирових суддів, в якому головував один із суддів, обраний ними зі свого середовища. Мировий суд був досить демократичним інститутом в умовах самодержавства.

Дільничні судді користувалися авторитетом у населення. За свідченням А. Коні, у перші роки після введення судових установ серед почесних мирових суддів було багато відданих справі, чутли­вих, порядних людей1.

Не дивно, що вже у 70-х роках мировий суд став об'єктом критичних нападок з боку реакційної преси. Особливу активність виявив у цьому питанні ідеолог російського консерватизму М. Кат­ков, видавець «Московських відомостей». Він виступав проти прин­ципу виборності мирових суддів, неодноразово звинувачував їх у тому, що вони «розхитують громадський порядок замість того, щоб чинити суд за законом, тенденційно законодавствують з питань відносин між наймодавцями й особами, які наймаються».

Окружний суд поширював свою юрисдикцію на декілька по­вітів (в Україні — два-чотири) і складався з голови, його товариша та членів суду.

Великого значення набувала прокуратура, що керувала слідс­твом, виступала обвинувачем на суді, пильнувала за виконанням вироків. Прокурор, його товариші і канцелярія входили в апарат окружного суду. Судові слідчі усього округу підпорядковувалися прокурору окружного суду. Згідно з Судовими статутами 1864 р. кримінальні справи підлягали розгляду окружним судом у складі або трьох коронних суддів, або з участю присяжних засідателів, які визначали винуватість підсудного. Якщо за вчинення злочинів і провин законом передбачалося покарання, пов'язане із позбавлен­ням усіх станових прав або усіх спеціальних, особистих і за рішен­ням станових органів присвоєних прав і привілеїв, такі справи роз­глядалися окружним судом не інакше як з участю присяжних за­сідателів. Під час проведення попереднього слідства з кримінальних справ, підсудних окружним судам, судовим слідчим сприяла по­ліція, а в ряді випадків — жандармерія. Незважаючи на деяку об-

1 Кони А. Ф. Из записок судебного деятеля // Собрание сочинений. — М., 1986. — Т. 1. — С. 288—330.

450

меженість можливостей суду присяжних, у Російській імперії по­рівняно з аналогічними органами країн Європи й Америки, в ньому втілилися досить демократичні для Росії другої половини XIX ст, буржуазні засади: незалежність суду, усність і гласність процесу, рівність громадян перед судом, участь суспільства у відправленні правосуддя. Суд присяжних розглядав в імперії до трьох чвертей усіх кримінальних справ.

За законом присяжним засідателем міг бути місцевий обива­тель, російський підданий, віком від 25 до 70 років. Вводився ценз осілості в даному повіті (не менше 2-х років). До участі в суді не до­пускалися злочинці, неспроможні боржники, німі, сліпі, глухі, бо­жевільні, а також особи, які не володіли російською мовою. Остання вимога робила суд присяжних в Україні, як і в інших національних районах імперії, могутнім засобом русифікації. Недарма один з тво­рців судової реформи великий князь Костянтин Миколайович пи­сав Олександру II: «...я переконаний... губернії скористаються... бла­годіяннями не тому, що вони становлять Литву і Україну..., а навпа­ки... тому, що вони суть російські губернії, як Тульська, Рязанська й усяка інша...».

Судовими статутами не допускалась участь адміністрації у виборах присяжних засідателів. Губернатору надавалася лише конт­рольна функція: виключаючи кого-небудь з переліку осіб, які ма­ють право засідати в суді як присяжні, він мусив обгрунтувати своє рішення. Складання переліків земствами і міськими думами підви­щувало значення органів місцевого самоврядування. Демократич­ність суду присяжних, перевага у їх числі виходців з «нижчих ста­нів» викликали тривогу самодержавства. Вже у 1878 р. усі справи «про явне повстання проти властей» передавалися з відання суду присяжних до судових палат.

Судові палати діяли як друга інстанція для окружних судів. Вони складалися із департаментів цивільних і кримінальних справ (голова і члени їх призначалися царем за поданням міністра юсти­ції). До округу судової палати входили кілька губерній. В Україні функціонували три судові палати — Київська, Харківська та Оде­ська. Палата була апеляційною інстанцією для всіх кримінальних справ, розглянутих в окружних судах без присяжних засідателів. Крім того, судова палата розглядала як перша інстанція справи про державні та посадові злочини. В цьому випадку судочинство здійс­нювалося з участю коронних суддів і станових представників.

29*3-382                451

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Протягом 70—90-х років XIX ст. створена згідно з реформою 1864 р. система загальних судів зазнала нападок з боку царського уряду. Внаслідок цього найсуттєвіші зміни сталися у юрисдикції ланок цієї системи. Серйозних обмежень зазнали закладені в осно­ву судових статутів від 20 листопада 1864 р. принципи судоустрою та судочинства. Особливо явними стали ці тенденції в період розгу­лу реакції 80—90-х років XIX ст. Вони стали першопричиною судо­вої контрреформи 80-х років, що мала за мету обмежити демокра­тичність судоустрою і судочинства, закладену у 1864 р.

З початком періоду політичної реакції питання про мирові су­ди зі сфери газетної полеміки перейшло в практичну площину: у своїх доповідях та записках обер-прокурор Синоду К. Победонос­цев, міністр внутрішніх справ Д. Толстой, чиновник МВС О. Пазу-хін обґрунтовували ідею реорганізації або навіть скасування миро­вої юстиції. Це цілком відповідало поглядам самого царя, який ви­ношував плани проведення нової судової реформи, покликаної покінчити з тим, за виразом Олександра III, «паршивим лібераліз­мом», що був характерним для реформ «минулого царювання»1.

Вирішального удару мировій юстиції було завдано урядом у 1889 р. 12 липня Олександр III затвердив закон про земських діль­ничних начальників (він складався з чотирьох нормативних актів), а 29 грудня — Правила про провадження судових справ, підвідом­чих земським начальникам та міським суддям. Закон скасовував або істотно змінював найважливіші засади судової реформи 1864 р. ■— принципи відокремлення судової влади від влади адміністративної, всестановості суду, виборності судових органів. У більшості губер­ній мирова юстиція ліквідовувалася. Інститут почесних мирових суддів зберігався.

На Правобережній Україні судові установи вводилися двома етапами: спочатку мировий суд, а потім — загальні суди. Причому мирові судді не обирались, а призначалися урядом (на них, відпо­відно, не поширювався принцип незмінності суддів). Отже, контр­реформу мирового суду на Правобережній Україні було здійснено з самого початку його введення — у 1872 p., тоді як на Лівобережній Україні, як вже зазначалося, її було проведено аж наприкінці 80-х років. Таким чином, на Правобережжі судова реформа і контрре­форма немовби переплелися між собою. Характерним було й те, що

1 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX ст. — С. 234—261; Виленский В. В. Судебная реформа и контрреформа в России. — Саратов, 1969. — С. 287—355.

452

за законом від 12 липня 1889 р. мировий суд на Правобережній Україні не було ліквідовано1.

Замість мирових суддів на Лівобережній Україні створювала­ся нова, складна система судових органів, низовими ланками якої були земський начальник, міський суддя, повітовий член окружно­го суду. Дільничним земським начальникам передавалися, за неве­ликим винятком, усі справи, розгляд яких судові статути 1864 р. покладали на мирових суддів у сільській місцевості та повітових містах, що входили до складу земських дільниць.

Іншим органом, до якого перейшли функції скасованого миро­вого суду, був міський суддя. Посади міських суддів запроваджува­лися в губернських та повітових містах, за винятком столиць і ще кількох міст, де була збережена система мирових суддів та їх з'їз­дів. Міські судді призначалися міністром юстиції з осіб, що відпо­відали ряду вимог. Зокрема, кандидати повинні були мати вищу юридичну освіту або «довести на службі свої знання з судової час­тини».

Нарешті, третім органом, створеним замість мирових судів, були повітові члени окружного суду. Кожен з них (по одному на по­віт) призначався міністром юстиції. їм були підсудні всі цивільні та кримінальні справи, віднесені судовими статутами 1864 р. до ком­петенції мирових суддів і не включені до юрисдикції земських на­чальників і міських суддів, а також всі справи охоронного прова­дження, підвідомчі, згідно зі статутом цивільного судочинства, ми­ровим суддям. Повітові члени окружного суду могли залучатися для поповнення присутності цього суду за браком його членів.

Закони 1889 р. заснували складну систему апеляційних та ка­саційних інстанцій для місцевих судів. Судові статути передбачали для мирових суддів одну апеляційну інстанцію — з'їзд мирових су­ддів і одну касаційну — Сенат. Другою апеляційною інстанцією для справ, розглянутих земськими начальниками та міськими суддями, був повітовий з'їзд. До складу судового присутствія з'їзду, очолю­ваного повітовим предводителем дворянства, входили повітовий член окружного суду, почесні мирові судді, міські судді і земські начальники даного повіту. При цьому очевидною є своєрідна по­двійна підлеглість міських суддів; апеляційною інстанцією для них, як вже зазначалося, був повітовий з'їзд, поряд з цим про всі непра­вильні або протизаконні дії міських суддів треба було повідомляти окружний суд, який мав видавати спеціальні накази на їх адресу.

1 Щербина П. Ф. Судебная реформа 1864 года на Правобережной Украине. — Львов, 1974.

453

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Міські судді зобов'язувалися складати звіти про свою діяльність і надсилати їх в окружний суд через повітового члена окружного суду.

Касаційною інстанцією для земських начальників і міських суддів установлювалося губернське присутствіє під головуванням губернатора, в якому засідали губернський предводитель дворянс­тва, віце-губернатор, прокурор окружного суду або його товариш і два неодмінні члени. Крім того, для участі в розгляді судових справ, що надходили із повітових з'їздів, запрошувався голова або член окружного суду.

Що стосується повітових членів окружних судів, то апеляцій­ною інстанцією для них був окружний суд, а касаційною — відпо­відний департамент Сенату.

Торкнулася судова контрреформа 80-х років і суду присяж­них. Закон 12 червня 1884 р. допустив чиновників поліції до форму­вання складу присяжних засідателів. Збільшувалося число присяж­них у столицях і зменшувалося в провінції. Закон 28 квітня 1887 р. удвічі підвищив майновий ценз присяжним засідателям, надав гу­бернаторам право виключати будь-кого зі списків без пояснення причин. За свідченням преси, «суд присяжних в перше 25-річчя свого існування в Росії зазнав на собі незмірно більше нападок, ніж усі інші інститути, впроваджені в життя статутами імператора Олександра II»1.

Адміністративно-судова реформа 1889 р. установила нові принципи організації і діяльності волосних селянських судів, які були засновані за селянською реформою 1861 р. і розглядали спори між селянами з ціною позову до 100 крб., а також справи селян про незначні провини. Якщо за положенням від 19 лютого 1861 р. волос­ний суд, який обирався волосним сходом у складі 4—12 чергових суддів, був самостійним щодо представників адміністрації, то закон від 12 липня 1889 р. повністю підпорядкував його земському нача­льнику. Волосний суд тепер складався з чотирьох суддів, один з яких постановою повітового з'їзду за поданням земського началь­ника призначався головою. Земські начальники дістали право за­тверджувати волосних суддів із числа кандидатів, обраних сільсь­кими громадами. Рішення волосного суду могло бути оскаржене земському начальнику.

Такі основні риси нововведень 80-х років, зокрема, 1889 р. Уряд повністю скасував виборний порядок утворення суду, який

1 Афанасьев А. К. Присяжные заседатели в России. 1866—1885 гг. // Великие ре­формы в России. 1856-Т-1874. — М., 1992. — С. 184—202.

454

широко допускався судовими статутами 20 листопада 1864 р. Вве­дення нової системи місцевих судів означало повернення до мно­жинності судових органів, яка існувала у дореформеній Росії. Суть цього кроку як серйозного відходу від реформи 1864 р. була зрозу­мілою багатьом сучасникам, один з яких, ліберальне налаштований юрист, писав: «Земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного суду, повітовий з'їзд, мировий з'їзд, окружний суд, су­дова палата, губернське присутствіє, правлячий сенат! Навряд чи така безліч правлячих інстанцій, не пов'язаних поміж собою зага­льною ідеєю і не злитих в одне гармонійне ціле, може задовольняти вимоги твердої та близької до народу урядової влади».

Цілком очевидною є також відмова від такого найважливішого принципу судової реформи 1864 p., як незалежність суду. Земські начальники були органом, що поєднував у одній особі щодо селян судові й адміністративні функції. Законодавство 1889 р. закріплю­вало посилений вплив адміністрації на результати розгляду судо­вих справ повітовим з'їздом і губернським присутствієм (це прямо випливало з персонального складу цих органів). У 80-х роках зріс адміністративний вплив і на суд присяжних. Негативні наслідки та­кого становища усвідомлювали судові діячі. Так, прокурор Київсь­кої судової палати, аналізуючи практику розгляду судових справ в інстанційному порядку в повітових з'їздах і губернських присутст-віях скаржився міністру юстиції на «незручності загального харак­теру»: 1) значне переважання у складі присутствій чинів адмініст­ративних...; 2) труднощі і в деяких випадках неможливість роз'яс­нення... адміністративним чинам змісту і значення постанов закону і судочинних правил; 3) необхідність, в яку поставлені судові чини в деяких випадках йти на поступки перед своїм сумлінням, щоб уни­кнути шкідливих для справи наслідків, щоб заспокоїти дріб'язкове самолюбство і не протиставляти себе більшості членів присутствія». Він просив міністра юстиції відгородити чинів судового відомства від «заходів» місцевих адміністративних властей.

На початку 70-х років у міру посилення революційного руху і збільшення через це кількості політичних процесів із судових ста­тутів послідовно виключалися норми, якими закріплялися демок­ратичні інститути. Реакція в галузі судочинства найчіткіше вияви­лася у встановленні порядку розгляду справ про державні злочини. Цю лінію було продовжено урядом на початку XX ст.

За Положенням про губернські та повітові земські установи від 1 січня 1864 р. в Україні, як і в імперії, в цілому, створювалися органи земського самоврядування. Царизм здійснив спробу орга-

455

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

нізації місцевого самоврядування в умовах адміністративної сваво­лі і бюрократичної регламентації діяльності місцевих структур. Земства організовувалися за територіальною ознакою.

Земська реформа торкалася широких питань економічного життя, суспільних і політичних відносин, культури, побуту. Нама­гаючись організувати місцеве самоврядування у вигляді земств, са­модержавство водночас прагнуло нічим не послабити свою адмініс­тративну владу на рівні губернії і повіту. В Україні земства вводи­лися не повсюдно. Три західні губернії Правобережжя не були охоплені земською реформою. Це стало наслідком того, що Російсь­ка імперія як державне утворення продовжувала і в умовах зрос­тання капіталістичних відносин залишатися абсолютистською і спи­ралася на дворянство як основну соціальну опору. Дворянству за­здалегідь відводилася провідна роль в органах земського самовря­дування, що передбачалися. Тому в губерніях Правобережжя, де серед поміщиків було чимало осіб польського походження, яких підозрювали у співчутті до польського національно-визвольного ру­ху, самодержавство не ризикнуло ввести земське самоврядування. Земства з'явилися тут лише у 1911 р.

Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структу­ри — губернські та повітові земські управи. Обрані різними станами суспільства, земські установи принципово відрізнялися від доре-формених корпоративно-станових організацій. Поміщики обурюва­лися тим, що на лавці у земських зборах «сидить колишній раб по­ряд зі своїм недавнім господарем». Станова за своїм соціальним устроєм імперія обрала куріальний спосіб формування розпоряд­чих органів земського самоврядування.

За Положенням 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії). Основною ознакою її був характерний для класичного бур­жуазного суспільства майновий ценз. Творці реформи підкреслю­вали: «... для визначення більшого чи меншого ступеня участі кож­ного в господарських інтересах повіту... не вбачалося іншої видимої ознаки, як кількість майна, яким володіє в повіті та чи інша особа».

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які во­лоділи землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості — від 200 до 3000 десятин), а також промисловці та тор­говці, які мали підприємства вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у б тис. крб., чи більше. До числа виборців першої ку­рії входили також уповноважені від дрібних землевласників (пере-

456

дусім, найбідніших з поміщиків), які мали понад 1/20 повного май­нового цензу, а також від духовенства.

Друга курія мала назву міської і складалася з власників май­на у губернських і прирівнених до них центрах, повітових і заштат­них містах. До неї входили власники міських «торговельно-промис­лових закладів» з річним обігом у 6 тис. крб. і більше, купці І та II гільдій, а також жителі міст, які володіли в межах міста нерухомою власністю, що залежно від чисельності населення мусила мати мінімальну оцінку від 500 до 3 тис. крб. Отже, більшість міських жителів, які не мали необхідного майнового цензу, в тому числі чи­сленні квартиронаймачі у великих містах, усувалися від земського життя.

Своєрідною даниною стереотипу про однорідність селянства, що склався у середовищі правлячої в Росії еліти (насправді селянс­тво розшаровувалося під впливом соціально-економічних чинників) була відсутність майнового цензу в третій — селянській — кури. Вибори тут були двоступеневі.

Спочатку на волосних сходах обиралися представники повіту, які потім обирали гласних повітових земських зборів. Хоча третя курія була найбільш численною, кінцевий результат виборів вияв­лявся не на користь селян.

Вибори гласних від кожної курії відбувалися окремо. Склад губернських земських зборів формувався гласними повітових збо­рів.

Наслідком запровадження системи нерівних виборів стало значне переважання в земствах дворян-поміщиків. Навіть у тих ви­падках, коли перемогу на виборах здобували селяни, вони не мали можливості нею скористатися. Характерним є такий приклад. У Боб-ринецькому повіті Херсонської губернії через відмову дворян бало­туватися в земську управу були обрані тільки селяни. Але у зв'яз­ку з неписьменністю вони були вимушені визнати, що вести діло­водство не зможуть. Це стало підставою для призначення нових виборів.

Вже під час виборів повітових земських зборів у 1865—1667 pp. у середньому по Російській імперії дворяни здобули 41,64% місць, а в губернських земських зборах їм випало майже 3/4 крісел глас­них (74,2%). Водночас в окремих повітах України перевага поміщи­ків не була такою великою. Так, у Бердянському повіті Таврійської губернії, де не було великого поміщицького землевласництва, в земських зборах мали перевагу селяни.

457

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

Отже, земства, створені на підставі Положення 1864 p., були цензовими установами. Вибори гласних були куріальними, нерівни­ми. Поміщики за розрахунком на кількість землі отримували знач­но більше місць, ніж селяни.

Земські вибори проводилися раз в три роки. Повітові земські збори відбувалися здебільшого восени. Скликалися й надзвичайні збори. Земські збори, як правило, відбувалися під головуванням по­вітових предводителів дворянства. На зборах формувалися вико­навчі органи земства — повітові земські управи, які й займалися вирішенням поточних питань. Станова належність голови повітової земської управи не обмежувалась законодавством.

У губернські земські збори гласні обиралися за квотою: від шести повітових — один губернський гласний.

Губернські збори також скликалися раз на рік, допускалися і надзвичайні (позачергові) збори. Головував на земських зборах гу­бернський предводитель дворянства.

Такого роду частота обов'язкового скликання земських зборів не передбачала особливої активності гласних у роботі з місцевого самоврядування. Основне навантаження лягало на земські управи, що складалися з трьох чоловік: голови і двох членів. В окремих ви­падках дозволялося збільшувати повітові управи до чотирьох осіб, а губернські — до шести. Голови губернських земських управ затверджувалися міністром внутрішніх справ, а повітових — губер­натором. У разі незатвердження вказаних посадових осіб призна­чалися повторні вибори. Гласний, чия кандидатура не була затвер­дженою, до балотування не допускався. Отже, адміністрація мала досить вагомі засоби для контролю за персональним складом вико­навчих земських органів.

Земське самоврядування мало специфічний характер — воно співіснувало з могутнім бюрократичним апаратом державної ад­міністрації на місцях. Незважаючи на загальностановий характер, у земського самоврядування було дуже мало важелів впливу на гу­бернську та повітову адміністрацію. Водночас воно не було створе­не ні на нижчому волосному рівні, ні на рівні загальнодержавному.

Сучасники називали земство будівлею «без фундаменту і даху». Адміністративний контроль з боку агентів уряду на місцях нерідко набував характеру опіки. Стаття 7 Положення 1864 р. нада­вала губернаторам право зупиняти виконання будь-якої земської постанови, яка, на їхню думку, суперечила «законам і загальнодер­жавній користі».

458

Г

І

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Функції земських установ обмежувалися місцевими господар­ськими та деякими культурними питаннями: вони доглядали за станом шляхів сполучення (ремонтом доріг і мостів місцевого зна­чення), займалися організацією медичного обслуговування населен­ня, будівництвом і матеріальним забезпеченням шкіл, налагоджен­ням поштового зв'язку тощо. Земські установи були корисними для суспільства. Але повному розгортанню їхньої діяльності заважало те, що земства перебували під жорстким контролем урядових орга­нів в особі губернаторів і місцевої поліції. Губернатор міг припини­ти будь-яку постанову земства з мотивів порушення законів або невідповідності її державним інтересам (ці підстави тлумачилися по-різному). Не маючи адміністративних прав і відповідного апара­ту, земські установи реалізовували свої рішення через державні органи, здебільшого через поліцію.

Водночас навіть за такої обмеженої компетенції жорсткий контроль з боку губернської адміністрації і поліції не давав викори­стовувати сповна ті можливості, що мали земства1.

Багато які питання місцевого життя земські установи не мог­ли вирішувати самостійно і були вимушені виносити їх на розгляд чиновної бюрократії шляхом численних клопотань. Чимало цих пи­тань не вирішувалися або взагалі залишалися без відповіді.

Розв'язання завдань, віднесених Положенням 1864 р. до ком­петенції земського самоврядування, вимагало формування земст­вами власного бюджету. Закон надавав їм право оподатковувати земськими зборами майно на підвідомчій території. В умовах відсу­тності скільки-небудь вірогідних відомостей про дохідність нерухо­мого майна земські установи взялися за винятково трудомістку ро­боту з його оцінки. Наслідком цього став потік скарг з боку предста­вників буржуазії. Уряд скористався ними для подальшого урізання й без того недостатніх прав земських установ — вони втратили мо­жливість оподатковувати доходи від торгівлі і промислів. Земські бюджети формувалися переважно з відрахувань від доходів з не­рухомості: земель, лісів, дохідних будинків, фабрик, заводів.

Земська реформа здійснювалася в Україні не одночасно. Уряд прагнув вводити нове самоврядування передусім у губерніях, де було найрозвинутіше поміщицьке землеволодіння і, відповідно, осо­бливо міцними виявилися позиції дворянства.

У Полтавській, Харківській, Херсонській, Чернігівській губер­ніях земські установи розпочали свою діяльність у 1865 р., а в Ка­теринославській і Таврійській — на рік пізніше.

1 Калугін С. А. Земське самоврядування на Харківщині. — Харків, 2000.

459

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

Відразу ж після виникнення земства приступили до активної діяльності. Закон поділяв функції земського самоврядування на: обов'язкові (утримання арештантських приміщень, квартир для працівників поліції, «етапна повинність», прокладання і ремонт значних шляхів, забезпечення транспортних потреб поліції, жанда­рмерії та інших державних структур, а також утримання мирових посередників і суддів) і необов'язкові, тобто факультативні (утри­мання міських лікарень та богаділень, ремонт мостів і доріг, продо­вольча допомога населенню, страхування сільськогосподарських будівель від вогню тощо).

Обов'язкові «повинності» земських установ свідчили, що уряд відразу ж переклав на органи місцевого самоврядування чимало об­тяжливих для казни витрат, що явно не мали місцевого характеру.

Незважаючи на обмеженість можливостей органів земського самоврядування, вони поступово почали відігравати дедалі знач­нішу роль у місцевому житті. Земська статистика фактично дозво­лила вперше створити фундамент для соціально-економічних до­сліджень та узагальнень. Земствами приділялась велика увага роз­витку шкільної справи. За визнанням міністра освіти, до введення земства сільських шкіл у Росії майже не було.

Наприкінці XIX ст. дедалі більшого значення в діяльності земств набуває охорона здоров'я.

Зростання нагальних для місцевого населення витрат приму­шувало земства збільшувати ставки земських зборів. Законодавст­во не регулювало належним чином цей процес — оподаткування нерухомого майна було необмеженим. Цим завдавалася певна шко­да органам самоврядування міст, що існували на території тих чи інших земств. Оскільки земські кошториси затверджувалися губер­наторами, останні дістали можливість активно втручатися в госпо­дарське життя земських установ. Нерідко чиновники-самодури ви­користовували свої адміністративні права для тиску на неугодні їм земства. Бюрократія вправно зіштовхувала між собою органи зем­ського і міського самоврядування. Повітовим земствам, на території яких були розташовані губернські та інші великі міста, було вельми складно уникнути спокуси активно збільшувати свій бюджет за ра­хунок оподаткування міських нерухомостей. Чимало міст України неодноразово зверталися до уряду з клопотаннями про відділення з повітових земств. У Харкові міська дума безуспішно клопотала про відділення з повітового земства протягом довгих 35 років. Ці самі процеси відбувалися і в інших містах. Уряд лее впродовж багатьох років відповідав обіцянками розглянути це назріле питання.

460

Г

І

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Взагалі, земства навіть до того, коли вони стали пристанищем інтелігентського лібералізму, були вельми нелюбимим дитям само­державства. Вже у 1866 р. воно почало законодавчий наступ на й без того обмежені права земських установ.

Закон 21 листопада 1866 р. про оподаткування торговельно-промислових закладів істотно обмежував компетенцію земських установ, звужував фінансову базу їхньої діяльності. Закон 13 черв­ня 1867 р. забороняв зносини земських органів різних губерній між собою, утруднював діяльність земських зборів, вводив губернатор­ську цензуру над земськими виданнями. Істотно обмежувалася і участь земств у розвитку народної освіти з введенням нового Поло­ження про народні училища 1874 р.

Реакційне дворянство вимагало ліквідації земств, що перетво­рювалися в центри ліберальної опозиції уряду. Початок політичної діяльності земств, не передбаченої законодавством, припадає на кінець 70-х років. Саме в цей час намітилися основні напрями пере­творень, що пропонувалися ліберальними земськими діячами: пе­редача земствам адміністративно-політичних функцій на місцях (цим значно розширювалася компетенція земського самоврядуван­ня), поширення засад самоврядування (тобто парламентаризму) на центральному, загальнодержавному рівні, а також введення в абсо­лютистській Росії елементарних громадських свобод — особи, збо­рів, слова, друку. Провідну роль не тільки в Україні, й в усій Росій­ській імперії відіграло в цей період Харківське губернське земство. У грудні 1879 р. гласний губернських земських зборів Є. С. Гордієн­ко подав записку, в якій успішність боротьби з революціонерами-терористами пов'язував з необхідністю центрального земського представництва (тобто фактично елементів парламентаризму). Оскільки в офіційному адресі Харківського губернського земства уряду ця думка була пом'якшена і спотворена, Є. С. Гордієнко опу­блікував від імені земства адрес в емігрантській та іноземній пресі, в якій говорилося про необхідність конституції. В адресі Полтавсь­кого губернського земства наголошувалося, що «остаточно побороти пропаганду, розпочату ворогами уряду і суспільства, можливо ли­ше сукупними силами уряду й усього земства». У 70-х роках у Чер­нігівській губернії сформувався своєрідний гурток земських діячів, які ставили перед собою мету «земські установи перетворити в школу самоврядування і цим шляхом підготувати країну до кон­ституційного устрою»1.

1 Петров Ф. А. Органы самоуправления в системе самодержавия России: земство в 1864—1879 гг. // Великие реформы в России. — С. 208—210.

461

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

В адресі Чернігівського губернського земства послідовно про­водилася думка про зв'язок зростання революційного руху та поси­лення політичної реакції в країні, доводилося, що урядовий курс сприяв «процвітанню ідей, супротивних державному ладу, супро­тивних бажанням уряду і людей, які визнають, що міцним і надій­ним є лише мирний розвиток громадських установ». Як висновок, в адресі прямо виражалася відмова у підтримці уряду і містився на­тяк на необхідність конституційної урядової політики.

Незадоволення самодержавства земствами вилилось в земсь­ку контрреформу 1890 p. Основний зміст Положення 1890 р. поля­гав у перегляді земської виборчої системи — в обмеженні прав тор­говельно-промислової і нової землевласницької буржуазії, в забез­печенні дворянству панівного становища в земських установах.

Для вирішення цього завдання було знижено земельний ценз щодо дворян-землевласників. Так, з шести українських губерній колишній ценз зберігся лише в Катеринославській, в решті губер­ній його було знижено. В першій курії право обирати й бути обра­ними мали тільки дворяни. Втрачали активне і пасивне виборче право «шеститисячники», купці першої і другої гільдій. У містах підвищувався майновий ценз, внаслідок чого більшість виборців цієї категорії перейшли до розряду дрібних власників з правом ви­бору тільки уповноважених. Обмежувалися і права товариств, ком­паній тощо.

З цієї категорії могли брати участь у виборах тільки установи, що мали повний ценз, тоді як за Положенням 1864 р. це право по­ширювалося також і на компанії та товариства, що мали 1/20 зе­мельного цензу. Незважаючи на те, що майновий принцип форму­вання списків виборців до земських установ зберігався, істотно зро­стала роль станового чинника. Ступінь користування виборчими правами ставився у безпосередню залежність від належності до то­го чи іншого стану. На правах гласних до губернських зборів вводи­лися всі повітові предводителі дворянства, що ще більше підтвер­джувало панування дворян.

Положення 1890 р. значно посилювало нерівномірність пред­ставництва різних класів. Ценз дворян зменшився вдвічі. Позиції дворянства зміцнилися не тільки в земських зборах, а й у виконав­чих органах. Водночас спроби забезпечити домінування дворянства в земських установах шляхом зміни законодавства демонстрували відірваність самодержавства від реалій життя. Дворянство значною мірою набувало буржуазного забарвлення. У багатьох випадках до дворянського стану належали представники інтелігенції, які увійш-

462

І

ли до «благородного стану» за «Табелем про ранги» завдяки влас­ним силам, знанням та праці. Унаслідок цього багато хто з гласних земських зборів, які формально належали до дворянського стану, дотримувалися більш-менш поміркованих ліберально-демократич­них поглядів.

Закон 1890 р. значно посилював нагляд адміністрації за діяль­ністю земських виконавчих органів. Губернатори і міністр внут­рішніх справ отримували право затверджувати або не затверджу­вати кандидатури не тільки голів, а й членів земських управ. Вод­ночас голови і члени управ вважалися такими, що перебували на державній службі. Відтак законодавство прагнуло вихолостити са­ме поняття самоврядування в діяльності земств, зробити їх не біль­ше, ніж додатком до державної машини.

Помітно звужувалися і межі самостійності земських установ. До раніше існуючих понять «порушення закону» і менш конкретно­го — «зачіпання державного інтересу» як причин адміністративно­го втручання в діяльність земств додалося розпливчасте і юридич­но некоректне — «істотна шкода інтересам населення». Таке фор­мулювання надавало губернаторам широкі можливості для сваволі і грубого втручання в земські справи.

Постанови земських зборів, призупинені губернатором, пере­давалися на розгляд в губернське з земських (після міської контр­реформи 1892 р. з земських і міських) справ присутствіє, що очо­лювалося знову-таки губернатором. До складу присутствія входили від земських установ голова земської управи та ще один представ­ник. Рішення присутствія могли оскаржуватися земством до Сена­ту. Губернатори широко користувалися наданими їм можливос­тями. Після контрреформи 1890 р. кількість незатверджених кан­дидатур представників земської виконавчої влади зросла по імперії в 17 разів.

Якщо за Положенням 1864 р. земські установи мали можли­вість реалізувати свої постанови відразу ж після їх прийняття, то після 1890 р. вони мусили вичікувати двотижневий строк, протягом якого губернатор міг зупинити виконання постанови земських уста­нов.

Коло питань, щодо яких вимагалося обов'язкове затверджен­ня адміністрації, порівняно з 1864 р. не розширилося. Водночас, як­що до реформи губернатор повинен був винести рішення в семи­денний, а міністр внутрішніх справ — у двомісячний строк, то після 1890 р. такі обмеження взагалі знімалися. Земські збори зберігали право оскаржити рішення присутствія в Сенат, але при цьому не

463

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

могли вдруге виносити на обговорення опротестовані адміністра­цією питання. Губернатор отримував можливість пропонувати для внесення до порядку денного земських зборів різні питання.

Губернатор і присутствіє дістали ширші права і щодо вико­навчих земських органів. Якщо за Положенням 1864 р. управи в усій своїй діяльності підпорядковувалися земським зборам, перед якими несли повну відповідальність, то після 1890 р. губернатор мав право здійснювати ревізії управ. У разі незгоди земських управ з їхніми висновками остаточне рішення виносило присутст­віє. Збори могли оскаржити вердикт губернського присутствия тіль­ки в Сенат. Справи про відповідальність членів управ порушували­ся за ініціативою не тільки земських зборів, а й губернатора. Рішення виносили присутствіє або Рада Міністрів із затверджен­ням міністра1.

Втім, незважаючи на такі явні реакційні зміни в законодавстві про земське самоврядування, уряд не досягнув своєї мети. Анахро­нічний становий принцип вже не працював.

Тенденції до розвитку земського лібералізму збереглися і піс­ля здійснення контрреформи 1890 р. Отже, основне завдання, що ставилося під час підготовки закону 12 червня 1890 p., — ліквідува­ти опозиційність земств — досягнуто не було.

Міська реформа розпочалася після затвердження Олександ­ром II 16 червня 1870 р. нового Міського положення. До її проведен­ня в Російській імперії діяла анахронічна у правовому відношенні «Жалувана грамота містам» Катерини II (1785 p.). Станова організа­ція міського самоврядування, заплутане і невизначене законодавст­во не відповідали рівню соціально-економічного розвитку міст, ста­ли гальмом в організації муніципальної діяльності і міського госпо­дарства.

Вже починаючи з 40-х років. XIX ст. навіть консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. У 1859 р. новоросій­ський і бессарабський генерал-губернатор граф О. Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу нового Міського положення, введеного у 1846 р. лише для Санкт-Петербургу. Кло­потання у 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самовряду­вання зберегли становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обов'язків між за­гальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за стана-

1 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. — М., 1968. — С. 151—159. 464

ми і налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського го­лови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців 1-ої гільдії, які досягли 30 років, 12 обраних членів і «члена від ко­рони» (особи, яка призначалася урядом).

Ясність у питання компетенції міського громадського управ­ління, втім, так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені.

Половинчатість і недостатність Міського положення 1846 р. були очевидними.

Наприкінці 50-х років питання про міську реформу обговорю­валося на шпальтах газет і сторінках журналів, піднімалося в низці клопотань з місць на ім'я міністра внутрішніх справ. Ініціаторами нововведень були представники різних станів, насамперед дворянс­тва, яке раніше було байдужим до муніципальних справ.

Міське положення 1870 р. стало значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підви­щення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, зага-льностанових підставах.

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торговельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочин­ці, ув'язнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної ад­міністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки — власники майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній вибор­чим правом. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок.

У зв'язку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикаж­чиків та ін., законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового роз­порядчого органу міського громадського самоврядування —- місь­кої думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від ЗО до 72 осіб.

Установлений порядок створював переваги для найзабезпече-нішої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі

465

30 3-382

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибо­ри проводилися один раз на чотири роки.

Міськими думами формувалися виконавчі органи — міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався з-поміж власників виборчого цензу (причому не обо­в'язково тих, які входили до складу міської думи)1. Голова губерн­ського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повіто­вого — губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повно­важення, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністратив­ними органами та іншими установами.

Згідно зі ст. 60 Міського положення 1870 р. будь-який гласний мусив повідомити міського голову про внесену ним на розгляд думи пропозицію за три дні до засідання. Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, все активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання усі документи передавалися губернатору для затвердження або пе­ресилання з відповідною характеристикою до Міністерства внут­рішніх справ. Одночасно з головою обиралися і члени міської упра­ви, кожному з яких дума доручала керувати тією чи іншою галуз­зю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На від­міну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали ад­міністративному затвердженню.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах Украї­ни, як і в усій Російській імперії, складну і незвичну процедуру «балотування» — таємного голосування. Для обрання гласних, а та­кож міського голови і членів управи кандидатам треба було набра­ти більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Гласні міських дум працювали на громадських засадах, члени управ — на постійній основі. У дрібних містах дума могла не обира­ти управу, а покласти усі виконавчі функції на міського голову.

Міське положення 1870 р. оцінювалося сучасниками позитив­но, передусім у питаннях муніципальної компетенції. А вона була в умовах самодержавної напівфеодальної Росії незвично широкою. Міські думи й управи здобували досить значну самостійність у ви-

1 Ярмыш Л. Я., Головко А. Н., Добреля Л. Л., Пикина В. В. Во главе города. Руково­дители харьковского самоуправления. — Харків, 1998. — С. 5—14, 50—67.

рішенні місцевих, насамперед господарських питань. Досить зазна­чити, що міські кошториси приймалися без адміністративного за­твердження. Губернатори не мали права необмеженого втручання у муніципальні справи, здійснюючи лише нагляд за законністю по­станов та рішень міських дум і управ.

Закон надавав органам міського самоврядування певні мож­ливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати з санкції губернаторів (котрі пильнували, як вже зазначалося, за законністю діяльності міських органів) обов'яз­кові постанови для мешканців підвідомчих міст. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція му­ніципальних установ не передбачалась і вважалася в усіх випадках «крамольною».

Незважаючи на те, що ст. 5 Міського положення 1870 р. пе­редбачала самостійність міського громадського управління «в ме­жах наданої йому влади», губернатори зберігали важелі впливу на муніципальні установи. Зокрема, начальник губернії міг опротесту­вати внесення тих чи інших питань до порядку денного засідання, з яким міський голова мусив ознайомити його заздалегідь, призупи­нити виконання постанов органів міського самоврядування на строк до одного місяця. У цьому разі питання передавалося на розгляд губернського з міських справ присутствія, очолюваного губернато­ром. Дума мала право оскаржити рішення присутствія в Сенат, од­нак до винесення останнім вердикту міське самоврядування повин­но було виконувати постанову губернського з міських справ при­сутствія. Водночас не тільки губернатор, а й присутствіє не могли порушувати господарську самостійність міського самоврядування. Різноманітність покладених на міське громадське управління фун­кцій вимагало від них наявності серйозної фінансової бази. Особли­во актуальним це було для великих міст: Києва, Одеси, Харкова, Катеринослава.

Про напрями діяльності міського самоврядування можна су­дити за визначеним Міським положенням 1870 р. переліком му­ніципальних витрат. Як і для земств, вони поділялися на обов'язко­ві і необов'язкові (факультативні). До першої групи належали: ви­трати на утримання власне місцевого самоврядування, міських громадських «будівель» і пам'ятників; утримання міських вулиць і площ тощо; витрати за зобов'язаннями міста, допомога на утриман­ня навчальних, благодійних та інших «загальнокорисних» закладів, затверджена в законодавчому порядку.

466

30*3-382

467

Розділ 2, Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних витрат, що не ма­ли безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в'язниць тощо. Слаб­ка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування держав­ній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Витрати міського само­врядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в се­редньому до третини коштів.

З «необов'язкових» витрат, які насправді були найактуаль­нішими для населення, особливо важливим було фінансування на­родної освіти та охорони здоров'я. Однак через обмеженість кош­тів, думи й управи багатьох міст так і не змогли скористатися нада­ними їм можливостями щодо міського благоустрою, освіти та меди­цини. Навіть у такому великому центрі України, як Харків, за час дії Міського положення 1870 р. було відкрито лише п'ять міських народних училищ (з них два — на пожертвування приватних осіб).

Міста зростали, а отже, збільшувались і витрати муніципаль­них органів. Водночас законодавство не надавало містам джерел доходів, достатніх для покриття як обов'язкових, так і необов'язко­вих витрат.

Міська скарбниця наповнювалася за рахунок різних місцевих податків і зборів, розміри яких були законодавче обмеженими. Про­відне місце серед них посідав так званий «оціночний збір» з неру­хомого майна, що належало приватним особам, компаніям, товарис­твам тощо, а також збір за видачу органами міського самовряду­вання приватним особам, компаніям і товариствам свідоцтв «на зайняття торгівлею та промислами». На користь міста стягували й інші збори, що не відігравали вирішальної ролі у формуванні бю­джету: з нотаріальних актів, таврування мір та вагів, з візництва, збори з аукціонних продажів майна та ін. Правом установлення нових, не передбачених Міським положенням, податків та зборів, а також правом перевищення встановлених норм оподаткування міські думи не були наділені. В умовах, що склалися, міське само­врядування великих міст виявляло ініціативу, створювало міські банки і ломбарди, що вели власну кредитно-фінансову діяльність і відраховували частину прибутку місту. В Україні перший міський банк виник у Харкові в 1866 p., перший ломбард — у 1891 р. (також у Харкові).

468          v

Важливим джерелом доходу була й експлуатація міської влас­ності — земельного фонду та споруд. У 80—90-х роках великі міста дедалі більше уваги почали приділяти проектам створення муніци­пальних підприємств, що задовольняли потреби міського господарст­ва і давали прибуток: різниць, електростанцій, водопроводів тощо.

Міське положення 1870 р. вводилося в Україні поступово. Не­гайно воно набуло чинності в Києві, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні та Чернігові. У 1872 р. — в Одесі. Питання про поширення Міського положення на міста Правобережжя було вирішене тільки законом 29 квітня 1875 р. Упродовж 70-х років нове самоврядуван­ня поширювалося на всі міста України.

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у ве­ликих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили «по-стародавньому», переваги нового муніципального устрою були не так помітні.

Великі міста мали більше можливостей для формування влас­ної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності і нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, пе­редусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво, яке було місь­кою верхівкою за часів дії катеринівської «жалуваної грамоти». Так у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є. С. Гор­дієнка, про якого вже згадувалося. Інтелігенція починала відіграва­ти дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насам­перед в університетських центрах — Києві, Харкові, Одесі.

У період реакції 80-х років відносна самостійність органів міського самоврядування викликала глибоке незадоволення само­державства і правоконсервативних сил. Міські думи поза традицій­ною для Російської імперії адміністративною опікою здавалися не­безпечним джерелом вільнодумства (насправді муніципальний лі­бералізм був ще більш обмеженим, ніж земський). Викликала побо­ювання і боротьба фракцій у думах, що загострювалася. За стано­вою оболонкою часто приховувалися політичні розбіжності — на­справді протистояли не стільки купці («давня» міська еліта) і дво­ряни (еліта «нова»), скільки найконсервативніша частина буржуазії і поміщиків, з одного боку, та інтелігенція, яка активізувалася, і підприємці, які прагнули будувати своє господарство на західний манер, з іншого. В Україні ці суперечності загострювалися на націо­нальному грунті. Про недовіру самодержавства до «національних

469

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

окраїн» свідчили і більша жорсткість адміністрації щодо самовряду­вання міст Правобережжя, закладена в законі від 29 квітня 1875 р.

Контрреформи 80—90-х років не могли обминути міське само­врядування, якому, на думку правлячої верхівки, у 1870 р. надава­лася надто широка самостійність.

Робота спеціально створеної урядом Особливої комісії зі скла­дання проектів місцевого управління, що діяла у 1882—1884 pp., припинялася. Комісія, яка розробляла подальші кроки з демокра­тизації самоврядування в імперії, також припинила своє існування.

У відповідях на запит Міністерства внутрішніх справ 40 губе­рнаторів і два градоначальники відстоювали необхідність посилен­ня адміністративного контролю не тільки за законністю, а й за пра­вильністю дій міських установ. Водночас бюрократія Російської ім­перії була стурбована тим, що серед міських виборців переважала буржуазія, кількість якої зростала. Слід наголосити, що в органах самоврядування українських губерній питома вага купців була зна­чно нижчою, ніж загалом по Російській імперії1. Це свідчить не стільки про менш буржуазний характер органів міського самовря­дування в Україні, скільки про те, що станова система тут ще мен­шою мірою, ніж в усій імперії, відбивала соціальні реалії. Чимало поміщиків перейшло на капіталістичні рейки господарювання, по­чало займатися підприємницькою діяльністю. В умовах промисло­вого буму в Донецько-Криворізькому басейні наприкінці XIX ст. свої підприємства відкривали особи інтелігентських професій, на­самперед інженери. Багато з них також були дворянами. Дворянсь­ке достоїнство було притаманним і більшості представників міської інтелігенції, яка мала виборчі права.

Уряд не дуже зважав на ці реалії. Метою проведеної 11 черв­ня 1892 р. контрреформи було звуження кола осіб, наділених вибо­рчими правами, зміцнення позицій дворянства, посилення адмініст­ративного контролю (а фактично перетворення його в опіку) над органами міського самоврядування.

Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та ад­міністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми (так, для губернських міст вона становила 1500 крб.). З власників торговель-

1 Горбачев В. Я. Городское самоуправление в Украине (по реформе 1870 года). Дис... канд. Юрид. наук. — Харків, 1995. — С. 5—11.

470

них і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів І та II гільдій. Куріальна система скасовувалася.

Нове законодавство в кілька разів зменшило і без того неве­лику частку виборців відносно населення міста. Муніципальна дія­льність віддавалася на відкуп вузькому колу найбільш забезпече­них власників.

Від неї усувалася практично вся колишня третя курія, що складалася з дрібних власників, які за свідченням сучасника були «... масою міського населення, найбільш заінтересованою в нормаль­ному ході муніципальної справи»1. Особисті вимоги до кандидатів зберігалися. Подібного обмеження виборчих прав міських жителів в той час не знала жодна європейська країна.

У частині визначення муніципальної компетенції законодав­чий акт 1892 р. вирізнявся несистемністю, неясністю, неповнотою. Основні напрями господарської діяльності і джерела формування бюджету зберігалися. Водночас нічого не говорилося про право міського самоврядування засновувати муніципальні підприємства. Не згадувалося і про таке актуальне майже для кожного міського поселення питання, як житлове.

Міське положення 1892 р., на відміну від Положення 1870 p., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своє компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення самого поняття самоврядування. Конт­роль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи пода­валася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призу­пинив її дії. А зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніци­пальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцево­го населення.

Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернато­рам право широких тлумачень, суб'єктивізму, а на практиці — ад­міністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь цара­ту на прохання губернаторів і градоначальників установити конт­роль за «правильністю» дій управління.

Нововведенням Міського положення 1892 p., що істотно обме­жувало права органів місцевого самоврядування, було обов'язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів

1 трейдер Г. И. Наше городское управление. — СПб., 1902. — С. 15.

471

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2, Державний лад. Реформи і контрреформи

управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися перева­жно другорядні питання.

Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних стру­ктур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об'єднаний орган нагляду — губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників гу­бернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губер­натором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з ін­шого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії.

Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, інколи роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав ад­міністрацією.

Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювали­ся до державних чиновників відповідних класів. Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично проти­ставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс (у губернських містах з 72 до 80). Обиралися й кандидати в гласні (до 1/5 від загаль­ного числа), які заміщали тих, хто вибув. Положення 1892 p., як і По­ложення 1870 p., передбачало припинення посадовими особами їх­ньої діяльності в разі втрати (продажу та ін.) майнового цензу.

Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках — до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності.

Незважаючи на численні недоліки і недосконалість Міського положення 1892 p., критику його з боку спеціалістів, самодержавст­во не поспішало скасовувати контрреформу 1892 p.

Міське положення 1892 р. в більшості міст України вводилося практично відразу — адміністрація прагнула скористатися його пере­вагами для посилення контролю за думами та управами. Проте пе­реслідувані законодавцем цілі досягнуті не були. Доходило до курйо­зних випадків — у Харкові введення Міського положення 1892 р. призвело до результатів, протилежних очікуваним. Тут з 80 глас-472

них — 62 належали до купців та почесних громадян. Це свідчило, що соціально-економічні і політичні процеси давно вже вийшли за межі станових груп. Розшарування гласних відбувалося переважно за ідейно-політичними ознаками1.

На початку XX ст. в думах і управах великих міст почали зосе­реджуватися ліберально-демократичні сили, які виступали за демо­кратизацію не тільки муніципального, а й усього громадського жит­тя. На політичній арені імперії вони були ще недостатньо окреслені, однак суперечності між губернською адміністрацією і органами місь­кого самоврядування не затухали, а, навпаки, розгорялися. Для по­вітових і заштатних міст ці процеси були менш характерними.

Органи міського самоврядування зробили вагомий внесок у соціально-економічний і культурний розвиток міст України напри­кінці XIX ст., особлива увага приділялася при цьому розвитку охо­рони здоров'я та народної освіти.

Порівняно із земствами, органи міського самоврядування були менш організованими — навіть міста однієї губернії не об'єднува­лися у відстоюванні своїх інтересів, не кажучи вже про регіональні або загальноросійські організації. Втім, з господарських питань ду­ми та управи значних міст налагоджували дедалі тісніші неофіційні контакти між собою.

У 1864—1874 pp. у Російській імперії здійснювалася військова реформа. Поразка у Кримській війні 1853—1856 pp. значною мірою стала каталізатором буржуазних реформ 60—70-х років, наочно продемонструвала низьку боєздатність російської армії. Вона була побудована на суто феодальних засадах, мала низький рівень озбро­єння і технічного оснащення і виявилася неспроможною захищати державні інтереси. Планомірна реорганізація збройних сил розпо­чалася після придушення польського повстання 1863 р.

Основним перетворенням у галузі військового управління ста­ло формування військових округів за територіальною ознакою. У 1862 р. були реорганізовані перші чотири військових округи, з яких два — Київський та Одеський — розміщувалися на території України. Двома роками пізніше виникли ще шість округів, у тому числі Харківський (був ліквідований у 1880 р). У серпні 1864 р. Оле­ксандр II підписав Положення про військові округи.

Головному начальнику округу, який називався командувачем військ, підпорядковувалися усі розташовані в окрузі військові час­тини та військові установи. Управління військового округу склада-

1 Головко О. М. Харківське міське самоврядування у 1893—1917 роках. Дис... канд. іст. наук. — X., 1997. — С 60—61.

473

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

лося з військово-окружної ради та шести відділів: 1) штабу, 2) інте­ндантського управління, 3) артилерійського управління, 4) інжене­рного управління, 5) військово-медичного управління, 6) окружного інспектора військових госпіталів. Військовий округ зосереджував у своїх руках командне і військово-адміністративне управління на підвідомчій йому території.

Створювалася система місцевого військового управління, усу­валася дореформена крайня централізація, притаманна діяльності Військового міністерства. Військові округи забезпечували розгор­тання збройних сил на випадок війни. Під час війни військово-окру­жні управління могли перетворюватися в штаби армій або відділя­тися від округу. Крім забезпечення розгортання армії в умовах вій­ни, командувачі округів повинні були сприяти цивільним властям «у забезпеченні порядку в краї», тобто могли використовуватися для придушення визвольного руху.

Питання про дії військових округів у разі війни залишалися неопрацьованими. Командувачі перебували в прямій залежності від царя, який призначав їх на цю посаду. Незалежність від Військово­го міністерства посилювалася, коли командувач округу одночасно був і генерал-губернатором краю (в прикордонних округах).

У 1864—1868 pp. була здійснена і реорганізація Військового міністерства, законодавчо закріплена Положенням від 1 січня 1869 р. Одночасно було розроблене і нове Положення про польове управ­ління військ у воєнний час, затверджене Олександром II 17 квітня 1868 р. Положення визначало структуру діючої армії під час війни і механізм її управління. Зокрема, в ньому наголошувалося, що вій­ськові округи, які входили в район воєнних дій, підпорядковували­ся також головнокомандувачу армії, зберігаючи при цьому з питань постачання та звітності «встановлені для мирного часу постійні зносини» з Військовим міністерством. Постачання військ здійсню­валося через військові округи, що були своєрідними управліннями тилу.

Загалом реорганізація збройних сил дозволяла в умовах війни збільшувати чисельність військ, не утворюючи нових формувань. Існував певний потенціал зміцнення армії за рахунок кадрів, які перебували в запасі. Водночас серйозною перешкодою на шляху реалізації військової реформи був феодальний, анахронічний прин­цип комплектування військ. Рекрутська повинність, за якої одні й ті самі особи перебували у військовій формі майже усе зріле життя (25 років), робила неможливим створення масової армії, яка мала б великі навчені резерви.

474

Непослідовністю вирізнялась і військово-судова реформа, що значною мірою зберегла риси феодально-кріпосницької організації суду. 15 травня 1867 р. був затверджений Військово-судовий ста­тут, що встановлював такі інстанції: полкові суди, військово-окру­жні суди і головний військовий суд у Петербурзі.

Склад полкового суду призначався командиром полку. До ньо­го входили: голова — штаб-офіцер, два члени — обер-офіцери. Полкові суди розглядали щодо «нижчих чинів» справи, аналогічні тим, що підлягали юрисдикції мирового суду. Справи слухалися лише за наказом командира, який мав право в межах наданої йому дисциплінарної влади пом'якшувати або посилювати покарання. В разі незгоди командир полку надсилав вирок на розгляд військо­во-окружного суду. У випадку затвердження вироку він вважався остаточним і не підлягав перегляду ні в касаційному, ні в апеляцій­ному порядку. Процес судочинства в полковому суді виключав зма­гальність: обвинувачений не мав права запрошувати адвоката.

Військово-окружні суди створювалися при кожному військо­вому окрузі і складалися з постійних членів, які призначалися вій­ськовим міністром за поданням головного військово-судового уп­равління, а також тимчасових членів (з числа стройових штаб- і обер-офіцерів, які призначалися командувачами військ у порядку черги на строк шість місяців).

При кожному військово-окружному суді засновувалася поса­да військового прокурора. Військово-окружному суду були підвідо­мчі усі справи щодо генералів, штаб- і обер-офіцерів, чиновників військового відомства. Військово-окружний суд також розглядав справи щодо «нижчих чинів», що передбачали можливість позбав­лення або обмеження станових прав, віддання у військово-виправні роботи або більш тяжкі покарання, а також справи, підвідомчі пол­ковим судам, якщо поряд з обвинуваченням висувався позов на су­му понад 100 крб.

У засіданні військово-окружного суду передбачалася присут­ність не менш як одного постійного і шести тимчасових членів. Судочинство здійснювалося в змагальному процесі — з участю вій­ськового прокурора і захисника. Обвинувачені мали право відводу суддів. Вирок військово-окружного суду вважався остаточним і підлягав оскарженню тільки в касаційному порядку.

Головний військовий суд здійснював «вище завідування» вій­ськово-судовою системою як верховний касаційний суд. При ньому був головний військовий прокурор, який підпорядковувався війсь­ковому міністру і був начальником головного військово-судового

475

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

управління. В Україні військово-окружні суди були впроваджені в Харківському та Одеському військових округах — у 1868 р., у Ки­ївському — у 1869 р.

Що стосується покарань, то окремий розділ статуту присвя­чувався призначенню покарань за військові злочини, вчинені як у мирний, так і у воєнний час.

Найсуворішим було покарання за непокору: в мирний час — каторжні роботи на строк від 4 до 12 років, у воєнний — розстріл.

Військово-судова реформа викликала нападки з боку реак­ційної частини генералітету та офіцерства.

Якщо за військово-судовим статутом 1867 р. військові суди розглядали справи тільки військовослужбовців, то в умовах зроста­ючого народовольчого революційного руху їм за законом 9 серпня 1878 р. передавалися справи про державні злочини, вчинені цивіль­ними особами. Вперше нова норма була застосована у тому ж році в Одесі. Місцевий військово-окружний суд засудив до смертної кари народника L М. Ковальського.

Основне питання реорганізації збройних сил Російської імпе­рії — реформа комплектування військ — було вирішене тільки у 70-х роках Важливим її етапом стало реформування військово-на­вчальних закладів. Створені військові училища вигідно відрізняли­ся від дореформених кадетських корпусів суто військовою орга­нізацією і вищим рівнем викладання. На території України створю­валося кілька юнкерських училищ — у Києві, Одесі та Чугуєві і кавалерійське — в Єлисаветграді. У 1865—1866 pp. кадетські кор­пуси перетворювалися у військові гімназії, серед них — Полтавсь­кий.

1 січня 1874 р. Олександр II затвердив Статут про військову повинність, а також підписав спеціальний маніфест. У Російській імперії впроваджувалася загальностанова повинність для осіб чо­ловічої статі, які досягли 20 років. Статут передбачав скорочення строку військової служби в сухопутних військах до шести, а на флоті — до семи років. Крім цього, після закінчення строку служби військовослужбовці зараховувалися в запас — у сухопутних війсь­ках на дев'ять років, на флоті — на два роки. Після закінчення цьо­го терміну ті, хто перебував у запасі, приписувалися до ополчення, у лавах якого перебували до досягнення 38 років. Щорічно призову підлягали до 30% від загального числа осіб призовного віку, решта зараховувалися в ополчення. Отже, понад дві третини осіб, які під­лягали призову, не отримували належної військової підготовки.

476

Особи, які мали освіту, відбували військову повинність у по­легшеному варіанті. Для них уводився інститут добровольців. При­зовники з вищою освітою проходили дійсну службу протягом трьох місяців, з середньою — один рік, а ті, хто закінчив прогімназії, по­вітові училища та ін. — два роки.

В іменному указі Олександра II Сенату з приводу набуття чинності Статуту про військову повинність окремим категоріям на­селення надавалися пільги. Звільнялися від призову службовці ря­ду залізниць. Члени сімейств, які володіли торговельними або про­мисловими підприємствами, отримували право на відстрочку на п'ять років.

Статут про військову повинність 1874 р. надав можливість фо­рмування великих навчених резервів, що створювало умови для створення в Росії масової армії. Передбачені статутом значні пільги для осіб з освітою сприяли розвитку системи початкового навчання, в тому числі й в Україні. Закон 1874 р. сприяв певною мірою і зрос­танню числа осіб, які мали вищу та середню освіту1.

В цілому військова реформа 1864—1874 pp. була досить кар­динальною. Проте відсутність докорінних перетворень політичної системи впливала і на стан справ в армії. Професійна компетент­ність не стала основним критерієм просування військових кадрів по службовій драбині. Реформований військовий механізм зберіг чи­мало недоліків, що виявилися, зокрема, під час Балканської війни з Туреччиною у 1877—1878 pp.

У 60—70-ті роки XIX ст. було здійснено і низку інших ре­форм: шкільну, цензурну, фінансову.

Затверджене 14 липня 1864 р. Положення про початкові на­родні училища впроваджувало в Росії єдину систему початкової освіти. Загальне керівництво і контроль покладалися на спеціально створені губернські та повітові шкільні ради. Визначався мінімум обов'язкових предметів, що вивчалися в початковій школі; навчан­ня грамоти і чотирьох арифметичних дій, а також Закону Божого. Початкові школи могли створюватися державними, громадськими установами, а також приватними особами.

Статут 19 листопада 1864 р. регламентував систему середньої освіти в Російській імперії, що складалася з класичних і реальних чоловічих та жіночих гімназій. Вводилася загальностанова середня освіта, для одержання якої необхідно було внести встановлену плату.

1 Зайончковский П. Л. Военные реформы 1860—1870 годов в России. — М., 1952. — С. 331—337.

477

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 2. Державний лад. Реформи і контрреформи

Університетський статут 18 червня 1863 р. вносив зміни і в систему державного нагляду за вищою школою. Університети одер­жали поновлену академічну автономію. Засновувалися ради профе­сорів, покликані здійснювати нагляд за студентством. Права про­фесорсько-викладацького складу істотно розширювалися.

Цензурна реформа була проведена у 1865 р. Вона полягала в реорганізації державних установ, які здійснювали цензуру. Відпо­відно до нового цензурного статуту вони переходили з відомства Мі­ністерства народної освіти до Міністерства внутрішніх справ. Зміню­валася і їхня структура — створювалося головне управління у спра­вах друку, а також центральний комітет іноземної цензури. Крім того, друкована продукція піддавалася ще й церковній цензурі.

Складна система цензури підпорядковувалася завданням охо­рони самодержавства від визвольного руху, в тому числі національ­ного, недопущення вільнодумства та поширення демократичних ідей в Російській імперії.

Поштовхом до проведення фінансової реформи стала глибока банківська криза в Російській імперії наприкінці 50-х років XIX ст. Зростали державні борги та інфляція. Створився несприятливий фінансовий клімат для залучення зовнішніх позик, державні кре­дитні установи зазнали краху. Реформи, проведені у 1860—1864 pp., торкнулися як податкової та кредитної систем, так і бюджету та державного фінансового контролю. 1 липня 1860 р. відкрився Дер­жавний банк. Фінансова криза долалася з використанням різних методів — від випуску внутрішніх безстрокових облігацій до гра­біжницьких, у фінансовому плані, умов визволення кріпосних се­лян за реформою 19 лютого 1861 р.

Принципове значення в проведенні фінансової реформи стало впорядкування за ініціативою В. Татаринова, бюджетної справи в імперії. Була введена т. зв. «єдність каси» — тобто головним розпо­рядником всіх коштів внаслідок низки заходів у першій половині XIX ст. стало Міністерство фінансів. Цей крок був винятково важ­ливим для упорядкування фінансового господарства, зменшення чиновницьких повноважень у окремих відомствах.

Державний банк позитивно вплинув на розвиток системи при­ватних комерційних акціонерних банків, сприяв акумулюванню коштів для кредитування розвитку промисловості, транспорту та торгівлі.

У 1863 р. була здійснена реформа, спрямована на реорганіза­цію найважливішого для скарбниці джерела доходів — податку «з

478

питної торгівлі». Скасовувалися винні відкупи, вводився акцизний збір з продажу спиртних напоїв, збільшувалися непрямі податки на товари масового споживання1. Крім того, була запроваджена централізована функція фінансового контролю, що сприяло підви­щенню його якості.

Водночас фінансова реформа не стала панацеєю. Становище дещо поліпшилося, але непослідовність і незавершеність фінансової реформи заважали її найефективнішому впровадженню в життя.

1 Гончарук В. Я. Правове регулювання виробництва і обігу спиртних напоїв у Росій­ській імперії в кінці XVIII — на початку XX ст. — Харків, 2002. — С. 111—123.

479

Розділ 2. Устрій і право України в період капіталізму

§ 3. Джерела та основні риси права