Розділ 10 ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В ГАЛУЗІ БЮДЖЕТУ І ФІНАНСІВ

10.1. Повноваження Верховної Ради України у сфері фінансової діяльності держави

Верховна Рада України відповідно до от. 75 Конституції Украї­ни є єдиним органом законодавчої влади в Україні1, тому голов­ним її призначенням є прийняття законів. Серед її багатоманітних функцій та повноважень є такі, що безпосередньо пов'язані зі сфе­рою фінансової діяльності держави. Крім того, постановою Вер­ховної Ради «Про перелік комітетів Верховної Ради України чет­вертого скликання» від 15 травня 2002 р. (із змінами, внесеними Постановою Верховної Ради України від 7 червня 2002 р.)2, прий­нятою відповідно до ст. 89 Конституції України, у складі 24 затверд­жених комітетів Верховної Ради України є профільні і відіграють велику роль у сфері бюджету і фінансів — це Комітет з питань бюд­жету та Комітет з питань фінансів і банківської діяльності. Тому особливу увагу хотілося би приділити діяльності як Верховної Ради України, так і її зазначених комітетів щодо вирішення бюджетних та інших фінансових питань.

Верховна Рада України має низку надзвичайно важливих по­вноважень у фінансовій сфері. Передусім вони пов'язані із Держав­ним бюджетом України. Ст. 85 п. 4 Конституції України встанови­ла, що до таких повноважень належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за його ви­конанням, прийняття рішення щодо звіту про його виконання.

Однак необхідно відзначити, що компетенція Верховної Ради України у бюджетній сфері цим не обмежується. За декілька місяців до початку розгляду проекту державного бюджету цей орган прий­має один дуже важливий документ, якому повинен згодом відпові­дати проект бюджету, поданий Кабінетом Міністрів України — це Бюджетна резолюція. Тому необхідно приділити увагу порядку

375

прийняття цього документа, визначеного Бюджетним кодексом України3.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період (Бюджетної резолюції) подає до Верховної Ради України Кабінет Міністрів України. Цей проект повинен містити пропозиції щодо: граничного розміру дефіциту (профіциту) держав­ного бюджету у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту; частки прогнозного річного обсягу вало­вого внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведе­ний бюджет; граничного обсяг}' державного боргу та його струк­тури; питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках державного бюджету і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюд­жетів; питомої ваги капітальних вкладень у видатках державного бюджету та приоритетних напрямів їх використання; взаємовідно­син державного га місцевих бюджетів у наступному бюджетному періоді; змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави; переліку головних розпо­рядників коштів державного бюджету; захищених статей видатків бюджету; обґрунтування необхідності поділу бюджету на загаль­ний та спеціальний фонди.

Парламентські слухання з питань бюджетної політики на пла­нований рік відбуваються не пізніше 1 червня, з доповіддю з цього питання виступає Прем'єр-міністр України або за його доручен­ням — міністр фінансів України. За їх результатами Верховна Рада України приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, яка може містити пропозиції Верховної Ради України до вказаного проекту та відповідні доручення Кабінету Міністрів Ук­раїни.

Якщо звернутися безпосередньо до бюджетного процесу в Ук­раїні, то Основні напрями бюджетної політики на 2002 р. були схва­лені Верховною Радою України 21 червня 2001 р,, при цьому Кабі­нету Міністрів України було доручено подати проект Закону України «Про Д ержавний бюджет України на 2002 р.» із урахуван­ням схвалених Основних напрямів4.

Окремо слід зупинитися на бюджетному процесі 2003 р. Вперше у бюджетній істерії України він стартував відповідно до Бюджет­ного кодексу України. Кабінет Міністрів України вчасно подав на розгляд парламенту проект Основних напрямів бюджетної політи-

376

ки на 2003 р., але, на жаль, Верховна Рада України не спромоглася підтримати належний хід бюджетного процесу і не провела парла­ментських слухань з питань бюджетної політики наступного пле­нарного засідання, яке відбулося 4 червня, тим самим порушивши вимоги Кодексу. Відповідно до Бюджетного кодексу України фун­кція підготовки проекту бюджетної резолюції покладена на Кабі­нет Міністрів України, на відміну від попереднього законодавства (Закону України «Про бюджетну систему України»), за яким заз­начений документ готувався та затверджувався Верховною Радою України. Водночас збільшено й роль бюджетної резолюції, яка після свого схвалення стає частиною бюджетного законодавства, конт­роль за дотриманням якого покладено на Верховну Раду України, на її профільний комітет (ст. 109 Кодексу). Так, невідповідність проекту Закону України про Державний бюджет затвердженим Основним напрямам бюджетної політики та пропозиціям Верхов­ної Ради України є підставою для відхилення проекту Закону на першому ж етапі його парламентського розгляду — етапі прийнят­тя до розгляду представленого проекту закону. У цьому полягає важливість та необхідність серйозного підходу до бюджетної резо­люції за Бюджетним кодексом України, оскільки саме на цьому етапі під час парламентських слухань мас відбуватися узгодження позицій представників двох гілок влади щодо основних параметрів бюд­жетної політики наступного року5.

У 2003 р. за результатами парламентських слухань щодо проек­ту Основних напрямів бюджетної політики Верховна Рада Украї­ни постановила взяти їх до відома та схвалити пропозиції Верхов­ної Ради України до Основних напрямів та Доручення Верховної Ради України Кабінету Міністрів України до них6. Кабінету Міністрів України було доручено підготувати проект Закону Ук­раїни «Про Державний бюджет на 2003 р.» з урахуванням зазначе­них пропозицій та забезпечити виконання визначених доручень. Крім того, Рахунковій палаті Укр>аїни було доручено до доповіді Кабінету Міністрів України про хід виконання Державного бюд­жету у 2002 р. подати до Верховної Ради України інформацію про поточне виконання Державного бюджету у 2002 р. та окремим роз­ділом — про виконання ст. 59 Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» (яка врегульовує, що контроль за відшкодуванням сум податку на додану вартість із державного бюджету покладено на Рахункову палату)7.

377

Що ж до розгляду Верховною Радою України проекту Закону України «Про Державний бюджет України» та затвердження цьо­го закону, то вони здійснюються (в зв'язку із надзвичайною важли­вістю державного бюджету для держави) за спеціальною процеду­рою, тобто в порядку, зший відрізняється від загального порядку розгляду та затвердження більшої частини законів. Ця процедура врегульована Конституцією України, Бюджетним кодексом Украї­ни, Регламентом Верховної Ради України та деякими іншими нор­мативно-правовими актами. Тут необхідно зауважити, що ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України відне­сено лише затвердження державного бюджету, а про розгляд цього проекту не згадується. Але, на нашу думку, у бюджетному процесі найбільш важким та тривалим є саме процес розгляду проекту за­кону про державний бюджет, а затвердження є його результатом. Тому абсолютно справедливим є те, що в Бюджетному кодексі Ук­раїни деталізовано: Верховна Рада України здійснює розгляд про­екту закону про державний бюджет та затвердження цього закону. Причому вперше розгляд і затвердження об'єднані в єдину, другу стадію бюджетного процесу, що, на нашу думку, є доцільним та науково обґрунтованим8.

Конституцією України (ст. 96) передбачено, що Державний бюд­жет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин — на інший період. У розвиток конституційних положень Бюджетним кодек­сом України врегульовано, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік, який починається 1 січня і закінчується 31 грудня того ж року. Не­прийняття Верховною Радою України Закону України «Про Дер­жавний бюджет України» до 1 січня не є підставою для встанов­лення іншого бюджетного періоду. Визначено також і особливі обставини, за яких Державний бюджет України може бути прий­нято на інший бюджетний період: введення воєнного стану; оголо­шення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях; оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологіч­ної ситуації, необхідність усунення природних чи техногенних ка­тастроф. У разі прийняття Державного бюджету на інший період місцеві бюджети можуть бути прийняті на такий же період.

На один рік бюджет затверджується у більшості країн. Однак у багатьох державах світу не дивлячись нате, що бюджет приймається

378

на один рік, бюджетний період не збігається із календарним роком. Так, у США він починається 1 жовтня та закінчується ЗО вересня наступного календарного року9, у Швеції, Італії, Норвегії, Японії—з 1 липня до ЗО червня, у Англії, Данії — з 1 квітня по 31 березня. Вибір такого періоду дії бюджету пояснюється строками бюджет­них парламентських сесій, коли палати не встигають розглянути бюджет до початку календарного року, і бюджетний період почи­нається після прийняття закону про державний бюджет10.

Бюджетним кодексом України у розвиток конституційних по­ложень передбачена процедура прийняття проекту закону України «Про Державний бюджет України» до розгляду. Ст. 96 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект Закону України «Про Державний бюджет» на наступний рік разом із доповіддю про хід виконання Державного бюджету поточного року. Бюджетним кодексом України деталізовано подальший хід бюджетного процесу і визначено, що не пізніше ніж через п'ять днів після подання проекту Верховній Раді України Міністр фінансів України представляє його на пленарному засіданні. Проект Зако­ну України «Про Державний бюджет» обов'язково повинен відпо­відати не тільки вимогам Бюджетного кодексу України, а й Основ­ним напрямам бюджетної політики та пропозиціям Верховної Ради України до них. Про таку відповідність на засіданні доповідає го­лова Комітету з питань бюджету. Якщо відповідність відсутня, то за результатами обговорення Верховна Рада України може прий­няти вмотивоване рішення про відхилення проекту закону. У разі його відхилення Кабінет Міністрів України зобов'язаний у тижне­вий термін (із дня набрання чинності рішенням про відхилення) подати проект закону на повторне представлення з обґрунтуван­ням внесених змін, а міністр фінансів України повторно представ­ляє проект не пізніше трьох днів після його повторного подання.

Після прийняття проекту до розгляду не пізніше 1 жовтня (а якщо проект бюджету було прийнято до розгляду після повторного по­дання — не пізніше 6 жовтня) проект розглядається народними де­путатами, а також у комітетах, депутатських фракціях та групах Верховної Ради України. Комітети формують свої пропозиції і пе­редають їх до Комітету з питань бюджету до 1 жовтня.

Надзвичайно важливими є вимоги Бюджетного кодексу Украї­ни щодо пропозицій. Якщо вони пов'язані із збільшенням видатків

379

бюджету, вони мають визначати джерела покриття таких видатків, якщо із зменшенням доходів бюджету — визначати джерела ком­пенсації втрат доходів бюджету або види та обсяги видатків, що підлягають відповідному скороченню. Жодна з пропозицій не по­винна призводити до збільшення державного боргу і гарантій по­рівняно з їх обсягом, передбаченим проектом. Якщо хоча б одна з вимог не виконується, пропозиція не приймаєть ся до розгляду Ко­мітетом з питань бюджету. Не допускається внесення пропозицій щодо змін до прогнозу податкових надходжень, крім випадку, коли за висновком Комітету з питані, бюджету, Міністерства фінансів України та Рахункової палати України виявлені неточності в їх розрахунку

Комітет з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (а якщо проект було прийнято після повторного подання — не пізніше 20 жовтня) спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України розглядає пропозиції до проекту і готує висновки, пропо­зиції до нього, а також таблиці пропозицій суб'єктів права законо­давчої ініціативи; які пропонуєть ся підтримати чи відхилити, і прий­має з цього приводу відповідне рішення. Висновки та пропозиції та вказані таблиці повинні бути розповсюджені серед народних депутатів не пізніше ніж за два дня до розгляду проекту Закону України «Про Державний бюджет України» у першому читанні.

Проект Закону України «Про Державний бюджет України» роз­глядається Верховною Радою України за процедурою трьох читань. Його перше читання розпочинається з доповіді Голови комітету з питань бюджету щодо висновків та пропозицій до проекту закону. В обговоренні цього питання беруть участь представники комітетів, депутатських фракцій та груп, народні депутати, представники Кабі­нету Міністрів України та Рахункової палати України. Висновки та пропозиції до проекту закону голосуються в цілому. Якщо пози­тивне рішення на прийнято, відбувається постатейне голосування, під час якого розглядаються пропозиції, які Комітетом з питань бюджету пропонується відхилити і на розгляді яких наполягають їх автори. Прийняття висновків та пропозицій до проекту вважаєть­ся прийняттям проекту Закону України «Про Державний бюджет України» у перш ому читанні, а вказані висновки та пропозиції на­бувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України. Верховна Рада України повинна прийняти проект Закону України «Про Державний бюджет України» у першому читанні не пізніше

380

20 жовтня (25 жовтня, якщо проект було прийнято до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України).

Після прийняття проекту Закону України «Про Державний бюд­жет України» у першому читанні Кабінет Міністрів України у двотижневий термін готує і подає не пізніше 3 листопада (8 листопа­да — якщо проект було прийнято до розгляду після повторного по­дання Кабінетом Міністрів України) доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків проект Закону України «Про Державний бюджет України» і порівняльну таблицю щодо їх врахування з вмо­тивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій. Дооп­рацьований проект має містити текстові статті та показники, які пропонувались Кабінетом Міністрів України в першому читанні або схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. У разі, якщо Кабінет Міністрів України пропонує нові текстові статті, до них додається детальне обґрунтуванні! їх необхідності. Ці вимоги щодо цифрових показників можуть бути змінені виключ­но у разі, коли основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені урядом в основу проекту бюджету, змінилися на час роз­гляду проекту в другому читанні Є ільше ніж на два відсотки. Якщо всі ці вимоги не виконані, проект повертається Кабінету Міністрів України на доопрацювання і подається ним на повторне друге чи­тання у тижневий термін з дня прийняття Верховною Радою Украї­ни відповідного рішення. Комітет з питань бюджету протягом трьох днів після внесення проекту, підготовленого до другого читання, готує висновки щодо розгляду проекту у другому читанні.

Згідно з Бюджетним кодексом України друге читання розпочи­нається з доповіді міністра фінансів України щодо доопрацьовано­го з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради України проекту. Голова Комітету з питань бюджету виголошує висновки вказаного Комітету щодо врахування Кабінетом Міністрів Украї­ни Бюджетних висновків при підготовці проекту до другого читан­ня. Друге читання передбачає, в першу чергу, затвердження загаль­ного обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків бюджету з подальшим постатейним голосуванням проекту закону. При розгляді проекту у другому читанні пропозиції народних депутатів, комі­тетів, депутатських груп та фракцій щодо змін до проекту не розгля­даються. Завершується друге читання не пізніше 20 листопада. Повинні бути прийняті в обов'язковому порядку і не підлягають

381

розгляду у третьому читанні загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків, обсяг між бюджетних трансфертів та інші поло­ження, необхідні для формування місцевих бюджетів. Статті про­екту, не прийняті у другому читанні, переносяться на розгляд у тре­тьому читанні.

Відповідно до Бюджетного кодексу України Комітет з питань бюджету повинен доопрацювати проект Закону України «Про Дер­жавний бюджет України» і внести його на розгляд у третьому чи­танні не пізніше 25 листопада. Третє читання розпочинається з до­повіді голови Комітету з питань бюджету та співдоповіді міністра фінансів України, після чого Верховна Рада України проводить голосування за пропозиціями Комітету з питань бюджету щодо ста­тей проекту закону, що не були прийняті у другому читанні, та про­екту закону в цілому. Якщо рішення про схвалення закону із запро­понованими пропозиціями в цілому не прийняте, проводиться голосування за кожною запропонованою Комітетом з питань бюд­жету пропозицією.

Бюджетним кодексом України встановлено, що Закон України «Про Державний бюджег України» приймається Верховною Радою України до 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України» також здійснюєть­ся Верховною Радою України. Вони можуть вноситись у випадках виникнення відхилення оцінки прогнозу надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюдже­ту, а також зміни структури видатків бюджету та у деяких інших випадках. Зміни до закону подаються у формі проекту закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет Ук­раїни».

Міністерство фінансів України проводить щомісячну оцінку відповідності прогнозу надходжень показникам, встановленим дер­жавним бюджетом. Доходи, що перевищують враховані у Законі України «Про Державний бюджет України» показники доходної частини бюджету, розподіляються відповідно до закону про вне­сення змін до Закону України «Про Державний бюджет України». Факт перевиконання доходної частини бюджету визнається за ре­зультатами офіційних висновків Рахункової палати та Міністер­ства фінансів України щодо виконання бюджету за підсумками трьох кварталів у разі перевищення показників доходів, врахова­них у розписі бюджету, більше ніж на 15 %. Такі висновки пода-

382

ються Комітету з питань бюджету до 15 жовтня поточного року. Кабінет Міністрів України у двотижневий термін із дня оголошен­ня зазначених офіційних висновків зобов'язаний подати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України».

Передбачено також, що утому разі, коли за результатами місяч­ного звіту про виконання загального фонду Державного бюджету України виявиться, що отриманих надходжень недостатньо для здійснення бюджетних асигнувань відповідно до бюджетних при­значень з урахуванням граничного рівня дефіциту (профіциту), зат­вердженого Законом України «Про Державний бюджет України», Міністерство фінансів України встановлює тимчасове обмеження асигнувань загального фонду державного бюджету. У випадку, коли за результатами квартального звіту про виконання бюджету має місце недотримання доходів загального фонду бюджету більше ніж на 15% від суми, передбаченої розписом Державного бюджету, Міністерство фінансів України готує пропозиції про внесення змін до бюджету. Уряд, розглянувши ці пропозиції, подає до Верховної Ради України розроблений на їх основі проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет Украї­ни» не пізніше двох тижнів з дня подання пропозицій міністром фінансів України. Верховна Рада України приймає рішення до заз­наченого проекту закону щодо скорочення видатків бюджету у дво­тижневий термін із дня відповідного подання Кабінету Міністрів України. До прийняття Верховною Радою України рішення видат­ки провадяться з урахуванням тимчасових обмежень бюджетних асигнувань, встановлених Міністерством фінансів України. Обсяг захищених статей державного бюджету не може змінюватися при проведенні скорочення бюджетних асигнувань.

Чинним Регламентом Верховної Ради України деталізований порядок внесення змін і доповнень до Закону України «Про Дер­жавний бюджет України». Визначено, що вони можуть бути вне­сені протягом фінансового року із додержанням вимог загального порядку внесення змін і доповнень до законів, визначеного Регла­ментом, за поданням осіб і органів, які мають право законодавчої ініціативи. Регламент передбачає, що зміни і доповнення до цього закону не можуть змінювати чинне законодавство. У разі такої по­треби спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише після того розглядаються пропозиції про зміни та доповнення до Закону

383

України «Про Державний бюджет України». Вони розглядаються спочатку комітетами, до компетенції яких належить галузь, фінан­сування якої зачшають запропоновані зміни. Висновки цих комі­тетів розглядає Комітет з питань бюджету і готує проект відповід­ного рішення. Жодний закон, що впливає на зменшення доходів або збільшення видатків бюджету поточного року, не може бути прийнятий в цілому Верховною Радою України, якщо відповідні зміни не будуть внесені до Закону України «Про Державний бюд­жет України». Проект Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» також передбачає такі положення, і це є дуже важ­ливим.

Регламентом передбачено також здійснення контролю за вико­нанням Державного бюджету: загальний постійний контроль за цим здійснює Верховна Рада України як безпосередньо, так і через Ко­мітет з питань бюджету. Крім того, відповідно до Конституції Ук­раїни та Закону України «Про Рахункову палату» контроль за ви­користанням коштів Державного бюджету від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. Інші комітети Верховної Ради України можуть контролювати виконання статей бюджету відповід­но до їх компетенції.

Розгляд та затвердження звіту про виконання Державного бюд­жету також здійснюється Верховною Радою України. Відповідно до ст. 97 та 116 Конституції України право подання звіту Верховній Раді України належить Кабінету Міністрів України. Річний звіт про виконання Закону України «Про Державний бюджет України» по­дається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним, що встановлено Бюд­жетним кодексом України. Річний звіт про виконання Закону Ук­раїни «Про Державний бюджет України» включає такі частини: звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету; звіт про вико­нання бюджету; звіт про рух грошових коштів; інформацію про виконання захищених статей видатків бюджету; звіт про бюджет­ну заборгованість; звіт про використання коштів з резервного фон­ду Кабінету Міністрів України; інформацію про стан державного боргу; звіт про кредити та операції, що стосуються державних га­рантійних зобов'язань; зведені показники звітів про виконання бюджетів; інформацію про виконання місцевих бюджетів; іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів України необхідною для пояснення звіту.

384

Протягом двох тижнів з дня офіційного подання Кабінетом Міністрів України річного звіту іііро виконання Закону України «Про Державний бюджет України» Рахункова палата готує вис­новки щодо використання коштів державного бюджету. Це поло­ження Бюджетного кодексу України узгоджується: із ст. 98 Консти­туції України, яка врегульовує правовий статус Рахункової палати. Цей орган є постійно діючим органом контролю, який утворюєть­ся Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй, де­тальніше питання про всі аспекти її діяльності буде розглянуто у наступному підрозділі.

У двотижневий термін з дня отримання висновків Рахункової палати щодо використання коштів бюджету Верховна Рада Украї­ни розглядає річний звіт про виконання Закону України «Про Дер­жавний бюджет України». Звіт Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України представляє міністр фінансів України, можуть бути заслухані також і головні розпорядники коштів Дер­жавного бюджету щодо використання ними бюджетних коштів. Із співдоповідями виступають голова Комітету з питань бюджету та Голова Рахункової палати. За результатами розгляду Верховною Радою України приймається рішення щодо звіту про виконання Закону України «Про Державний бюджет України».

Таким чином, Верховна Рада України та її профільні комітети відіграють значну роль у вирішенні питань щодо бюджету та фінансів. Важливе значення у цій сфері має також діяльність нещодав­но створеного в Україні державного органу — Рахункової палати.

10.2. Рахункова палата та її' повноваження у фінансовій сфері

Контроль за використанням затверджених парламентом грошо­вих коштів є надзвичайно важливою формою здійснення конт­рольних повноважень зі сторони парламентів різних країн. Ця діяльність передбачає перевірку знітів про використання міністер­ствами та центральними відомствами грошових коштів. Саме з метою проведення таких перевірок при парламентах створюються особливі органи. При багатьох парламентах наявні сформовані ними так звані рахункові палати, на які покладено завдання здійснення контролю за використанням бюджетних коштів11.

385

В економічно розвинених країнах законодавчі органи вже дос­татньо давно заснували такі аудитні агентства для перевірки (роз­слідування) витрат і дій органів виконавчої влади. Так, у Бельгії таке агентство було засноване 1830 р., в Італії — 1862, в США — 1921 р. Трохи пізніше вони були створені у Франції та Швейцарії — 1967 р. Законодавчі органи доручили цим агентствам отримувати детальну інформацію не тільки щодо бухгалтерської звітності, а й ефективності менеджменту, інакше кажучи, щодо управління будь-якою установою. Такі аудитні агентства можуть отримувати інфор­мацію про результати і вплив програм чи засобів, які проводить установа12.

/ В Україні ст. 98 Конституції України встановила, що контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. Відповідно до цієї конституційної норми в Україні вперше було створено спеціальний контрольний орган, аналоги якому вже давно існува­ли у багатьох країнах світу. Правові основи діяльності Рахункової палати, її статус, функції, повноваження та порядок їх здійснення було встановлено Законом України «Про Рахункову палату Вер­ховної Ради України» від 11 липня 1996 р.13, який згодом з 23 груд­ня 1997 р., продовжив свою дію як Закон України «Про Рахункову палату» (за винятком окремих положень, які втратили чинність відповідно до рішення Конституційного Суду України від 23 груд­ня 1997 р. та із врахуванням його редакційного уточнення)14^/

Щоб всебічно охарактеризувати сутність діяльності цього дер­жавного органу у сфері бюджету та фінансів, необхідно детально проаналізувати процес трансформації його правового статусу з моменту створення його в Україні донині, який є досить цікавим.

[ Трохи згодом після прийняття Закону України «Про Рахункову палату України» від 11 липня 1996 р., 28 грудня 1996 р. Президент України подав до Конституційного Суду України конституційне подання про невідповідність Конституції України вказаного зако­ну, і рішення у цій справі було прийнято Конституційним Судом України 23 грудня 1997 р.13. Підставою для розгляду справи стала наявність спору щодо відповідності вказаного закону у частині виз­начення статусу, завдань, функцій і повноважень Рахункової пала­ти положенням Конституції України.

Передусім Президент України звернув увагу на невідповідність Конституції України вказаного закону в частині визначення при-

386

роди Рахункової палати, її взаємозв'язку з Верховною Радою Ук­раїни. Якщо Конституція України передбачила утворення Рахун-ковоїпалати якдержавного органу, що діє «відімені Верховної Ради України», а її призначення визначила як «контроль за використан­ням коштів Державного бюджету України» (ст. 98), то Закон виз­начив Рахункову палату як орган самої Верховної Ради України, на який поклав здійснення вищого державного фінансово-економіч-ного контролю.

Конституційний Суд України погодився з тим, що Верховна Рада України в Законі «Про Рахункову палату Верховної Ради Украї­ни» змінила конституційно встановлене найменування Рахункової палати та її призначення. Він констатував, що визначення Рахун­кової палати як органу самої Верховної Ради України створює мож­ливість поширення на Рахункову палату безпосереднього здійснен­ня парламентських функцій, що суперечить принципу єдиного законодавчого органу, яким є Верховна Рада України.

Конституційний Суд України відмітив у своєму рішенні, що не відповідає Конституції України також і визначення у Законі Украї­ни призначення Рахункової палати. Якщо Конституція України закріплює за нею функцію здійснення «контролю за використан­ням коштів Державного бюджету України» (ст. 98), то Закон по­кладає на неї здійснення «вищого» та «державного фінансово-еко­номічного контролю», і встановлює її статус як «вищого незалеж­ного органу фінансово-економічного контролю». Поняття «держав­ний фінансово-економічний контроль», як підтвердили дані фінансово-економічної та правознавчої експертиз, є набагато шир­шим за поняття «контроль за використанням коштів Державного бюджету України». Застосувавши в Законі більш широке поняття, Верховна Рада України фактично розширено тлумачила ст. 98 Кон­ституції України.

Конституційний Суд України констатував також, що не можна визнати конституційним положення Закону, згідно з яким «Голова Рахункової палати, Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати не можуть бути затри­мані, притягнуті до кримінальної відповідальності без згоди Вер­ховної Ради України». Цим положенням на зазначених посадових осіб Рахункової палати фактично була поширена депутатська не­доторканність (без вживання відповідного поняття), передбачена

387

ст. 80 Конституції Украши. А Основний Закон таких гарантій не­доторканності для посадових осіб Рахункової палати не передба­чив.

Отже, ті положення Закону, за якими було визначене наймену­вання Рахункової палати як Рахункової палати Верховної Ради Украши, місце Рахункової палати та її призначення, гарантії пра­вового статусу її посадових осіб Конституційний Суд України виз­нав такими, що б є відповідають Конституції Украши.

Аналіз положзнь Закону Конституційним Судом Украши вка­зав також на те, що на Рахункову палату було покладено, з одного боку, завдання «організації і здійснення контролю за своєчасним виконанням», зокрема, «доходної» частини Державного бюджету Украши, з іншого — повноваження здійснювати контрольно-ревізійні та інші види діяльності, що забезпечують єдину систему контролю «за виконанням Державного бюджету Украши» в ціло­му. Таким чином, повноваження Рахункової палати були поширені як на видаткову, так і на доходну частини бюджету.

У вирішенні цього питання Конституційний Суд Украши вий­шов з того, що «контроль за використанням коштів Державного бюджету України», здійснення якого відповідно до ст. 98 Консти­туції Украши покладено на Рахункову палату, це — контроль за виконанням видаткової частини Державного бюджету. Отже, по­ложення Закону, за якими на Рахункову палату покладено функ­цію організації і здійснення коюролю: за своєчасним виконанням, зокрема «доходної... частини Державного бюджету України», «за своєчасним і повним надходженням доходів та коштів до Держав­ного бюджету Украши», «за надходженням до Державного бюдже­ту України коштш, отриманих: від розпорядження державним май­ном, в тому числі його приватизації, продажу," від управління майном, що є об'єктами права державної власності», «за виконан­ням Державного бюджету України», в цілому Конституційним Су­дом Украши були визнані такими, що не відповідають Конституції Украши. Одночасно було зазначено, що висновок щодо неконсти­туційності перелічених положень не поширюється на здійснення Рахунковою палатою певних експертно-аналітичних, інформацій­них та інших видів діяльності, не пов'язаних із контрольно-ревізій­ними перевірками, і щодо доходної частини Державного бюджету, якщо такі дії є необхідними для здійснення контролю за викорис-

388

ханням коштів державного бюджету відповідно до ст. 98 Консти­туції України.

Такими, що не відповідають Конституції України, були визнані також положення Закону, які надають Рахунковій палаті виконавчі повноваження владно-розпорядчого характеру. Так, відповідно до закону працівники апарату Рахункової палати мали право в разі виявленняна об'єктах, що перевіряються, «підробок, підлогів, при­власнень і зловживань — вилучати необхідні документи, залиша­ючи у справах акт вилучення і копії або опис вилучених документів», тобто вчиняти дії, що застосовуються, зокрема органами дізнання та слідства відповідно до процесуального законодавства. Це ж сто­сується права давати керівникам об'єктів, що перевіряються, обо­в'язкові приписи щодо невідкладного припинення порушень у разі виявлення їх у господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди, а також у разі навмис­ного або систематичного недодержання порядку і термінів розгля­ду рішень і висновків Рахункової палати, створення перешкод для проведення нею контрольних заходів. У випадках неодноразового невиконання або неналежного виконання приписів щодо витрачан­ня коштів Державного бюджету Колегія Рахункової палати мала право прийняти рішення про зупинення всіх видів фінансових, пла­тіжних і розрахункових операцій у банках за розрахунковими ра­хунками, а також усіх або окремих операцій за кореспондентським рахунком Національного банку України з одночасним інформуван­ням про це Верховної Ради України. При цьому, якщо обов'язко­вий припис можна оскаржити в судовому порядку, то рішення Ко­легії вважалось остаточним і оскарженню не підлягало. Однак Конституційним Судом України було визнано, що вчинення таких Дій та прийняття конкретного рішення примусового характеру, яке має прямі юридичні наслідки, віднесено Конституцією України до повноважень виконавчої влади.

Конституційний Суд України зазначив також, що оскільки за Конституцією України Рахункова палата призначена здійснювати контроль за використанням саме «коштів» Державного бюджету України, що знаходяться на відповідних рахунках, вона має обме­жуватися засобами фінансового контролю щодо такого викорис­тання, функціонально взаємодіючи з Верховною Радою України у межах своїх конституційних поввоважень. Тому положення Зако­ну, які покладають на Рахункову палату контроль «за виконанням

389

законів України та прийнятих Верховною Радою України поста­нов, виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних програм, збереженням та використанням май­на, що є об'єктами права державної власності, органами виконав­чої влади та посадовими особами, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України», в частині конт­ролю, не пов'язаного з використанням коштів Державного бюдже­ту України, були визнані такими, що не відповідають Конституції України.

Конституційним Судом України також було встановлено, що низка положень Закону покладають на Рахункову палату такі по­вноваження, які відповідно до Конституції України належать до контрольних повноважень виключно Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України у фінансово-економічній сфері і пере­бувають поза межами використання коштів Державного бюджету (зокрема, контроль за «використанням об'єктів права власності, які не підлягають приватизації» та «грошовою емісією, використан­ням золотого запасу, дорогоцінних металів, каміння, наданням кре­дитів та здійсненням операцій по розміщенню золотого і валютно­го резервів»; за «збереженням та використанням майна, що є об'єктами права державної власності»; за станом «зберігання і ви­користання майна, що є об'єктами права державної власності, а також майна, що знаходиться у повному господарському віданні Національного банку України, його територіальних відділень та підвідомчих спеціалізованих підприємств, установ і організацій», а також за результатами «виробничо-господарської діяльності, проведеної приватизації або іншого розпорядження майном, що є об'єктами права державної власності» тощо). А тому передачу та­ких повноважень Рахунковій палаті Верховною Радою України було розглянуто як таку, що суперечить Конституції України. Кон­ституційним Судом України було відмічено, якщо б конституцій­но закріплені за Верховною Радою України контрольні повнова­ження у фінансово-економічній сфері стали у повному обсязі і на постійній основі належати Рахунковій палаті, це означало б пере­розподіл конституційної компетенції шляхом прийняття Закону, що можливо тільки шляхом внесення змін до Конституції України відповідно до розділу XIII Конституції України.

Були визнані такими, що не відповідають Конституції України, також і ті положення Закону, за якими на Рахункову палату покла-

390

дено контроль «за дотриманням законності щодо надання Украї­ною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, а також щодо укладання угод про дер­жавні позики і кредити, здійснення контролю за використанням кредитів, одержаних Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій, і позик, які не передбачені Державним бюджетом України»; «за виконанням рішень Верхов­ної Ради України про надання Україною позик і економічної допо­моги іноземним державам, міжнародним організаціям» (крім по­зик, передбачених у Державному бюджеті України), «та про одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій позик, які не передбачені Державним бюд­жетом України, використанням безоплатної допомоги України, одержаної з іноземних джерел, за грошовою емісією, використан­ням кредитних і валютних ресурсів органами виконавчої влади та їх посадовими особами, наданням кредитів і здійсненням операцій по розміщенню золотого і валютного резервів, а також кредитни­ми операціями». Ці повноваження є сферою виключних повнова­жень Верховної Ради України, і делегування їх іншому органу Кон­ституція України не передбачає.

Конституційний Суд України також визнав, що положення За­кону, за якими сфера застосування повноважень Рахункової пала­ти поширюється на органи місцевого самоврядування, на суб'єкти права власності і господарювання різних форм власності, на об'єднання громадян, недержавні фонди та інші недержавні неко-мерційні громадські організації в тій частині їх діяльності, яка пе­ребуває поза межами використання коштів Державного бюджету України, повинні розглядатись як такі, що не відповідають Кон­ституції України.

Детальний аналіз вказаного Рішення Конституційного Суду України показує, наскільки суттєво було обмежено обсяг повнова­жень та спектр діяльності Рахункової палати. Відповідні зміни були внесені в Закон на основі постанови Верховної Ради України «Про чинність Закону України «Про Рахункову палату»16 і редагований текст опубліковано. Однак саме цей факт став причиною звернен­ня Президента України до Конституційного Суду України з подан­ням та прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України 14 грудня 2000 р.17

391

Президент України звернувся до Конституційного Суду Украї­ни з клопотанням визнати таким я, що не відповідають Конституції України постанову Верховної Ради України «Про чинність Закону України «Про Рахункову палату» від 14 січня 1998 р. та текст Зако­ну України «Про Рахункову палату», опублікований у газеті «Го­лос України».

У конституційному поданні зазначено, що 14 січня 1998 р. Вер­ховна Рада України прийняла вкгізану постанову, відповідно до якої Закон України «Про Рахункову палату Верховної Ради України», який набрав чинності 22 жовтня 1996 р., продовжує діяти з 23 грудня 1997 р. як Закон України «Про Рахункову палату». Голові Верхов­ної Ради України було доручено забезпечити опублікування в 10-денний строк і; офіційних виданнях Верховної Ради України тек­сту закону, попередньо вилучивши з нього положення, що втрати­ли чинність з 23 грудня 1997 р. та уточнивши його редакцію.

Президент України вважає, шо зміною назви Закону України та його окремих положень на підставі постанови Верховної Ради Ук­раїни порушено конституційну процедуру прийняття законів та Регламент Верховної Ради України, де визначено, що внесення будь-яких змін до законів здійснюється шляхом прийняття у встановле­ному порядку відповідних законів. На думку Президента України, не було дотримано і тих положень Конституції України, які вста­новлюють його повноваження щодо підписання та офіційного оп­рилюднення законів, що унемо;кливило виконання ним Рішення Конституційного Суду України. Крім того, доручення Верховної Ради України її Голові виходить за межі визначених для нього Кон­ституцією України повноважень, оскільки на Голову було покла­дено виконання дій, які згідно з Конституцією України віднесено до виключної компетенції парламенту і мають відбуватися за вста­новленою Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України процедурою внесення змін до законів.

Конституційний Суд України, вирішуючи вказане питання, виз­начив, що обов'язки щодо забезпечення виконання його Рішення від 23 грудня 1997 р. були покладені на Верховну Раду України і Президента України. До повноважень Верховної Ради України на­лежить прийняття законів, у тому числі тих, якими вносяться зміни до чинних законів. Прийняття законів здійснюється згідно з проце­дурою, визначеною Конституціє ю України та Регламентом Верхов­ної Ради України. Тому обов'язок Верховної Ради України щодо

392

виконання вказаного Рішення Конституційного Суду України по­лягав в тому, щоб згідно з конституційно встановленою законо­давчою процедурою для забезпечення належної реалізації Закону внести відповідні зміни до нього у зв'язку з визнанням неконститу­ційними його окремих положень. Тобто, Верховна Рада України, прийнявши вказану постанову, не дотримала вимог Конституції України. Вона могла змінити закон виключно законом, а не шля­хом прийняття підзаконного правового акта. Виходячи з цього Конституційний Суд України дійшов висновку, що вказана поста­нова є такою, що не відповідає Конституції України.

Конституційний Суд України при вирішенні цього спору вихо­див також із того, що відповідно до Конституції України рішення Конституційного Суду України є обов'язковими до виконання на території України (незалежно від того, визначено в них порядок і строки їх виконання чи ні), остаточними і не можуть бути оскар­жені, мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади. Отже, ви­конання Рішення від 23 грудня 1997 р. було обов'язковим. І, вза­галі, будь-які суб'єкти повинні утримуватись від застосування чи використання правових актів або їх положень, визнаних неконсти­туційними.

Конституційний Суд України зазначив, що втрата чинності окремих положень Закону в цьому разі безпосередньо пов'язана з ухваленням Рішення Конституційного Суду України, а не з прий­няттям правового акта на його підтвердження чи виконання. Та­ким чином, з дня ухвалення Рішення — з 23 грудня 1997 р. — поло­ження вказаного Закону, що визнані неконституційними, втрачають чинність, а сам Закон є чинним, за винятком положень, визнаних неконституційними. Будь-які закони, інші правові акти або їх ок­ремі положення, визнані рішеннями Конституційного Суду Украї­ни неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом Украї­ни рішення про їх неконституційність.

Незважаючи на це, слід зауважити, що Верховна Рада України неодноразово намагалася розширити обсяг існуючих повноважень Рахункової палати. Ще у 1996 р. у своїй Постанові «Про тлумачен­ня статті 98 Конституції України»18 вона вказала, що «ст. 98 Кон­ституції визначає контроль за використанням коштів Державного бюджету лише як одну із функцій Рахункової палати Верховної

Ради» і постановила встановити, що цей орган створюється з ме­тою здійснення контрольних повноважень Верховної Ради Украї­ни у фінансово-економічній сфері щодо об'єктів парламентського контролю, включаючи бюджетну та грошово-кредитну сфери, об'єкти права державної власності, що не підлягають приватизації; фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охо­рони довкілля, діяльність Кабінету Міністрів України та інших об'єктів, пов'язаних із Державним бюджетом і бюджетною систе­мою України.

Ця постанова була визнана неконституційною і втратила чинність відповідно до рішення Конституційного Суду України від 11 лип­ня 1997 р.19 Підставою для розгляду справи стала наявність спору щодо повноважень Верховної Ради України в частині офіційного тлумачення Конституції України. Конституційний Суд України зробив висновок, що відповідно до «Перехідних положень» Кон­ституції України Верховна Рада України тимчасово, на період до створення Конституційного Суду України, мала право здійснюва­ти тлумачення лише законів і не мала права тлумачити Конститу­цію України. Неприйнятним було також визнано аргумент Верхов­ної Ради України щодо того, що недостатня конституційна визначеність статусу Рахункової палати не могла бути подолана інакше як через тлумачення чинної Конституції України. Консти­туційним Судом України було зазначено, що якщо Верховна Рада України вважала, що ст. 98 Конституції України справді недостат­ньо чітко визначає статус Рахункової палати, то це питання вона могла б вирішити внесенням змін до Конституції України.

Трохи згодом Верховною Радою України було підготовлено проект Закону України «Про внесення змін до ст. 98 Конституції України» і вона подала до Конституційного Суду України своє звер­нення у формі постанови від 15 січня 1998 р. про надання висновку про конституційність цього проекту. Висновок Конституційного Суду України з цього приводу було прийнятий 25 березня 1999 р.20 Проект змін передбачав таку редакцію: «Вищий парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України. Повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються Законом».

394

Народні депутати України, які подали законопроект, обґрунто­вували необхідність внесення змін тим, що ст. 98 Конституції Ук­раїни звужує повноваження Рахункової палати як органу, що має здійснювати парламентський контроль не лише за видатковою, а й за доходною частинами Державного бюджету, а також за його фор­муванням.

У ході аналізу Конституційний Суд України встановив, що про­ект Закону відповідає вимогам ст. 157 Конституції України тільки в тій частині, згідно з якою «парламентський контроль за форму­ванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України» та «повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються Законом». Водночас про­позицію наділити Рахункову палату новою функцією — здійснен­ня «вищого парламентського контролю» — Конституційний Суд України визнав неконституційним. У своєму висновку він відмітив, що здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України, є виключним повноваженням Верховної Ради України саме як парламенту. Тому надання Рахунковій па­латі повноважень здійснювати «вищий парламентський контроль», тобто вищий, ніж його здійснює Верховна Рада України, порушить єдність і цілісність вищого за своєю природою парламентського контролю. Крім того, покладення функцій «вищого парламентсь­кого контролю» на Рахункову палату — непредставницький орган, означало б звуження змісту та обсягу закріпленого в Конституції України права громадян брати участь в управлінні державними справами, обмеження здійснення цього права, чого Конституція України не допускає.

Крім того, Конституційний Суд Украши зазначив, що окремі положення проекту Закону не узгоджуються з деякими статтями Конституції України (зокрема, це стосується термінів «формуван­ня», «Рахункова палата України», словосполучення «повноважен­ня... визначаються Законом», але зазначив, що вирішення цих пи­тань виходить за межі його повноважень у даній справі.

Вказаний проект Верховною Радою України розглянутий не був. Згодом вона знову звернулась до Конституційного Суду України за висновком щодо відповідності Конституції України проекту За­кону України «Про внесення змін до статті 98 Конституції Украї­ни» від 21 вересня 2000 р. вже у новій редакції: «Парламентський

395

контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому само­врядуванню повноважень органів виконавчої влада по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова патата України. Повноваження:, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначають ся законом». Висновок у цій справі було прийнято Конституційним Судом України 21 грудня 2000 р.21, відповідно до якого вказаний проект Закону у запропо­нованій редакції визнано таким, що відповідає вимогам ст. 157 і 158 Конституції України. При підготовці висновку Конституцій­ним Судом України використовувались рішення та висновки, які вже були прийняті з цих питань

Необхідно визначити, що Конституційний Суд України звер­нув увагу на текстуальну розбіжність законопроекту з чинними положеннями Конституції України, зокрема щодо найменування Рахункової палати, а також щодо фінансування державою «здійснення» повноважень (органів місцевого самоврядування). Тому, на нашу думку, для внесення відповідних змін до Консти­туції України необхідно зробити відповідні текстові правки у про­екті Закону для повного усунення таких розбіжностей.

[ Правовий статус Рахункової палати на сьогодні визначений та­ким чином: згідно із законом вона є постійно діючим органом конт­ролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядко­ваний і підзвітний їй. Вона здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Завданнями Рахункової палати є: організація і здійснення конт­ролю за своєчасним виконанням видаткової частини державного бюджету, витрачанням бюджетних коштів, утому числі коштів за­гальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням; здійснення контролю за утворенням і по­гашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів; контроль за фінансуванням загаль­нодержавних програм економічного, науково-технічного, соціаль­ного і національно-культурного розвитку, охорони довкілля; кон­троль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним органі­заціям, передбачених у державному бюджеті; контроль за законні-

396

І

стЮ та своєчасністю руху коштів державного бюджету та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку та упов­новажених банках; аналіз встанозлених відхилень від показників державного бюджету та підготовка пропозицій гро їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому; регуляр­не інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід ви­конання Державного бюджету та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших конт­рольних функцій.

Принципами здійснення контролю Рахунковою палатою є за­конність, плановість, об'єктивність, незалежність та гласність. Вка­заним законом визначено функції Рахункової палати. Рахункова палата відповідно до завдань: здійснює контроль за виконанням законів та прийнятих Верховною Радою України постанов, вико­нанням державного бюджету, фінансуванням загальнодержавних програм в частині, що стосується використання коштів державно­го бюджету; здійснює за дорученгам Верховної Ради України кон­троль за виконанням державного бюджету за поквартальним роз­поділом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків із обслуговування внутрішнього і зовнішньо­го боргу України, витрачанням коштів цільових фондів; перевіряє за дорученням комітетів Верховної Ради України використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержав­них цільових фондів та коштів позабюджетних фондів і подає за наслідками перевірки Верховній Раді УкраїнЕі висновки щодо можливостей скорочення видатків по кожному фонду окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків державного бюджету; контролює ефективність управлін­ня коштами бюджету Державним казначейством, законність і своє­часність руху коштів державного бюджету, в тому числі коштів за­гальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних установах; надає консультації органам і посадовим особам, які обираються, затверджуються або призначаються Верховною Радою України, з питань витрачання коштів державного бюджету. В ході проведення перевірок і аналізу стану економіки розробляє заходи щодо вишукування можливос­тей і нових джерел залучення додаткових надходжень до держав­ного бюджету і вносить відповідні пропозиції Міністерству фінансів України; здійснює за дорученням Верховної Ради України та її ко-

397

мітетів контрольні функції щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і націо­нально-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України; контролює інвес­тиційну діяльність органів виконавчої влади, перевіряє законність та ефективність використання фінансових ресурсів, що виділяють­ся з державного бюджету на виконання загальнодержавних про­грам; проводить попередній аналіз до розгляду на засіданнях комі­тетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного комітету щодо здійснення ним державного контролю за дотриманням анти­монопольного законодавства, а також звітів Фонду державного майна та посадових осіб, які обираються, призначаються або зат­верджуються Верховною Радою України, щодо ефективного управ­ління майном, що є основним національним багатством, власні­стю українського народу; здійснює контроль за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економіч­ної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, пе­редбачених у державному бюджеті, за касовим виконанням бюд­жету Національним банком України та уповноваженими банками; перевіряє за дорученням Верховної Ради України кошторис вит­рат, пов'язаних із діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабі­нету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють за кордоном і фінансують­ся за рахунок Державного бюджету; готує і дає висновки та відповіді на звернення органів виконавчої влади, прокуратури і суду з пи­тань, що належать до її відання; здійснює зв'язки з контрольними органами іноземних держав та відповідними міжнародними органі­заціями, укладає з ними угоди про співробітництво.

Відповідно до вказаного закону Рахункова палата має такі по­вноваження: здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і валют­них ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм; про­водити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, в тому числі і їх апаратах, На­ціональному банку України, Фонді державного майна України, Антимонопольному комітеті України, інших державних органах та

398

становах, контролювати місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи і їх спілки, асоціації та інші об'єднання незалежно від форм власності, об'єднання громадян, недержавні фонди та інші недержавні некомерційні громадські організації у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів держав­ного бюджету; перевіряти у вказаних органах і на об'єктах грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та цінни­ми паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання і вит­рачання; отримувати від керівників установ та організацій, що пе­ревіряються, всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність; отримувати від Національно­го банку, уповноважених банків та інших кредитних установ не­обхідні відомості про здійснювані ними операції та стан рахунків установ та організацій, що перевіряються, від інших підприємств і організацій — довідки, копії документів по операціях і рахунках цих підприємств та організацій; організовувати і проводити опе­ративний контроль за використанням коштів державного бюдже­ту за звітний період; проводити комплексні ревізії і тематичні пере­вірки по окремих розділах і статтях державного бюджету, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів; проводити експертизу проектів державного бюджету, проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодер­жавних програм та інших документів щодо питань державного бюджету і фінансів; здійснювати аналіз і дослідження порушень і відхилень бюджетного процесу, підготовку і внесення до Верхов­ної Ради України пропозицій щодо їх усунення, а також удоскона­лення бюджетного законодавства в цілому; готувати і подавати висновки до Верховної Ради України та її комітетів щодо виконан­ня державного бюджету, у тому числі доходів і видатків загально­державних цільових фондів, фінансування загальнодержавних про­грам за звітний рік; направляти матеріали перевірок, ревізій та обслідувань Кабінету Міністрів України, центральним органам виконавчої влади, Національному банку України, Фонду держав­ного майна України, підприємствам, установам і організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів; порушувати перед Верхов­ною Радою України, Президентом України, а також органами ви-

399

конавчоі влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі; за­лучати до проведення перевірок, ревізій та обслідувань на договір­них засадах кваліфікованих спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій, а також працівників інших державних конт­рольних, податкових і правоохоронних органів з оплатою їх праці в необхідних випадках за рахунок власних коштів; у разі виявлен­ня під час перевірок, ревізій та обслідувань фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій та обслідувань до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.

Виходячи із визначених у Законі завдань, функцій і повноважень Рахункової палати можна зробити висновок, що в його тексті не в повному обсязі враховано Рішення Конституційного Суду Украї­ни від 23 грудня ] 997 р., і це є однією з проблем, яка потребує вирі­шення.

10.3. Правовий статус органів державного управління в галузі бюджету і фінансів

Фінансова діяльність є однією з важливих складових діяльності держави в цілом}'. Вона має об'єктивний характер і такий великий потенціал впливу на розвиток дгржави і суспільства, як і товарно-грошові відносини.

Фінансова діяльність держави зумовлюється наявністю товар­но-грошових відносин, які виникли як механізм еквівалентного або приблизно еквівалентного обміну. Товарно-грошові відносини з самого початку були протиставлені іншій формі розподілу матері­альних благ — військовому захвату, взагалі насильству, а потім і становим привілеям22. Нині фінансова діяльність держави за своєю суттю також є фермою розподілу матеріальних благ, оскільки має соціальну спрямованість, забезпечує виконання державою її соціаль­ної функції. Держава бере на себе зобов'язання забезпечення пенсіо­нерів та незахищених верств населення, встановлює різноманітні дотації та пільги громадянам, таким чином перерозподіляючи ма­теріальні блага суспільства в їх грошовому виразі. Водночас фінан­сова діяльність держави не охоплюється її соціальною функцією: її обсяг надзвичайно збільшився, а роль як регулятора соціальних,

400

економічних, політичних процесів у житті суспільства постійно підвищується. Тому вона вже давно утратила своє суто допоміжне значення як засобу виконання завдань і функцій держави. Як і будь-яке явище, фінансова діяльність держави у процесі розвитку набу­ває нові якості.

З одного боку, фінансова діяльність держави і відносини, що виникають у її процесі, — явище об'єктивне. Воно визначається об'єктивними закономірностями і внаслідок чого має об'єктивні тенденції розвитку. З іншого боку вона в значній мірі визначається державою.

Вченими-теоретиками фінансового права підкреслюється органі­заційний, розпорядчий характер фінансової діяльності, незважаю­чи на те, що вона провадиться і у вигляді здійснення державної вла­ди, і у вигляді державного управління. Суперечностей тут немає, оскільки залежно від обсягів дій органи державної влади вирішу­ють не тільки питання фінансової сфери, а і господарської, куль­турної та інших.

Водночас фінансова діяльність держави — це в своїй основі дер­жавне управління в сфері фінансів. Відносини, які регулюються фінансовим правом, характеризуються певними рисами. Проте їм, безумовно, властива одна риса, притаманна також адміністратив­но-правовим відносинам: вони є організаційними відносинами. Фінансове право не має власного, характерного тільки йому мето­ду. Його метод — це метод адміністративного права. Виходячи з цієї аргументації М.І. Піскотін робить справедливий висновок, що фінансова діяльність держави — це владно-розлорядча, владно-організаційна діяльність23.

Цю точку зору поділяють В.В. Бєсчеревних, С.Д. Циткін, Л.К. Во­ронова, яка справедливо вказує, що фінансова дальність як вид управлінської діяльності практично пронизує всю діяльність з уп­равління державними справами24

Фінансова діяльність держави є врегульована правовими нор­мами діяльність держави та її органів з мобілізації, розподілу і витрачанню централізованих і децентралізованих фондів коштів Держави для забезпечення виконання її завдань і функцій. Консти­туційні засади діяльності фінансових органів держави, розвиток цих засад у нормативно-правових актах має велике значення для ефек­тивності фінансової діяльності держави.

401

Центральним спеціалізованим органом виконавчої влади з уп­равління фінансами, що очолює систему фінансових органів, є Міністерство фінансів України. Воно діє на основі Конституції України, законів України, постанов Верховної Ради України, по­станов і розпоряджень Кабінету Міністрів України. Визначає кон­кретні завдання і повноваження, правовий статус цього органу Положення про Міністерство фінансів України, затверджене Кабі­нетом Міністрів України 27 лютого 1993 р.25 Необхідно зазначити, що цей нормативний акт значною мірою застарів. Із часу його зат­вердження функції Міністерства фінансів України значно розши­рилися, були ліквідовані деякі інші центральні органи виконавчої влади і їх функції перейшли до Мінфіну, при ньому була утворена система органів Державного казначейства України. Бюджетний кодекс України також розширив повноваження цього органу.

Однак головні завдання, визначені Положенням, зберігають у цілому актуальність і дають можливість назвати Мінфін своєрід­ним фінансовим штатом держави. Відповідно до Положення основ­ними завданнями Міністерства фінансів України є:

розробка основних напрямів державної фінансової політики;

складання і забезпечення виконання державного бюджету;

концентрація фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах

розвитку економіки, фінансове забезпечення державних гарантій

щодо соціального захисту населення та створення державних фінан­

сових резервів;

розробка нових і вдосконалення діючих форм фінансових взає­

мовідносин:

держави з іноземними державами та міжнародними фінан­

совими організаціями;

держави з підприємствами, установами, організаціями усіх

форм власності на основі економічних методів управління, про­

ведення гнучкої податкової політики, спрямованої на створен­

ня належних умов для розширення виробництва, здійснення за­

ходів щодо розвитку і регулювання фінансового ринку;

—            удосконалення фінансового механізму, методів фінансового і

бюджетного планування та фінансування витрат шляхом широко­

го використання довготермінових фінансових норм і нормативів.

Необхідно зазначити, що Бюджетним кодексом України26 знач­но підвищено роль міністра фінансів України при вирішенні важ­ливих питань фінансової і бюджетної діяльності. Ст. 32 Бюджетно-

402

го кодексу України розробка проекту Закону «Про Державний бюд­жет України» покладена на Кабінет Міністрів України, а міністр фінансів України відповідає за складання проекту Закону про Дер­жавний бюджет, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення пропозицій проекту. Міністр фінансів України на підставі основних макропоказників економіч­ного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період та аналізу виконання бюджету у поточному бюджетному пе­ріоді визначає загальний рівень доходів та видатків бюджету і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту.

На парламентських слуханнях з питань бюджетної політики на наступний період із доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням міністр фінансів України. Відповід­но до ст. 16 Бюджетного кодексу України право на здійснення дер­жавних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бю,джет України, належить державі в особі міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України.

Міністр фінансів України з метою економії коштів та ефектив­ності їхнього використання має право вибрати кредитора, вид по­зики і валюту запозичення. Крім того, ст. 17 Бюджетного кодексу України визначено, що Кабінет Міністрів України в особі міністра фінансів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі міністра фінансів Автономної Республіки Крис та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам виключно у ме­жах повноважень, всгановлених законом «Про Державний бюджет України» чи рішенням про місцевий бюджет.

Таким чином, в особі міністра фінансів України виступає у заз­начених випадках і держава, і Кабінет Міністрів України. Не за­перечуючи необхідності підвищення ролі і водночас відповідаль­ності міністра фінансів України як винятково важливої посадової особи в державі, слід зазначити, що він представляє державу і Кабі­нет Міністрів України, а не уособлює їх. Тому доцільно саме так сформулювати відповідні положення Бюджетного кодексу Украї-

403

ни. Для забезпечення виконання своїх завдань Міністерство фінансів України відповідно до Положення:

реалізує державну фінансову політику, бере участь у розробці

балансу фінансових ресурсів, платіжного балансу, зведеного валют­

ного плану України з неторговнх операцій, а також державних

цільових позабюджетних фондів, готує пропозиції щодо їх розмірів

і порядку утворення та використання;

організує роботу, пов'язаву із складанням проекту держав­

ного бюджету, за дорученням Кабінету Міністрів України визна­

чає порядок і термін подання центральними органами державної

виконавчої влади, Радою Міністрів Автономної Республіки Крим,

обласними, Київською та Севастопольською міськими державни­

ми адміністраціями матеріалів для підготовки проекту державного

бюджету і прогнозних розрахунків для визначення частини загаль­

нодержавних податків, зборів і платежів, що зараховуються до

бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, м. Києва та Се­

вастополя, складає проект державного бюджету;

організує виконання державного бюджету по доходах і ви­

датках, здійснює фінансування видатків у межах наявних фінансо­

вих ресурсів у Державному бюджеті України, веде облік виконання

державного бюджету по видатках. Разом з іншими центральними

органами державної виконавчої влади, Радою Міністрів Автоном­

ної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською

місцевими державними адміністраціями, виконкомами місцевих рад

забезпечує надходження доходів до державного бюджету та вжи­

ває заходів до ефективного витрачання бюджетних коштів;

забезпечує захист фінансових інтересів держави та фінансо­

вих прав підприємств, установ, організацій незалежно від форм

власності і громадян, здійснює у межах своєї компетенції контроль

за виконанням актів законодавства;

здійснює методичне керівництво роботою в галузі територі­

ального фінансово-бюджетного планування, розробляє порядок

надання з державного бюджету субвенцій, дотацій, субсидій;

складає поквартальний розпис доходів і видатків, забезпечує

виконання державного бюджету. затвердженого Верховною Радою

України, проводить в установленому порядку взаємні розрахунки

державного бюджету з бюджетами Автономної Республіки Крим, об­

ластей, м. Києва та Севастополя, в межах своїх повноважень здійснює

обслуговування державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

404

здійснює контроль за виконанням державного бюджету і за

додержанням установами Національного банку України та банка­

ми правил касового виконання державного бюджет}' по доходах,

встановлює порядок ведення бухгалтерського обліку і складання

звітності по виконанню державного і місцевих бюджетів, кошто­

рисів видатків бюджетних установ, встановлює форми обліку і

звітності щодо касового виконання бюджетів;

складає звіт про виконання державного бюджету, розробляє

та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо

ефективного використання коштів державного бюджету;

розробляє проект Правил складання і виконання державно­

го та місцевих бюджетів і подає його на затвердження Кабінету

Міністрів України, затверджує класифікацію доходів і видатків цих

бюджетів;

розробляє пропозиції про вдосконалення податкової політи­

ки, спрямованої на зміцнення державних фінансів, забезпечення

оптимальних фінансових умов для виробничо-господарської діяль­

ності підприємств, установ, організацій усіх форм власності та

підприємницької діяльності громадян;

здійснює методологічне керівництво роботою державних по­

даткових інспекцій з питань та виконання доходної частини бюд­

жетів, ведення обліку та звітності, вдосконалення податкового за­

конодавства;

разом із Національним банком і Мінекономіки здійснює за­

ходи, спрямовані на зміцнення грошового обігу, забезпечення зба­

лансованості грошових доходів і витрат населення;

здійснює контроль за випуском і обігом цінних паперів;

організує виготовлення цінних паперів і документів суворого

обліку, затверджує нормативно-технічну документацію з цих питань;

бере участь у роботі керівних органів фондових бірж і

здійснює контроль за додержанням положень статуту та правил

фондової біржі;

організує роботу щодо формування державного фонду доро­

гоцінних металів і дорогоцінного каміння, складає баланси доро­

гоцінних металів і дорогоцінного каміння, здійснює контроль за

використанням, збиранням та переробкою брухту і відходів доро­

гоцінних металів і дорогоцінного каміння, обліком і збереженням

дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння на підприємствах, в

установах і організаціях незалежно від форм власності;

405

готує пропозиції з фінансових питань, пов'язаних із зміною

форм державної власності, демонополізація виробництва, розвитком

підприємницької діяльності в різних галузях економіки і регіонах;

розробляє пропозиції про економічні методи регулювання

спільної підприємницької діяльності, бере участь у підготовці про­

позицій про створення і функціонування спеціальних вільних еко­

номічних зон;

бере участь у формуванні та реалізації державної інвестицій­

ної політики;

вивчає валютно-фінансові проблеми, пов'язані з міжнарод­

ним економічним співробітництвом і вдосконаленням валютно-еко­

номічних відносин з іноземними державами, розробляє пропозиції

про збільшення валютних ресурсів держави, вдосконалення механіз­

му економічного стимулювання підприємств для збільшення екс­

порту і підвищення його ефективності. Готує і подає до Кабінету

Міністрів України пропозиції щодо вступу України до міжнарод­

них фінансових організацій та їх членства в них, виступає як фінан­

совий агент держави при здійсненні всіх фінансових операцій відпо­

відно до угод з міжнародними організаціями;

аналізує вплив та фінансовий стан галузей народного госпо­

дарства та бюджет процесів, пов'язаних з переходом на нові прин­

ципи ціноутворення, та готує відповідні пропозиції;

бере участь у розробці пропозицій про вдосконалення струк­

тури органів державної виконавчої влади та здійснює контроль за

витрачанням коштів на їх утримання. Аналізує витрати на утри­

мання органів законодавчої, виконавчої та судової влади і готує

пропозиції про їх оптимізацію. Бере участь у розробці умов оплати

праці працівників органів виконавчої та судової влади, правоохо­

ронних органів, закладів освіти, охорони здоров'я і соціального

забезпечення, культури та інших бюджетних установ;

забезпечує впровадження єдиних методологічних засад бух­

галтерського обліку і звітності на підприємствах, в установах і

організаціях усіх форм власності (крім банків), затверджує за по­

годженням з Мінстатом форми бухгалтерської звітності, типові

плани рахунків і форми бухгалтерського обліку та інструкції про

порядок їх застосування, бере участь у встановленні переліку вит­

рат, що включаються до собівартості продукції (робіт, послуг), у

розробці типових форм первинного обліку і типових програм ав­

томатизації бухгалтерського обліку;

406

вивчає аналізує і вживає заходів до вдосконалення діяльності

Мінфіну Автономної Республіки Крим, фінансових управлінь об­

ласних, Київської та Севастопольської міських державних адміні­

страцій;

здійснює загальне керівництво та методологічне забезпечен­

ня роботи державної контрольно-ревізійної служби в Україні, роз­

робляє пропозиції, спрямовані на вдоскон алення контролю за ви­

користанням коштів державного бюджету;

проводить роботу з професійної підготовки та перепідготовки

кадрів для фінансової системи, контролює цю роботу на підприєм­

ствах, в установах і організаціях, що входять до сфери управління

Міністерства;

здійснює управління майном, що є у загальнодержавній влас­

ності підприємств, установ і організацій, що входять до сфери уп­

равління Міністерства;

приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію

підприємств, установ і організацій, заснованих на загальнодер­

жавній власності, затверджує їхні статути (положення), контролює

їх дотримання та приймає рішення у зв'язку з порушенням статутів

положень;

укладає і розриває контракти з керівниками підприємств, ус­

танов і організацій;

здійснює контроль за ефективністю використання і зберіган­

ня закріпленого за підприємствами, установами й організаціями

державного майна;

дає згоду орендодавцю на передачу в оренду цілісних майно­

вих комплексів підприємств, установ і організацій, їхніх структур­

них підрозділів, а також нежилих приміщень, погоджує істотні умо­

ви договору оренди вказаних об'єктів;

дає згоду Фондові державного майна на створення спільних

підприємств будь-яких організаційно-правових форм, до статутного

фонду яких передається майно, що є загальнодержавною власні­

стю;

готує разом із відповідними місцевими радами висновки та

пропозиції для Кабінету Міністрів України щодо розмежування

державного майна між загальнодержавною, республіканською (Ав­

тономної Республіки Крим) і комунальною власністю;

—            здійснює інші функції по управлінню майном, передбачені

чинним законодавством.

407

Ст. 27 Бюджетного кодексу України, що регламентує порядок надання та розгляду законопроектів, які впливають на доходу чи видаткову частину бюджетів також встановлені важливі положен­ня, які дають право Міністерству фінансів України виступати офі­ційним і обов'язковим експертом щодо законопроектів, які впли­вають на доходну або видаткову частину Державного бюджету України. Зокрема, статтею встановлено, що кожен законопроект, унесений до Верховної Ради Укр аїни, протягом семи днів подаєть­ся до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для про­ведення експертизи щодо його пливу на доходну та(або) видаткову частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України у проточному бюджетному періоді.

Законопроекти, які згідно з експертним висновком та відповід­ним рішенням Комітету з питань бюджету впливають на доходну чи видаткову частину бюджетів, протягом трьох днів передаються Міністерству фінансів України дія експертного висновку щодо виз­начення вартісної величини їх впливу на доходну чи видаткову ча­стину бюджетів та для пропозиції щодо доцільності їх прийняття, можливості та терміну набрання ними чинності. Міністерство фінансів України у двотижневий термін готує експертний висно­вок та пропозиції до законопроектів і передає Комітету з питань бюджету для підготовки висновків щодо доцільності їх прийняття Верховною Радою України і термінів набрання ними чинності.

Крім того, фактично Міністерство фінансів України забезпечує принцип публічності і прозорості, який уходить до складу прин­ципів, на яких грунтується бюджетна система України. В ст. 7 Бюд­жетного кодексу України цей принцип сформульовано вкрай неза­довільно. Зокрема, принцип публічності та прозорості передбачає, що Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджують­ся. Рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Респуб­ліки Крим та відповідними радами. В такому формулюванні це лише повноваження зазначених органів приймати бюджети і затверджу­вати звіти про їх виконання. Слід відзначити, що в раніше чинно­му Законі про бюджетну систему України цей принцип мав назву принципу гласності і був сформульований хоча також недоскона­ло, проте набагато краще, ніж у Бюджетному кодексі України. Принцип гласності за Законом про бюджетну систему України пе­редбачав обов'язковість обговорення бюджетів на відкритих засі-

408

ннях відповідних рад і обов'язкове обнародування рішень про всі бюджети.

Механізми забезпечення публічності і прозорості визначено у сх 28 Бюджетного кодексу України, якою встановлено, що інфор­мація про бюджет повинна бути оприлюднена. Міністерство фінансів України забезпечує доступність для публікації: 1) проекту закону про державний бюджет; 2) закону про Державний бюджет України на відповідний період з додатками, що є його невід'ємного части­ною; 3) інформації про виконання Державного бюджету України за підсумками кварталу та року; 4) інформації про показники ви­конання зведеного бюджету України; 5) інші інформації про вико­нання Державного бюджету України.

На місцевому рівні відповідні обов'язки покладені на Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місце­вого самоврядування.

Положенням про Міністерство фінансів України йому були на­дані права:

одержувати від центральних органів державної виконавчої

влади, Ради Міністрів Республіки Крим, обласних, Київської та

Севастопольської міських державних адміністрацій матеріали для

складання проекту державного бюджету, розробки бюджетних

нормативів і здійснення контролю за виконанням державного

бюджету;

обмежувати, а в необхідних випадках припиняти фінансуван­

ня з державного бюджету підприємств, установ і організацій при

наявності фактів незаконного витрачання ними коштів, а також при

неподанні звітів про витрачання рг ніше відпущених коштів та іншої

встановленої звітності, з повідомленням про це керівників відпові­

дних міністерств і відомств, і в межах своєї компетенції застосува­

ти інші санкції, встановлені чинним законодавством;

надавати з державного бюджету в разі виникнення тимчасо­

вих касових розривів при виконанні бюджетів Автономної Респуб­

ліки Крим, обласних, м. Києвата Севастополя позички, які повинні

бути погашені в установлені терміни у межах поточного бюджет­

ного року;

проводити у міністерствах, інших центральних органах дер­

жавної виконавчої влади, на підприємствах, в установах і органі­

заціях, в установах банків та іннгах фінансово-кредитних устано-

409

вах незалежно від форми власності, перевірки фінансово-бухгал­терських документів, звітів, планів, кошторисів та інших доку­ментів, пов'язаних із зарахуванням, перерахуванням і використан­ням бюджетних коштів, а також одержувати необхідні пояснення, довідки і відомості з питань, що виникають у процесі перевірок.

Положенням передбеїчались й інші права, які з часу його прий­няття значно розширились.

Особливо необхідно зупинитися на положеннях ст. 34 Бюджет­ного кодексу України. Відповідно до цієї статті для підготовки про­позицій проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Інструкції щодо підготовки бюджетних запитів можуть запровад­жувати організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'я­зані дотримуватися усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів. На нашу думку, обсяги фінансових обмежень повинні бути конкретизовані прогнозованими дохода­ми проекту бюджету.

Міністерство фінансів України безпосередньо і через систему своїх органів забезпечує виконання Державного бюджету України. Доходна частина Державного бюджету формується головним чи­ном за рахунок податків та інших обов'язкових платежів, своє­часність і повноту стягнення яких забезпечують Державна подат­кова служба України і Державна митна служба України. Ці органи структурно незалежні від Міністерства фінансів України, яке тільки координує їхню діяльність із забезпечення своєчасного надходжен­ня доходів до Державного бюджету. Внаслідок відокремленості і незалежності цих органів від Мінфіну, здійснення координації їхньої діяльності Міністерством фінансів України об'єктивно усклад­нюється як при узгодженні повноважень, так і у часі, оскільки опе­ративна діяльність із виконання бюджету не може не вимагати як­найшвидшого вирішення проблем, що виникають. З огляду на це абсолютно логічним і конструктивним вирішенням цієї проблеми було би підпорядкування Державної податкової служби України і Державної митної служби України Міністерству фінансів України. Таку побудову системи управління державними фінансами мають більшість країн світу, що є виправданим.

Відповідно до ст. 50 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України здійснює прогнозування та аналіз доходів бюд-

410

ясету і має виняткове право надання відстрочок з оплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів на умовах податкового кре­диту за поданням органів стягнення на термін до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду.

Для забезпечення виконання видаткової частини Державного бюджету Міністерство фінансів України розподіляє кошти між роз­порядниками та санкціонує використання ними державних коштів, здійснює методичне керівництво в галузі бюджетного фінансуван­ня, виконує заходи з його вдосконалення, готує пропозиції щодо ефективного розподілу фінансових ресурсів для забезпечення дер­жавних витрат, здійснює нагляд та контроль за цільовим викорис­танням коштів Державного бюджету27.

Окремої уваги потребує проблема відповідальності за бюджетні правопорушення і повноваження Міністерства фінансів України у цій сфері. В ст. 116 Бюджетного кодексу України закріплено широ­ке визначення бюджетного правопорушення. Ним визнається не­дотримання учасником бюджетного процесу встановленого кодек­сом та іншими нормативно-правовими актами порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету чи звіту про виконання бюджету. Виходячи з цього визначення, можна зробити висновок, що наявність вини для застосування відповідаль­ності за бюджетні правопорушення не є обов'язковою умовою. Відповідальність настає внаслідок самого факту порушення учас­ником бюджетної процедури її встановленого порядку.

Ст. 121 Бюджетного кодексу України встановлено також, що особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивіль­ну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відпові­дальність згідно з законами України. Крім того, у главі 18 «Відпо­відальність за бюджетні правопорушення» встановлено види оперативних санкцій, таких як призупинення бюджетних асигну­вань, зупинення операцій з бюджетними коштами, зменшення асиг­нувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що вит­рачені не за цільовим призначенням.

Відповідно до ст. 124 Бюджетного кодексу України передбачені Кодексом стягнення за бюджетні правопорушення накладаються за рішенням міністра фінансів України, керівника органу Держав­ного казначейства України, керівника органу Державної конт­рольно-ревізійної служби України, міністра фінансів Автономної Республіки Крим, керівника місцевого фінансового органу, голови

411

виконавчого органу міської міста районного значення, селищної та сільської ради.

Рішення приймається зазначеними особами на підставі прото­колу про бюджетне правопорушення або акта ревізії та доданих до нього документів Форма, порядок складання та передачі за належ­ністю протоколу про бюджетне правопорушення встановлюється Міністерством фінансів України

Прикінцеві положення Кодексу передбачають розробку проек­ту Закону України про державний контроль за дотриманням бюд­жетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопо­рушення, а також установлюють за обов'язок Кабінету Міністрів України протягом шести місяців привести свої нормативно-правові акти у відповідність із Кодексом і забезпечити приведення у відповідність з Кодексом центральними органами виконавчої вла­ди прийнятих ними нормативно-правових актів, а протягом року — забезпечити прийняття ними відловідних інструкцій та правил.

Необхідно зазначити, що наведені положення вже набрали чин­ності, при тому, що повноваження між міністром фінансів України та іншими посадовими особами із застосування відповідальності за бюджетні правопорушення чітко не розмежовані. Взагалі за на­явності Бюджетного кодексу як акта вищої юридичної сили, який містить відповідні положення щодо застосування бюджетної відпо­відальності прийняття окремого закону про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за бюджетні правопорушення вбачається недоцільним. На нашу дум­ку, необхідно якнайшвидше доповнити відповідний розділ Бюджет­ного кодексу України положеннями, що конкретизують застосуван­ня відповідальності і здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Крім того, бюджетні правопорушення тягнуть за собою сувору відповідальність, навіть без наявності вини у діях суб'єктів бюд­жетних правовідносин, тому форма, порядок складання і передачі протоколу про бюджетне правопорушення повинні встановлюва­тися на рівні акта вищої юридичної сили — Бюджетного кодексу України, а не встановлюватися Міністерством фінансів України. Всі найдрібніші деталі, що складають механізм відповідальності в державі відповідно до Конституції України повинні регламентувати­ся на рівні закону — саме це є запорукою забезпечення дотримання прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб в Україні.

412

Міністерство фінансів України забезпечує виконання Держав­ного бюджету України через систему органів Державного казначей­ства України. Державне казначейство було утворене Указом Прези­дента України «Про Державне казначейство України» від 27 квітня 1995 р- № 33528. Повноваження органів Державного казначейства України регулюються Постановою Кабінету Міністрів України «Питання Державного казначейства» від 31 липня ] 995 р. № 590, якою затверджено Положення про Державне казначейство України.

Система органів Державного казначейства побудована за тери­торіальним принципом. Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 Головне управління Державного казначейства, що діяло при Міністерстві фінансів України, включено до системи центральних органів виконавчої влади як Державне казначейство України. За статусом Державне казначейство прирівнено до Дер­жавного комітету. Його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів України.

Відповідно до Положення Державне казначейство України ви­конує такі завдання і функції:

організовує виконання Державного бюджету України та

здійснює контроль за його виконанням;

здійснює управління коштами Державного бюджету Украї­

ни, в тому числі й в іноземній валюті, і коштами державних поза­

бюджетних фондів у межах видатків, передбачених на відповідний

період;

фінансує видатки Державного бюджету України;

веде облік виконання Державного бюджету, складає звіт про

стан виконання Державного і Зведеного бюджетів;

управляє державним внутрішнім і зовнішнім боргом;

розподіляє між Державним бюджетом і бюджетами Автоном­

ної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відраху­

вання від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових пла­

тежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України;

контролює надходження і витрачання коштів державних по­

забюджетних фондів;

розробляє і затверджує нормативно-методичні документи з

питань бухгалтерського обліку, звітності і організації виконання

бюджетів всіх рівнів.

Відповідно до ст. 50 Бюджетного кодексу України Державне казначейство України веде бухгалтерський облік всіх надходжень,

413

що належать Державному бюджету України, та за поданням органів стягнення здійснює повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до бюджету.

Водночас слід погодитися з пропозицією М.В. Харенко про не­обхідність створення єдиного, чітко визначеного механізму здійснення повернення доходів із Державного бюджету України платникам, який повинен передбачати підстави повернення та ви­падки, у яких повернення не дозволяється; компетенцію держав­них органів; процесуальні строки розгляду заяв; прийняття рішень та здійснення повернення; черговість задоволення заяв та черговість здійснення платежів при поверненні; розширення джерел повернен­ня; підстави та порядок притягнення до відповідальності осіб у ви­падках порушення встановлених правил. Оскільки це прямо впли­ває на виконання державного бюджету і водночас зачіпає матеріальні інтереси фізичних і юридичних осіб, цей порядок необ­хідно визначити на законодавчому рівні — в Бюджетному кодексі України.

Система органів Державного казначейства складається з трьох рівнів. Функції органів кожного рівня встановлені Положенням.

Перший рівень — Головне управління Державного казначейства:

організовує і здійснює виконання Державного бюджету, ви­

ходячи з принципу єдиного казначейського рахунку;

керує територіальними органами Державного казначейства;

веде зведені реєстри розпорядників коштів Державного бюд­

жету України, державних позабюджетних фондів, рахунків терито­

ріальних органів Державного казначейства в установах банків;

здійснює управління доходами і видатками Державного бюд­

жету, проводить операції з готівковими бюджетними коштами, в

тому числі й в іноземній валюті, в межах кошторисів доходів і ви­

датків Державного бюджету;

за дорученням Кабінету Міністрів України і Міністерства

фінансів України здійснює операції з іншими коштами, що перебу­

вають у розпорядженні уряду України;

організовує і здійснює прогнозування і касове планування

коштів Державного бюджету, визначає на основі чинного законо­

давства розміри їх поточного використання у межах, затвердже­

них на відповідний період видатків;

доводить до відома головних розпорядників коштів і терито-

414

оіальних органів Казначейства обсяги асигнувань, що виділяють­ся з бюджету;

.               організовує розподіл відрахувань від загальнодержавних по­

датків, зборів і обов'язкових платежів міждержавним бюджетом і

бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і

Севастополя за нормативами, затвердженими Верховною Радою

України, а також перерахування місцевим бюджетам належних їм

коштів від вищезазначених відрахувань;

організовує і здійснює взаємні розрахунки між державним

бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей,

міст Києва і Севастополя;

веде зведений бухгалтерський облік руху коштів Державного

бюджету на рахунок Державного казначейства;

організовує і здійснює збір відомостей і аналіз фінансової

звітності про стан виконання Державного і зведеного бюджетів,

подає цю звітність Верховній Раді України, уряду України і

Міністерству фінансів України;

спільно з Міністерством фінансів України і Національним

банком України здійснює управління державним внутрішнім і

зовнішнім боргом та обслуговує його відповідно до чинного зако­

нодавства;

регулює фінансові взаємовідносини між державним бюджетом і

державними позабюджетними фондами, організовує і здійснює конт­

роль за надходженням, рухом і використанням коштів цих фондів;

у разі необхідності подає Міністерству фінансів України про­

позиції зі скорочення видатків Державного бюджету України;

розробляє і затверджує нормативно-методичні та інструктивні

документи з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації

виконання бюджетів усіх рівнів.

Другий рівень становлять 27 управлінь Державного казначей­ства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Се­вастополі та інших містах з районним поділом. Вони виконують ті ж функції, які виконує Головне управління державного казначей­ства, крім окремих.

Третій рівень — це первинна ланка органів Державного казна­чейства, до якої входять 691 відділення Державного казначейства у районах, містах, районах у містах, які здійснюють відповідно до Положення такі функції:

—            виконують відповідні показники Державного бюджету та

415

здійснюють контроль за надходженням, рухом і використанням державних позабюджетних фондів в частині, яка визначається Го­ловним управлінням Державного казначейства;

забезпечують у відповідності зі встановленими розмірами

асигнувань і касовим планом цільове фінансування видатків Дер­

жавного бюджету;

ведуть облік розпорядників коштів, яким виділяються асиг­

нування з Державного бюджету і державних позабюджетних фондів;

здійснюють прогнозування і касове планування коштів Дер­

жавного бюджету:

розподіляють між Державним бюджетом і бюджетами Авто­

номної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відра­

хування від загальнодержавних податків і зборів і обов'язкових

платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою Ук­

раїни та перерахування місцевим бюджетам належних їм сум коштів

від названих відрахувань;

за представленням державних податкових адміністрацій по­

вертають за рахунок Державного бюджету понаднормово сплачені

чи стягнуті податки, збори чи інші обов'язкові платежі;

здійснюють бухгалтерський облік руху коштів Державного

бюджету по рахунках відділень Д ержавного казначейства;

збирають, контролюють, узагальнюють та представляють

вищестоящим органам Державного казначейства фінансову звітність

про стан виконання показників Державного бюджету відповідним

регіонам;

контролюють дотримання суб'єктами фінансових правовідно­

син чинного законодавства України з питань виконання Держав­

ного бюджету, надходження та використання коштів державних

позабюджетних фондів у регіоні;

передають відповідним податковим адміністраціям докумен­

ти про стягнення в безспірному порядку в Державний бюджет

штрафів за порушення установами банків і підприємствами зв'яз­

ку передбаченого порядку проходження і виконання платіжних

доручень по доходах і видатках Державного бюджету;

при необхідності готують і подають вищестоячим органам

Державного казначейства пропозиції про скорочення видатків Дер­

жавного бюджету;

за дорученням вищестоячих органів Державного казначейства

забезпечують виконання функцій у межах своїх повноважень;

416

—            розглядають заяви, пропозиції, скарги громадян, підприємств,

установ та організацій з питань, що входять до їх компетенції.

Ці ж функції здійснюють Головне управління Державного каз­начейства і управління Державного казначейства в Автономній Рес­публіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі при безпосе­редньому здійсненні операцій по виконанню Державного бюджету.

Положенням визначені права органів Держаного казначейства України, зокрема:

відкривати в установах банків рахунки по доходах і видат­

ках Державного бюджету;

одержувати в банківській системі України на договірних за­

садах внутрішньорічний кредиту межах, встановлених законодав­

чим актом про Державний бюджет на відповідний рік для покрит­

тя часових касових розривів Державного бюджету;

проводити операції з розміщення державних цінних паперів,

їх погашення і виплаті доходів за ними;

перевіряти в міністерствах, інших центральних і місцевих

органах виконавчої влади, на підприємствах, в установах, органі­

заціях, банках незалежно від форм власності фінансово-бухгал­

терські документи про зарахування, перерахування і використання

бюджетних коштів, а також одержувати необхідні пояснення, довід­

ки та інші відомості з питань, що виникають у ході перевірок;

одержувати від установ банків відомості про стан поточних

бюджетних рахунків підприємств, установ і організацій, що вико­

ристовують кошти Державного бюджету і державних позабюджет­

них фондів, незалежно від форми власності;

вимагати від посадових осіб міністерств, інших центральних

органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій усу­

нення виявлених порушень передбаченого чинним законодавством

порядку виконання Державного бюджету;

призупиняти фінансування з Д ержавного бюджету підприємств,

установ і організацій у разі з'ясування фактів порушень чинного

порядку його виконання з повідомленням про це керівників відпо­

відних міністерств і відомств.

Ст. 25 Бюджетного кодексу Державному казначейству надане право на здійснення безспірного списання коштів із рахунків, на яких обліковуються кошти Державного бюджету України та місце­вих бюджетів, за рішенням, яке було прийняте державним органом, Що відповідно до закону має право на його застосування.

417

На ім'я органів Державного казначейства в установах банків відкриваються рахунки, на яких акумулюються кошти державного бюджету. Вони діють у єдиному режимі, створюючи загальнодер­жавну систему єдиного казначейського рахунку. Ст. 50 Бюджетно­го кодексу України встановлено, що податки, збори, обов'язкові платежі зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок Державного бюджету України і визнаються зараховани­ми у доход держави з моменту зарахування на цей рахунок.

Створення системи органів Державного казначейства і запро­вадження казначейської системи виконання Державного бюджету відіграло велику позитивну роль в управлінні державними фінан­сами. Було запроваджено дієвий механізм, завдяки якому рух дер­жавних коштів було впорядковано і наявність якого поставила під жорсткий контроль всі операції з коштами держави. Причому особ­ливість фінансового контролю з боку Державного казначейства полягає в тому, що це, головним чином, — попередній поточний фінансовий контроль, що здійснюється до початку фінансових опе­рацій, а також під час їх проведення і реалізації фінансових планів.

Державне казначейство здійснює контроль за відповідністю кош­торисів розпорядників бюджетних коштів розпису Державного бюджету України, який затверджується міністром фінансів Украї­ни відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності Закону України «Про Державний бюджет Ук­раїни».

Розпорядники бюджетних коштів, у свою чергу, беруть бюджетні зобов'язання тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Після отримання товарів, робіт та послуг відповід­но до умов взятого бюджетного зобов'язання розпорядник бюджет­них коштів приймає рішення про їх оплату та подає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства.

Ст. 51 Бюджетного кодексу встановлено, що Державне казна­чейство України здійснює платежі за дорученням розпорядників бюджетних коштів у разі: 1) наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Дер­жавного бюджету України; 2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню; 3) наявності у роз­порядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асиг­нувань.

418

І

На законодавчому рівні встановлено також, що єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінан­сових зобов'язань держави визначаються Державним казначей­ством за погодженням із Міністерством фінансів України. Держав­не казначейство здійснює облік всіх операцій щодо виконання Державного бюджету, який повинен відображати всі активи та зо­бов'язання держави.

Розпорядники бюджетних коштів ведуть бухгалтерський облік відповідно до правил, встановлених Державним казначейством. Механізм обліку надходжень і витрат Державного бюджету, закріп­лений Бюджетним кодексом України, передбачає, що всі надход­ження і витрати бюджету обліковуються у валових показниках не­залежно від того, передбачається чи ні у бюджетних призначеннях взаємозарахування цих показників. Всі надходження та витрати зараховуються на рахунки в хронологічному порядку відповідно до встановленої законодавством процедури. Всі бухгалтерські за­писи підтверджуються документально.

Не пізніше 31 грудня або на останній день іншого бюджетного періоду відповідно до ст. 57 Бюджетного кодексу України Держав­не казначейство закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюд­жетному періоді. За виняткових обставин міністр фінансів України може визначити інпшй термін закриття рахунків, який повинен настати не пізніш як через п'ять робочих днів після закриття бюд­жетного періоду.

Таким чином, законом дозволено Державному казначейству зак­рити всі рахунки до 31 грудня, обравши термін закриття самостійно. Безперечно, органи Держказначейства повинні мати певний час для оперативного вирішення питання про закриття рахунків і підсум­ку всіх операцій за ними. Проте для забезпечення чіткості і можли­вості для розпорядників бюджетних коштів завершити фінансові операції року за впевненості, що рахунки не будуть закриті на декілька днів раніше, що є дуже важливим на кінець року, доціль­но у ст. 57 Бюджетного кодексу України цей термін визначити в межах від 25 до 31 грудня кожного року.

Державним казначейством за погодженням з Рахунковою пала­тою та Міністерство фінансів України встановлюються єдині фор­ми звітності про виконання Державного бюджету України.

Місячна і квартальна звітність про виконання Державного бюд­жету готується і надається Державним казначейством Верховній

419

Раді України, Кабінету Міністрів України, Рахунковій палаті та Міністерству фінансів України.

З 1995 року система органів Д ержавного казначейства дуже ди­намічно розвивалась і накопичувала досвід роботи, що знайшло своє втілення при вдосконаленні бюджетного законодавства і здійсненні бюджетної реформи в Україні.

Не менш динамічно розвивалась в державі і система органів Державної податкової служби, створення якої було викликано об'єктивною необхідністю забезпечення суворого державного кон­тролю за своєчасним і повним надходженням коштів у вигляді по­датків та інших обов'язкових платежів до бюджету29. Нині подат­кова служба вже «переросла» своє значення як суто контрольного органу. Оскільки податки та інші обов'язкові платежі становлять головну частину доходів Державного бюджету, податкова служба забезпечує виконання бюджету по доходах.

У ст. 50 Бюджетного кодексу України, яка регламентує виконан­ня Державного бюджету України за доходами, вказано, що органи стягнення забезпечують своєчасне та повне надходження до дер­жавного бюджету податків, зборів (обов'язкових платежів), інших доходів відповідно до законодавства.

Головним нормативним актом, що регулює діяльність Держав­ної податкової служби є Закон України «Про Державну податкову службу в Україні>> від 5 лютого 1998 р.30 Значно розширені і конк­ретизовані права Державної податкової служби Законом України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р.31

До системи органів державної податкової служби належать: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя, де цей рівень податкових органів та­кож має назви адміністрацій), районах у містах. У складі органів державної податкової служби знаходяться вщповідні спеціальні підрозділи із боротьби з податковими правопорушеннями — по­даткова міліція.

Державна податкова адміністрація України є центральним ор­ганом виконавчої влади, що забезпечує регулярне надходження

420

коштів у державні фонди. Державну податкову службу України очолює Голова Державної податкової адміністрації України, яко­го призначає на посаду та звільняє з посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. За посадою Голова Держав­ної податкової адміністрації є міністром.

Голови державних податкових адміністрацій в Автономній Рес­публіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі також при­значаються і звільняються з посад Президентом України.

Основними завданнями органів державної податкової служби є:

здійснення контролю за додержанням податкового законо­

давства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю спла­

ти до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обо­

в'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених

законодавством;

внесення у встановленому е орядку пропозицій щодо вдоско­

налення податкового законодавства;

прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-

правових актів і методичних рекомендацій з питавь оподаткування;

формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб —

платників податків та інших обов'язкових платежів та Єдиного

банку даних про платників податків — юридичних осіб;

роз'яснення законодавства з питань оподаткування серед

платників податків;

запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесе­

ним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, при­

пинення, розслідування та провадження у справах про адміністра­

тивні правопорушення.

Детальна диференціація та згрупування функцій та повноважень наведена М.Б. Кучерявенком. Зокрема, до функцій, які диференцію­ють ся залежно від рівня податкових органів належать:

Облік платників податків.

Контроль за виконанням платниками податків законодавства.

Забезпечення бухгалтерського обліку.

Затвердження форм розрахунків і звітності.

Розробка напрямів, форм і методів податкових перевірок та

їх проведення.

Застосування заходів впливу до порушників законодавства про

податки.

421

Виходячи з функцій, групи повноважень поділяються на:

Повноваження з обліку платників податків.

Повноваження з контролю за виконанням платниками подат­

кового законодавства.

Повноваження податкових органів із розрахунку податків.

Повноваження із ведення оперативно-бухгалтерського обліку

сум податків та інших платежів.

Повноваження із застосування заходів, спрямованих на при­

пинення (запобігання) порушень податкового законодавства.

Повноваження із застосування заходів по припиненню або

ліквідації збитків, спричинених платнику податків або бюджету.

Повноваження із застосування заходів відповідальності до

порушників податкового законодавства.

Повноваження із контролю виконання суб'єктами підприєм­

ницької діяльності вимог законодавства щодо готівкового грошо­

вого обігу.

Повноваження податкових органів у сфері валютного конт­

ролю.

Повноваження податкових інспекцій зі стягнення сум штрафів,

накладених іншими державними інспекціями та контрольними

органами.

Повноваження із видання інструктивних та методичних ука­

зівок щодо застосування законодавства про податки32.

Якщо Законом України «Про Державну податкову службу в Україні» від 5 лютого 1998 р. повноваження цих органів були виз­начені досить чітко, то Закон України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 грудня 2000 р., значно розширивши їх повноваження, поставив питання необхідності вирішення цілої низки проблем.

Зокрема, у п. 1.16 ст. 1 цього Закону орган стягнення визначаєть­ся як державний орган, уповноважений здійснювати заходи із за­безпечення погашення податкового боргу у межах компетенції, вста­новленої законами, а п. 1.12 статті контролюючий орган визначений як державний орган, який у межах своєї компетенції, визначеної законодавством, здійснює контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків і зборів (обов'язкових платежів) та погашенням податкових зобов'язань чи податкового боргу. Ви-

422

піший перелік контролюючих органів визначається ст. 2 цього

Закону.

Неможна вважати на рівні закону контролюючими органами

тільки органи, які мають компетенцію здійснювати контроль за податками. Фінансовий контроль передбачає контроль і перевірку всієї фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації, яку неможливо перевірити глибоко і всебічно без пере­вірки питань оподаткування. Крім того, ст. 2 Закону відносить до контролюючих органів: митні органи — щодо ввізного та вивізно­го мита, акцизного збору, податку на додану вартість, інших по­датків і зборів (обов'язкових платежів), які відповідно до законо­давства справляються при ввезенні (пересиланні) товарів, предметів на митну територію України або вивезенні (пересиланні) товарів і предметів із митної території України; установи Пенсійного фонду України — щодо внесків до Пенсійного фонду України; установи Фонду соціального страхування України — щодо внесків до Фон­ду соціального страхування України; податкові органи — щодо податків і зборів (обов'язкових платежів).

Контролюючі органи мають право здійснювати перевірки своє­часності, достовірності, повноти нарахування лише щодо тих по­датків і зборів (обов'язкових платежів), які віднесені до їх компе­тенції зазначеним пунктом Закону.

Інші державні органи відповідно до п. 2.2.2 ст. 2 Закону не ма­ють права проводити перевірки своєчасносгі, достовірності, повно­ти нарахування та сплати податків і зборів (обов'язків платежів), у тому числі за запитами правоохоронних органів.

Зазначена стаття суперечить Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну службу», який визначає повноваження цих державних органів відповідно до їх завдань значно ширшими, ніж повноваження податкових органів. Саме ці органи, за запитами правоохоронних органів, проводять відповідно до Закону суцільні перевірки фінансово-господарської діяльності підприємств і органі­зацій. А перевірки органів Державної податкової служби обмежу­ються питаннями своєчасного і повного нарахування і перераху­вання податків та інших загальнообов'язкових платежів до бюд­жетів.

Крім того, зазначені положення Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетними та Державними цільовими фондами» обмежують повноваження

423

Міністерства фінансів України. Суперечливі положення має також п. 4.4.2 ст. 4 Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», який регулює повноваження податкових органів із роз'яс­нення податкового законодавства.

Зокрема пп. «г» п. 4.4.2 ст. 4 Закону визначено, що податкове роз'яснення є оприлюдненням офіційного розуміння окремих по­ложень податкового законодавства уповноваженими на це конт­ролюючими органами, яке використовується при обгрунтуванні їх рішень під час проведення апеляційних процедур. Податкове роз'яс­нення не має сили нормативно-иравового акта. Податкові роз'яс­нення можуть надаватися виключно центральним податковим ор­ганом.

Передбачено також, що не може бути притягнуто до відповідаль­ності платника податків, що діяв відповідно до податкового роз'яс­нення, лише на підставі того, що у майбутньому таке податкове роз'яснення було змінене або скасоване. При цьому при оцінці до­казів судом, наданих органом стягнення, податкові роз'яснення не мають пріоритету над іншими доказами або іншими експертними оцінками.

Отже, податкові роз'яснення не є офіційним тлумаченням окре­мих положень податкового законодавства центральним податко­вим органом. Податкове роз'яснення може бути змінене або скасо­ване, оскільки передбачено звільнення від відповідальності плат­ника, що діяв відповідно до зміненого або скасованого роз'яснен­ня, ця зміна або скасування є можливими і внаслідок неправильного роз'яснення законодавства.

Логічним продовженням зазначених положень є положення підпункту «і» п. 4.4.2 ст. 4 Закону, що платник податків може ос­каржити до суду рішення контролюючого органу або органу стяг­нення щодо видання інструкцій чи податкових роз'яснень (у тому числі форм обов'язкової податкової звітності, далі — податкових роз'яснень), які за висновком такого платника податків, суперечать нормам або змісту відповідного податку, збору (обов'язкового пла­тежу). Визнання судом інструкції або податкового роз'яснення податкового органу (незалежно від їх реєстрації у Міністерстві юс­тиції України) недійсними є підставою для використання зазначе­ного рішення всіма платниками податків із моменту прийняття та-

424

кого судового рішення, а також для відповідної зміни положень інструкцій чи роз'яснень контролюючих органів з цього питання. Зазначене рішення суду набирає чинності з моменту його прийнят­тя та повинно бути оприлюднене за рахунок сторони, що програла спір (була визнана винною), протягом ЗО календарних днів із мо­менту прийняття такого судового рішення.

Безперечно, позитивним є запровадження механізму оприлюд­нення рішень суду в зазначених випадках. Проте суперечить чин­ному законодавству положення, що визнання інструкції або роз'яс­нення недійсними є підставою для використання цього рішення всіма платниками податків із моменту його прийняття. Якщо інструкція або роз'яснення будуть визнані недійсними, то прямим наслідком повинно бути відшкодування збитків платникам по­датків, завданих цією інструкцією або роз'ясненням, спричиненим із моменту дії інструкції або роз'яснення. Саме таке формулюван­ня, закріплене на рівні закону, буде запорукою дотримання прав і законних інтересів платників податків.

10.4. Національний банк України та його     і

повноваження у сфері бюджету та фінансів        <

Банківська система будь-якої країни має певну структуру. Прий­нято розрізняти одно- та дворівнеру банківські системи. Однорівне-ва передбачає переважно горизонтальні зв'язки між банками, уні­версалізацію їх операцій і функцій. У межах такої системи всі кредитні установи, в тому числі центральний банк, знаходяться на одному ієрархічному рівні, виконуючи аналогічні функції у кредит­но-розрахунковому обслуговуванні клієнтів. Цей принцип побудо­ви характерний головним чином для країн із нерсзвиненою еконо­мікою, атакождлякраїнз адміністративно-командноюпобудовою апарату управління. Дворівнева банківська система будується на взаємовідносинах між банками у двох площинах — по вертикалі та горизонталі. По вертикалі — це відносини піди орядкування між Центральним банком як керівним, управляючим та низовими лан­ками — комерційними банками; по горизонталі — це відносини рівного партнерства між будь-якими низовими ланками. У дворів­невій структурі банківської системи повинні чітко розрізнятися нормативно-регулюючі та контрольні функції центрального бан­ку, з одного боку, та функції комерційних банків, з іншого33.

425

Центральні банки в їх сучасному вигляді існують порівняно не­давно. На ранніх стадіях розвитку капіталізму чітке розмежування між центральними (емісійними) та комерційними банками було відсутнє. Комерційні банки активно удавалися до випуску банкнот для накопичення капіталу. По мірі розвитку кредитної системи по­чав відбуватися процес централізації банківської емісії в небагатьох великих комерційних банках. Підсумком цього процесу стало зак­ріплення за одним банком монопольного права на випуск банк­нот. Спочатку такий банк називався емісійним або національним, а в подальшому — центральним, що відповідало його головній ролі у кредитній системі34.

Перший центральний банк, шведський «Рнксбанк», було ство­рено у 1668 р. на межі переходу від феодалізму до капіталізму, а у 1694 р. було створено Банк Англії. Однак вони не мали виключно­го права на емісію грошових знаків, а їх функції істотно відрізня­лися від функцій сучасній центральних банків. В їх сучасному виг­ляді центральні банки виникли у XIX ст. Уданий час практично в усіх країнах світу є центральні банки, але між ними є істотні відмінності, зумовлені особливостями політичного та фінансово-економічного розвитку країн базування35.

В Україні процес становлення законодавства про Національний банк України розпочався після прийняття Верховною Радою Ук­раїни Декларації про державний суверенітет України36 та Закону Української РСР «Про економічну самостійність Української СРСР»37. Було визначено, що банківська система України скла­дається з Національного банку України, Зовнішньоекономічного банку України, комерційних банків та інших кредитних установ різних форм власності. На законодавчому рівні було проголоше­но, що Національний банк України є вищою кредитною та емісій­ною установою держави, підзвітний Верховній Раді України і про­водить в республіці єдину державну грошово-кредитну та валютну політику, координує діяльність банківської системи в цілому, органі­зує міжбанківські розрахунки, здійснює функції резервного банку.

На основі цього розпочався процес створення власної банківсь­кої системи. Було прийнято Закон України «Про банки і банківсь­ку діяльність», після чого республіканський банк Держбанку СРСР оголошено власністю України і на його базі створено Національ­ний банк держави38.

Таким чином, були закладені основи класичної дворівневої структури банківської системи, яка включає Національний банк як

426

оловний банківський інститут, що є емісійним центром держави і іддовідає за управління всією грошово-кредитною системою, та систему комерційних банків, які за умови здорової конкуренції по­кликані задовольнити потреби населення країни і народне госпо­дарство в банківських послугах і створювати умови для стабілізації та поступового піднесення національної економіки39.

Відповідно до вказаного закону Національний банк України повинен був відмовитися від будь-якої банківської комерційної діяльності та стати банком, який би ніс відповідальність за прове­дення грошово-кредитної політики, емісію грошей, за визначення курсу грошової одиниці відносно валют інших країн, створення сприятливих умов для міжбанківських розрахунків, за регулюван­ня діяльності комерційних банків, тобто їх реєстрацію, ліцензуван­ня і нагляд. У процесі виконання цих функцій вже у 1991 р. ним було видано цілу низку інструкцій, які запроваджували його вер­ховенство над комерційними банками. Було також встановлено розмір мінімальних статутних фондів для комерційних банків, ви­сунуто вимогу всім банкам, зареєстрованим колишнім Держав­ним банком СРСР, перереєструватися в Національному банку України40.

Із прийняттям Конституції України у 1996 р. на найвищому за­конодавчому рівні було визначено, що Національний банк Украї­ни є центральним банком держави, основною функцією якого є за­безпечення стабільності національної грошової одиниці. Розвиток банківської системи зумовив необхідність прийняття окремого за­кону, який би врегулював правові засади функціонування Націо­нального банку України, тому що існуючий Закон «Про банки і банківську діяльність» вже повною мірою його не забезпечував. Тому у 1999 р. Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про Національний банк України»41, який детально вре­гулював правовий статус головного банку держави.

Відповідно до вказаного закону Національний банк України є Центральним банком України, особливим центральним органом Державного управління. Він має статутний капітал, що є держав­ною власністю, розмір його становить 10 мільйонів гривень. Цей Розмір може бути збільшений за рішенням Ради Національного банку України. Джерелами формування статутного капіталу є до­ходи його кошторису, а за необхідності — Державний бюджет.

427

Національний банк України є юридичною особою, має відок­ремлене майно, що є об'єктом права державної власності і перебу­ває у його повному господарському віданні. Він є економічно са­мостійним органом, який здійснює видатки за рахунок власних доходів у межах затвердженого кошторису, а у деяких випадках, передбачених Законом України «Про Національний банк Украї­ни» — також за рахунок Державного бюджету.

Законом визначено, що одержання прибутку не є метою діяль­ності Національного банку України. Відповідно до Конституції України основною функцією Національного банку України є за­безпечення стабільності грошової одиниці України. На виконання цієї функції він сприяє дотриманню стабільності банківської систе­ми, а також у межах своїх повноважень — цінової стабільності.

Центральний банк нашої держави виконує й інші функції. Відпо­відно до розроблених Радою Національного банку України Основ­них засад грошово-кредитної політики він визначає та проводить грошово-кредитну політику; монопольно здійснює емісію націо­нальної валюти України та організує її обіг; виступає кредитором останньої інстанції для банків і організує систему рефінансування; встановлює для банків правила проведення банківських операцій, бухгалтерського обліку і звітності, захисту інформації, коштів та майна; організовує створення та методологічно забезпечує систе­му грошово-кредитної і банківської статистичної інформації та ста­тистики платіжного балансу; визначає систему, порядок і форми платежів, у тому числі між банками; визначає напрями розвитку сучасних електронних банківських технологій, створює, координує та контролює створення електронних платіжних засобів, платіж­них систем, автоматизації банківської діяльності та засобів захисту банківської інформації; здійснює банківське регулювання та нагляд; веде Державний реєстр банків, здійснює ліцензування банківської діяльності та операцій; веде офіційний реєстр ідентифікаційних номерів емітентів платіжних карток внутрішньодержавних платіж­них систем; здійснює сертифікацію аудиторів, які проводитимуть аудиторську перевірку банків, тимчасових адміністраторів та ліквідаторів банісу; складає платіжний баланс, здійснює його аналіз та прогнозування; представляє інтереси України в центральних банках інших держав, міжнародних банках та інших кредитних ус­тановах, де співробітництво здійснюється на рівні центральних

428

банків; здійснює валютне регулювання, визначає порядок здійснен­ня операцій в іноземній валюті, організовує і здійснює валютний контроль за банками та іншими фінансовими установами, які от­римали ліцензію Національного банку України на здійснення ва­лютних операцій; забезпечує накопичення та зберігання золотова­лютних резервів та здійснення операцій з ними та банківськими щеталами; аналізує стан грошово-кредитних, фінансових, цінових та валютних відносин; організує інкасацію та перевезення банкнот і монет та інших цінностей, видає ліцензії на цю діяльність; реалі­зує державну політику з питань захисту державних секретів у сис­темі Національного банку України; бере участь у підготовці кадрів для банківської системи; визначає особливості функціонування бан­ківської системи в разі введення воєнного стану чи особливого пе­ріоду, здійснює мобілізаційну підготовку системи Національного банку України.

Відповідно до ст. 93 Конституції України Національний банк України має право законодавчої ініціативи. Керівними органами Національного банку України є Рада Національного банку Украї­ни та Правління Національного банку України. Рада Національ­ного банку України формується таким чином: Президент України призначає сім членів Ради Національного банку України шляхом прийняття відповідного Указу, а Верховна Рада України призна­чає сім членів шляхом прийняття відповідної постанови. Голова Національного банку України, який призначається на посаду Вер­ховною Радою України за поданням Президента України, входить до складу Ради Національного банку України за посадою. Строк повноважень членів Ради Національного банку України — сім років, крім Голови Національного банку України, який входить до складу Ради Національного банку України на строк здійснення ним повноважень за посадою.

Відповідно до ст. 100 Конституції України Рада Національного банку України розробляє Основні з асади грошово-кредитної політи­ки та здійснює контроль за її проведенням. Таким чином, одночас­но з визнанням за Національним банком України головної ролі у забезпеченні стабільності грошової одиниці Конституція України значно підвищує його відповідальність, покладаючи обов'язок роз­робки основних засад грошово-кредитної політики та контролю за іі проведенням на один з його керівних органів — Раду Національ­ного банку України42.

429

Відповідно до ст. 100 Конституції України правовий статус Ради НБУ визначається законом. У зв'язку з цим у науковій літературі розглянуто дві точки зору, які існували з цього приводу. Перша пов'язана з тим, що правовий статус Ради повинен визначатися Законом України «Про Національний банк України», а друга — що він повинен визначатися окремим законом. Домінуюча точка зору багатьох парламентарів та окремих вчених-юристів полягала в тому, що правовий статус Ради повинен визначатися Законом про НБУ. Вона полягає в тому, що Конституція України розглядає Раду як орган Національного банку України, тобто редакція зазначеної статті не передбачає прийняття окремого закону. Проте у грудні 1998 р. групою народних депутатів у порядку законодавчої ініціа­тиви був внесений проект Закону України «Про Раду Національ­ного банку України», що передбачав створення автономного дер­жавного органу з питань грошово-кредитної політики, який фактично мав здійснювати наглядові функції. У висновку науково-екслертного управління Секретаріату Верховної Ради України з цього приводу було констатовано, що відповідно до ст. 100 Кон­ституції України орган, що утворюється, називається Рада Націо­нального банку України, (а не Наглядова рада) і має функції щодо розробки основних засад грошово-кредитної політики та здійснен­ня контролю за їх проведенням. Виходячи з цього, назва та функції цього органу визначені у Конституції України, вони дають підста­ви стверджувати, що цей орган є складовою структури Національ­ного банку України. Він не може заміняти керівні органи та ство­рювати двовладдя в управлінні Національним банком України, як це фактично пропонувалось у проекті закону43. На нашу думку, такий підхід є правильним та обґрунтованим.

Якщо виконання Основних засад грошово-кредитної політики за підсумками року не забезпечило стабільність грошової одиниці України, Президент України або Верховна Рада України оголошує їй недовіру і повноваження призначеного складу Ради достроково припиняються. У цьом}' разі Президент України та Верховна Рада України зобов'язані кожен звільнити своїх представників та при­значити новий склад Ради. Це ще раз підтверджує важливість для держави цього документа.

Працює Рада Національного банку України у формі засідань. Матеріали цих засідань оформлюються у вигляді протоколів та рішень і підписуються головуючим на засіданні. Правління Націо-

430

наявного банку України згідно з Основними засадами грошово-кредитної політики забезпечує реалізацію грошово-кредитної політи­ки, організує виконання деяких інших функцій та здійснює управл­іння діяльністю Національного банку України. Очолює Правління Голова Національного банку України.

Цікавими є взаємовідносини цих двох керівних органів НБУ. Рішення Ради НБУ щодо Основних засад грошово-кредитної політи­ки та деякі інші, визначені Законом України «Про Національний банк України», є обов'язковими для виконання Правлінням. Рада може також застосовувати відкладальне вето щодо рішень Прав­ління за спеціальною процедурою. Рада Національного банку Ук­раїни дає оцінку діяльності Правління щодо виконання Основних засад грошово-кредитної політики та з інших питань, рішення з яких є обов'язковими для Правління Національного банку Украї­ни. У разі неодноразового невиконання або неналежного виконан­ня Правлінням рішень Ради, які є обов'язковими, Рада має право звернутися до Голови Національного банку України або до Вер­ховної Ради України та Президента України з викладенням своїх позицій.

Голова Національного банку України відповідно до ст. 85 Кон­ституції України призначається на посаду Верховною Радою Ук­раїни за поданням Президента України. Цей процес здійснюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, строк призначення — п'ять років. У разі незатвердження Верхов­ною Радою України кандидатури, запропонованої Президентом України, питання керівництва Національним банком України, а також порядок внесення нової кандидатури регулюються Законом України «Про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента Ук­раїни». Одна кандидатура може вноситися не більше двох разів. Голова звільняється з посади Верховною Радою України за подан­ням Президента України у таких випадках: закінчення строку по­вноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду у скоєнні кримінального злочину; у зв'язку з заявою про відставку за політичними або особистими причинами, поданою у письмово­му вигляді та прийнятою Президентом України; смерті або на підставі рішення суду про оголошення особи померлою або виз­нання безвісно відсутньою; припинення громадянства або виїзду

431

за межі України на постійне місце проживання; за поданням Пре­зидента України в межах його конституційних повноважень. Важ­ливим є те, що Голова одноосібно несе відповідальність перед Вер­ховною Радою України та Президентом України за діяльність Національного банку України.

Структура Н аціонального банку України будується за принци­пом централізації з вертикальним підпорядкуванням. До системи НБУ входять центральний апарат, філії (територіальні управлін­ня), розрахункові палати, Банкнотно-монетний двір, фабрика банк­нотного паперу, Державна скарбниця України, Центральне схови­ще, спеціалізовані підприємства, банківські навчальні заклади й інші структурні одиниці і підрозділи, необхідні для забезпечення діяльності Національного банку України. Філії (територіальні уп­равління) не мають статусу юридичної особи і не можуть видавати нормативні акти, діють від імені Національного банку України в межах отриманих від нього повноважень. Завдання і функції філій визначаються Положенням, що затверджується Правлінням Націо­нального банку України.

Як вже зазначалося, у ефективному функціонуванні держави ве­лику роль відіграють Основні засади грошово-кредитної політики, які ґрунтуються на основних критеріях та макроекономічних по­казниках загальнодержавної програми економічного розвитку та Основних параметрах економічного та соціального розвитку Ук­раїни на відповідний період, що включають прогнозні показники обсягу валового внутрішнього продукту, рівня інфляції, розміру дефіциту державного бюджету та джерел його покриття, платіжно­го та торгового балансів, затверджених Кабінетом Міністрів Ук­раїни. Щорічно Національний банк України інформує Верховну Раду України про напрями грошово-кредитної і валютної політи­ки, розробленої Національним банком України на наступний рік і на більш тривалий період.

Слід відзначити, що грошово-кредитна політика має практич­но однакові цілі та методи її здійснення у різних країнах із ринко­вою економікою. Так, Закон яро Федеральну резервну систему США визначає завдання грошово-кредитної політики таким чи­ном: вона повинна «забезпечувати еластичність грошового обігу, доставляти засоби для переобліку комерційних паперів, забезпечува­ти більш ефективний нагляд за банківською діяльністю США». Як зазначалося в американській пресі, діяльність Федеральної резерв-

432

ної системи США спрямована на виявлення ознак економічного спаду або прискорення інфляції та проведення грошово-кредитної політики в цілях їх запобігання44.

Основними економічними засобами і методами грошово-кредит­ної політики України відповідно до Закону України «Про Націо­нальний банк України» є регулювання обсягу грошової маси че­рез: визначення та регулювання норм обов'язкових резервів для банків; процентну політику; рефінансування комерційних банків; управління золотовалютними резервами; операції з цінними папе­рами (крім цінних паперів, що підтверджують корпоративні пра­ва), у тому числі з казначейськими зобов'язаннями, на відкритому ринку; регулювання імпорту та експорту капіталу; емісію власних боргових зобов'язань та операції і ними.

Законом також врегульовано, що Кабінет Міністрів України зобов'язаний зберігати кошти Державного бюджету України та позабюджетних фондів у Національному банку України на рахун­ках Державного казначейства України, а умови та порядок обслу­говування коштів Державного бюджету визначаються договором між Національним банком України та Державним казначейством України.

Ст. 99 Конституції України визначено, що грошовою одиницею України є гривня, а забезпечення її стабільності, як вже вказува­лось, є основною функцією Національного банку України. Зако­ном України «Про Національний; банк України» у розвиток кон­ституційних положень встановлено, що випуск та обіг на території України інших грошових одиниць і використання грошових суро­гатів як засобу платежу забороняються. Офіційне співвідношення між гривнею та золотом або іншими дорогоцінними металами не встановлюється. Національний банк України встановлює офіцій­ний курс гривні до іноземних валют та оприлюднює його.

Для забезпечення організації готівкового грошового обігу На­ціональний банк України здійснює: виготовлення та зберігання банкнот і монет; створення резервних фондів банкнот і монет; вста­новлення номіналів, систем захисту, платіжних ознак та дизайну грошових знаків; встановлення порядку заміни пошкоджених банк­нот і монет; встановлення правил випуску в обіг, зберігання, пере­везення, вилучення та інкасації готівки; визначення порядку веден­ня касових операцій для банків, інших фінансових установ,

433

підприємств і організацій; визначення вимог стосовно технічного стану і організації охорони приміщень банківських установ.

Особливо слід звернути увагу на емісію готівкових коштів. Цент­ральний банк кожної країни — це емісійний банк. Відповідно до Закону України «Про Національний банк України» виключне пра­во введення в обіг (емісію) гривні і розмінної монети, організація їх обігу та вилучення з обігу належить Національному банку Украї­ни. Готівка знаходиться в обігу у вигляді грошових знаків — банк­нот (паперових) і монет (металевих). Гривня як національна валю­та є єдиним законним платіжним засобом на території України, приймається усіма фізичними і юридичними особами без будь-яких обмежень на всій території України за всіма видами платежів, а також для зарахування на рахунки, вклади, акредитиви та для пе­реказів. Для друкування банкнот та карбування монет в Україні створено власний Банкнотно-монетний двір. Із введенням у дію Малинської фабрики банкнотного паперу Україна має замкнутий цикл виготовлення національних грошей. Забезпечення економіки готівковими грошима здійснюється через мережу регіональних уп­равлінь Національного банку України на замовлення банків.

Слід зазначити, емісія готівкових коштів у деяких країнах є кон­ституційною функцією центрального банку. Так, у Росії ст. 15 Кон­ституції РФ визначено, що грошова емісія здійснюється виключно Центральним банком Російської Федерації, а введення та емісія інших грошей в Російській Федерації не допускається. В Україні така конституційна норма відсутня, і, як вже зазначалося, питання емісіїрегулюються Законом України «Про Національний банк Ук­раїни», хоча необхідно було б врегулювати їх на конституційному рівні у зв'язку із надзвичайною важливістю цієї функції. Політичні умови іноді провокують будь-яку державу на спроби вирішити фінансові проблеми за рахунок друку грошей. Це надзвичайно бо­лючий шлях для населення країни, яке, в першу чергу, відчуває на собі наслідки емісії незабезпечених грошей, що призводить до зро­стання цін. Вирішенню фінансових питань влади за рахунок вмісту гаманців населення може перешкодити лише незалежність централь­ного банку — його право монополії на емісію грошей45.

У зв'язку з цим надзвичайно корисною та змістовною є заява Центрального банку Росії від 19 листопада 1996 р., у якій говори­лося, що причиною багатьох негативних явищ в економіці Росії є те, що в економіці не вистачає грошей, у зв'язку з чим широко об-

434          '               >

говорюються пропозиції провести великомасштабну емісію грошей, значно і в найкоротші строки збільшивши ступінь монетизації ВВП. Прихильники цієї точки зору посилаються н а міжнародний досвід— досвід Східної Європи, де більш високий, ніж у Росії, ступінь моне­тизації економіки поєднується зі стійкими та достатньо високими темпами економічного зростання. У заяві було зазначено, що тут відбувається заміна причин та наслідків. Дійсно, у цих країнах у результаті фінансової стабілізації відновлено економічне зростан­ня, спостерігається об'єктивне збільшення попиту на гроші, що дало змогу банківській системі значно збільшити їх пропозицію за раху­нок притоку іноземного капіталу та розширення кредитної діяль­ності банків. Однак у жодній із цих країн економічне зростання не стимулювалося штучним накачуванням грошей в економіку. Свій рух до економічного зростання ці країни розпочали з обмежуваль­ної грошово-кредитної політики, яка доповнювалася рішучими за­ходами щодо забезпечення конвертованості національної валюти, структурної перебудови, які і стали джерелами позитивних зрушень в їх економіці46. Такі підходи необхідно підгримати, бо вони дійсно відображають сутність процесів і є корисними для Української дер­жави.

Н аціональний банк України встановлює також правила, форми і стандарти розрахунків банків та інших юридичних і фізичних осіб із застосуванням як паперових, так і електронних документів, а та­кож платіжних інструментів та готівки, координує організацію роз­рахунків, дає дозволи на здійснення клірингових операцій та роз­рахунків. Він забезпечує здійснення міжбанківських розрахунків через свої установи, дає дозвіл на проведення міжбанківських роз­рахунків через прямі кореспондентські відносини банків та їх власні розрахункові системи.

Для забезпечення виконання покладених на нього функцій На­ціональний банк України здійснює багато видів операцій, серед яких є такі, які найтісніше пов'язані із фінансовою діяльністю держави: надає кредити банкам; надає кредити Фонду гарантування вкладів фізичних осіб під заставу цінних паперів; здійснює дисконтні опе­рації з векселями і чеками; купує та продає на вторинному ринку Цінні папери; купує та продає валютні цінності з метою монетар­ного регулювання; зберігає банківські метали, а також купує та продає банківські метали, дорогоцінні метали, камені та інші кош­товності, пам'ятні та інвестиційні монети з дорогоцінних металів

435

на внутрішньому і зовнішньому ринках без квотування і ліцензу­вання; розміщує золотовалютні резерви самостійно або через бан­ки, виконує операції з золотовалютними резервами України; веде рахунок Державного казначейства України без оплати і нарахуван­ня відсотків; виконує операції по обслуговуванню державного бор­гу, пов'язані із розміщенням державних цінних паперів, їх погашен­ням і виплатою доходу за ними; веде рахунки міжнародних організацій; здійснює безспірне стягнення коштів з рахунків своїх клієнтів тощо.

Цей орган діє як уповноважена державна установа при застосу­ванні законодавства України про валютне регулювання і валют­ний контроль. До його компетенції у сфері валютного регулюван­ня та контролю належать: видання нормативно-правових актів щодо ведення валютних операцій; видача та відкликання ліцензій, здійснення контролю за дотриманням валютного законодавства; встановлення лімітів відкритої валютної позиції для банків та інших установ, що купують та продають іноземну валюту; застосовуван­ня мір відповідальності за порушення правил валютного регулю­вання і валютного контролю.

Національний банк України є єдиним зберігачем державного золотовалютного запасу, а також дорогоцінних металів, дорогоці­нних каменів, інших коштовностей, що належать державі. Законом України «Про Національний банк України» визначено його взає­мовідносини з Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Він підзвітний Президенту Украї­ни та Верховній Раді України в межах їх конституційних повнова­жень. Підзвітність означає: призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України Верховною Радою України за поданням Президента України; призначення та звільнен­ня Президентом України половини складу Ради Національного банку України; призначення те. звільнення Верховною Радою Ук­раїни половини складу Ради Національного банку України; до­повідь Голови Національного банку України Верховній Раді Ук­раїни про діяльність Національного банку України; надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на рік інфор­мації про стан грошово-кредитного ринку в державі. Взаємовідно­сини з Кабінетом Міністрів України проявляються в тому, що: На­ціональний банк України та Кабінет Міністрів України проводять

436

взаємні консультації з питань грошово-кредитної політики, розроб­ки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціаль­ного розвитку; Національний банк України на запит Кабінету Міністрів України надає інформацію щодо монетарних процесів; Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України на запит Національного банку України надають інформацію, що має вплив на стан платіжного балансу; Національний банк України підтримує економічну політику Кабі­нету Міністрів України, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці; Голова Національного банку Ук­раїни або за його дорученням один із його заступників можуть брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України із правом дорад­чого голосу; у засіданнях Правління Національного банку Украї­ни можуть брати участь члени Кабінету Міністрів із правом дорад­чого голосу.

Національний банк України зййснює функції банківського ре­гулювання і нагляду за діяльністю банків. їх головна мета — безпе­ка та фінансова стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів. Він здійснює постійний нагляд за дотри­манням банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України і економічних нормативів. Цей орган також видає нормативно-правові акти (у формі постанов Правлін­ня Національного банку України, а також інструкцій, положень, правил, що затверджуються постановами Правління Національного банку України) з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими для органів державної влади і органів місцевого са­моврядування, банків, підприємств, організацій та установ неза­лежно від форм власності, а також для фізичних осіб.

Із метою захисту інтересів вкладників та кредиторів і забезпе­чення фінансової надійності банків Національний України банк встановлює для них обов'язкові економічні нормативи, які мають забезпечувати здійснення контролю за ризиками, пов'язаними з капіталом, ліквідністю, наданням кредитів, інвестиціями капіталу, а також за відсотковим та валютним ризиком. Він визначає також розміри, порядок формування та використання резервів банків для покриття можливих втрат за кредитами, резервів для покриття ва­лютних, відсоткових та інших ризиків банків.

Щоб забезпечити гласність з питань банківської діяльності та статистики платіжного балансу Національний банк України: пуб-

437

лікує в друкованих органах Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України щорічний та квартальні баланси Національно­го банку України; видає щомісячний статистичний бюлетень та журнал «Вісник Національного банку України»; публікує в офіцій­них виданнях поточну банківську інформацію, інформацію з пи­тань грошово-кредитної та банківської статистики, яка не належить до державної та банківської таємниці; надає для опублікування інформацію з питань грошово-кредитної і банківської статистики та статистики платіжного балансу відповідно до міжнародних до­говорів.

Власником зведеної інформації з питань грошово-кредитної та банківської діяльності с Національний банк України, який вста­новлює режим доступу до неї. Використання офіційної банківської інформації іншими органами для широкого публікування можливе лише з його дозволу або з посиланням на джерело її офіційного опублікування.

Національний банк України організовує і здійснює через упов­новажені банки касове обслуговування державного бюджету Ук­раїни. У 1993 р. в Україні запроваджено новий механізм касового обслуговування державного бюджету, який виключає автоматизм кредитування державних витрат. Фінансування з бюджету здійснюється в межах наявних коштів.

Законом України «Про Національний банк України» йому за­бороняється фінансування дефіциту державного бюджету. До 1995 р. надання прямих кредитів для покриття дефіциту державно­го бюджету здійснювалося Національним банком України у межах, встановлених Верховною Радою України при затвердженні держав­ного бюджету на відповідний рік. Після введення у другій половині 1995 році механізму покриття дефіциту бюджету лише шляхом ви­пуску державних цінних паперів на Національний банк покладено виконання операцій з державними цінними паперами, для обліку яких створено депозитарій47.

1              Конституція України, прийнята 28 червня 1996 р. // Нова Конститу­

ція України. Текст Основного Закону. Огляд та коментарі/Автор огляду

та коментарів д.ю.н., проф. В.Ф. Погорілко. — К., 1996. — С. 39.

2              Постанова Верховної Ради України від 15 травня 2002 р. «Про пе­

релік комітетів Верховної Ради України четвертого скликання» (із зміна­

ми, внесеними Постановою Верховної Ради від 7 червня 2002 р.) // Ліга:

Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі^М: ІАЦ «ЛІГА».

438

3              бюджетний кодекс України, прийнятий 21 червня 2001 р. // Офіцій- ,

ний вісник України. - 2001. - № 29. — Ст. 1291.

4              Постанова Верховної Ради України від 21 червня 2001 р. «Про Ос-

вні напрями бюджетної політики на 2002 рік (Бюджетна резолюція)» //

ОфіЦІинии вісник України. — 2001. — № 26 — С. 19.

5              Котляр Д. Аналіз проекту Основних напрямів бюджетної політики

на 2003 рік // Часопис ПАРЛАМЕНТ. — 2002. — № 1—2. — С. 45.

6              Постанова Верховної Ради України «Про основні напрями бюджет­

ної політики на 2003 рік» від 4 липня 2002 р. // Ліга: Закон. Професіонал.

7.3.3. Соругі£пі: ІАЦ «ЛІГА».

7              Закон України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» від 20

грудня 2001 р. (із змінами, внесеними згідно із Законом від 7.03.2002 р. //

Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 12—13. — Ст. 92.

8              Воротіна Н.В. Основи теорії бюджету та бюджетного процесу та деякі

проблеми правового регулювання цих питань в Україні // Правова дер­

жава: Щорічник наукових праць. Вип. 13. — К., 2002. — С. 208—209.

9              Пушкарева В. М. — С. 41.

10            Фінансове право: Підручн. / За ред. Л.К. Воронової. — X., 1998. —

С. 120.

11            Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И. Ковлера,

В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина. — М., 1996. —С. 588.

12            Свєтова С. Практика парламентаризму: Посібник. —К, 1997. —С. 23.

13            Закон України «Про Рахункову палату Верховної Ради України»

від 11 липня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1996. —

№43. — Ст. 213.

14            Закон України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 р. (із зм іна-

ми і доповненнями, внесеними рішенням Конституційного Суду Украї­

ни від 23 грудня 1997 р. // Голос України — 1998. — 23 січня. — С. 3—5.

15            Рішення Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 р. у справі

за конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахунко­

ву палату Верховної Ради України» (справа про Рахункову палату) // Ліга:

Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі^Ьі: ІАЦ «ЛІГА».

16            Постанова Верховної Ради України від 14 січня 1998 р. «Про чинність

Закону України «Про Рахункову палату» // Голос України. — 1998. —

23 січня. — С. 3.

17            Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 р. у справі

за конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України (конституційності) постанови Верховної Ради Ук­

раїни «Про чинність Закону України «Про Рахункову палату», офіційно­

го тлумачення положень частини другої статті 150 Конституції України,

а також частини другої статті 70 Закону України «Про Конституційний

439

Суд України» стосовно порядку виконання рішень Конституційного Суду України (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України)//Ліга: Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі^Ьі: ІАЦ «ЛІГА».

18            Постанова Верховної Ради України «Про тлумачення статті 98 Кон­

ституції України» від 1 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради. -^

1997. — №5. — Ст. 36.

19            Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 р. у справі

за конституційним поданням Президента України щодо відповідності

Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1 жовтня

1996 р. «Про тлумачення статті 98 Конституції України» (справа щодо

конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Кон­

ституції України) // Ліга: Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі§пї: ІАЦ

«ЛІГА».

20            Висновок Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. у

справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо

відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до статті 98

Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (спра­

ва про внесення змін до статті 98 Конституції України) // Ліга: Закон.

Професіонал. 7.3.3. Соругі^пі: ІАЦ «ЛІГА».

21            Висновок Конституційного Суду України від 21 грудня 2000 р. у

справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо

відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до статті 98

Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (спра­

ва про зміни до статті 98 Конституції України) // Ліга: Закон. Професіо­

нал. 7.3.3. Соругі£п{: ІАЦ «ЛІГА».

22Курашвили Б.П. Очерк теориигосударственного управлення. — М., 1987. — С. 48.

23            Пискотин М.И. Советское бкджетное право. — М., 1971. — С. 47.

24            Воронова Л.К. Правовьіе основи расходов государственного бюд-

жетавСССР. — К., 1981. —С. 19.

25            Положення про Міністерство фінансів України, затверджене По­

становою Кабінету Міністрів України від 27 лютого 1993 р. № 147 //

Зібрання постанов Уряду України. — 1993. — № 7. — Ст. 150.

26            Бюджетний кодекс України. ЕГрийнятий 21 червня 2001 року // Уря­

довий кур'єр. — 2001. — № 131.

27Харченко М.В. Правові основи виконання Державного бюджету Ук­раїни. Дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2001. — С. 62.

28            Указ Президента України «Про Державне казначейство України»

від 27 квітня 1995 р. № 335/95 // Урядовий кур'єр. — 1995. — № 68—69.

29            Указ Президента України «Еро утворення Державної податкової

адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій»

від 22 серпня 1996 р. № 760/96 // Урадовий кур'єр. — 1996. —№161—162.

440

30            Закон України «Про Державну податкову службу в Україні» від

4 грудня 1990 р. № 509-ХІІ у редакції Закону України від 5 лютого 1998 р.

31            Закон України «Про порядок погашення зобов'язань платників по­

датків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21 груд­

ня 2000 р. № 2181 -III // Голос України. — 2001. — № 32(2532).

32            Кучерявенко Н.П. Основи налогового права. — X., 2000. — С. 149—

151.

33            Кротюк В.Л. Національний банк — центр банківської системи Ук­

раїни. Організаційно-правовий аналіз. — К.,   — С. 8—9.

34            Поляков В.П., МосковкинаЛ.А. Структура и функции центральних

банков. Зарубежньш опит: Учебное пособие. — М., 1996. — С. 7.

35            Там само.

36            Декларація про державний суверенітет України (прийнята Верхов­

ною Радою УРСР 16 липня 1990 р.) // Відомості Верховної Ради УРСР. —

1990.— №31. —Ст. 429.

37            Закон Української РСР «Про економічну самостійність Українсь­

кої РСР» // Відомості Верховної Ради УРСР. — 1990. — № 34. — Ст. 499.

38            Постанова Верховної Ради України «Про порядок введення в дію

Закону України «Про банки і банківську діяльність» від 20 травня 1991 р. //

Відомості Верховної Ради УРСР. — 1991. — № 52. — Ст. 282.

39            Кротюк В.Л. Цит. праця. — С. 13—14.

40            Сохань П. Становлення банківської системи України (1991—1994

рр.) // Банківська справа. — 1996. — №3 . — С. 34—46.

41            Закон України «Про Національний банк України» від 20 травня

1999 р. (з наступними змінами) // Ліга: Закон. Професіонал. 7.3.3. Соругі^Ьі:

ІАЦ «ЛІГА».

42            Кротюк В.Л. Цит. праця. — С. 47.

43            Там само. — С. 47—48.

44            Братко А.Г. Центральний банк в банковской системе России. —

М., 2001. —С. 212.

45            Там само. — С. 219.           '

46            Вестник Банка России. — 1996. — № 65.      ''}

47            \УеЬта8іег@Ьапк.8ОУ.иа

і

!

л і

«4-•І.