Розділ 12 ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І ОБ'ЄДНАННЯ ГРОМАДЯН

: і

12.1. Загальні засади взаємодії органів          "і

державної влади і об'єднань громадян          ■'

Питання взаємодії органів державної влади і об'єднань грома­дян — складне і неоднорідне, зумовлене певними реальностями суспільного і державного життя. Тому, щоб знайти правильний підхід до його вирішення, необхідно, по-перше, виявити його зв'я­зок із іншими фактами та процесами суспільного та державного життя, по-друге, визначити його сутність, по-третє, розглядати його як процес.

Щодо першої проблеми, то тут необхідно передусім усвідомити похідний характер взаємодії органів державної влади з об'єднан­нями громадян від більш широких та глобальних явищ, що відбу­ваються в суспільстві та державі.

Одним із важливих напрямів демократичної трансформації ук­раїнського суспільства є зміна ролі держави в її в заємовідносинах із суспільством, об'єднаннями громадян. Йдеться про змістовну переорієнтацію діяльності держави щодо утвердження і забезпечен­ня належних умов свободи для реалізації конституційного права громадян України на свободу об'єднання у політичні партії та гро­мадянські організації (ст. 36 Конституції України). Шляхи вирішен­ня цієї проблеми грунтуються на розумінні того, чим є свобода в суспільстві. «Свобода в суспільстві, — зазначає В. Селіванов, — завжди взаємопов'язана з правом не тільки як системою загально­обов'язкових юридичних норм, а й як однією з соціально-регулю­ючих засад життєдіяльності людей, яка обмежує свавілля в поведінці учасників співжиття»1. Інакше кажучи, нормальний процес функціо­нування та розвитку суспільства породжує ситуації, які вимагають від держави встановлення обмежень щодо здійснення свободи ство­рення та діяльності політичних партій та громадських організацій.

471

Адже абсолютних (безмежних) прав у суспільстві існувати не може. Права об'єднань громадян завжди «виходять» на права інших. Певне обмеження свободи об'єднань громадян — це передумова певної свободи інших. Такі кроки з боку держави є цивілізованим способом регулювання свободи об'єднань громадян у суспільстві, так як лише держава виступає офіційним представником усього суспільства, а об'єднання громадян є лише його частиною.

Як відомо, держава існує не за бажанням окремих груп суспіль­ства, а виступає його об'єктивною закономірністю. Свої функції держава виконує в інтересах усього населення. Державна влада поширюється на всіх, хто знаходиться на її території. Не є винят­ком і об'єднання громадян, які представляють інтереси лише пев­ної частини населення, навіть якщо це об'єднання масове. Однак тут неприпустимі зловжи вання та волюнтаризм. Правообмежуваль-на діяльність держави зовсім не безмежна. Демократична держава має розв'язати завдання щодо правильного визначення її межі: вона повинна зберегти розумний баланс між свободою об'єднань гро­мадян та вимогами захисту демократії. «Будь-яке порушення цьо­го балансу, — справедливо підкреслює Ю.А. Юдін, — є загрозою для демократії, призводить до невиправданого її обмеження або взагалі до ліквідації»2. Такі порушення можливі, як із боку держа­ви, так і об'єднань громадян. У тому разі, коли об'єднання грома­дян (особливо політичні партії) намагаються поставити себе над державою, перетворити її в один із механізмів своєї політики, відбу­вається те, що ці партії становляться елементами держави, части­ною її апарату. У даному випадку має місце переплетення функцій політичних партій та держави (це було у колишньому Радянсько­му Союзі).

Сумним прикладом такого явища є колишня Конституція СРСР (1977 р.) і колишня Конституція УРСР (1978 р.), згідно з якими Комуністична партія Радянського Союзу була проголошена керів­ною і спрямовуючою силою радянського суспільства, основою його політичної системи, державних і громадських організацій. За такої системи була відсутня формальна і практична конкуренція за вла­ду, можливість чергування біля влади різних політичних сил, онов­лення державної соціально-економічної і політичної стратегії відпо­відно до конкретних інтересів різних соціальних груп. Абсолюти­зація ролі партії, об'єднання партійного апарату з державним були спрямовані на приниження ролі і значення держави як основного

472

суб'єкта політичної системи, передусім конституційно-правове і фактичне витіснення з неї народу.

За роки незалежності в Українській державі відбулися істотні зрушення. За Конституцією України 1996 р. Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (ст. 1). В цьому контексті заслуговує на увагу висловлювання В.Ф. Пого-рілка, що суверенітет у внутрішньополітичній сфері означає неза­лежність держави від інших суб'єктів політичної системи, насампе­ред від політичних партій та їх блоків, верховенство, повноту та самостійність державної влади щодо статусу і політики цих суб'єктів3. Отже, за Конституцією України держава позбувається колишньої залежності від політичної партії. Водночас вона гаран­тує свободу політичн ої діяльності (ст. 15). Обмеження діяльності у цій сфері визначаються реальною системою соціальних цінностей, конституційними та іншими законодавчими приписами.

Держава, здійснюючи правове регулювання свободи створення та діяльності політичних партій та громадських організацій, вирі­шує питання з урахуванням власного історичного досвіду, націо­нальних традицій та конкретних умов політичного розвитку. При цьому законодавче обмеження свободи утворення та діяльності об'єднань громадян здійснюється із дотриманням принципу пріо­ритету меж прав і свобод людини, встановлених міжнародними актами, щодо меж, встановлених національним законодавством. Так, у ст. 29.2 Загальної декларації прав людини проголошується, що при здійсненні своїх прав і свобод кожна людина повинна заз­навати тільки таких обмежень, які встановлені законом виключно з метою забезпечення належного визнання та поваги прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві4. Ст. 4 Міжнародного Пакту про економічні, соціальні та культурні права передбачає, що держава може встановлювати тільки такі обмеження прав, які визначаються законом, і лише остільки, оскіль­ки це є сумісним з природою зазначених прав, виключно з метою сприяння загальному добробуту в демократичному суспільстві5. Ст. 5 Міжнародного Пакту про громадянські і політичні права вста­новлює, що ніщо в цьому Пакті не може тлумачитись як таке, що означає, що будь-яка держава, будь-яка група чи будь-яка особа має право займатися будь-якою діяльністю або чинити будь-які дії, спрямовані на знищення яких-небудь прав чи свобод, визнаних у

473

цьому Пакті, або на обмеження їх у більшій мірі, ніж передбачається у цьому Пакті6. Конвенція про захист прав людини та основних свобод, гарантуючи дотриманні! прав людини, одночасно перед­бачає й обмеження здійснення цих прав із певних підстав. Так, ст. 15 Конвенції передбачає, що будь-яка Висока Договірна Сторона може вжити заходів, що відступають від її зобов'язань за цією Конвен­цією, виключно в тих межах, яких вимагає гострота становища, — якщо такі заходи не суперечать іншим її міжнародно-правовим зо­бов'язанням7. Ст. 11і цієї Конвенції, гарантуючи право на свободу мирних зборів і асоціацій, встановлює для їх здійснення обмежен­ня, які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах на­ціональної або громадянської безпеки, з метою запобігання заво­рушенням і злочинам, для захисту здоров'я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших людей. Крім цього, згадана стаття вста­новлює обмеження для здійснення зазначених прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції або органів державного управління.

Вирішення питання правового регулювання свободи створення та діяльності політичних партій та громадських організацій через призму прав і свобод людини пояснюється тим, що політичні партії та громадські організації є формою реалізації одного з найважливі­ших конституційних прав громадян України на свободу об'єднан­ня у політичні партії та громадські організації. Зміст цього права містить такі можливості: створювати різноманітні об'єднання гро­мадян; вступати до будь-якого об'єднання громадян; утримувати­ся від вступу; вільно виходити в будь-який час з об'єднання грома­дян.

Конституція України, встановлюючи, що громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації, обмежує здійснення цього права в інтересах національ­ної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей (ст. 36). Водночас передба­чає перелік підстав, за наявності яких забороняється їх утворення і діяльність. Відповідно до ст. 37 Конституції України підставами для заборони політичних партій та громадських організацій є їхні про­грамні цілі або дії, спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної ціїісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насиль-

474

нидтва, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворож­нечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення.

Сутність цього положення полягає в тому, що Україна є суве­ренною незалежною державою, розвивається на основі здійснення українською нацією свого невід'ємного права на самовизначення і захищає свою державність. Тому будь-які насильницькі дії проти національної державності України, людини, її прав і свобод з боку політичних партій та громадських організацій переслідуються за­коном. Інакше кажучи, діяльність політичних партій та громадсь­ких організацій повинна здійснюватися в межах правового про­стору.

Обмеження свободи створення та діяльності об'єднань грома­дян — це гостра проблема для будь-якої держави, так як нормаль­ний процес функціонування та розвитку суспільства народжує си­туації, які вимагають від держави встановлення обмежень щодо здійснення прав об'єднаннями громадян. Такі її кроки є цивілізо-. ваним способом регулювання міри свободи у суспільстві. Законо­давчі межі щодо створення і діяльності об'єднань громадян — це не засіб обмеження їхніх правових можливостей, а спосіб, який за­безпечує їхню реалізацію відповідно до їхнього соціального при­значення у суспільстві.

Свобода створення і діяльності політичних партій та громадсь­ких організацій знайшла своє відображення у взаємодії останніх з органами державної влади. Щодо поняття «взаємодія»8, то воно може означати як взаємний зв'язок двох явищ, так і взаємну підтримку. З позицій юридичного тлумачення взаємодія теж пов'я­зується із взаємним зв'язком та взаємною підтримкою будь-яких сторін при розв'язанні спільних завдань, урегульованих правом, що здійснюються як однією, так і іншою стороною (в нашому випадку— органами державної влади та об'єднаннями громадян).

Характер взаємодії органів державної влади та об'єднань гро­мадян у здійсненні державної влади зумовлений передусім такими фактами. По-перше, лише держава може видавати загальнообов'яз­кові юридичні норми і регулювати за їх допомогою найважливіші суспільні відносини, в тому числі і в сфері взаємодії органів дер­жавної влади та об'єднань громадян. У силу цієї специфіки органи Державної влади взаємодіють із об'єднаннями громадян через пра­вові форми. При цьому слід мати на увазі, що правові форми важ­ливі, однак не єдині. Існують інші соціальні регулятори взаємовід-

475

носин органів державної влади та об'єднань громадян, на яких зу­пинимося нижче. По-друге, право, виступаючи творінням держа­ви, є обов'язковим для неї безпосередньо, її органів та інших струк­турних частин суспільства. Інакше кажучи, є правовою основою організації та діяльності як органів державної влади, так і об'єднань громадян. Однак, якщо організація і діяльність органів державної влади має регулюватися Конституцією України та законами все­бічно і повноцінно, то організація і діяльність об'єднань громадян мають регулюватися мінімально. Об'єднання громадян, з одного боку, існують у межах держави, яка має юридично владні засоби впливу на суспільні відносини, а з іншого — діють у суспільстві поряд із державою як механізмом, відокремленим від суспільства. Тому регулюючий вплив держави, що поширений на всі об'єднан­ня громадян, обмежується, як правило, «зовнішньою» стороною —■ визначенням правового статусу, створенням умов для їхньої діяль­ності та ін. Структурний та функціональний розвиток політичних партій, громадських організацій є небажаним для всеосяжної дер­жавної регламентації, тому що надмірний регулюючий вплив дер­жави, зазначає Л .А. Кельник, призводить до втрати ними елементів самодіяльності9.

Отже, демократична держава стає системою динамічної рівно­ваги між органами державної влади та об'єднаннями громадян. Тобто держава в особі її органів та об'єднання громадян діють в межах єдиного, визнаного і обов'язкового права, на основі якого її органи та об'єднання громадян взаємоузгоджують свою діяльність. Важливе значення для з'ясування самої можливості правового опо­середкування взаємодії органів державної влади та об'єднань гро­мадян має характеристика її загальних принципів, адже в них знай­шло відображення прагнення об'єднань громадян до свободи.

Загальні принципи взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян закріплені у ст. 8 Закону України «Про об'єднання гро­мадян» від 16 червня 1992 р. — «Державата об'єднання громадян»10. Якщо уважно проаналізувати зміст цієї статті Закону, то можна побачити, що режим взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян базується на таких принципах:

1) держава забезпечує додержання прав і законних інтересів об'єднань громадян, легалізованих у порядку, передбаченому да­ним Законом;

476

1

втручання державних органів та службових осіб у діяльність

об'єднань громадян, так само як і втручання об'єднань громадян у

діяльність державних органів, службових осіб та у діяльність інших

об'єднань громадян, не допускається, крім випадків передбачених

Законом;

Верховна Рада України встановлює пільги щодо оподатку­

вання доходів за окремими видами господарської або іншої комер­

ційної діяльності об'єднань громадян, створених ними установ та

організацій, заснованих підприємств, затверджує перелік все­

українських громадських організацій, яким держава надає матері­

альну допомогу.

Текстуально такі положення існують спеціальних законах про конкретні громадські організації, однак вони мають дещо інший виклад. Якщо Закон України «Про об'єднання громадян» терміно­логічно акцентує на забороні втручання органів державної влади в діяльність об'єднань громадян і навпаки, то Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15 вересня 1999 р.11 відзначає саме незалежність профспілок — як в цілому, так і від держави. Згідно зі ст. 12 цього Закону, яка має назву «Неза­лежність профспілок», останні, їх об'єднання у своїй діяльності не­залежні від органів державної влади та органів місцевого само вря-дування, роботодавців, інших громадських організацій, політичних партій, їм не підзвітні і не підконтрольні. Крім того, у даній статті говориться і про заборону втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, роботодавців, їх об'єднань у статутну діяльність профспілок, їх організацій та об'єднань. Із цього постає, що термін «незалежність профспілок» є більш загальним щодо терміна про заборону втручання вищезазна­чених суб'єктів у діяльність профспілок. Проте змістовне наванта­ження даного терміна значно звужене, так як у ньому відсутні за­гальні засади взаємодії профспілок із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими особами, коли ініціатором цих відносин є профспілки. Адже взаємодія між органами державної влади та об'єднаннями громадян — це взаєм­ний зв'язок двох сторін, які мають взаємні обов'язки правового характеру щодо обох сторін. Однак кожна з цих сторін наділена різними за своїм змістом повноваженнями.

Логічно пов'язаний зі ст. 12 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» зміст ст. 13, яка має назву

477

«Професійні спілки та держава». Крім того, її можна розглядати як певний розвиток і конкретизацію положень ст. 12. Однак варто заз­начити, що і в ст. 13 Закону йдеться лише про односторонній вплив держави на професійні спілки, концептуальні засади якого базують­ся на таких основних позиціях:

держава визнає профспілки повноважними представниками

працівників і захисниками їх трудових, соціально-економічних прав

та інтересів;

держава співпрацює з профспілками в реалізації вищезазна­

чених прав та інтересів;

держава сприяє профспілкам у встановленні ділових парт­

нерських взаємовідносин із роботодавцями та їх об'єднаннями;

держава сприяє навчанню профспілкових кадрів.

Щодо конкретних організаційно-правових форм взаємодії' органів державної влади та профспілок, їх об'єднань, коли ініціаторами цих відносин є останні, то вони передбачені у розділі II Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Слід зазначити, що підхід до правового регулювання загальних принципів взаємодії органів державної влади та об'єднань грома­дян дещо змінився і в інших спеціальних законах про конкретні об'єднання громадян. У цьому аспекті привертає увагу Закон Ук­раїни «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» від 7 жовтня 1997 р.1'-, де загальні принципи взаємодії органів держав­ної влади закріплені у ст. З та 4, кожна з яких акцентує лише на одній із сторін цієї взаємодії. Так, у ст. З «Принципи та основні напрями діяльності творчих спілок» установлено, що творчі спілки незалежні у своїй статутній діяльності від органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Ст. 4 «Взаємовідносини твор­чих спілок і держави» передбачає, що «держава забезпечує підтрим­ку і захист законних прав та інтересів творчих спілок, гарантує од­накові умови для виконання ними статутних завдань і цілей». Щодо благодійних організацій, то в Законі України «Про благодійницт­во та благодійні організації» від 16 вересня 1997 р.13 відсутня стат­тя, яка б мала назву «Держава та благодійні організації». Однак це не означає, що даним Законом не врегульовано загальні принципи взаємодії органів державної влади та благодійних організацій. У ст. 23 Закону «Державна під:гримка благодійництва та благо­дійної діяльності» зазначено, що «втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у

478

діяльність благодійних організацій, як і втручання благодійних організацій в діяльність органів державної влади та органів місце­вого самоврядування, крім випадків, передбачених цим Законом, забороняється». Термінологічний акцент на невтручанні органів державної влади та органів місцєе ого самоврядування або їх поса­дових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків зроблено і в Законі України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 р.14 Щоправда, законодавець да­ний принцип розглядає як одну із гарантій діяльності політичних партій (ст. 4). Звертає на себе увагу і Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» в ід 1 грудня 1998 р.15, яким не вста­новлено загальних принципів взаємодії органів державної влади та молодіжних і дитячих громадських організацій. Це можна пояс­нити тим, що структурним компонентом законодавства України про молодіжні та дитячі громадські організації є Закон України «Про об'єднання громадян», де знайшли врегулювання, як було зазначено, основні принципи прямого та зворотнього каналу зв'язку між органами державної влади та об'єднаннями громадян.

Загальним принципом, який визначає режим взаємодії органів державної влади з релігійними організаціями, є відокремлення цер­кви і релігійних організацій в Україні від держави. Ст. 35 Консти­туції України, закріплюючи даний принцип, не розкриває його зміст. Зміст цього принципу розкрито в ст. 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» від 23 кеітня 1991 р.16 Ос­новні положення, які характеризують правовий зміст відокремлен­ня церкви і релігійних організацій від держави, залежно від того, кому вони адресовані, можна об'єднати в дві групи. До першої гру­пи відносяться положення, які адресовані державі:

держава захищає права і зав:онні інтереси релігійних органі­

зацій;

держава бере до відома і поважає традиції та внутрішні на­

станови релігійних організацій, якщо вони не суперечать чинному

законодавству;

держава сприяє становленню відносин взаємної релігійної і

світоглядної терпимості й поваги між громадянами, які сповідують

релігію або не сповідують її, між віруючими різних віросповідань

та їх релігійними організаціями;

держава не фінансує діяльність будь-яких організацій, ство­

рених за ознакою ставлення до релігії;

479

5) держава не втручається у здійснювану в межах закону діяльність релігійних організацій. Здійснюючи цю вимогу, органи державної влади в Україні не втручаються: у канонічну чи віросповідну діяльність релігійних організацій, зокрема у зміст віровчень, об­рядів, церемоній та інших форм задоволення релігійних потреб віруючих; канонічну структуру управління церквою і релігійними організаціями, їх ієрархією; внутрішнє самоуправління церкви і ре­лігійних організацій; підлеглість у канонічних і організаційних пи­таннях будь-яким діючи м в Україні та за її межами релігійним цент­рам (управлінням) і вільну зміну цієї підлеглості; взаємовідносини вищих і нижчих релігійних органів; витрати доходів і пожертву­вань, пов'язаних з задоволенням релігійних потреб віруючих.

До другої групи відносяться положення, адресовані релігійним організаціям:

релігійні організації не виконують державних функцій;

релігійні організації не висувають кандидатів до органів дер­

жавної влади, не ведуть агітацію або фінансування виборчих кам­

паній кандидатів до цих органів;

релігійні організації не беруть участі у діяльності політичних

партій і не надають політичним партіям фінансової підтримки;

релігійні організації мають право брати участь у громадсько­

му житті.

Дані положення визначають сутність відокремлення церкви і релігійних організацій в Україні від держави. Проте слід зазначи­ти, що серед науковців немає єдиної точки зору, що саме слід розу­міти під відокремленням церкви (релігійних організацій) від дер­жави. Останнім часом у зарубіжній науковій літературі досить активно йдеться не про відокремлення церкви (релігійних органі­зацій) від держави, а про відокремлення церкви (релігійних органі­зацій) і держави17. Ці терміни мають різне юридичне смислове на­вантаження. Перший при такому його тлумаченні означає провідну роль держави щодо релігійних організацій. Це відповідає дійсності, адже держава, будучи суверенною та маючи певні права щодо інших організацій та осіб, регламентує окремі види діяльності релігійних організацій. Другий термін характеризує рівноправність суб'єктів цих відносин, які поважають автономію один одного в належних їм сферах. Інакше кажучи, відокремлення церкви (релігійних органі­зацій) і держави передбачає взаємний суверенітет шляхом розме­жування функцій та заборони втручання в сфери їх виняткової ком-

480

петенції. Тобто держава та церква (релігійні організації) є партне­рами. До речі, у вітчизняній науковій літературі пропагується зміцнення правових гарантій невтручання держави у церковні (релігійні) справи шляхом проголошення принципу партнерства між церквою (релігійними) організаціями та державою18.

Отже, термін «відокремлення церкви і релігійних організацій від держави» не має загальноприйнятого визначення та адекватного розуміння. Проте, як свідчить аналіз наукової літератури, всі варі­анти тлумачення даного принципу зводяться до того, що релігійні організації не є суб'єктами політичної діяльності, не беруть участі в управлінні державними справами та формуванні органів держав­ної влади19. Саме це нині становить базову основу в його розумінні. Все інше має умовний характер.

Із попереднім питанням тісно пов'язане визначення участі релі­гійних організацій у громадському житті, яка є однією з основних ідей Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації». Однак, на жаль, Закон цю ідею не підкріплює належними матеріаль­ними нормами. Релігійні організації не відокремлені від громадсь­кого життя й мають право користуватися поряд із громадськими організаціями загальнодемократичними правами, серед яких — право представляти й захищати свої законні інтереси в органах дер­жавної влади, брати участь у політичній діяльності, вносити про­позиції до органів державної влади та органів місцевого самовря­дування, висловлювати своє ставлення до чинних нормативних актів у засобах масової інформації, вносити пропозиції про їхнє удосконалення.

Залежно від власного розуміння поняття «відокремлення від дер­жави» російський вчений С.А. Авакьян вживає його для характе­ристики взаємовідносин між державою та громадськими об'єднан­нями20. Термін «громадські об'єднання» за змістом Федерального закону Російської Федерації «Про громадські об'єднання» від 15 травня 1995 р.21 є узагальнюючим, як і об'єднання громадян в Україні згідно зі ст. 36 та 37 Основного Закону. Сутність відокрем­лення громадських організацій від держави С.А. Авакьян розгля­дає через призму загальних принципів, закріплених у ст. 17 даного Закону. У розділі своєї монографії «Відокремлення від держави. Взаємовідносини з державою», він наводить текст самої статті, де йдеться про:

481

заборону втручання органів державної влади та їх посадових

осіб у діяльність громадських об'єднань, так само як і про втручан­

ня громадських об'єднань у діяльність органів державної влади та

їх посадових осіб;

забезпечення державою дотримання прав та законних інте­

ресів громадських об'єднань;

надання громадським об'єднанням податкових та інших пільг;

державну підтримку діяльності громадських об'єднань у та­

ких формах, як цільове фінансування окремих суспільно корисних

програм громадських об'єднань за їх заявками (державні гранти);

заключення будь-яких договорів, у тому числі на виконання робіт

та надання послуг; соціальне замовлення на виконання державних

програм на конкурсній основі;

вирішення органами державної влади та органами місцевого

самоврядування питань, які торкаються інтересів громадських

об'єднань, за їх участю або за погодженнями з ними.

Слід звернути увагу, що поряа, із загальними положеннями, які розкривають зміст відокремлення громадських об'єднань від дер­жави, С.А. Авакьян відзначає дглі декілька спеціальних аспектів, серед яких самостійність та незалежність громадських об'єднань. Інакше кажучи, він вважає, що термін «відокремлення громадсь­ких об'єднань віл, держави» є родовим поняттям для термінів «не­залежність» та «самостійність» громадських об'єднань.

З огляду на це постає закономірне питання: чи правомірно С.А. Авакьян вживає поняття «відокремлення від держави» щодо громадських об'єднань? Відповідь на це запитання можна знайти в тексті Конституції Російської Федерації22. Щодо громадських об'єднань Конституція Російської Федерації текстуально акцентує на свободі їх діяльності (ст. ЗО), а щодо релігійних об'єднань — на відокремленні релігійних об'єднань віддержави (ст. 14).

Отже, загальні принципи взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян за наявності різних підходів законодавця до їхнього правового регулювання, визначають лише головні напря­ми цих взаємовідносин. При цьому взаємодія об'єднань громадян та органів державної влади, на нашу думку, здійснюється на пріо­ритеті останніх. Такий пріоритет пояснюється наявністю у віданні держави реальних засобів, здатних забезпечити об'єднанням гро­мадян відповідні умови для їхньої діяльності, а також тим, що кон­троль та нагляд за виконанням законодавства про об'єднання гро-

482

мадян здійснюють органи державної влади. Державним засобом, здатним забезпечувати регулювання суспільних відносин між об'єднаннями громадян та органами державної влади, є право. Про­те проблема регулювання взаємовідносин об'єднань громадян з органами державної влади може бути вирішена на шляху одночас­ного розвитку трьох видів нормативного регулювання: правового, корпоративного і договірного.

12.2. Форми взаємодії органів держаЕіної влади і об'єднань громадян

Значна роль у регламентації окремих видів діяльності об'єднань громадян належить Верховній Раді України. Це випливає насампе­ред з її головної функції — законодавчої. Адже за Конституцією України тільки законами України визначаються засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян (п. 11 ст. 92). З цією метою в Конституцію України включені спеціальні статті, прийнято Закон України «Про об'єднання громадян», а та­кож закони про конкретні їх види. Тобто існує спеціальне законо­давство про об'єднання громадян, за допомогою якого держава встановлює параметри їхньої діяльності. Найбільш типовий при­клад — державна легалізація об'єднань громадян. До органів, що проводять легалізацію (офіційне визнання) об'єднань громадян належать Міністерство юстиції України, відповідні місцеві органи виконавчої влади. Винятком є релігійні центри, управління, мона­стирі, релігійні братства, які подають на реєстрацію статут (поло­ження) до державного органу України у справах релігій. При цьо­му держава та її органи не вправі вирішувати питання, які саме об'єднання громадян, на їх думку, доцільно створювати. Крім того, органи державної влади не можуть бути засновниками об'єднань громадян.

Засновниками громадських організацій можуть бути громадя­ни України, інших держав, особи без громадянства, а політичних партій — лише громадяни України. Органи державної влади не вправі також вирішувати наперед питання щодо доцільності ство­рення об'єднань громадян із числ;а тих, що відповідають вимогам закону. Ініціатива створення має надходити безпосередньо від гро­мадян. Щодо змісту законів про об'єднання громадян, то як прави­ло, вони закріплюють такі елементи їхнього статусу: поняття, виз-

483

начення місця та ролі об'єднань громадян у суспільстві; умови, по­рядок створення та припинення їх діяльності; фінансово-економіч­на база об'єднань громадян; відносини з органами державної вла­ди. Особливий акцент має бути зроблений на межах правового регулювання, так як прискорити розвиток суспільних відносин юри­дичними засобами можливо лише в одному випадку: якщо ці відно­сини підвладні правовому впливу. При цьому слід мати на увазі, що проблема правового регулювання взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян має комплексний характер, їїзадовільне вирішення можливе лише за урахування різноманітних і багатосто­ронніх зв'язків органів державної влади та об'єднань громадян. Нині в чинному законодавстві закріплені різні форми, у яких знаходить відображення і різне розуміння вказаного феномена.

Конкретна форма взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян, ступінь її інтенсивності залежить від певного виду об'єднань громадян: політичних партій, профспілок, молодіжних організацій, творчих спілок, релігійних організацій тощо. Все це має велике значення не тільки в теоретичному, а і в практичному плані. Так, особливості, з якими поєднана взаємодія органів дер­жавної влади з кожним видом об'єднань громадян, повинні чітко враховуватися в законодавстві, яке закріплює правовий статус ос­танніх, у нормотворчості самого об'єднання та в повсякденній прак­тичній діяльності. Крім того, тут повинні суворо виконуватися такі орієнтири: форми взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян встановлюються, з одного боку, без обмеження законних прав об'єднань громадян, а з іншого — без перевищення їхніх по­вноважень, межі яких визначаються їхнього природою як громад­ських формувань.

Нагадаємо, що в умовах тоталітарного адміністративно-бюрокра-тичного режиму колишнього Радянського Союзу, коли держава допускала існування тільки бажаних їй об'єднань громадян, харак­тер взаємодії між ними можна було визначити єдиним поняттям «співробітництво». Однак нині, коли держава перестала бути ви­разником інтересів тільки однієї соціальної групи суспільства, а об'єднання громадян за своєю суттю стали вельми різноманітни­ми, співробітництво властиве для взаємовідносин держави з пев­ними видами об'єднань громадян. Йдеться про об'єднання грома­дян, які об'єктивно без підтримки держави не можуть існувати. Це, наприклад, молодіжні та дитячі громадські організації, громадські

484

організації інвалідів тощо. Серед об'єднань громадян є. такі, взає­мовідносини яких з державою обмежуються лише процедурою їх легалізації та діяльністю на основі законності. Поряд із ними існу­ють об'єднання громадян, які в силу свого особливого правового статусу зобов'язані підтримувати ділові зв'язки з державою та її органами незалежно від їх взаємних симпатій та антипатій. Ними є політичні партії, професійні спілки.

Отже, взаємовідносини органів державної влади та об'єднань громадян неоднорідні, тобто існують різні форми взаємовідносин між ними. Тоді логічно виникає питання: який термін є загальним щодо конкретних форм взаємодії?

Цікаво відзначити, що в ст. 7 Конституції СРСР 1977 р. (ст. 7 Конституції УРСР 1978 р.) було закріплено такий загальний термін, як «брати участь». Професійні спілки, Всесоюзна Спілка молоді, кооперативні та інші громадські організації відповідно до своїх статутних завдань, йшлося в цих статтях, беруть участь в управлінні державними і громадськими справами, у вирішенні політичних, господарських і соціально-культурних питань.

Вживання нині формулювання «брати участь в управлінні дер­жавними і громадськими справами» як загального терміна щодо конкретних форм взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян, слушно зауважив С.А. Авакьян, потребує вельми аналі­тичного підходу. Суть цього підходу, на його думку, полягає в тому, що деякі об'єднання громадян до управління державою не мають і не бажають мати ніякого відношення. Навіть про участь об'єднань громадян в управлінні громадськими справами, продовжує він, можна говорити умовно—тільки, якщо вважати будь-яке об'єднан­ня громадян формою самоорганізації людей та внутрішнього са­моуправління, елементом управління суспільством23. Отже, збере­ження формулювання «брати участь в управлінні державними і громадськими справами» як загального терміна до нинішніх форм взаємодії об'єднань громадян з органами державної влади, потре­бує уточнення, оскільки має невизначениж зміст. Це породжує нео­днозначне його застосування в правовій теорії та практиці. Так, не можна не звернути увагу, що сама участь може бути різною: дорад-чою (консультативною) та вирішальною. За цих умов тут слід зро­бити застереження, що нині участь об'єднань громадян може про­являтися аж ніяк не в безпосередньому прийнятті рішень за справами державного та громадського значення. В протилежному

485

разі має місце одержавлення об'єднань громадян, що викликає змістовне спотворення їхньоїдіяльності.

Вихідним фактором для правильного розуміння суті взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян має визначення місця останніх у політичній системі суспільства. У визначенні політич­ної системи розрізняють два підходи: соціологічний і правовий. За правовим підходом політична система визначається як сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, які здійснюють політичну владу, управління суспільством, регулюють відносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечу­ють стабільність суспільства, відповідний порядок у ньому24. Го­ловною кваліфікаційною ознакою політичної системи суспільства, яка виражає саму її сутність, є організація і здійснення політичної влади. Беручи до уваги визначення політичної системи як системи державних та недержавних соціальних інститутів, за допомогою яких здійснюється політична влада, доходимо висновку, що в політич­ну систему входять лише ті об'єднання громадян, які беруть участь у здійсненні державної влади. Державна влада — це властивість держави, яка в політичній системі суспільства характеризується як владноможний суб'єкт і здійснює політичну владу. Отже, складо­вою частиною політичної системи серед об'єднань громадян мо­жуть бути лише політичні партії. Всі інші об'єднання громадян, тобто громадські організації, беруть участь у політичній діяльності, але вони відсторонені від здійснення державної влади і залишаються поза політичною системою суспільства. Тут слід нагадати, що в колишньому Радянському Союзі громадські організації становили органічну частину політичної системи. Цей факт був закріплений конституційно. Вони були наділені широкими правами, які фор­мально забезпечували їхню участь в управлінні справами суспіль­ства та держави. Це, по-перше, право висування кандидатів у депу­тати, всебічне обговорення політичних, ділових і особистих якостей висунутих кандидатів, право агітації за них (ст. 100 Конституції СРСР); по-друге, включення до складу виборчих, комісій представ­ників від громадських організацій (ст. 101 Конституції СРСР). Тек­стуально подібні положення були закріплені в ст. 89 та 90 Консти­туції УРСР. Інша справа, що на практиці дані організації були позбавлені самостійності та діяли під керівництвом правлячої партії.

486

Загальновідомо, що єдиною організацією, яка володіє держав­но-владними повноваженнями в повному обсязі, є держава, а точні­ше, система її органів. Однак виявляється й інше, не менш важливе: причетність інших суб'єктів політичної системи до державної вла­ди, серед яких — політичні партії. Які ж форми та межі їхньої при­четності? Політичні партії позбавлені можливості безпосередньо впливати на державу, її органи влади, підміняти чи дублювати їх. Так, у Конституції України зазначається, що не допускається ство­рення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місце­вого самоврядування, військових формуваннях, а також на держав­них підприємствах, у навчальних з акладах та інших державних ус­тановах і організаціях (ст. 37). Тобто політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян у певних органі­заційних і правових формах, передбачених Конституцією та зако­нами України.

В демократичному суспільстві єдиним легальним шляхом заво­ювання державної влади є участь у виборах. П олітична партія згідно зі ст. 2 Закону України «Про політичні партії в Україні» — «це за­реєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і виражен­ню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах»25. Право участі політичних партій у виборах є суттєвим елементом у визначенні поняття політичної партії і навіть умовою її існування, оскільки за допомогою виборів партії єдна­ють народ з державною владою. Більше того, участь політичних партій у виборах є, без перебільшення, засобом досягнення голов­ної мети політичних партій — формування і вираження політичної волі громадян через формування та діяльність органів державної влади. Крім того, участь політичних партій у виборах є тією квалі­фікаційною ознакою, яка відрізняє їх від інших видів об'єднань гро­мадян. Останні являють собою громадські організації для задово­лення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних та інших спільних інтересів (ст. З Закону України «Про об'єднання громадян»). Звичайно, для досяг­нення цих цілей такі організації нерідко намагаються впливати і на політику, але політична діяльність для них не є вирішальною, а носить допоміжний характер і здійснюється головним чином через

487

політичні партії. Надання громадським організаціям права брати участь у виборах, як справедливо зазначає Ю.А. Юдін, веде до втра­ти принципових відмінностей між ними та політичними партіями, а на практиці — до надмірної політизації суспільства з усіма нега­тивними наслідками, які випливають звідси26. Щодо політичної діяльності громадських організацій, то в ст. 20 Закону України «Про об'єднання громадян» сказано, що зареєстровані об'єднання гро­мадян користуються правом брати участь у політичній діяльності. Водночас залишається невизначеним механізм його реалізації.

Правовою основою регламентації участі політичних партій у виборчому процесі є Конституція України, Закон України «Про політичні партії в Україні» та Закон України «Про вибори народ­них депутатів України» від 18 жовтня 2001 р.27 Щоправда, Консти­туція України і Закон України «Про політичні партії в Україні» лише підкреслюють зв'язок між правовим статусом політичної партії та її участю у виборах, а виборче право орієнтоване на участь політичних партій у виборах. Практично не існує такого інституту виборчого права чи деталі в механізмі виборів, які прямо чи опосе­редковано не були б пов'язані з діяльністю політичних партій. Сис­тему повноважень політичних партій у даній сфері становлять юри­дичні права та обов'язки, які послідовно реалізуються на різних стадіях виборчого процесу. Можна виділити такі види повноважень: із утворення виборчих комісій; із висування кандидатів у депутати, включених до виборчих списків у багатомандатному окрузі, та кан­дидатів у депутати в одномандатних округах; із проведення пере­двиборної агітації з дотриманням рівних умов; із фінансування ви­борчих кампаній; зі спостереження за ходом виборів, встановленням підсумків голосування і результатів виборів депутатів.

Коротко розглянемо зазначені повноваження, враховуючи, що вони були детально висвітлені автором у ряді публікацій28. Так, на стадії формування основного інституту виборчого процесу політич­на партія (блок), кандидатів у депутати від яких висунуто у багато­мандатному окрузі, має право делегувати одного представника до Центральноївиборчоїкомісіїз правом дорадчого голосу. А окружні та дільничні виборчі комісії формуються з обов'язковим урахуван­ням пропозицій від політичних партій (виборчих блоків), які бе­руть участь у виборчій кампанії. При цьому Закон України «Про вибори народних депутатів» надає виключне право партіям та їх блокам вносити подання щодо кандидатур до складу окружних

488

виборчих комісій (ст. 20). Що ж до висування кандидатів у депута­ти партією (блоком), то слід зазначити, що це є сферою внутрішньо­партійних відносин, які регулюються статутами та іншими партійни­ми документами. Однак законодавство втручається у цю сферу, встановлюючи низку вимог загального характеру, покликаних за­безпечити додержання демократичних принципів. За цих умов вка­зана внутрішньопартійна процедура стає предметом правової рег­ламентації. Відповідно до ч. 1 ст. 40 Закону партія (блок) може висувати кандидатів у депутати в багатомандатному та в одноман­датних округах. Цією ж статтею регламентовані основні вимоги, яких слід дотримуватися партіям (блокам) при висуванні канди­датів у депутати. Зокрема, загальна вимога щодо демократичної організації партії (блоку) під час висування їх кандидатів у депута­ти конкретизується положенням, згідно з яким останні мають ви­суватися на з'їзді (зборах, конференції) партії, а щодо блоку — на міжпартійному з'їзді (зборах, конференції) партій, що входять до блоку. До того ж у з'їзді (зборах, конференції), на якому здійснюєть­ся висування кандидатів у депутати, повинно брати участь не мен­ше 200 делегатів. Важливі правові наслідки має реєстрація списків партій (блоків). Так, лише після реєстрації списку кандидатів у де­путати Центральною виборчою комісією партії (блоки) стають повноправними суб'єктами виборчого процесу, починають повно-масштабну передвиборну агітацію та набувають прав, передбаче­них виборчим законодавством.

П артії (блоки), які реально претендують на прихід до державної влади, є організаторами виборчих кампаній. Основний зміст ви­борчої кампанії — ідеологічний та психологічний вплив на ви­борців. Виборча кампанія — це кампанія політична. її особливість полягає в тому, що йдеться про важливу політичну проблему — проблему влади. Висунені політичними партіями передвиборні про­грами є досить ефективним засобом партійної ідеології. У передви­борних програмах пропонується коло ідей, висновків, орієнтацій, обіцянок і тим самим визначається ідеологічний фон виборчої кам­панії. Докладніше зупинимося на представлених на парламентсь­ких виборах 2002 р. Вони викликають інтерес з позиції досліджен­ня взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян.

Так, передвиборна програма виборчого блоку політичних партій «Блок Віктора Ющенка» «Наша Україна» бере на себе зобов'язан­ня щодо введення регулярного звітування органів влади перед гро-

489

мадськістю, створення жорсткого механізму громадського контро­лю за формуванням та використанням державного й місцевих бюд­жетів; запровадження механізму громадського обговорення про­ектів законів та державних рішень29.

Блок «За єдину Україну», як зазначається в його передвиборній програмі, обстоює необхідність зміцнення дієздатності держави і утвердження політичної єдності суспільства. І далі виступає за дер­жавну підтримку громадських об'єднань, неурядових організацій і громадських фондів30.

Передвиборна програма Соціал-демократичної партії України (об'єднаної) грунтується на тому, що СДПУ(о) вважає себе реаль­ною потужною політичною силою, яка прагне об'єднання україн­ського суспільства на засадах дотримання невід'ємних прав люди­ни і соціального партнерства. Своє основне політичне завдання на сучасному етапі СДПУ(о) вбачає: у сприянні створенню суспільства активних і відповідальних громадян. Це завдання партія пропонує розв'язати тільки одночасно зі створенням механізмів відповідаль­ності влади перед суспільством. Серед них зв'язок у ланцюгу: «сус­пільство—партії—представниць]-сі органи—виконавча влада», який забезпечить контроль суспільства над владою, реальний поділ вла­ди, пріоритет суспільних інтересів. Саме у цьому партія бачить ос­нову створення некорумпованої і не обслуговуючої корпоративні інтереси бюрократії державної машини, реальної демократії31.

В конкурентній боротьбі між політичними партіями, виборчи­ми блоками, очевидно, фінансове забезпечення передвиборної агі­тації має не менш важливе значення. Згідно зі ст. 37 Закону Украї­ни «Про вибори народних депутатів України» існує два види джерел фінансування передвиборної агітації політичних партій та вибор­чих блоків, одним із яких є кошти Державного бюджету України. Партії (блоки), які набрали чотири і більше відсотків голосів ви­борців на свою підтримку, отримують право взяти участь у роз­поділі депутатських мандатів.

Політична партія, яка бере участь у виборах, прагне досягти державної влади, щоб її ідеологія могла проводитись у державній політиці. Конкреггним механізмом, через який партія здійснює вплив на формування і діяльність органів державної влади є, зокрема, парламентські фракції. В Україні вони мають назву депутатські фракції (групи)32. Одним із принципів їх створення є партійний кри­терій. На перший погляд видається цілком природно, що фракція,

490

створена з представників однієї парти, втілює в парламенті попе­редньо визначену нею політику. В організаційному плані це дає можливість політичній партії брати участь у формуванні органів парламенту, в усіх парламентських процедурах, діючи не розрізне­ною (через окремих депутатів), а згуртованою партійною дисциплі­ною групою. Однак фракція не с партією в парламенті. Члени фракції мають легітимацію через вибори, а не безпосередньо через членів партії. Якщо для партії політика — передусім боротьба за владу, то на рівні фракцій як частини системи державної влади політика, навпаки, повинна бути орієнтована на загальні інтереси і загальну волю. Тому суспільство зацікавлене в тому, щоб партійні парламентські фракції мали достатній рівень свободи від партійного диктату. Правовими гарантіями такої свободи є: 1) закріплення в законодавстві статусу народного депутата Верховної Ради як пред­ставника народу України; 2) відсутність у законодавстві норм, які зобов'язують народних депутатів підпорядковуватися партійній . дисципліні. Щодо партійності народних депутатів, то вона є осно­вою утворення, а вони, в свою чергу, — передумовою формування постійно діючої парламентської більшості і офіційної парламентсь­кої меншості.

Наступна група юридичних проблем, пов'язаних із взаємодією політичних партій та органів державної влади, зумовлена опозицій­ною діяльністю політичних партій. Суттєве значення для її вирі­шення має Закон України «Про політичні партії в Україні». Згідно зі ст. 12 Закону політичним партіям гарантується свобода опозицій­ної діяльності. Водночас виділяються форми цієї діяльності:

можливість викладати публічно і обстоювати свою позицію з

питань державного і суспільного жаття;

брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обґрунтову­

вати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи

для цього державні і недержавні засоби масової інформації;

вносити до органів державної влади України та органів місце­

вого самоврядування пропозиції, обов'язкові для розгляду відповід­

ними органами в установленому порядку.

Позитивною рисою Закону України «Про політичні партії в Україні» є те, що він уперше на законодавчому рівні регламентує опозиційну діяльність політичних партій, а законотворчим недо­ліком — відсутність процесуального механізму реалізації зазначе­них положень. Такий недолік властивий для правового регулюван-

491

ня взаємодії органів державної влади з іншими об'єднаннями гро­мадян.

Ступінь інтенсивності правового регулювання взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян залежить передусім від спря­мованості діяльності об'єднань громадян. Щодо конкретних форм взаємодії, то вони є одні для органів державної влади, другі — для політичних партій, треті — для громадських організацій. Крім того, особливості існують щодо окремих видів громадських організацій: професійних спілок, молодіжних та дитячих громадських органі­зацій, творчих спілок, благодійних організацій тощо. Так, про­фесійні спілки згідно зі ст. 2 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки. Суттєвого значення тут набуває визначення «здійснення представництва та захисту», яке зобов'я­зує професійні спілки, як і політичні партії, підтримувати ділові стосунки з державою таї її органами. Інша справа, в яких саме фор­мах це відбуватиметься. Нині професійні спілки не є суб'єктами політичної системи, а, отже, і не беруть участі у виборах, як це мало місце в колишньому Радянському Союзі.

Серед конкретних форм взаємодії органів державної влади та професійних спілок, копи ініціаторами відносин є останні, можна розрізнити представництво і захист трудових, соціально-економіч­них прав та інтересів членів профспілок в органах державної вла­ди, участь у нормотворчості, громадський контроль.

Відомо, що організація, яка представляє частину суспільства чи його конкретні соціальні групи, не вправі контролювати державу. Щодо органів державної влади, то, в принципі, громадські органі­зації можуть контролювати їхню діяльність у формі так званого громадського контролкі. Йдеться про контроль, який не надає права громадським організаціям втручатися безпосередньо у діяльність органів державної влади. Водночас, щодо певних сфер їхньої діяль­ності і для деяких об'єднань громадян, нормативно-правовими ак­тами надано право обов'язкого контролю. Таке повноваження, як правило, надається об'єднанням громадян або у зв'язку з особли­вим значенням у суспільстві виконуваних ними функцій для захис­ту інтересів громадян, або, якщо контроль з боку об'єднань гро­мадян є більш ефективним, ніж контроль органів державної влади.

492

Це безпосередньо стосується професійних спілок. Згідно з ч. 7

ст. 21 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії

діяльності» вони здійснюють громадський контроль, зокрема за

виплатою заробітної плати, додержанням законодавства про пра­

цю та охорону праці, створенням безпечних і нешкідливих умов

праці, належних виробничих та санітарно-побутових умов. Нага­

даємо, що громадський контроль є важливою формою реалізації

демократії і способом залучення населення до управління суспіль­

ством та державою. До того ж слід мати на увазі, що до об'єктів

громадського контролю належить діяльність органів державної

влади. Що ж до повноважень громадських організацій як суб'єктів

громадського контролю, то вони частково закріплені Кодексом

України про адміністративні правопорушення (ст. 254—258). Так,

за результатами перевірок на підставі складених при цьому прото­

колів та актів громадські організації інформують відповідні орга­

ни державної влади про виявлені конкретні правопорушення, вно­

сять пропозиції щодо притягнення правопорушників, у тому числі

посадових осіб, до відповідальності33. В цьому контексті заслуго­

вує на увагу і ст. 20 Закону України «Про професійні спілки, їх пра­

ва та гарантії діяльності». З метою запобігання порушень умов ко­

лективного договору, угод із боку органів виконавчої влади даним

Законом указується тижневий термін, протягом якого останні роз­

глядають подання про усунення порушень, яке вправі направляти

їм профспілки та їх об'єднання. У разі ж відмови усунути ці пору­

шення або недосягнення згоди у зазначений термін профспілки ма-'

ють право оскаржити неправомірні дії або бездіяльність посадо-'

вих осіб до суду. 1

Водночас діяльність об'єднань громадян є об'єктом контролю з боку органів державної влади. Інакше кажучи, взаємодія органів державної влади та об'єднань громадян здійснюється у формі взає­моконтролю. Як відомо, держава не втруч;ається у внутрішні спра­ви об'єднань громадян. Проте органи державної влади здійснюють контроль за виконанням Конституції України та норм чинного за­конодавства об'єднаннями громадян. Зокрема, залишаючи по­вністю на їхній розсуд регулювання внутрішніх відносин, прове­дення засідань (з'їздів, конференцій тощо), держава зобов'язана втручатися, якщо отримає достовірну інформацію про примушен­ня особи до вступу в дане об'єднання громадян, про заклики на з'їзді або конференції до ліквідації незалежності України, зміни кон-

493

*■

ституційного ладу насильницьісим шляхом, підриву безпеки дер­жави тощо. При цьому органи державної влади, здійснюючи конт­рольні повноваження, керуються нормами правових актів. Стан розвитку державного контролю за діяльністю об'єднань громадян можна оцінити, взявши за основу такий показник, як чинне зако­нодавство, що регулює контроль у цій сфері. Юридичні засади да­ного законодавства становлять. Закон України «Про об'єднання громадян» та спеціальні закони про конкретні види об'єднань гро­мадян.

Так, державний контроль за діяльністю політичних партій згідно зі ст. 18 Закону України «Про політичні партії в Україні» здійсню­ють:

Міністерство юстиції України — за додержанням політичною

партією вимог Конституції та законів України, а також статуту

політичної партії;

Центральна виборча комісія та окружні виборчі комісії — за

додержанням політичною партією порядку участі політичних партій

у виборчому процесі.

Контроль за діяльністю благодійних організацій, в тому числі і порядком використання ними майна та коштів, призначених для благодійної допомоги, здійснюється органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції (ст. 22 Закону України «Про благо­дійництво та благодійні організації»).

Державний контроль за діяльністю громадських організацій, правовий статус яких не регламентується спеціальними законами або в останніх відсутні норми про державний контроль, здійсню­ють:

органи, що проводять легалізацію об'єднань громадян — за

додержанням ними положень статуту;

органи прокуратури — за виконанням та додержанням закон­

ності об'єднаннями громадян;

фінансові органи та органи державної податкової служби —

за джерелами та розмірами надходжень, сплатою податків об'єднан­

нями громадян (ст. 25 Закону України «Про об'єднання громадян).

Зазначимо, що для здійснення державного контролю за діяльні­стю об'єднань громадян необхідно володіти інформацією щодо неї, тобто мати «зворотній зв'язок». Так, політичні партії зобов'язані подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення. Текстуально подібне положення закріплене у ст. 22

494

Закону України «Про благодійництво та благодійні організації». Близьке за змістом положення міститься і в ст. 25 Закону України «Про об'єднання громадян». При цьому воно доповнене такою фор­мою контролю, як присутність представників органів, що здійсню­ють легалізацію, на заходах, що проводяться об'єднаннями грома­дян. Характеризуючи зазначені форми державного контролю, необхідно наголосити на тому, що вони становлять лише частину цієї роботи та його форм. Державний контроль за діяльністю об'єднань громадян має проводитися з використанням різних форм і методів, бути систематичним та об'єктивним, володіти різноманітною та повною інформацією для аналізу ситуацій і мати можливість швид­ко реагувати на ті чи інші відхилення в діяльності об'єднань грома­дян.

Однак, на жаль, нині недостатньо чітко регламентовано механізм державного контролю за процесом створення та діяльністю об'єднань громадян відповідно до їх статутних завдань. Органи юстиції, на які покладено обов'язок легалізувати об'єднання громадян, в умо­вах сьогодення не мають ні кадрових, ні організаційних можливос­тей для такої діяльності. Навіть у випадках, коли органи юстиції хотіли б відреагувати наявне порушення з боку об'єднань грома­дян, вони не можуть зробити це досить оперативно. Відповідно до ст. 29 Закону України «Про об'єднання громадян» легалізуючий орган при вчиненні об'єднанням громадян правопорушення, яке не тягне за собою обов'язкового застосування іншого виду стяг­нення, передбаченого даним Законом, виносить ішсьмове поперед­ження.

Очевидно, що для приведення в дію механізму припинення пра­вопорушень із боку об'єднань громадян бажано було б, щоб орга­ни юстиції не тільки мали право виносити їм письмове поперед­ження, а й щоб у законодавчому порядку було встановлено термін для усунення правопорушень. Цей висновок підтверджується змістом ст. 20 Закону України «Про політичні партії в Україні», згідно з яким керівництво політичної партії зобов'язане невідклад­но усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження, і в п'ятиденний строк повідомити про вжиті заходи органу, який виніс попередження.

Розглядаючи конкретні форми взаємодії об'єднань громадян та органів державної влади в сфері нормотворчості, на окрему увагу заслуговує ст. 21 Закону України «Про професійні спілки, їх права

495

та гарантії діяльності», яка містить норми, що дають змогу проф­спілкам та їх об'єднанням впливати на вирішення органами держав­ної влади питань щодо соціально-трудових відносин. Ця мож­ливість у даному нормативному акті узаконена в наступних формах:

профспілки, об'єднання беруть участь у розробленні та

здійсненні державної політики у галузі трудових відносин, оплати

праці, охорони праці, соціального захисту;

органи виконавчої влади подають проекти законів щодо

соціально-економічних відносин, з урахуванням пропозицій всеук­

раїнських профспілок, їх об'єднань;

органи виконавчої влади розглядають проекти нормативно-

правових актів щодо трудових відносин або соціального захисту

громадян, з урахуванням думки відповідних профспілок, об'єднань

профспілок;

профспілки, їх об'єднання мають право вносити пропозиції

суб'єктам права законодавчої ініціативи і відповідним органам дер­

жавної влади про прийняття або внесення змін до законів і інших

нормативно-правових актів щодо соціально-трудової сфери;

профспілки, їх об'єднання мають право брати участь у

розгляді органами виконавчої влади своїх пропозицій.

Серед вищезазначених різновидів конкретних форм взаємодії варто виокремити такий як участь профспілок та їх об'єднань, яка за своєю суттю може бути різною: дорадчою (консультативною) та вирішальною. На жаль, Закон не дає відповіді про правову приро­ду участі, що дає змогу в теорії і на практиці тлумачити її неодноз­начно. Це підтверджується й іншими законами, де закріплені пра­ва громадських організацій, виходячи з функцій, які вони виконують у суспільстві. Так, згідно зі ст. 20 Закону України «Про об'єднання громадян» зареєстровані громадські організації корис­туються правом: брати участь у політичній діяльності; представля­ти і захищати свої законні інтереси в органах державної влади; одер­жувати від органів державної влади інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань; вносити пропозиції до органів дер­жавної влади.

Аналіз зазначених прав показує, що законодавець наполегливо продовжує вживати застарілі декларативні терміни, що дає змогу довільно їх тлумачити на практиці і в теорії. Це стосується термінів «участь», «представляти», «захищати», оскільки Закон не дає відповіді щодо їхньої правової природи. Слід сказати, що деклара-

- 496

тивний термін «участь» вживається й у назві ст. 8 Закону України «Про молодіжні та дитячі громадські організації», а саме: «Участь молодіжних та дитячих громадських організацій у підготовці та прийнятті рішень з питань державної політики щодо дітей та мо­лоді». При цьому безпосередньо у тексті статті йдеться про залу­чення органами виконавчої влади молодіжних та дитячих громадсь­ких організацій. Інакше кажучи, в даному Законі термін «участь» є загальним щодо терміна «залучення», а зазгучення, на нашу думку, є однією із форм участі. Проте і цей Закон не дає відповіді про пра­вову природу названих термінів.

Неврегульованість загальних питань взаємовідносин органів державної влади та об'єднань громадян на рівні законодавчих актів негативно відображається на правовій регламентації цих відносин і на рівні підзаконних нормативних актів, де також вживаються розпливчасті, аморфні терміни. Так, у п. 5 Тимчасового положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, яке затверджене по­становою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2000 р. № 761, зазначено, що Секрегаріат у своїй діяльності взаємодіє з об'єднан­нями громадян34. Відповідно до п. IV Тимчасового регламенту Ка­бінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915, до складу його постійних і тимчасових робочих органів, залежно від покладених на них завдань, включаються представники громадських органі­зацій35. Однак їх можуть і не включити, у тому числі і тоді, коли розглядаються питання, що торкаються їх інтересів.

Не можна не звернути увагу, що законодавець не дає чіткого уявлення про правову природу таких термінів, як «врахування про­позицій», «врахування думки», «внесення пропозицій». Тому зако­номірним є питання: який із зазначених термінів є більш вагомий з правової точки зору? На нашу думку, «врахування думки» та «вра­хування пропозицій» є більш вагомими, ніж «внесення пропозицій». Вони передбачають право громадської організації бути вислуха-ною до прийняття рішення органом державної влади. Щодо «вне­сення пропозицій», то воно рівнозначне інформуванню, а думка громадської організації щодо того чи іншого питання, що торкаєть­ся її інтересів, може як розглядатися, так і не розглядатися органом державної влади за його розсудом. Така даозначність і неясність для правової держави неприпустима. До того ж процесуальний механізм такого права, як вносити пропозиції до органів державної

497

влади, знаходиться поза межами законодавчої регламентації. Про­те існує виняток. Це стосується взаємовідносин між місцевими дер­жавними адміністраціями та об'єднаннями громадян. Згідно зі ст. 37 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 3 червня 1997 р. політичні партії, громадські та релігійні організації можуть вносити пропозиції з питань їхньої діяльності на розгляд місцевих державних адміністрацій. У цих випадках представники об'єднань громадян мають право: по-перше, бути присутніми під час розгля­ду внесених ними питань; по-друге, давати необхідні пояснення36. Інакше кажучи, місцеві державні адміністрації консультуються з відповідними об'єднаннями громадян, запитують їхню думку щодо того чи іншого питання, що торкається їх інтересів, розглядають докази і при необхідності повторно можуть із ними консультуватися.

Таким чином, на сучасному етапі повноваження об'єднань гро­мадян щодо місцевих державних адміністрацій у сфері нормотвор-чості є виключно дорадчими (консультативними).

Дорадчими (консультативними) повноваженнями обмежується участь об'єднань громадян у нормотворчій діяльності й інших органів державної влади. Згідно з чинним законодавством об'єднан­ня громадян не мають права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Проте воно передбачає можливість об'єднанням гро­мадян впливати на вирішення питань органами державної влади. До того ж у визначених формах причетності і не більше того. Таки­ми формами, як уже було зазначено, є «врахування пропозицій», «врахування думки», «внесення пропозицій», «залучення до підго­товки законопроектів» тощо. Щоправда, в законодавстві відсутні чіткі правові установлення щодо процесуального механізму їхньої реалізації.

Дещо ширше дане питання регламентовано Законом України «Про політичні партії в Україні». Відповідно до ст. 12 цього Зако­ну політичні партії вправі вносити до органів державної влади про­позиції, обов'язкові для розгляду відповідними органами в уста­новленому порядку. Однак у згаданій статті не вирішене питання на випадок, якщо пропозиція політичної партії не буде прийнята до уваги органом державної влади. За таких умов питання участі об'єднань громадян у нормотворчій діяльності органів державної влади потребує додаткового осмислення. При цьому слід мати на увазі, що об'єднання громадян не мають права втручатися в діяльність органів державної влади, замінювати їх.

498

Варто нагадати, що в колишньому Радянському Союзі існувала практика прийняття спільних рішень органами державної влади та об'єднаннями громадян (ЦК КПРС та Кабінету Міністрів СРСР, Кабінету Міністрів СРСР та ВЦРПС та ін.). Крім того, Законом СРСР «Про громадські об'єднання» від 9 жовтня 1990 р. було пе­редбачено погодження державних органів з відповідними громадсь­кими об'єднаннями при вирішенні питань, що зачіпали їх інтере­си37. Уданому разі ми мали справу з дозвільним правом об'єднань громадян: вони погоджувалися чи не погоджувалися, і саме цим дозволяли чи не дозволяли органам державної влади приймати те чи інше рішення. Водночас управлінське рішення залишалося од­ностороннім актом державного органу, але його прийняття безпо­середньо залежало від думки громадського об'єднання і могло бути ним блоковане. Були і спроби передати об'єднанвям громадян ок­ремі функції, що їх виконували раніше державні органи. Ця пере­дача розглядалася як передумова перетворення соціалістичної дер­жавності в громадське комуністичне самоуправління38. Н асправді мало місце не що інше як «одержавлення» об'єднань громадян, підпорядкування їх державним органам. Сам же процес повної чи часткової передачі об'єднанням громадян функцій окремих держав­них органів мав вигляд не процесу заміни певної діяльності держа­них органів діяльністю об'єднань громадян, а процесу все більшо­го розповсюдження та поглинання державою сфери діяльності об'єднань громадян. А це, в свою чергу, неминуче призводило до перетворення об'єднань громадян у допоміжну, повністю залежну від держави організацію.

Реалії сьогодення звертають увагу і на таку форму взаємодії органів державної влади та об'єднань громадян, як державна підтримка, зафіксовану, зокрема у ч. З ст. 8 Закону України «Про об'єднання громадян». Тут містять ся норми щодо конкретних форм її реалізації, серед яких:

встановлення Верховною Радою України пільг щодо оподат­

кування доходів за окремими видами господарської або іншої ко­

мерційної діяльності об'єднань громадян, створених ними установ

та організацій, заснованих підприємств;

затвердження Верховною Радою України переліку всеукраї­

нських громадських організацій, жким держава надає матеріальну

допомогу.

.    ■        499

Як бачимо, законодавець державну підтримку щодо об'єднань громадян тут обмежує матеріально-фінансовою допомогою.

Дещо по-іншому дане питання регламентовано Законом Украї­ни «Про професійних творчих працівників та творчі спілки». Відпо­відно до ч. 2 ст. 4 цього Закону структурними компонентами дер­жавної підтримки творчим спілкам у реалізації їхніх статутних завдань є:

сприяння розвиткові творчих спілок та їх діяльності;

надання творчим спілкам дотацій та розміщення державних

замовлень;

гарантування професійного та соціального захисту членів

творчих спілок, охорона їх авторських прав;

надання необхідної інформації для забезпечення діяльності

творчих спілок;

залучення творчих спілок до підготовки законопроектів, роз­

роблення загальнодержавних програм національно-культурного

розвитку.

Із наведеного легко зрозуміти, що Законом поряд із матеріаль-но-фінансовою допомогою (дотаціями) встановлено форми, щодо яких законодавець продовжує вживати декларативні терміни. Це відноситься до термінів «сприяння», «залучення», «гарантування». Крім того, не визначена юридична природа такої форми, як розмі­щення державних замовлень. Природно, що це утворюватиме пи­тання про правове наповнення його змісту.

Щодо молодіжних та дитячих громадських організацій, то пе­редусім треба звернути увагу на зміст ст. 9 Закону України «Про молодіжні та дитячі громадські організації», у назві якої викорис­товується словосполучення «форми державної підтримки». Ними відповідно до Закону є надання молодіжним та дитячим громадсь­ким організаціям інформації про державну політику щодо дітей та молоді, подання методичної та організаційної допомоги з питань соціального становлення та розвитку молоді і дітей, сприяння ство­ренню підприємств, установ і організацій, які надають послуги молоді та дітям або сприяють зайнятості молоді, інші форми, що не суперечать законодавству України.

До інших форм державної підтримки молодіжних та дитячих громадських організацій передусім віднесено фінансову підтримку за сг. 10 Закону. Тут закріплено положення, згідно з яким фінансо­ва підтримка діяльності молодіжних та дитячих громадських органі-

500

зацій здійснюється через відповідні органи виконавчої влади, що працюють із молоддю. Суттєвим у цьому відношенні є те, що Вер­ховна Рада України при затвердженні Державного бюджету Украї­ни передбачає в ньому окремим рядком видатки на підтримку спілки, членами якої є більшість зареєстрованих всеукраїнських молодіжних та дитячих громадських організацій, а також облас­них, Автономної Республіки Крим, київських та севастопольських міських спілок молодіжних та дитячих громадських організацій, їх діяльність якої спрямовується на забезпечення соціального станов­лення та розвитку молодих громадян (ст. ] 0). І далі у цій же статті йдеться про видатки на реалізацію програм молодіжних та дитя­чих громадських організацій, які передбачаються при затвердженні місцевих бюджетів.

Характеризуючи форми державної підтримки, необхідно врахо­вувати те, що нині цей процес перебуває на стадії становлення. В останні роки особливої уваги заслуговують такі форми держав­ної підтримки, як державне замовлення, державна програма (про­екти, заходи). Концепція такої взаємодії, як зазначає В. В. Лапаєва, базується на ідеї соціального партнерства між державою та суспіль­ством, відповідно до якої об'єднання громадян є природним партне­ром держави, її помічником у розв'язанні загальнозначущих соціаль­них завдань39. Проте реалізації' ідеї соціального партнерства нині в Україні перешкоджає відсутність належної нормативно-правової бази: законів про державне замовлення, гранти, державну програму тощо. До того ж у національній юридичній науковій думці поза увагою за­лишилися теоретичні та методологічні положення, на яких би базува­лася програма державної підтримки об'єднань громадян як системи.

Крім того, ще не розглядалася державна підтримка як цілісний понятійний апарат, не визначено її зміст, основні пріоритети при виборі напрямів та форм державної підтримки, критерії для визна­чення об'єднань громадян, які потребують такої підтримки, а та­кож процедура прийняття відповідних рішень. Щоправда, у ст. 10 Закону України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» передбачено, що органи виконавчої влади можуть делегувати мо­лодіжним та дитячим громадським організаціям повноваження щодо реалізації відповідних програм (проектів, заходів). У цьому разі вони подають молодіжним та дитячим громадським організа­ціям фінансову та матеріальну допомогу, здійснюють контроль за реалізацією наданих повноважень, у тому числі за цільовим вико-

501

ристанням виділених коштів. Тут постає закономірне питання: які повноваження органи виконавчої влади можуть делегувати молод­іжним та дитячим громадським організаціям щодо реалізації відпо­відних програм? І передусім — які функції виконує об'єднання гро­мадян, коли реалізує державну програму? Виступає воно від свого імені чи від імені держави? Не менш гостро постає наступне черго­ве питання: чи притаманні прийнятим рішенням об'єднань грома­дян підчас реалізації державної програми риси рішень органів дер­жавної влади? На жаль, чинне законодавство не дає відповідана ці запитання.

У зв'язку з цим доцільно було б звернутися до наукового дороб­ку російського вченого С.А. Авакьяна, який порушив питання меж впливу на тих, хто причетний до державної програми, з боку об'єднан­ня громадян, на яке держава поклала відповідальність за її вико­нання. На його думку, шляхи ьирішення даної проблеми грунту­ються на наступних положеннях:

компетентний державний орган (наприклад, уряд) приймає

рішення про доручення керівництва виконанням відповідної дер­

жавної програми об'єднанню громадян, яке виграло конкурс;

у рішенні державного органу вказується повний перелік учас­

ників програми, якіддоть під організаційним керівництвом об'єднання

громадян;

йому передається відповідне фінансування з наданням права

розпоряджатися коштами;

в акті державного орган;/ об'єднанню громадян надається

право приймати рішення організаційного та методичного характе­

ру, які адресовані безпосередньо учасникам програми і є для них

обов'язковими, в інших випадках воно приймає рекомендації;

якщо йдеться про прийняття обов'язкових рішень щодо

органів та установ, які діють поза програмою у зв'язку з її виконан­

ням, об'єднання громадян звертається до державного органу, який

компетентний приймати акти загальнообов'язкового характеру;

в акті державного органу про доручення керівництва вико­

нанням програми даним об'єднанням громадян також зазначаєть­

ся, що воно періодично надає інформацію та поетапно — звіти про

хід виконання програми та про використання державних фінансо­

вих коштів40.

Узагальнюючи зміст наведеної конструкції, потрібно наголоси­ти на тому, що С.А. Авакьян справедливо відокремлює органі­заційні та методичні функції, які вправі здійснювати об'єднання

502

громадян при виконанні державної програми від загальнообов'яз­кових рішень, які зобов'язані приймати лише компетентні органи держави. Це також означає, що об'єднання громадян не викону­ють функцій органів державної влади. Інакше кажучи, кожен із цих органів, природно, має діяти відповідно до своїх повноважень у встановлених Конституцією межах і відповідно до з аконів України.

Проблема регулювання взаємовідносин об'єднань громадян з органами державної влади може бути вирішена, як вище було заз­начено, і на рівні корпоративних норм. До них належать ті, що містяться в статутах й інших документах об'єднань громадян. Дія вказаних норм розповсюджується передусім на членів відповідно­го об'єднання громадян і внаслідок цього носить до певної міри локальний характер. Тобто корпоративні норми регулюють внутрішні відносини: завдання і цілі даного об'єднання громадян, компетен­цію його органів, їх права та обов'язки, порядок вступу і виходу з об'єднання громадян, гарантії дотримання норм. Водночас ці нор­ми регламентують відносини об'єднань громадян з іншими об'єднан­нями та з органами державної влади. При цьому корпоративні нор­ми приймаються відповідно до правових норм. У такому разі право є зразком, який встановлює певні межі нормотворчості об'єднань громадян, у тому числі і в сфері взаємодії з органами державної влади. В результаті в статутах об'єднань громадян йдеться про кон­кретні форми їхньої взаємодії з ортанами державної влади, які, на жаль, не дають чіткого уявлення про це. Аналіз змісту статутів по­казує, що взаємодія об'єднань громадян з органами державної вла­ди обмежується загальними формулюваннями: участю, внесенням пропозицій, одержанням від органів державної влади інформації тощо. Отже, нині на рівні корпоративних норм відсутні принци­пові положення щодо взаємодії об' єднань громадян з органами дер­жавної влади.

Регулятивний потенціал правових і корпоративних норм у сфері взаємовідносин між органами державної влади та об'єднаннями громадян може бути підвищений не стільки за рахунок удоскона­лення загального нормативного регулювання, скільки на шляху розвитку договірного нормативно-правового регулювання, коли безпосередньо учасники відносин встановлюють ті чи інші права, обов'язки, визначають механізм їхньої реалізації. До речі, така фор­ма опосередковано передбачена в Законі України «Про свободу совісті та релігійні організації». Згідно зі ст. 9 Закону не регламен-

503

товані законом відносини держави з релігійними управліннями і центрами, в тому числі й тими, що знаходяться за межами України, регулюються відповідно до домовленостей між ними і державними органами. Тут доцільно звернутися і до досвіду країн колишнього СРСР. Так, уч. 2 ст. 17 Федерального закону Російської Федерації «Про громадські об'єднання» йдеться про те, що державна підтрим­ка може бути виражена у вигляді укладення будь-яких договорів, у тому числі на виконання громадськими об'єднаннями робіт та на­дання послуг.

Наведене свідчить, що контакти, які виникають між об'єднан­нями громадян та органами державної влади, численні та різно­манітні. Вони залежать від конкретного виду органів державної вла­ди та профілю діяльності об'єднань громадян. Крім того, ці контакти неодмінно удосконалюються та стають все більш різноманітними.

1              Селіванов В. Право як сфера свободи // Вісник Академії правових наук

України. — 2001. — № 1 (24). — С. 18.

2              Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государ-

стве. — М., 1998. — С.65.

'Конституція незалежної України: Навч. посібн. / Кол. авт. За ред. В.Ф. Погорілка, Ю.С. Шемшученка, В.О. Євдокимова. — К., 2000. — С.77.

4 Международная защита прав и свобод человека: Сборник докумен-тов. — М., 1990. — С.20.

5Там само. — С.22. і      6Там само. — С.34—35. .      7Віче. — 1998. — № 10. — С.11.

8              Ожегов С.И. Словарь русского язьїка. — М., 1986. — С.68.

9              Кельнж Л.А. Теоретические проблеми взаимодействия государства

и общественньїх обьединеяий. Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. —

Минск, 1992. —СІ 7.

10Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 34. — Ст.504.

11 Там само. — 1999. — № 45. — Ст.397; Урядовий кур'єр. — 2002. — 16 січня.

'^Урядовий кур'єр. — 1997. — 13 листопада.

13Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 46. — Ст.292.

'"Урядовий кур'єр. — 2001. — 28 квітня.

15 Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 1. — Ст.2.

16Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 25. — Ст.283.

р Єленськш В. Перспективи розвитку української системи церковно-державних відносин // Релігійна свобода: гуманізм і демократизм зако­нодавчих ініціатив в сфері свободи совісті (міжнародний і український контекст). Науковий щорічник. — К., 2000. — С.86.,^.

504

18            Рибачук М. Політико-правові аспекти державно-церковних відно­

син у сучасній Україні // Право України. — 2000. — № 12. — С.90.

19            Єленський В. Цит. праця. — С.86.

20Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественньїе обьедине-ния в Российской Федерации: конституционно-правовьіе основьі. — М., 1996. — С.136.

21            Федеральний закон «О некоммерческих организациях». Федераль­

ний закон «Об общественньїх обьединениях». — М., 2001. — С.21—43.

22            Конституції нових держав Європи та Азії / Упоряд. С. Головатий. —

К., 1996. — С.409, 412.

23Авакьян С.А. Цит. праця. — С. 143.

24 Політична система сучасної України: особливості становлення, тен­денції розвитку / Редкол.: Ф.М. Рудич (голова) та ін. — К., 1998. — С.8.

"Урядовий кур'єр. — 2001. — 28 квітня.

26 Юдин Ю.А. Цит. праця. — С.43.

"Урядовий кур'єр. — 2001. — 2 листопада.

2Таєва Н.П. Місце та роль політичних партій у системі безпосеред­ньої демократії // Конституційно-правові форми безпосередньої демок­ратії в Україні: проблеми теорії і практики. — К., 2001. — С.206—244; Гаєва Н.П Політичні партії — суб'єкти виборчого процесу в Україні // Держава і право: 36. наук. пр. Юридичні і політичні науки. Вип. 8. — К., 2000. —СІ 05—112.

29 Урядовий кур'єр. — 2002. — 14 березня.

30Урядовий кур'єр. — 2002. — 15 лютого.

31            Урядовий кур'єр. — 2002. — 16 березня.

32            Ст. 13 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про

статус народного депутата України від 22 березня 2001 р. // Урядовий

кур'єр. — 2001. — 26 вересня.

33            Кодекс України про адміністративні правопорушення // Право Ук­

раїни. — 1995. — № 3—4. — С.85—89.

'"Офіційний вісник України. — 2000. — № 19. — Ст.782. 35Офіційний вісник України. — 2000. — № 24. — Ст.994.

36            Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 20—21. — Ст. 190.

37            Правда. — 1990. — і 6 октября.

38            Топорнин Б.Н. Теория и практика социалистического самоуправле-

ния народа: актуальньїе проблеми // Социалистическое самоуправление:

опититенденции развития. —М., 1986. —С.16; Данченко М.І. Громадські

організації і соціалістичне самоврядування народу. — К., 1988. — С.ЗО.

39            Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихо-

мирова. — М., 1999. — С.297.

40Авакьян С.А. Цит. праця. — С.146—147.  ,