Розділ 14 ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
14. 1. Основні напрями і принципи державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування
Прийняття Конституції України зумовило утвердження якісно нового поділу публічної влади як за видами (законодавча, виконавча, судова), так і за рівнями (центральна і місцева), де уперше виділяється рівень децентралізованої публічної плади — місцеве самоврядування.
Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»)1.
Місцеве самоврядування є органічною частиною політичної системи України, продовженням на місцевому рівні концепції поділу публічної влади, в даному разі на владу державну та муніципальну, яку безпосередньо або через своїх представникі в здійснює відповідна територіальна громада. Місцеве самоврядування — це конкретний крок у напрямі подальшої лібералізації управління на місцях, пов'язаний із вирішенням проблем формування їв Україні громадянського суспільства, посиленням захисту прав і свобод людини, їхньою практичною реалізацією.
Держава не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування. Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування самостійне в межах своїх повноважень. Органи місцевого самоврядування структурно не входять у систему органів державної влади. Державою визнається і захищається комунальна власність, у тому числі власність на землю й інші природні ресурси. Дані консти-
^ \ 535
туційні положення відносяться до основ конституційного ладу Ук
раїни і спрямовані на забезпечення політичної і правової стабіль
ності положення місцевого самоврядування в системі публічної вла
ди. Тобто держава визнає місцеве самоврядування в якості само
стійного рівня здійснення: народом належноїйому влади. Це, в свою
чергу, означає організаційну відособленість місцевого самовряду
вання від державної влади. '
Однак самоврядування територіальних громад — це не «держава в державі». Воно не існує суверенно, окремо від неї, а постійно з нею взаємодіє. Тобто не можна говорити про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед законом, є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їхні гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування так само, як і діяльність держави. Можна зазначити, що місцеве самоврядування як автономія невеликих територіальних одиниць у загальних межах для всього державно-організованого суспільства законів означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Необхідно мати на увазі, що і те, і інше — складові частини єдиного конституційного (а не державного) механізму2. Окрім цього, це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має за джерело свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає фундаментальним конституційним принципом, що встановлює, визнає, гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також утворює умови для правотворчої, право-застосувальної та правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу.
Від характеру та обсягу взаємодії органів державної влади з місцевим самоврядуванням, його органами та посадовими особами багато в чому залежить ефективність здійснення як загальнодержавної, так і регіональної та муніципальної політики. На місцевому рівні вирішуються, по суті, усі питання обслуговування населення, соціально-економічні, політичні, гуманітарні та культурні проблеми,. Від ступеня їхнього вирішення залежить реалізація державних завдань: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів
536
із соціального захисту населення, стабілізація політичної, економічної, соціальної системи тощо. Адже люди оцінюють державну політику насамперед через призму задоволення власних життєвих потреб, через стан продовольчого ринку, житлових умов, електроенергії в будинках, громадського порядку на вулицях, благоустрою та інше. Кожний громадянин спочатку є жителем свого села, селища або міста, а потім вже учасником політичних відносин. Ефективне ж місцеве самоврядування утворює цивілізовану психологічну атмосферу у суспільстві — конструктивного співробітництва влади і громадян, дає змогу вирішити значну частину загальнодержавних проблем, надає можливість державній владі зосередитися на якісному вирішенні загальнонаціональних питань.
Однією з найбільш важливих проблем у період становлення демократичної державності та системи місцевого самоврядування в Україні є характер та зміст взаємовідносин між органами державної влади та самоврядуванням територіа;тьних громад. Питання щодо співвідношення та взаємодії місцевого самоврядування та державної влади — одне з кардинальних у теорії та практиці муніципального будівництва і права. Не випадково відповідно до Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 р. одним із пріоритетних завдань внутрішньої політики є «удосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності органів влади та місцевого самоврядування у сфері державних і громадських послуг»3.
Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування не тільки в Україні, айв інших країнах. Так, у Стародавньому Римі ще 45 р. до н.е. б)'ло прийнято закон про місцеве самоврядування, в якому була встановлена уніфікована система органів і форм місцевого самоврядування, визначені основні функції місцевих органів, відмінні від функцій територіальних органів, створюваних центром4.
Взаємодія самоврядування з верховною владою простежується з самого початку зародження державності на Русі. Громадське самоврядування, яке діяло на Русі, земства постійно знаходилися в тісному контакті з загальноміським вічем та княжою владою. Вони якби врівноважували один одного.
537
Висновки мислителів щодо співвідношення та взаємодії держави, її органів та місцевого самоврядування, зроблені ще у XVI—
XVIII ст., свідчать, що така взаємодія проявлялася в:
участі місцевих органів, зборів громадян в обговоренні про
ектів законів, які виносилися на. загальне обговорення;
проведенні виборів у центральні і територіальні органи влади;
формуванні місцевих органів державної виконавчої влади;
організації' роботи із виконання законів; •
реалізації предметів спільного відання тощо.
Визначені в цей період теоретичні основи місцевого самоврядування у наступні століття ще більше досліджувалися як у зарубіжній, так і вітчизняній науці. При цьому самоврядування не залишалося віртуальним, суто теоретичним поняттям, воно мало глибоке практичне значення. Ще в кінці XIX — на початку XX ст. більшість вітчизняних державних та громадських діячів вважали, що в основі конституційного устрою демократичної держави повинно знаходитися широке місцеве самоврядування, а взаємовідносини між центральними та місцевими органами мають будуватися на рівноправних началах.
Взагалі питання про відносини держави та місцевого самоврядування не втратило своєї актуальності донині, а знання уявлень про природу та взаємозв'язок цих інститутів, визначених на рубежі
XIX — XX ст. у вітчизняній та зарубіжній науковій думці, необхід
не для його успішного вирішення. Теоретичні розробки, присвя
чені місцевому самоврядуванню, в наш час важливі тому, що прак
тика не стоїть на місці та постійно породжує явища, які потребують
правового регулювання.
В Україні інститут місцевого самоврядування було відроджено у 90-і роки XX ст. і відразу виникло питання щодо цивілізованої форми його співіснування з державною владою, її органами. Слід констатувати, що у XXI ст. в українському суспільстві ці проблеми залишилися. Причому питання взаємодії та взаємовідносин державної влади та самоврядування територіальних громад були невирі-шеними не тільки у реальном}' муніципальному житті. На жаль, немає чіткої відповіді на ці питання й у вітчизняній конституційно-правовій науці. У спеціальній літературі за останні роки є певні спроби вирішити дані проблеми, але незважаючи на наявність публікацій5, комплексних досліджень у цієї галузі немає.
538
У зв'язку з цим спробуємо відповісти на деякі концептуальні питання, зокрема, яким чином здійсеюється державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування, якими повноваженнями наділяються органи державної влади в сфері місцевого самоврядування, як концептуально співвідносяться між собою системи місцевого самоврядування і органів державної влади тощо.
Визнаючи самостійність муніципальної влади, її недержавний характер, Конституція та закони України встановлюють основні параметри державної політики в галузі місцевого самоврядування, які визначають основи взаємодії місцевого самоврядування і державної влади. Основні положення державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Україні закріплюють систему уявлень про цілі, пріоритетні напрями, завдання та принципи політики держави в сфері розвитку локальної демократії, а також про механізм її реалізації.
Державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування базується на Конституції України, законах України та інших нормативно-правових актах у галузі місцевого самоврядування (указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів України тощо), а також на загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права, чинних міжнародних договорах, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Конституцією України встановлено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст.5). Місцеве самоврядування є однією з основ конституційного ладу України. В жості публічної влади, найбільш наближеної до населення, місцеве самоврядування забезпечує захист інтересів людини і громадянина, заснованих на спільному їх проживанні на певній території, неодмінній взаємодії жителів цієї території. Тому місцеве самоврядування є однією з фундаментальних основ системи народовладдя. Водночас місцеве самоврядування визнається і гарантується державою як форма самоорганізації громадян для рішення питань місцевого значення, забезпечення повсякденних потреб кожної людини окремо і територіальної громади в цілому.
Для ефективного функціонування держави необхідний баланс інтересів державних і місцевих, тобто загальних інтересів жителів кожного села, селища або міста. Роль виразника місцевих інтересів
539
покликане виконувати місцеве самоврядування. Участь громадян у здійсненні місцевого самоврядування гарантується конституційними правами обирати і бути обраними в органи місцевого самоврядування, направляти індивідуальні чи колективні звернення в органи місцевого самоврядування, оскаржувати в судді рішення і дії (чи бездіяльність) органів місцевого самоврядування, самостійно вирішувати питання місцевого значення (як через органи місцевого самоврядування, так і шляхом прямого волевиявлення) тощо. Органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, створюють умови для здійснення прав громадян на житло, охорону здоров'я і медичну допомогу, освіту тощо.
Конституцією України названі найважливіші питання місцевого значення: управління комунальною власністю, формування, затвердження і виконання місцевих бюджетів, установлення місцевих податків і зборів, здійснення охорони громадського порядку. Закони відносять до питань місцевого значення також інші питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності територіальних громад. Крім того, територіальні громади вправі розглядати питання, не виключені з їхнього відання і не віднесені до відання інших територіальних громад і органів державної влади. Органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їхнього здійснення матеріальних і фінансових засобів.Місцеве самоврядування здійснюється в містах, селищах, селах із урахуванням історичних і інших місцевих традицій. Гарантіями місцевого самоврядування є право на судовий захист, право на компенсацію додаткових витрат, що виникли в результаті рішень, прийнятих органами державної влади, а також заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією і законами України.
Положення Конституції України, що визначають основні принципи здійснення місцевого самоврядування, стали результатом1 осмислення позитивного світового та вітчизняного досвіду організації місцевої влади із урахуванням визначених у Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. загальних для демократичних держав принципів децентралізації влади, самоорганізації громадян, законності, здійснення публічно-владних повноважень на рівні, що дає змогу найбільш ефективно їх реалізовувати.
Особливу роль має місцеве самоврядування в становленні громадянського суспільства в Україні, будучи одночасно і механізмом
540
формування такого суспільства, і його невід'ємною складовою частиною. Включення жителів — членів територіальних громад у процес прийняття громадсько значущих рішень є одним із механізмів реального здійснення народовладдя.
Органи державної влади повинні не тільки створювати правову й економічну основи діяльності муніципальної влади, а і роз'яснювати населенню державну політику в галузі розвитку місцевого самоврядування, сприяти тому, щоб громадяни мали реальну можливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення.
Прийняття державних нормативів і стандартів у галузі медицини, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також застосування цих нормативів у муніципальному :китті повинні бути спрямовані на розв'язання завдань розвитку людського потенціалу територій місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за активної громадської участі жителів, при постійному зворотньому зв'язку між місцевою владою і територіальною громадою. Розвиток міжнародного співробітництва в економічній, гуманітарній і інших галузях на рівні територіальних громад відіграє важливу роль у налагодженні добросусідських відносин із іншими державами, сприяє зближенню народів. Місцеве самоврядування дає змогу оп-тимізувати використання загальнонаціональних ресурсів. Територіальні громади здатні вирішувати свої проблеми в найбільш ефективних формах, з урахуванням конкретних умов кожної окремої території. Тому реально діюче місцеве самоврядування дозволяє державній владі сконцентруватися на вирішенні проблем загальнодержавного і регіонального рівнів, сприяє підвищенню ефективності державного управління.
Підтримка місцевого самоврядування з боку держави і створення умов для стійкого саморозвитку територіальних громад повинні бути орієнтовані на ефективне і узгоджене функціонування муніципальних органів, державних і громадських інститутів із метою забезпечення конституційних прав і свобод громадян України, підвищення життєвого рівня і добробуту українського народу.
Ряд невирішених проблем, викликаних економічними труднощами в країні, неповнотою законодавчого регулювання (у першу чергу, відсутністю чіткого розмежування компетенції між органами державної влади і муніципальними органами), призводить до розбіжностей і конфліктів між органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Має бути кропітка робота органів
541
законодавчої, виконавчої і судової влади з дозволу таких розбіжностей і конфліктів. Проблема нерідко посилюється суб'єктивним фактором — неумінням, а часом і небажанням відповідних державних і муніципальних структур, їхніх посадових осіб виробляти узгоджені рішення, спрямовані на взаємодію державних і муніципальних органів в інтересах населення.
З метою координації зусиль із захисту прав органів місцевого самоврядування і взаємодії з органами державної влади органи місцевого самоврядування об'єднуються в союзи й асоціації. За ос-танні^роки в Україні створено загальнодержавні, міжрегіональні, регіональні, спеціалізовані об'єднання органів місцевого самоврядування. Практичні результати, досягнуті у ході становлення інституту місцевого самоврядування, у чималому ступені з'явилися наслідком спільної роботи таких об'єднань. Створено і діє Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України — центральна науково-методична, консультативна та координуюча установа при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування в Україні.
У процесі становлення місцевого самоврядування в Україні не-вирішеними є декілька загальних проблем, серед яких:
неузгодженість і несистематизованість законодавства Украї
ни про місцеве самоврядування: ряд нормативних правових актів,
у першу чергу, прийнятих до вступу в силу Конституції України,
містять положення, що не відповідають конституційному статусу
місцевого самоврядування; крім того, норми, що регулюють окремі
питання здійснення місцевого самоврядування, містяться в значній
кількості галузевих законодавчих і інших нормативних правових
актів;
неповне і непослідовне законодавче регулювання питань
організації і діяльності місцевого самоврядування: норми Консти
туції України і прийнятих нормативних правових актів не вичер
пують необхідного правового забезпечення здійснення місцевого
самоврядування. Крім того, серйозні труднощі в практичній діяль
ності органів місідевого самоврядування викликає неоднозначність
у розумінні деяких норм українського муніципального права, у тому
числі закріплених Конституцією України.
недотримання законодавства України про місцеве самовря
дування, у тому числі прийняття нормативно-правових, у тому числі
і законодавчих актів, що суперечать Конституції України і зако-
542
нодавству; невиконання норм муніципального права посадовими особами органів державної влади й органів місцевого самоврядування;
— бездіяльність органів державної влади України й органів
місцевого самоврядування, відсутність нормативного регулюван
ня на відповідному рівні питань, пов'язаних зі здійсненням місце
вого самоврядування;
відсутність чіткого правового механізму розмежування повно
важень між органами державної влади й органами місцевого само
врядування є однією з найбільш гострих проблем становлення місце
вого самоврядування, що перешкоджають ефективному рішенню
деяких найважливіших питань щодо діяльності органів місцевого
самоврядування, у тому числі питання наділення органів місцевого
самоврядування окремими державними повноваженнями;
недостатнє забезпечення фінансово-економічної самостійності
територіальних громад, що має у собі комплекс питань, вирішува
них, як на загальнодержавному, так і на локальному рівнях. До них
відносяться питання формування комунальної власності (передусім
проблемним є питання спільної власності територіальних громад),
створення умов для формування повноцінних місцевих бюджетів
(у тому числі врахування місцевої специфіки при розподілі держав
них фінансових ресурсів), створення стабільної нормативної осно
ви економічної діяльності територіальних громад тощо;
недосконалість механізмів судового захисту місцевого само
врядування, передусім відсутність державної волі в запровадженні
інституту адміністративної юстиції, недостатня урегульованість
питання забезпечення виконання судових рішень, а також недоско
налість системи підготовки судових кадрів і підвищення кваліфі
кації суддів у сфері муніципального права;
відсутність права органів місцевого самоврядування на за
хист за допомогою конституційного судочинства прав місцевого
самоврядування і конституційних прав громадян на здійснення
місцевого самоврядування;
недостатність кваліфікованих муніципальних кадрів: загаль
ноукраїнська система кадрового забезпечення територіальних гро
мад, навчання виборних осіб місцевого самоврядування і комуналь
ного службовців донині не склалася.
Діяльність держави за рішенням зазначених проблем повинна здійснюватися в рамках єдиної національної політики в області розвитку місцевого самоврядування в Україні. Тому цілком зако-
543
номірним та довгоочікуваним було видання Указу Президента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні»6 (2001 р.), а також розроблення Концепції державної регіональної політики7 (2001 р.). Згідно з Указом з метою подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні як особливо важливого фактора становлення громадянського суспільства, його державної підтримки, поліпшення умов для самостійного вирішення територіальними громадами питань місцевого значення розвиток місцевого самоврядування є нині одним із найпріоритетніших напрямів державної політики України.
Несистемність державної політики та діяльності в цій сфері стала однією з важливих причин стримання комплексного соціально-економічного розвитку та стабільності в державі, ускладнення умов для зміцнення позицій України у міжнародному економічному співробітництві, повільного здійснення ринкових перетворень на місцях, виникнення та загострення багатьох соціальних, економічних, екологічних та інших проблем (преамбула Концепції державної регіональної політики).
Метою державної політики в галузі місцевого самоврядування в Україні є забезпечення подальшого розвитку місцевого самоврядування й підвищення ефективності його діяльності як необхідних умов становлення економічно і соціально розвиненої демократичної держави.
~~ Для досягнення зазначеної мети, на нашу думку, ця політика повинна бути спрямована: на забезпечення реалізації конституційного права жителів — членів територіальних громад на здійснення місцевого самоврядування; створення умов для реалізації функцій та повноважень територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування; забезпечення державних гарантій місцевого самоврядування.
У межах кожного з названих напрямів мають розв'язуватися такі завдання:
1. Забезпечення реалізації конституційних прав жителів — членів територіальних громад на здійснення місцевого самоврядування припускає:
— створення умов для реалізації конституційних прав громадян України, насамперед обирати і бути обраними в органи місцевого самоврядування; здійснювати місцеве самоврядування через виборні й інші органи місцевого самоврядування; брати участь у рішенні
544
питань місцевого значення шляхом ри, референдуми, загальні
проектів актів органів місцевог^моГ*'™ °Мадс
вих акціях, самооподаткуваннятошоТГ ^ВаНШі УЧ&СІЬ У Масо"
х Д^ності органів ^рГнГцГні^Г
сам-яХ^^^^
контролю за ефективністю діяль„0СТіТ дуванняз боку населення; формуванні відальності органів та поідових^б
з яснення
ДУва„га своїх уці, повіз^ГьТрГуГГ
власністю, включаючи земі^рмуванняТ™ КОМУна— нання місцевих бюджетів, установлені м^™^аТВЄРДЖЄННЯ х вико" здійснення охорони громадськоГпо™ Гщо" П°ДатаШ' 3б°Р1В;
установах тощо- муніципальних освітніх
■ЇВШІ
545
принципів взаємодії органів державної влади й органів місцевого самоврядування, у тому числі забезпечення реалізації окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, і встановлення мінімальних державних соціальних стандартів; активного формування комунальної власності як найважливішої складової фінансово-економічної бази місцевого самоврядування; розвитку ринку нерухомості й інвестиційної політики, що забезпечує залучення доходів населення й орієнтованої на участь представників малого і середнього бізнесу;
широкий розвиток підприємництва як головного фактора
соціально-економічного розвитку держави та регіонів, підвищен
ня зайнятості населення, наповнення місцевих бюджетів, ефектив
не використання місцевих природних ресурсів і координація діяль
ності всіх підприємств малого і середнього бізнесу і виконання робіт
для населення і надання йому послуг, забезпечення його продукта
ми харчування і товарами народного споживання;
зміцнення економічної інтеграції регіонів із використанням
переваг територіального поділу і кооперації праці, що є одним з
головних чинників підвищення конкурентоспроможності держави
на міжнародних ринках;
розмежування повноважень і відповідних матеріальних і
фінансових ресурсів між органами державної влади й органами
місцевого самоврядування;
формування системи ефективного державного контролю за
дотриманням органами місцевого самоврядування законодавства
України;
створення умов для взаємодії територіальних громад, у тому
числі на регіональному і міжнародному рівнях, налагодження
міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики, на
ближення національного законодавства з цього питання до норм і
стандартів Європейського Союзу, а також розвитку транскордон
ного співробітництва як дієвого засобу зміцнення міждержавних
відносин та вирішення регіональних проблем;
науково-методичну й організаційно-методичну підтримку з
боку держави діяльності органів місцевого самоврядування;
створення ефективної національної системи підготовки, пе
репідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для роботи в орга
нах місцевого самоврядування;
інформаційну підтримку місцевого самоврядування.
546
^
3. Забезпечення державних гарантій місцевого самоврядування, а також забезпечення дотримання органами державної влади й органами місцевого самоврядування законодавства України про місцеве самоврядування і виконання нормативних правових актів органів місцевого самоврядування^що припускає:
захист прав місцевого самоврядування, встановлених Кон
ституцією і законами України;
захист комунальної власносгі як профільного виду власності
у місцевому самоврядуванні;
забезпечення мінімальних місцевих бюджетів шляхом закріп
лення доходних джерел для покриття мінімально необхідних вит
рат місцевих бюджетів, установлюваних на основі нормативів
мінімальної бюджетної забезпеченості, з урахуванням специфіки
територіальних громад;
забезпечення стабільної нормативної правової бази економіч
ної діяльності територіальних громад;
забезпечення самостійної діяльності органів місцевого само
врядування в межах їхньої компетенції;
забезпечення конституційного права місцевого самоврядуван
ня на судовий захист;
забезпечення конституційного права місцевого самоврядуван
ня на компенсацію додаткових витрат, що виникли в результаті
рішень, прийнятих органами державної влади;
забезпечення передачі органам місцевого самоврядування
матеріальних і фінансових засобів, необхідних для здійснення цими
органами окремих державних повноважень, якими вони наділя
ються;
формування муніципального права як комплексної галузі пуб
лічного права України, а також вироблення стратегії законодавчої
діяльності в галузі місцевого самоврядування;
запровадження більш глибокого вивчення та оцінки внутріш
нього природного, економічного, наукового, трудового потенціа
лу кожного регіону, розроблення комплексних правових, організа
ційних, економічних та інших механізмів його ефективного
використання;
здійснення на інноваційній основі структурної перебудови
економіки регіонів з урахуванням' особливостей їх потенціалу;
проведення фундаментальних наукових досліджень у галузі
місцевого самоврядування;
547
— розробку сучасних муніципальних управлінських технологій.
Згідно з Концепцією державної регіональної політики пріоритетними шляхами вирішення цих завдань є удосконалення державного регулювання у сфері соціально-економічного розвитку регіонів, відповідних правових, організаційних, економічних та інших механізмів, а також підвищення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за вирішення покладених на них повноважень та завдань.
Державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування в Україні має формуватися і реалізуватися на основі дотримання наступних принципів:
конституційності та законності — реалізація політики
здійснюється відповідне} до Конституції та законів України, актів
Президента України та Кабінету Міністрів України на засадах
чіткого розподілу завдань, повноважень та відповідальності між
органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
забезпечення унітарності України та цілісності її території,
включаючи єдність економічного простору на всій території дер
жави, її грошово-кредитної, податкової, митної, бюджетної систем;
єдності цілей, напрямів, завдань і механізмів реалізації дер
жавної політики;
комплексного підходу до реалізації державної політики;
взаємодії і співробітництва органів державної влади й органів
місцевого самоврядування в процесі реалізації державної політики;
поєднання процесів централізації, деконцентраціїта децент
ралізації влади, гармонізації місцевих, регіональних та загально
державних інтересів;
наступності державної політики на різних етапах проведення
реформ;
максимальної наближеності надання послуг до рівня їхнього
споживання на основі розподілу повноважень між рівнями публіч
ної влади;
всебічної підтримки та гарантування місцевого самовряду
вання з боку держави;
диференційованості надання державної підтримки регіонам
відповідно до умов, критеріїв та строків, визначених законодавством;
стимулювання тісного співробітництва між органами вико
навчої влади та органами місцевого самоврядування у розробленні
та реалізації заходів щодо регіонального розвитку; '*
548
невтручання органів державної влади в компетенцію органів
місцевого самоврядування;
контролю із боку держави за реалізацією органами держав
ної влади, їхніми посадовими особами державної політики;
— судового захисту прав місцевого самоврядування.
Держава в особі органів державної влади наділена комплексом
механізмів, що дають змогу здійснювати державну політику в галузі розвитку місцевого самоврядування в Україні. До таких механізмів відносяться:
правове регулювання організаційної, фінансової і господарсь
кої самостійності місцевого самоврядування при вирішенні питань
місцевого значення;
формування системи органів державної влади, що займають
ся питаннями місцевого самоврядування (утворення профільного
міністерства або національного агентства з питань місцевого са
моврядування);
прийняття загальнодержавних і регіональних програм, що
сприяють реалізації конституційних основ місцевого самоврядуван
ня і розвитку територіальних громад;
бюджетне і податкове регулювання, що дає змогу забезпечи
ти збалансовані мінімальні місцеві бюджети, створити умови для
оптимізації податкової бази територіальних громад;
передача в комунальну власність об'єктів, що знаходяться в
державній власності, необхідних для здійснення повноважень місце
вого самоврядування;
методична підтримка місцевого самоврядування, у тому числі
організація і проведення конференцій, семінарів із актуальних пи
тань місцевого самоврядування;
підготовка і підвищення кваліфікації кадрів для місцевого
самоврядування, у тому числі підвищення кваліфікації виборних
осіб місцевого самоврядування, підготовки кандидатів і учасників
виборних кампаній до виборів і інших процедур прямого волеви
явлення населення;
інформаційна підтримка місцевого самоврядування, у тому
числі роз'яснення населенню конституційних основ місцевого са
моврядування, інформування його про хід і проблеми реформи
місцевого самоврядування, про провідну роль населення у створенні
системи громадського контролю за діяльністю органів місцевого
самоврядуванні"-*
" 549
— широке використання узгоджувальних процедур при рішенні проблем, що виникають у процесі взаємодії органів державної влади й органів місцевого самоврядування.
Зазначені механізми у межах загальнодержавних і регіональних цільових програм підтримки місцевого самоврядування, на нашу думку, сприятимуть найбільш ефективній реалізації державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Україні.
Реалізація державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Україні вимагає комплексного підходу до розв'язання завдань, пзетапного їхнього виконання, а також визначення пріоритетних напрямів на відповідному етапі реалізації державної політики. Успішна реалізація державної політики в області розвитку місцевого самоврядування в Україні має привести до створення системи взаємодії населення, місцевого самоврядування і державної влади. Ефективне функціонування цієї системи дасть змогу забезпечити поліпшення умов життя населення у кожному населеному пункті, формування у громадян навичок демократичної взаємодії зі сформованими ними органами місцевого самоврядування, а також навичок громадського коніролю за ефективністю їхньої діяльності та стійкий самостійний розвиток територіальних громад.
14.2. Повноваження органів державної влади •.
в сфері місцевого самоврядування ,
Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції України розпочалися радикальні процеси демократизації суспільства і держави. Складовою частиною процесу демократизації Української держави є визнання і гарантування місцевого самоврядування в Україні, же нині стає реалією суспільного життя.
В Конституції України встановлено основні засади організації та діяльності місцевого самоврядування на всій території країни. Окремими повноваженнями у сфері місцевого самоврядування наділяються органи державної влади. Це пояснюється тим, що в силу багатогранності проявів та варіабельності організаційних форм даного інститут}', а також відсутності сталих традицій муніципальної демократа у сучасному українському суспільстві, держава у своїй діяльності зобов'язана сприяти становленню дієздатних територіальних громад та розвиткові місцевого самоврядування в Україні.
550
Від характеру та обсягу взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування та його посадовими особами багато в чому залежить ефективність здійснення не лише муніципальної та регіональної, а й державної політики. Адже на місцевому рівні вирішуються питання соціального обслуговування населення, соціально-економічні, політичні та гуманітарні проблеми, і від того, як вони вирішуються, реалізуються державні та загальнонаціональні завдання: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів із соціального захисту населення, стабілізація політичної системи тощо8.
Державна політика в сфері місцевого самоврядування є важливим елементом внутрішньої політики держави. Роль цієї політики підкреслюється в Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні 2001 р.9 та Концепції державної регіональної політики 2001 р.10. Головною метою державної регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної' влади та органів місцевого самоврядування. Для реалізації цієї мети органи державної влади мають відповідні повноваження у сфері місцевого самоврядування, їх можна класифікувати за різними ознаками, зокрема відповідно до статусу органів державної влади, які їх здійснюють, із врахуванням сфер їхнього здійснення органами державної влади, їхнього змісту тощо. Так, суб'єктами, що мають повноваження у сфері місцевого самоврядування є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, суди, інші спеціально утворені державою профільні органи в сфері сприяння розвиткові локальної демократії.
За характером та змістом повн оваження органів державної влади України в галузі місцевого самоврядування можна поділити на групи, спрямовані на правове регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування; забезпечення гарантій здійснення обов'язків органів державної.влади в галузі місцевого самоврядуван-
551
ня; забезпечення фінансово-економічної бази місцевого самоврядування; наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями; здійснення контролю за дотриманням законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, захисту прав місцевого самоврядування тощо.
За видами ці повноваження поділяються на нормативно-регулюючі, конкретно-регулюючі, що забезпечують, контрольні, систематично вчинені правомірні дії. Для цього використовуються різні засоби: видання правових актів, статистична звітність, методичні рекомендації, контрольні й інші дії".
Розглянемо більш детально основні повноваження органів державної влади в сфері місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямом у діяльності органів державної влади в сфері місцевого самоврядування на сучасному етапі є нормативно-правове регулювання організації і діяльності місцевого самоврядування і контроль за виконанням відповідного законодавства. За останні роки уже прийнято декілька профільних законів із цтого приводу: «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.), «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (1998 р.), «Про столицю України — місто герой Київ» (1999 р.), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 р.), «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.), «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р.) тощо.
При розробці і прийнятті галузевих законів, наприклад про освіту, охорону природного середовища тощо, в них стали закріплювати повноваження органів місцевого самоврядування. Прийняття державних нормативів та стандартів у галузі медицини, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також застосування цих нормативів повинно бути спрямовано на розв'язання завдань розвитку людського потенціалу територіїта місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за умови активної громадської участі жителів, постійного зворотнього зв'язку між владою та територіальною громадою.
Суттєво сприяє розвиткові місцевого самоврядування діяльність органів державної влади із формування мінімальних бюджетів місцевого самоврядування, а також встановлення мінімального рівня соціальних потреб — гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України. Слід відзначити подвійну роль мінімальних соціальних стандартів для населення. По-перше, вони виступають як державні га-
552
ранти реалізації конституційних прав громадян у соціальній, економічній та культурній сферах та, по-друге, діють як фінансові нормативи формування місцевих бюджетів.
Важливим напрямом діяльності органів державної влади України є наділення органів місцевого самоврядування законом окремими державними повноваженнями, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для їхнього здійснення, контроль за їхньою реалізацією. Принцип делегування повноважень на місця — це об'єктивний процес, спрямований на децентралізацію державної влади, який має широке міжнародне визнання і закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Цей процес відображає зростаючу інтеграцію місцевих органів у конституційний механізм здійснення публічної влади в Україні, їхнє пристосування до розв'язання завдань, що мають загальнодержавне і загальноре-гіональне значення.
Органи державної влади повинні не лише утворювати правову та економічну основи діяльності територіальних громад, а й роз'яснювати населенню державну політику в галузі розвитку місцевого самоврядування, сприяти тому, щоб громадяни мали реальну можливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення.
Діяльність держави в сфері місцевого самоврядування проявляється також у встановленні порядку судового захисту місцевого самоврядування. Вказане положення узгоджується з характеристикою України як демократичної, правової держави (ст. 1 Конституції України), визнанням того, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст.55 Конституції України).
Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Він не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Так, у зв'язку з конституюванням інституту місцевого самоврядування одним із пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури став нагляд за дотриманням прав громадян на місцеве самоврядування. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
*—^ 553
^
Виходячи з конституційного статусу місцевого самоврядування, головним суб'єктом, що визначає пріоритети державної політики в сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України. Адже муніципальна політика є важливим елементом внутрішньої політики держави. Верховна Рада України формує свою муніципальну політику шляхом створення відповідних комітетів і комісій, парламентських слухань, депутатських запитів та інших форм парламентської діяльності.12.
Відповідно до п. 5 ст. 85 Конституції України визначення засад внутрішньої політики, а також і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України. Муніципальна політика Верховної Ради України знаходить своє вираження: у законодавстві як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери суспільного життя, які мають відношення до місцевого самоврядування, — освіта, охорона здоров'я, культура (п. З ст. 85 Конституції України); в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів місцевого самоврядування (п. 4 ст. 85 Конституції України, ст. 62, 66 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); в загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції України); в праві дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; в праві призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Конституції України); в праві утворювати і ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст; в повноваженнях ід одо найменування і перейменування населених пунктів і районіи (п. 29 ст. 85 Конституції України); в призначенні чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85 Конституції України); в регулюванні основ комунальної служби тощо.
Так, згідно з законодавством України державна політика щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється за такими напрямами: законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування та забезпечення її ефективності; захист прав місцевого самоврядування; організація підготовки та перепідготовки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування; право-
554
вий та соціальний захист посадових осіб місцевого самоврядування; методичне та інформаційне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування. Консультативне та методичне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань державної служби з урахуванням вимог чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Методичну допомогу з організації і проходження служби в органах місцевого самоврядування можуть надавати відповідні комітети Верховної Ради України (ст. 6 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 р.).
Слід зазначити, що відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, в тому числі й муніципальні, гарантії цих прав і свобод (п.1); правовий режим власності, в тому числі й комунальної власності територіальних громад (п.7); територіальний устрій України (п. 13); засади місцевого самоврядування (п. 15); статус столиці України; спеціальний статус інших міст (п. 16); організація і порядок проведення виборів і референдумів (п. 20) тощо.
З 1998 р. функціонує Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, яка є дорадчо-консультативним органом, який діє при Голові Верховної Ради України на громадських засадах. Координаційна рада готує пропозиції із вдосконалення чинних законів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування; сприяє організації обговорення в органах місцевого самоврядування, депутатами місцевих рад, членами територіальних громад проектів законів; обговорює стан економічного і соціального розвитку регіонів та практичну діяльність органів місцевого самоврядування зі здійснення організаційних і контрольних повноважень щодо затвердження і реалізації програм соціально-економічного та культурного розвитку на підвідомчих радам територіях, розробляє практичні рекомендації; аналізує діяльність органів місцевого самоврядування з питань розробки, затвердження і виконання місцевих бюджетів, виробляє пропозиції щодо вдосконалення бюджетного процесу; розглядає питання щодо конструктивного і дієвого підходу органів місцевого самоврядування до вирішення проблем функціонування місцевого господарства і забезпечення життєдіяльності територій, до питану приватизації майна державної і комунальної власності, соціального захисту населення; аналізує стан організаційної роботи органів місцевого самоврядування зі
555
здійснення наданих законом повноважень, підвищенню ефективності роботи постійних комісій і виконавчих органів місцевих рад, депутатів, зміцненню і вдосконаленню зв'язків органів місцевого самоврядування з населенням, депутатів — із виборцями; сприяє налагодженню конструктивних взаємозв'язків органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій зі зміцнення законності і порядку на підвідомчих радам територіях, у діяльності органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади, посиленню контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади та виконанням місцевими державними адміністраціями делегованих радами повноважень тощо.
Окремими повноваженнями у сфері місцевого самоврядування наділяються комітети Верховної Ради України, які, з питань, що належать до їхнього відання, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, центральними органами виконавчої влади, місцевими адміністраціями, органами місцевого самоврядування, підприємствами і організаціями незалежно від форм власності. В межах своїх повноважень комітети Верховної Ради України вивчають практику застосування, впровадження та виконання прийнятих законів або їх окремих положень у практиці органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств та організацій, провадять дослідження тенденцій та прогнозування розвитку ситуацій щодо питань, що належать до їх компетенції. Всі органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані виконувати законні вимоги комітетів Верховної Ради України щодо надання їм оригіналів необхідних матеріалів і документів та їх копіювання.
Рекомендації комітетів Верховної Ради України мають обов'язково розглядуватися органами місцевого самоврядування. Про'ре-зультати розгляду і вчасні заходи повинно бути повідомлено комітетам Верховної Ради України у встановлений ними строк. Комітети під час здіснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою України, контролю за законністю та ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюджету, заслуховувати керівників органів місцевого самоврядування. За пропозицією комітету Верховної Ради України посадові особи
556
цих органів зобов'язані прибути на її засідання та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом у порядку виконання контрольних повноважень. За нез'явлення на засідання комітету, надання недостовірної, неповної інформації, відмову надати інформацію або за навмисне її приховування вони несуть відповідальність відповідно до законодавства України. Комітети Верховної Ради України мають право вимагати присутності посадових осіб органів місцевого самоврядування (ст.10 Закону України «Про постійні комітети Верховної Ради України» 1995 р.).
Інший, передбачений Конституцією України орган — Рахункова палата має право контролювати (проводити фінансові перевірки, ревізії тощо) органи місцевого самоврядування та підприємства, установи та організації, якщо вони отримують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або використовують об'єкти права державної власності чи управляють ними, а також у разі надання їм державою митних, податкових та інших пільг (ст. 16 Закону України «Про Рахункову палату» 1996 р.). Про результати проведених перевірок і ревізій Рахункова палата інформує Верховну Раду України, доводить до відома керівників відповідних органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій.
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Зокрема, Уповноважений має право невідкладного прийому керівниками органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; безперешкодно відвідувати органи місцевого самоврядування, бути присутнім на їх засіданнях; на ознайомлення з документами, у тому числі й секретними (таємними), та отримання їх копій в органах місцевого самоврядування та в органах державної влади, підприємствах, установах і організаціях; вимагати від посадових і службових осіб органів місцевого самоврядування сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків; запрошувати посадових і службових осіб для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряють по справі; направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі
557
виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів тощо (ст. 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» 1997 р.).
Гарантованість муніципальних прав і свобод територіальних громад — це своєрідний зовнішній механізм обмеження свавілля місцевих чиновників, а також централістських «випадів» державної влади, яка завжди прагне до розширення та посилення своєї присутності в усіх сферах життя В зв'язку з цим необхідно створювати нові та вдосконалювати наявні механізми організаційного та правового характеру проти зловживання владою. Удосконалення процедур і механізмів захисту прав місцевого самоврядування — важливе завдання демократичної держави, діяльності її органів у цій сфері. Тому особливий інтерес становить запровадження інституту місцевого уп овноваженого з прав територіальної громади, який успішно функціонує в зарубіжних країнах.
Зарубіжний досвід свідчить про гнучкість інституту омбудсма-на, його здатнос'гі пристосовуватися до місцевих умов. Так, в Італії в кожній політико-територіальній одиниці (областях, провінціях і комунах) запроваджено інститут омбудсмана — громадського захисника (сіеГешоге сіуісо)13. У Нідерландах такі «омбудс-інститути» розглядають як скарги на поліцію, органи місцевого самоврядування, так і інші скарги «незалежно від ступеня їх неформальності»14. Британське законодавство про місцевих уповноважених передбачає закритий перелік місцевих органів, на які розповсюджується компетенція місцевих омбудсманів: графські ради, міські, муніципальні ради, внутрішні лондонські органи освіти, лондонські районні ради, Загальна рада Лондона, рада островів Сіллі, будь-який координаційний орган місцевої влади, в тому числі органи Національного парку, будь-який політичний орган, окрім міністра внутрішніх справ, органи водопостачання, комісія для Нью-Сіті та міські виробничі корпорації. Псвноваження британських місцевих омбудсманів не виходять за межі формули «досліджувати та рекомендувати». Вони не вправі розглядати скарги, віднесені до компетенції парламентського уповноваженого, судів та муніципальних влад, хоча дана заборона не є абсолютною: місцевий уповноважений може прийняти до свого розгляду скаргу, якщо в нього є підстави вважати, що його допомога буде доцільною. Рекомендації британських місцевих уповноважених не є імперативними для місцевих органів, однак переважно вони виконуються15. Аналогічний досвід
558
має Російська Федерація, законодавство якої передбачає можливість децентралізації служби Уповноваженого з прав людини Російської федерації шляхом створення регіональних уповноважених на рівні суб'єктів федерації, а також на рівні органів місцевого самоврядування. Пріоритет у їх роботі — проблеми дітей, жінок, військовослужбовців тощо16.
Слід зазначити, що тенденції в становленні муніципальних ом-будсманівських служб намітилися й у сучасній Україні. Так, ст.26 проекту Статуту територіальної громади міста Києва, підготовленого Центром місцевого самоврядування при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, передбачалося запровадження посади Міського уповноваженого з прав територіальної громади міста Києва, до сфери відання якого пропонувалося віднести контроль за додержанням прав та свобод жителів — членів територіальної громади міста Києва та захист прав і свобод кожного на території міста Києва і в межах юрисдикції територіальної гро- \ мади міста Києва17. На жаль дані проектні пропозиції не знайшли свого відображення у Статуті територіальної громади міста Києва, прийнятого Київською міською радою 28 березня 2002 р.
Запровадження такого роду інститутів, на нашу думку, стало б .к важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на зміцнення системи місцевого самоврядування, захист особи — члена територіальної громади, посилення гарантій реалізації муніципальних прав і свобод людини, що сприятиме вдосконаленню управління територіями та гуманізації відносин «особа — орган місцевого самоврядування — держава», що, безумовно, матиме позитивний вплив на ефективне здійснення функцій місцевого самоврядування18.
Також на муніципальну політику держави значний вплив справляють Президент України, Кабінет. Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо.
Так, відповідно до ст.102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі в сфері місцевого самоврядування. Муніципальна політика Президента знаходить свій вияв також у поданнях до народу та щорічних і позачергових зверненнях до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України
559
(п. 2 ст. 106 Конституції України); в прийнятгі у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошенні у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ст. 106 Конституції України); в створенні у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інші допоміжних органів і служб, у тому числі з питань місцевого самоврядування (п. 28 ст. 106 Конституції України) тощо.
З метою проведення спільних консультацій, вироблення узгоджених проектів рішень із найбільш важливих проблем економічної та соціальної сфери, з питань, що виникають у відносинах між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, за ініціативою голів обласних, Київської та Севастопольської міських рад у 1994 р. було утворено кон-сультативно-дорадчий орган при Президентові України — Раду регіонів, а у 1997 р. за пропозицією голів міських рад та Асоціації міст України було утворено Координаційну раду з питань місцевого самоврядування — інший консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Остання структура утворювалася з метою сприяння органам виконавчої влади у вирішенні питань державної підтримки місцевого самоврядування в Україні; участі у розробленні та розгляді проектів законів України, указів та розпоряджень Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, державних програм та концепцій з питань розвитку місцевого самоврядування, підтримки матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування в Україні, проведення муніципальної реформи; вивчення, узагальнення та поширення досвіду з розвитку ініціативи та самодіяльності територіальних громад; сприяння взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; залучення асоціацій, установ та організацій, діяльність яких пов'язана з розвитком місцевого самоврядування, до розроблення проектів відповідних нормативних документів, підготовки та проведення державно-правових експериментів у сфері місцевого самоврядування (Положення про Координаційну раду з питань місцевого самоврядування, 1997 р.).
Центральною науково-методичною, консультативною та координуючою установою, утвореною при Президентові України для
560
підтримки місцевого самоврядування в Україні нині є Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України. Відповідно до своїх завдань Фонд розробляє концепції розвитку місцевого самоврядування; досліджує проблеми взаємодії органів місцевого самоврядування з центральними і місцевими органами державної виконавчої влади України; бере участь у розробленні проектів законів, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України з питань розвитку місцевого самоврядування та здійснює експертизу таких проектів; розробляє проекти нормативних актів органів самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади і методичні матеріали з питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування; бере участь у заходах, спрямованих на підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади; сприяє впровадженню нових організаційних форм взаємодії між українськими асоціаціями місцевого самоврядування; координує діяльність урядових та неурядових установ і організацій, спрямовану на вивчення в Україні міжнародного досвіду місцевого самоврядування тощо (Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, 1996 р.).
Із 2000 р. з метою підвищення ефективності здійснюваних заходів у сфері державного будівництва в Україні, забезпечення узгодженої співпраці органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів у вирішенні найважливіших питань суспільного розвитку було утворено Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування як кон-сультативно-дорадчий орган при Президентові України. Національну Раду очолює Президент України. Основними завданнями Національної Ради є розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення, розроблення та внесення пропозицій щодо стратегії забезпечення сталого розвитку та вдосконалення державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, раціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики; основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів; проектів актів законодавства, загальнодер-
561
жавних програм економічного, соціального, науково-технічного, культурного розвитку України; забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються розвитку регіонів та місцевого самоврядування; ефективного функціонування фінансової та оюджетної систем держави у центрі та на місцях; інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспільно-політичних та соціально-економічних проблем у державі19.
Із функціональних питань, які потребують одноманітної регламентації в масштабах країни, приймаються постанови уряду та відомчі акти інших органів виконавчої влади. Найбільше всього актів, спільних для усіх видів органів і організацій, включаючи органи місцевого самоврядування, найменше — тільки для органів місцевого самоврядування. Причому функціональний характер таких актів повинен повністю узгоджуватися із законами й указами, ні в якому разі не виходити за їхні межі. Серед повноважень Кабінету Міністрів Україви відповідно до ст. 116 Конституції України слід зазначити забезпечення економічної самостійності України, здійснення внутрішньої (в тому числі — муніципальної) політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (п. 1); вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (п. 2); забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (п. 3); забезпечення рівних умови розвитку всіх форм власності, в тому числі — комунальної (п. 5) тощо.
Зазначимо, що у 1998 р. із метою спрямування діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у вирішенні питань, пов'язаних зі здійсненням місцевого самоврядування, та сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування в Україні Кабінет Міністрів України постановив утворити консуль-тативно-дорадчий орган — Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України. Завданнями Міжвідомчої комісії є сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування в Україні, підготовка пропозицій із цього питання у межах основних засад місцевого самоврядування, визначених законодавством України; розгляд проектів законодавчих та
562
інших нормативно-правових актів, програм, концепцій, окремих пропозицій із питань діяльності органів місцевого самоврядування, їх розвитку та зміцнення фінансово-економічної бази; розгляд питань розвитку місцевого самоврядування у зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні; підготовка пропозицій до Програми державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні; розгляд програм наукового, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування; підготовка висновків із питань проведення в областях, районах, містах, районах у містах, селах, селищах експериментів та здійснення окремих проектів у сфері місцевого самоврядування; сприяння висвітленню в засобах масової інформації досвіду окремих регіонів з питань місцевого самоврядування.
Слід констатувати, що на сьогодні дана інституція в Україні є одним з основних «провідників» державної політики в сфері місцевого самоврядування. Однак, враховуючи консуїсьтативно-дорад-чий статус Міжвідомчої комісії (як і інших аналогічних органів, утворених при парламенті та уряді), вона фактично не наділяється публічно-владними повноваженнями, а, отже, не несе відповідальності за стан державної політики в сфері розвитку місцевого самоврядування в Україні. Тому в цілому не заперечук^и Позитивної ролі таких органів у здійсненні державної політики в сфері місцевого самоврядування, вважаємо, що з метою вироблення ефективного механізму взаємодії держави та місцевого самоврядування, в Україні вкрай необхідно утворення єдиного органу державної підтримки місцевого самоврядування — наприклад, Міністерства чи Державного комітету у справа): місцевого самоврядування, або Національного агентства з питань регіональної політики і місцевого самоврядування, який би комплексно, виключаючи параіелізм і дублювання з боку органів законодавчої і виконавчої влади, вирішував питання організації й діяльності самоврядування територіальних громад20. Зазначимо, що ми не поодинокі у своїх пропозиціях. Так, ще 1994 р. відомий український вчений Р.К Давидов пропонував утворити в Україні міністерство по справам територій та місцевого самоврядування21.
В Україні давно необхідний авторитетний і компетентний арбітр, який гарантував би законодавчо встановлені правила гри усім суб'єктам державної регіональної політики та місцевого самоврядування. Адже відповідно до ст. "і Конституції в Україні не лише
563
визнається, ай гарантується місцеве самоврядування. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав та свобод людини і громадянина є Президент України. Також функції забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, реалізації прав і свобод людини і громадянина має Кабінет Міністрів України. Однак досі не зрозуміло: хто є основним провідником державної політики в сфері місцевого самоврядування? Хто є основним гарантом муніципальних прав територіальних громад? Як свідчить зарубіжний досвід, таким органом має бути профільна державна інституція з питань місцевого самоврядування.
Інакше кажучи, необхідно створити постійно діючий державний орган, який на правах міністерства предметно займався би розвитком місцевого самоврядування, процесом роздержавлення та децен-тралізацією влади. В межах законів і своїх повноважень цей орган забезпечував би перерозподіл владних фінансових та організаційних ресурсів до структур місцевого самоврядування, відстежу-вав би їхнє виконання на регіональному рівні, координував би й спрямовував зусилля сторін, зацікавлених у розвитку місцевого самоврядування, забезпечував би участь держави в цьому процесі, оцінював би правову базу та готував би відповідні законопроекти, прогнозував би розвиток подій після прийняття нових законів. Це й було б конкретним механізмом державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, формування оптимальної державної регіональної політики. Так, у Японії діє міністерство з справ місцевого самоврядування, у Норвегії — міністерство з муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції — великі підрозділи в складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст та благоустрою території, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища22.
Значними повноваженнями в сфері місцевого самоврядування наділяються й інші органи державної виконавчої влади. Так, органи державної виконавчої влади, реалізую чи політику держави в сфері місцевого самоврядування, здійснюють реєстрацію статутів територіальних громад (ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Статути територіальних громад села, селища, міста підлягають державній реєстрації в органах Міністерства юстиції відповідно до Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад 1998 р.23. Такожв органах Міністер-
564
ства юстиції України відповідно до законодавства України потребують реєстрації асоціації та інші форми добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування24.
Окремі повноваження у сфері місцевого самоврядування мають місцеві державні адміністрації. Так, за ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Слід зазначити, що незважаючи на те, що конституювання місцевих державних адміністрацій, наділення їх широким колом компе-тенціарних повноважень у сфері місцевого життя значною мірою «приземлює» державну виконавчу владу, робить її більш оперативною та наближеною до населення25. Паралельне функціонування на цьому рівні районних та обласних рад, фактичйа-иевизначеність їхнього статусу, відсутність у них виконавчих органів, дублювання повноважень, визначально зумовлює конфліктний характер механізму місцевої публічної влади (державної та самоврядної) в Україні. Існуючий нині на регіональному рівні «дивний» симбіоз муніципальних та державницьких за своєю природою структур породжує лише ілюзію самоврядування на цьому «поверсі» та гальмує процес становлення дієздатних територіальних громад, а, отже, і розвиток місцевого самоврядування в Україні26.
Вважаємо, що наділення з часом районних та обласних рад правом утворювати власні виконавчі комітети, а також функціонування на цьому рівні агентів та структур центральної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, які матимуть свій окремий апарат, забезпечить «локальний поділ влади», утворення дієвої системи місцевого самоврядування, яка матиме самостійні повноваження, в межах яких можливо реально управляти територією, поєднуючи загальнодержавні, регіональні та локальні інтереси27.
565
Судова влада також певним чином впливає на реалізацію муніципальної політики держави через розгляд судових справ про захист чи відповідальність місцевого самоврядування. Систематичне тлумачення ч. 2 ст. 124 Конституції України свідчить, про наявність повноважень у сфері місцевого самоврядування й судової влади. Адже юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, в тому числі в галузі місцевого самоврядування. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145). Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики28. Треба також додати, що і спори між органами державної влади та місцевого самоврядування також вирішуються судом.
Водночас цілком справедливо постає питання: до юрисдикції якого суду належить вирішення цих спорів? Ми цілком погоджуємося з І.П. Голосніченко, що такими судами повинні стати адміністративні суди29. Створення системи адміністративних судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 310/98. Водночас адміністративно-правова реформа та реформа адміністративного права торкаються і проблеми місцевого самоврядування. Тому Закон України «Про судоустрій України» 2002 р. закріплює, що місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції)30. Адже права і свободи громадянина здійснюються передусім на рівні місцевого управління, тобто там, де він проживає та реалізує не лише свій муніципально-правовий, а й адміністративно-правовий статус. Тому адміністративна юстиція як адміністративно-правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, які регламентуються нормами муніципального права31.
Однак, незважаючи на прийняття нового Закону України «Про судоустрій України», слід констатувати, що процес реформування судової влади, передусім запровадження адміністративної юстиції, в Україні відбувається повільно. Серед перепон запровадження системи адміністративного судочинства насамперед привертають ува-
566
гу проблеми політичного характеру. Адже основною стратегічною метою адміністративної юстиції є належний судовий захист прав і свобод громадян від порушень із боку органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Центр тяжіння адміністративної юстиції як складової всієї судової системи полягає в тому, що вона остаточно ліквідує недоліки партійного управління у конституційній державі, які передбачають, що між сферою юстиції і сферою повної свободи адмініс:грації існує третя сфера, у якій уряд, формально функціонуючи в законних межах, має можливість діяти в інтересах правлячої партії, при цьому тлумачиться один і той же закон у різних життєвих випадках по-різному. Ця теза вказує на можливість виникнення ситуації, в умовах якої адміністративний суд може опосередковано, через розгляд конкретної справи, реально вплинути на політичну ситуацію в країні, що, можливо, робить свій вплив на обережність держави щодо запровадження даної правозахисної інституції. По суті, адміністративна юстиція має стати реальним правозахисним бар'єром між людиною, територіальними громадами та державою, зловживаннями її бюрократичних інститутів — посадових осіб, чиновників — у разі порушення останніми прав громадян.
Серед функцій адміністративної юстиції ^юридичній літературі цілком справедливо виділяються контрольна функція, яка полягає в перевірці правомірності актів (дій чи бездіяльності) органів державного управління при розгляді в адміністратявно-процесуаль-ному порядку адміністративно-правових спорів, метою якої є сприяння поновленню порушених прав і забезпеченню охорони інших прав і свобод громадян шляхом зміни чи відміни адміністративного акту у разі його протизаконності; правопоновлювана функція, яка уособлює органічне завершення правозахисної діяльності і передбачає відновлення порушених прав громадян; превенційна функція, яка повинна слугувати попередженню порушень прав і свобод громадян, що передбачає з'ясування управлінсько-правових причин і обставин відповідних порушень (особливо систематичних), виявлення винних у цих порушеннях посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування; виховна функція, пов'язана з проявом попереджувально-виховного впливу адміністративної юстиції на державних і муніципальних службовців із метою стимулювання дотримання ними принципів публічної служби, які безпосередньо пов'язані із забезпеченням і охороною прав і свобод гро-
567
мадян; юрисдикційна функція, яка має визначальне значення для розкриття шляху досягнення поставленої перед цим інститутом мети і передбачає, що захист прав і свобод громадян здійснюється за допомогою судового розгляду конкретної адміністративної справи. Проект Концепції реформи адміністративного права передбачає виконання адміністративною юстицією функції специфічного плану, так званого управлінського спрямування, а саме — розгляд і вирішення управлінських спорів, що виникають між органами публічного управління (органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями) із приводу розмежування їх компетенційних сфер діяльності32.
Таким чином, адміністративна юстиція як складова системи організаційно-правових гарантій конституційного права на судовий захист громадян у їх правовідносинах із державою та місцевим самоврядуванням повинна стати інтегрованим у правову систему України інститутом, який сприяв би процесам демократизації держави і суспільства, виконуючи при цьому, передусім, роль право-захисного інструментарію, яким може скористатися громадянин у разі порушення його прав і свобод органами державної влади і місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також сприяв би усуненню компетенційних колізій між муніципальною та державною владою.
Отже, держава, визнавши місцеве самоврядування, не дистанці-юється від територіальних громад, а здійснює постійну, цілеспрямовану політику в сфері місцевого самоврядування. Повноваженнями в даній сфері наділяються органи, що належать до усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Безумовно, що від ефективної та узгодженої діяльності цих органів значною мірою залежить подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.
14.3. Теоретичні проблеми співвідношення місцевого самоврядування та органів державної влади
Відповідно до ст.7 Конституції України в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Таке конституційне право-положення зумовило принципово новий порівняно з доконститу-ційним етапом суспільного розвитку підхід до організації місцевої влади, який повністю відповідає загальновизнаному розумінню
568
місцевого самоврядування, визначеному в Європейській Хартії місцевого самоврядування 1985р.
Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування підтверджує, що держава сприймає місцеве самоврядування у кількох іпостасях. В одній якості місцеве самоврядування виступає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності. В цьому сенсі слід розуміти термін «визнається», а саме: чіткі наміри визначити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої знаходяться загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування — одна з них); зобов'язання держави щодо громадян забезпечити відповідний комплекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.
Інакше кажучи, Конституція України підводить місцеве самоврядування в ранг природного права територіальної громади — права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, у межах законів, власної фінансово-економічної бази та у своїх інтересах. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних та невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. В силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування, природне право територіальної громади, виступає найважливішою складовою частиною єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право громади має належить громаді у силу її природи. Держава за допомогою правових заходів лише упорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Тим самим місцеве самоврядування проголошується явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає можливість самостійно розвиватися територіальним громадам, водночас підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність за допомогою ряду заходів, які передбачені конституційно.
Однак місцеве самоврядування — це не тільки інститут громадянського суспільства та відповідний набір громадянських прав людини. У своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов'я-
569
зані з принципом народовладдя". Так, відповідно до ст.5 Конституції України народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передусім передбачає організаційну відокремленість та незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Однак ця самостійність, як вказує Конституція України, є в межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не про повну самостійність та незалежність місцевого самоврядування від усієї системи публічного владарювання
Така самостійність означає, що жоден із органів державної влади, жодна посадова особа не має право приймати акти, здійснювати дії, які втручаються у сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю ор>ганів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Звідси цілком справедливо виникають декілька питань: чи закінчується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування? Чи можна однозначно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що являє собою місцеве самоврядування як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?
Дані проблеми вирішуються; давно, однак досі універсальних відповідей немає. Щоб дати відповідь на ці питання, необхідно з точки зору теорії з'ясувати правову природу та характер взаємовідносин та взаємодії місцевого самоврядування і органів державної влади. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, громадська чи державна, умовно можна об'єднати в три групи.
Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад. Так, В.Ф. Погоріл-ко вважає, що місцеве самоврядування опосередковує собою віднос-
570
но самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муніципальну владу як владу територіа:іьних спільностей34. В.Є. Чиркін пише, що «місцеве самоврядування .... це — недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад — це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно-організованого суспільства) даної країни в цілому»35. В іншій своїй праці вчений ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування — це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування — це публічна влада територіального колективу, об'єднання громадян (а іноді й неіромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами36. Поділ указаних вида публічної влади, — еволюціонує у своїй категори чності даний автор, — свідчить, що державна влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу)37.
Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування — різні форми реалізації влади народу, О.О. Ку-тафін, вважає, що місцеве самоврадування — це спосіб не тільки децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою38. Інший російський учений В.Я. Любашнц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апарату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними, має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади та тому являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади39. Професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить із того, що побудова демократичного суспільства повинна грунтуватися на «концепції громади («миру»), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту». Реальна альтернатива державної автократії, на думку цього автора, — утворення таких систем правління, які засновані на принципах самоврядування. Майбутнє демократії,
571
таким чином, залежить від того, наскільки кожен із нас здатний навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідносин40. Німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніципалітети є передусім «природними корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади..., скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці»41. Розглядаючи місцеве самоврядування як одну з форм організації публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях держави (поряд із місцевими органами державної влади), російські вчені Е.П. Григоніс та В.П. Григоніс доводять, що здійснення публічної: влади органами місцевого самоврядування пов'язане з таким принципом правової держави, як вільне й автономне функціонування громадянського суспільства42.
Як особливу «форму здійснення влади (публічно-самоврядової) населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної громади)», розглядає місцеве самоврядування український політолог Ю.В. Крестєва43. Існування двох рівнів публічної влади — публічної державної й публічної самоврядної (муніципальної), аргументовано обґрунтовує в своїй дисертаційній праці й інший вітчизняний дослідник В.А. Григор'єв44.
Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це різновид державної влади. Так, Г.М. Чебо-тарьов зазначає, що «влада органів місцевого самоврядування за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною»45. На думку К.Ф. Шеремета, місцеве самоврядування — це децентралізоване, дійсно державне управління46. В.В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління47. Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється і сучасним шведським ученим С. Монтіном, який підкреслює, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному підсумку «делеговану державну владу»48. «Теорія невід'ємного права» на місцеве самоврядування, як пише американський професор Ч. Адріан, повністю мертва, є юридично та соціологічно неприйнятною49. В.М. Шаповал
572
наголошує, що природа місцевого самоврядування випливає з природи більш широкого явища — державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В.М. Шаповал, за своєю природою є децентралізованою формою державного управління50. На думку В.І. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї — для органів державної влади, а другої — для органів місцевого самоврядування. Тому, вважає даний автор, влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади... Це, продовжує В.І. Борденюк, невиключає існування влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже влада притаманна кожному колективу людей, у тому числі й територіальній громаді. Проте, констатує він, у даному разі влада останньої на відміну від влади об'єднань громадян трансформується, по суті, в державну51. Достатньо категоричні в своїх висловлюваннях і А.О. Безуглов та С.О. Солдатові «Влада місцевого самоврядування є державною владою...., а органи які її здійснюють, є органами державної влади.... Між державною владою та владою муніципальною, як і між органами, які їх здійснюють, немає принципової різниці. Вони єдині за своєю природою»52.
Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого Самоврядування. В результаті аналізу природи місцевої влади дані автори роблять висновок, що в ній водночас поєднуються два начала: громадівське та державне. Так, М.П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруджені на місцях під впливом «революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад»53. На думку прихильників даної точки зору, синтез державного та громадського у самоврядуванні — дуже важливий для суспільства. За допомогою єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності та послаблення держави та її інститутів; утворюються можливості для більшої частини людей — участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує куль-
5 573
турно-правовий рівень громадян та виховує в них відчуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством та державою; досягається єдина мета — збереження та зміцнення суспільства і держави за наявності демократичних інститутів; держава в більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для громадян та державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства в цілому; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення54. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в соціально орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.
Із трьох означених позицій нам уявляється найбільш концептуально вивіреною та прогресивною та, що розглядає місцеве самоврядування як недержавну за своєю природою самостійну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Нам бачиться місцеве самоврядування як система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка є сукупністю різноманітних органів і інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.
Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Водночас не можна говорити про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед законом та рівнозначно є представниками народу в межах наданих їм повноважень. У відповідності з загальною теорією систем та синергетики державна та муніципальна влади знаходяться у певній схемі зв'язків та відносин. У XVIII ст. за зрозумілих причин народ боровся за уособлення місцевого самоврядування від абсолютної влади монарха та його чиновників. Однак місцеве самоврядування, будучи частиною влади у суспільстві, не може бути ізольованим від державної влади, яка представляє суспільство. Місцеве
574
самоврядування діє у цілісній системі владних відносин і як частина цілого. Тому в даний час мало хто наполягає на повному відокремленні першого від другого. Обидві влади, за влучним висловом В.Є. Чиркіна, повинні діяти «у концерті», а перша — в рамках законів і під управлінням та контролем другої. Система як ціле визначає основні якості її елементів, а вони не повинні суперечити системним ЯКОСТЯМ55.
Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їхні гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування так само, як і діяльність держави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як автономія невеликих територіальних одиниць у загальних межах для всього державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Окрім цього, це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає фундаментальним конституційним прин-ципом, який встановлює, визнає та гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також утворює умови для правотворчої, правозастосувальної та правореаиізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу56.
Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта — територіальної громади — територіальної спільності, що утворюється з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають, працюють на території села або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплач}аоть комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв'язками системного характеру57.
По-друге, місцеве самоврядування займає особливе місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча цей не означає його повної автономності від державної влади. Взаємозв'язок, місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а
575
такожтим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів державної виконавчої влади. Таке специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі і дає змогу характеризувати його як самостійну (поряд із державною) форму публічної влади — публічну владу територіальної громади. Водночас, місцеве самоврядування — не тільки публічна влада, а й більш складний за своєю внутрішньою структурою феномен, чим і пояснюється його цінність як необхідного елементу громадянського суспільства, з одного боку, так і інструмента розвитку і вдосконалення самого громадянського суспільства, з іншого58. Власне кажучи, публічно-владною інституцією в місцевому самоврядуванні є територіальна громада, яка здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування.
По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. На думку В.Ф. Погорілка, основними об'єктами муніципально-правових відносин є влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки людини й громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо59.
В цілому підтримуючи такий широкий об' єктний підхід до відносин місцевого самоврядування, вважаємо, що основними об'єктами локальної діяльності територіальних громад є передусім питання місцевого значення, тобто питання (справи), які витікають із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом
576
І
територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади.
Зазначимо, що на користь визнання місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади свідчить той факт, що держава уперше визначає та називає соціальну сферу дії місцевого самоврядування — питання місцевого значення. Це означає, що держава визнає існування інших питань, які не є державними, однак і не суперечать останнім. Отже, констатує М.О. Баймуратов, шляхом конституційної регламентації місцевого самоврядування обмежено етатизм держави, зафіксовано її обов'язки щодо децентралізації та деконцентрації власних повноважень.
Однак слід зауважити, що в цій сфері в Україні ще не зроблено достатньо рішучих кроків до остаточного визначення поняття основного об'єкта місцевого самоврядування, тобто законодавчого закріплення дефініції питань місцевого значення чи питань місцевого життя. Це, на думку М.О. Баймуратова, є проявом нерішучості держави, її небажанням позбавитись усіх важелів управління важливими соціальними процесами на місцевому рівні. Адже саме дефінітивна характеристика питань місцевого значення, зроблена на законодавчому рівні, сприятиме більш чіткому розмежуванню повноважень держави та місцевого самоврядування, становленню повноцінної нормативно-компетенційної бази локальної демократії60.
Щодо критеріїв виділення таких локальних питань, то вони полягають в тому, що держава має справи з громадянами, а місцеве самоврядування — з жителями. Характерно, що, на відміну від конституційних правоположень, в поточному муніципальному законодавстві України переважно фігурує категорія «громадянин», «громадяни». Поодиноке використання терміна «жителі» у Законі України «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.) без адекватного його тлумачення породжує лише іруднощі та суперечливі ситуації в процесі формування муніципальних структур такого роду. Тим самим гіпертрофується соціально-політичний сенс місцевого самоврядування, залишаються рудименти радянського розуміння місцевої влади (радянського будівництва). За наявності такого розмежування акцент переноситься на докорінну зміну правового модусу людини в місцевому самоврядуванні. Якщо такого розмежування не провести, ми ніколи не зможемо змінити один із принципів
577
радянської влади: місцеві ради — «агенти» державної влади на місцях. Тоді дійсно немає необхідності шукати та виділяти коло питань місцевого значення61.
З огляду на це ми не можемо погодитися з точкою зору деяких авторів, які, аналізуючи порядок надання громадських (муніципальних) послуг, тобто, по суті, даючи об'єктні характеристики муніципальної діяльності, вважають, що «проблема визначення природи цієї категорії послуг є завданням важливим, але все ж таки не першочерговим»52. На нашу думку, це завдання є пріоритетним: важко займатися тією чи іншою діяльністю (в тому числі муніципальною), не маючи чіткого уявлення про її предмет.
Місцеве самоврядування повинно займатися переважно місцевими справами, не роблячи спроб взяти участь у вирішенні державних та регіональних справ, якщо вони не пов'язані із вирішенням проблем місцевих. У зв'язку з цим можна з повною впевненістю говорити, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їхніх функцій і повноважень із питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою в ході вирішення питань місцевого значення проявляється та реалізується сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні властивості місцевого самоврядування.
Виходячи з названих суб'єктно-об'єктних характеристик, місцеве самоврядування виступає аж ніяк не державницьким (у вузькому сенсі цього слова), а громадським явищем, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у державноорганізованому суспільстві місцеве самоврядування вплетене в тканину політико-адміністра-тивних і соціально-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі. За своїми сутнісними ознаками — генетичними, субстанційними, динамічними — воно якісно відрізняється від держави.
Безумовно, було би помилковим та шкідливим абстрактне (поза залежності від умов, місця та часу) протиставлення «чистої» державності «чистому» самоврядуванню як абсолютного зла абсолютному благу. В соціально-політичній реальності такої дихотомії немає. Світовий досвід наочно демонструє неминучість співіснування елементів власне державницьких із елементами самоврядними.
578
Причому вони не просто окремо співіснують, а постійно взаємодіють, своєрідно доповнюючи один одного. Однак про ідентичність цих двох груп елементів говорити не можна. Кожна з них опосередковує особливий вектор руху суспільного організму. Державність зумовлена доцентровими тенденціями, наявністю в неї поряд із явищами ієрархієзації збільшенням інтегративно-суборди-наційних зв'язків у суспільстві тощо. Самоврядування уособлює переважно зовсім іншу, відцентрову тенденцію. Остання має свій прояв у процесах диференціації, у фактах сепаратастського та автономістського характеру63.
Однак відзначені суперечності, тобто єдність і боротьба доцентрової та відцентрової тенденцій, внутрішньо властиві суспільному організму, первісно закладено в природу соціуму. Так, М.О. Бай-муратов указує на необхідності співвідношення державного управління та місцевого самоврядування з точки зору їхньої соціальної ефективності у розрізі ординарного функціонування соціального організму як макросистеми. Тому, на його думку, держава повинна бути об'єктивно зацікавленою в існуванні системи місцевого самоврядування як підсистеми на мезорівні соціуму (держава як територія, на якій у межах державних кордонів функціонує сукупність територіальних громад, та суспільство як адекватне відображення різноманітних та різнорівневих зв'язків усередині — між територіальними громадами, між територіальними громадами та власне політико-публічною організацією соціуму). Враховуючи, що державна влада не володіє повною мірою свободою, характерною для самоорганізованих систем (місцевого самоврядування) та незважаючи на наявність суверенної" влади, держава знаходиться «в полоні» своїх специфічнихчнаддентралізованих» завдань і функцій, для реалізації яких вона й створена. При цьому залишається невикористаним колосальний потенціал самоорганізації. Місцеве самоврядування, опосередковане локальними репродуцентами, та в силу специфіки питань місцевого значення, має більш оперативний характер64.
Водночас не можна не відзначати і такий момент, як здатність місцевого самоврядування грати в громадсько-політичному житті країни роль інтегруючого фактора. Територіальні громади об'єктивно зацікавлені в єдності та цілісності держави, а, отже, в міцній державі. Лише за цією умовою вони можуть розраховувати на те, що з боку держави гарантуватиметься: непорушність їхнього статусу,
579
можливість підтримувати на необхідному рівні соціальні стандарти та правопорядок. Місцеве самоврядування, діючи чітко на основі Конституції та законів України, — міцний бар'єр на шляху доцентрових тенденцій, які можуть потягнути за собою роздроблення єдиної країни на суверенні князівства65.
«Роздвоєння» публічної влади та єдність її інтересів диктують необхідність правильної її організації як в державній формі, так і на місцях, причому відповідно до принципів, які повинні забезпечити ефективність її функціонування в різних територіальних громадах. Що ж до державної влади, то за всією складністю проблематики її організації,одна вимога повинна мати імперативний характер — низовий поверх державної влади не повинен відриватися від місцевого самоврядування66.
Водночас необхідно сформувати на всій території країни систему місцевого самоврядування в його істинному значенні як елемент не лише державності (в широкому розумінні цього слова), а й передусім громадянського суспільства. На відміну від державної влади, яка не входить до громадянського суспільства, місцеве самоврядування є основним інститутом громадянського суспільства, його системоутворюючим фаістором. Тому слід оформити його юридично, правильно вирішити проблему «вертикальних» відносин як усередині системи місцевого самоврядування, так між нею і органами державної влади67.
На нашу думку, можна виділити такі основні ознаки, що характеризують місцеве самоврядування і відрізняють його від центральної управлінської влади:. По-перше, це розходження в характері влади. Якщо центральна управлінська влада є влада суверенна, верховна, здатна сама себе реформувати, то місцеве самоврядування — влада підзаконна, що діє у порядку і межах, визначених їй верховною владою, тобто законом. На відміну від держави як такої територіальна громада не володіє суверенітетом. Більш того, державні структури покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у рішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нормот-ворчості у встановлених законом межах, відома бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).
По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола
580
справ, що довіряються місцевому самоврядуванню. Звичайно, до відання місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства, місцеві питання, що пов'язані з повсякденними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього держава.
По-третє, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує самоврядуванню. Система самоврядування функціонує і розвивається на законодавчо оформлених нижчих і верхніх територіальних рівнях (місто, село, волость, повіт, район, округ тощо) залежно від традицій тієї чи іншої держави. Це простір, що відрізняється визначеною цілісністю, позначається адміністративними, географічними, економічними, інформаційними й іншими кордонами. В Україні територіальну основу місцевого самоврядування утворюють село, селище, місто.
По-четверте, місцеве самоврядування, що виступає системою організації життєдіяльності населення на відповідній території, є сукупністю виборних і інших органів і інститутів влади. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, автономність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється ефективно, якщо усередині територіальної громади існують горизонтальні взаємозв'язки і взаємодії, що формуються, закріплюються і сусідськими зв'язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій і громадських рухів.
По-п'яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, а і традиції, уклад життя, культура значно впливають на формування інститутів самоврядування, характер їхньої взаємодії, визначають управлінську активність жителів, правила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дає змогу будувати місцеве самоврядування та його діяльність із максимальною розмаїтістю.
По-шосте, місцеве самоврядування припускає єдність самостійності і відповідальності при рішенні всіх питань місцевого значення: економічних, соціальних, культури их та інших. При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів — членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання яких-небудь інших владних структур визначати коло
581
питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а і необхідність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючи при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, м атеріальні, фінансові й інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, що тягар наслідків за рішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.
По-сьоме, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів населення відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). Поляризація інтересів центру і місць — основа зародження муніципальної влади. Саме локальний інтерес, на думку В.А. Григор'єва, є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалізації такого інтересу68. Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, при підготовці місцевого бюджету, цільових програм, при побудові структур місцевого самоврядування, при оцінці діяль ності депутатів і посадових осіб.
По-восьме, місцеве самоврядування грунтується на власній правовій базі. Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування, безумовно, є Конституція і закони України, хоча природно, що більшість питань у цій сфери мають регулюватися локальними актами — статутами територіатьних громад, рішеннями прийнятими шляхом місцевих референдумів, актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
По-дев'яте, місцеве самоврядування — складний організований об'єкт соціальної дійсності з спільними характеристиками систем. Його відрізняє територіальна, організаційно-структурна і соціально-економічна цілісність складових його елементів, що знаходяться у внутрішній взаємодії, у результаті чого воно відокремлюється від інших організаційно-управлінських структур (регіональних, загальнонаціональних).
Водночас не можна заперечувати наявності в суб'єктно-об'єктному механізмі муніципальної влади територіальних громад ряду ознак, властивих державній владі До них відносяться: чітко виражений інституціон;ілізований характер, тобто як державницькі, так і самоврядні структури є обов'язковими інституціями, із положенням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують; наявність специфічного відособленого апарату, який здійснює дану владу; функціонування в межах законів та
582 ''■'
інших нормативних актів; здійснення влади на певній території щодо всіх фізичних осіб, які знаходяться на ній; можливість використання засобів законодавчо інституйованого примусу; встановлення та збір податків та зборів; самостійне формування бюджету тощо69. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави, або особами, які на законних підставах з її дозволу перебувають на її території. Необхідно враховувати ще ряд обставин: статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції та законах України; статус місцевого самоврядування захищається органами державної влади; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної конституційної політики тощо.
Отже, муніципальна влада — це система владних відносин, яка реалізує функції та повноваження місцевого самоврядування. Муніципальна влада є різновидом не тільки соціальної, а й публічної (поряд із державною) влади, діє у межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та посадовими особами місцевого самоврядування та заснована на нормах права. Муніципальна влада може бути визначена як форма суспільних відносин, у яких згідно з нормами територіальної громади діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її відповідно до своїх цілей у межах загальнонаціональної політики. Тут же варто підкреслити, що дві сторони соціального управління — самоуправлінню і державницькі начала — випливають у спільному руслі змін соціально-економиних і політичних процесів, синергетично переплітаючись і синтезз'ючись у єдиний інституціонально-нормативний комплекс публічної влади.
Таким чином, в Україні існують — державна влада та влада муніципальна. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожен вид публічної влади володіє специфічними ознаками, суб'єктно-об'єктними та функціональними характеристиками. Органи державної влади вирішують питання державного значення; територіальні громади — місцевого. Однак, незаперечним фактом є те, що закріплена Конституцією України модель організації публічної влади в Україні не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак — пошуку більш оптимального та досконалого варіанта організації державної влади та місце-
583
вого самоврядування, механізмів взаємовідносин та взаємодії між собою із урахуванням аналізу практики їх функціонування в нашій країні та за її межами.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 18 Главы: < 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.