Розділ 6 ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади по­лягає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, прак­тичне застосування всіх важелів державного регулювання і управ­ління важливими процесами суспільного розвитку.

Згідно із частиною першою ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Проте буде перебільшенням робити висно­вок про якесь цілком самостійне, а тим більше — автономне існу­вання, зокрема виконавчої влади, щодо інших гілок влади. Адже державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішен­ня та домагатися їх виконання — явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (сувере­на) влади в державі1.

Поділяється не сама влада, а функціонально-структурний ме­ханізм її здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виді­лення основних функціональних видів діяльності держави — зако­нотворення, правозастосування і правосуддя, а в іншому — організаційний устрій держави як сукупність різних видів держав­них органів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) з притаманною їм компетенцією — сукупністю дер­жавно-владних повноважень2.

Інакше кажучи, влада за змістом є єдиною, а конституційний принцип поділу влади є теоретичною константою, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому зміст принципу поділу влади доцільно тлу­мачити як визнання того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Між ними розподілені повно­важення таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах і взаємодіють

249

між собою за допомогою певних: важелів взаємних отримань і про­тиваг.

Останнім часом рівень функціонування виконавчої влади не за­довольняв і не задовольняє потреби динамічного розвитку грома­дянського суспільства, енергійного формування соціально-еконо­мічного складу та демократичної, правової держави в Україні. Тому в ході проведення адміністративної реформи велика увага при­діляється завданням формування ефективно працюючої системи органів виконавчої влади або органів державного управління. Розв'язання завдань адміністративної реформи грунтується на виз­начених у Конституції України засадах організації виконавчої вла­ди, які відображають особливості існуючої в Україні форми дер­жавного управління.

Передусім варто звернути увагу на необхідності чіткого тлума­чення співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада».

Виконавча влада і державне з'правління. Розглядаючи зазначе­не співвідношення, слід виходити з того, що сам характер виконав­чої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням — виконан­ням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом державного управління, тобто управлінської діяль­ності держави. Відтак, визнання змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням є однією з методологічних переду­мов правильного розуміння суті як виконавчої влади, так і держав­ного управління3.

При цьому, говорячи про управлінський зміст виконавчої вла­ди, слід застерегти проти спрощеного розуміння понять «виконав­ча влада» і «державне управління», що нерідко простежується у сучасних дослідженнях. Це пов'язане з тим, що за радянських часів державне управління тлумачилось як відносно самостійний вид діяльності держави поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади — Рад народних депутатів всіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності ут­ратила своє значення. Зокрема вид цієї діяльності, який раніше визначався як «державне управління», почали тлумачити як «вико­навчу владу». Проте ці категорії за своїм змістом не співпадають. Специфіка їхнього співвідношення виглядає наступною.

250

По-перше, державне управління як владно-організуюча діяль­ність певних органів (посадових осіб) держави здійснюється і за межами системи власне органів виконавчої влади:

а)             всередині апаратів будь-яких органів державної влади — з боку

їхніх керівних посадових осіб щодо інших службовців органу (апа­

рату парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

б)            усередині державних підприємств, установ і організацій —■

з боку їх адміністрацій (апаратів управління) щодо іншого персо­

налу.

По-друге, важливо врахувати, що в будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади з,щйснюються суб'єктами не лише виключно державної влади. Адже ці функції:

а)             можуть бути делеговані державою органам місцевого само­

врядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інсти­

туціям (наприклад деяким громадським організаціям);

б)            до того ж функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктив­

но властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в ціло­

му публічної влади, складовими частинами якої доктринально виз­

наються як державна влада, так і місцеве самоврядування. До речі,

ці функції, в свою чергу, можуть бути делеговані органами місце­

вого самоврядування державним органам виконавчої влади.

Виходячи з наведеного, частина функцій державного управлін­ня реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами держав­ного управління. В цьому полягає особлива діалектика співвідно­шення понять «виконавча влада» і. «державне управління».

Повертаючись до аналізу конституційних засад організації ви­конавчої влади в Україні, слід ураховувати, що встановлена Кон­ституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу закономірно по­в'язана з так званим «дуалізмом» виконавчої влади. Він означає, що повноваження виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Однак це не дає підстав ототожнювати пост Президента з цією гілкою влади.

Виконавча влада і Президент України. В цілому статус прези­дента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади. Специфіка цього статусу полягає в тому, що в ньому окреме місце займають його повноваження у сфері виконавчої вла-

251

ди (або державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більше у прези­дентській, менше — у парламентській республіці.

Нагадаємо, що на сучасному етапі вітчизняного державотворен­ня народження даного інституту зумовлено об'єктивними потре­бами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади, підви­щення ефективності державного управління. Тому введення поста Президента України супроводжувалось підвищеними суспільними очікуваннями від посилення впливу держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та державно-правових перетво­рень у нашій країні. Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це аж ніяк не озна­чає, що Президент України набув ознак «органу» виконавчої вла­ди, а тим більше — «глави» цієї гілки влади.

У Конституції України досить повно врахована специфіка відно­шення поста Президента України до виконавчої гілки влади: його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а він виступає гла­вою держави із значними компетенційними преференціями (пере­вагами) — насамперед установчими і кадровими — щодо виконав­чої влади.

Інакше кажучи, Президент України віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг своїх повно­важень (компетенції). Одаак він не віднесений до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої вла­ди. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Прези­дента України як «глави виконавчої влади». І це — цілком законо­мірне і єдино правильне рішення. Адже «глава» гілки влади — це такий суб'єкт даної влади, який є вищою структурною ланкою пев­ної системи органів, що суперечить дійсному стану речей. До речі, формула «глава виконавчої влади» практично не використовуєть­ся у світовій конституціотворчій практиці, крім конституцій окре­мих пострадянських республік. Н авіть для презвдентських республік поширеним є визнання президента як глави уряду, але не в цілому виконавчої влади.

Закріпленню системи органів виконавчої влади у Конституції України присвячений окремий розділ VI «Кабінет Міністрів Ук­раїни. Інші органи виконавчої влади». В цій системі виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

вищий рівень — Кабінет Міністрів України;

252          ^              - ■

центральний рівень — міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади;

місцевий (або територіальний) рівень — місцеві державні адмі­ністрації (обласні, районні, Київська і Севастопольська міські), а також Рада міністрів Автономної Республіки Крим та деякі інші місцеві органи, безпосередньо підпорядковані центральним орга­нам виконавчої влади.

Для розуміння системи органів виконавчої влади істотне зна­чення має чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в системі роль своєрідного керуючого центру. Причо­му з точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпе­чені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли усі структурні ланки системи підля­гають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно-орга­нізаційних центрів.

З урахуванням такого підходу в основу визначення згаданої най­вищої структурної ланки покладена модель своєрідного подвійно­го центру. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента України і Кабінета Міністрів України.

Суть даної моделі в тому, що ставлення цих об'єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. Варто повторити, що уряд ухо­дить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, а Президент України — лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.

Нагадаємо, що конституційна регламентація системи органів виконавчої влади є за повнотою та конкретністю нерівномірною щодо різних органів та аспектів їхньої організації та функціону­вання. Так, якщо питання статусу та діяльності Президента Украї­ни регулюються Конституцією України майже вичерпно, то щодо уряду найбільш ретельно висвітлюються питання його формуван­ня та процедури взаємовідносин із парламентом. Дається також перелік основних функцій та повноважень. Інші ж питання мають бути урегульовані у спеціальному Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Це дає змогу без ускладнень підтримувати ди­намічність урядової структури та її функціональних напрямів діяль­ності. Адже включення даних питань до тексту Конституції Украї­ни значно ускладнило б процес оперативного реагування на

253

життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, в його стосунках із Президентом України та іншими органами державної влади.

Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів ви­конавчої влади. Згідно з частиною першою ст. 113 Конституції Ук­раїни «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади». Це означає, що Кабінет Міністрів Ук­раїни як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безлосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, перший віце-прем' єр-міністр України, три віце-прем'єр-міністри та міністри України. Станом на 1.04.2002р. до його скла­ду входить 21 особа. Передбачається, що обов'язково мають існу­вати базова група, міністрів — міністри закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента Ук­раїни.

Міністри України очолюють міністерства. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сфе­рах і несуть політичну відповідальність перед Президентом Украї­ни і Верховною Радою України за виконання покладених на них завдань і повноважень.

Прем'єр-міністр України є главою Кабінету Міністрів України, керує його роботою, забезпечує виконання програм діяльності Ка­бінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, Прем'єр-міністр України визначає і розподіляє обов'язки між пер­шим віце-прем'єр-міністром України, віце-прем'єр-міністрами та міністрами України, координує їхню діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їхніх заступників. У певних випадках і в межах, визначених Конституцією України, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повно­важень.

Перший віце-прем'єр-міністр України та віце-прем'єр-міністри України як заступники Прем'єр-міністра України виробляють стра-

254

тегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів України у закріплених за ними напрямах і сферах дальності, спря­мовують, координують та контролюють роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань уря­ду, а також за допомогою урядових комітетів попередньо розгля­дають і погоджують проекти рішень Кабінету Міністрів України, вживають заходів щодо врегулювання можливих розбіжностей се­ред членів Кабінету Міністрів України. Вони заміщують Прем'єр-міністра України у разі його відсутності, діючи в межах, визначе­них Прем'єр-міністром України, який встановлює і черговість такого заміщення.

Новою організаційною формою роботи членів уряду (з 2000 р.) є урядові комітети. Вони утворюються для координації роботи членів Кабінету Міністрів України, узгодження та підготовки пи­тань для розгляду на його засіданнях, а також для усунення розбіж­ностей між членами Кабінету Міністрів України. До складу урядо­вих комітетів входять члени Кабінету Міністрів України. Очолюють урядові комітети, як правило, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри України. За рішенням Прем'єр-міністра України до складу урядового комітету з правом дорадчого голосу можуть входити також керівники інших центральних органів виконавчої влади та державні секретарі міністерств.

У роботі урядового комітету можуть брати участь з правом ви­рішального голосу члени Кабінету Міністрів України, які не вхо­дять до складу відповідного урядового комітету. Перелік урядових комітетів затверджується Кабінетом Міністрів України за подан­ням Прем'єр-міністра України, а їх персональний склад затверд­жується Прем'єр-міністром України. За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету шляхом консенсусу прий­мається рішення, яке оголошується головуючим та оформляється протоколом. Уразі неможливості прийняття узгодженого рішення на засіданні урядового комітету, остаточне рішення приймається Кабінетом Міністрів України.

За функціональними напрямами своєї діяльності, урядові комі­тети:

— розглядають та схвалюють концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробленню;

255

розглядають проекти нормативно-правових актів та інших

документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України,

урегульовують розбіжності за ними та приймають рішення про по­

переднє схвалення чи відхилення цих проектів або про повернення

на доопрацювання органу, відповідальному за підготовку проекту;

розглядають інші питання, пов'язані з формуванням та реаліза­

цією державної політики у відповідній сфері.

Урядові комітети мають право:

вносити пропозиції щодо першочергового розгляду питань

на засіданні Кабінету Міністрів України;

створювати в разі потреби підкомітети, експертні комісії та

робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до їх ком­

петенції;

отримувати в установленому порядку від органів виконавчої

влади необхідну для їх роботи інформацію;

запрошувати на засідання представників органів виконавчої

влади, а також інших фахівців з питань, що розглядаються комітетом.

Склад Кабінету Міністрів України формується Президентом України за участю Верховної Ради України у строк не більше шес-тидесяти днів після припинення повноважень попереднього уряду (частина п'ята ст. 115 Конституції України).

Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра України на розгляд Верховної Ради України: вносить Президент України, який, як пра­вило, здійснює відповідні консультації з Головою Верховної Ради України та головами депутатських груп і фракцій.

Верховна Рада України дає згоду на призначення Прем'єр-міністра України більшістю від її конституційного складу. Після свого призначення Прем'єр-міністр України представляє пропозиції щодо структури та складу міністрів України на затвердження Пре­зидентові України, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу Кабінету Міністрів України.

Конституцією України (ст. 120) встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду. Зокрема, члени Кабінету Міністрів України не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєдну­вати свою діяльність з іншою роботою, крім викладацької, науко­вої та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного орга­ну чи наглядової ради иідприємства або організації, що мають на меті одержання прибутку.

256

Новоутворений Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді України для схвалення програму своєї діяльності на весь термін по­вноважень. Цей документ містить викладення стратегії діяльності та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів України. Програ­ма вважається схваленою, якщо за це проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України.

Кабінет Міністрів України кожного нового складу утворюється на строк повноважень Президента України, тобто складає свої по­вноваження перед новообраним Президентом України (частина перша ст. 115 Конституції України). У частині другій ст. 113 Кон­ституції України визначено, що Кабінет Міністрів України відпові­дальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених ст. 85, 87 Консти­туції України.

Відповідальність уряду перед Президентом України за звичаєм іменується як «політична відповідальність». Вона полягає в обо­в'язку Кабінету Міністрів України скласти свої повноваження у разі прийняття Президентом України рішення про припинення повно­важень Прем'єр-міністра України. Внаслідок цього Прем'єр-міністр України зобов'язаний невідкладно подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України. Водночас кожен член Кабінету Міністрів України може бути звільнений із посади у будь-який час Президентом України. В цьому полягає так звана політична відповідальність членів уряду.

Кожен член Кабінету Міністрів України має право також з по­літичних чи особистих мотивів заявити Президентові України про свою відставку. Заява про відставку на ім'я Президента України подається через Прем'єр-міністра України, який зобов'язаний не­відкладно доповісти про це Президентові України і повідомити свої міркування щодо прийняття чи неприйняття відставки. Відставка Прем'єр-міністра України автоматично має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Такий самий наслідок наступає і в разі смерті Прем'єр-міністра України.

Щодо діяльності Кабінету Міністрів України здійснюється пар­ламентський контроль. Перш за все уряд повинен надавати обо­в'язкові відповіді на депутатські запити, розглядати звернення ко­мітетів, тимчасових комісій Верховної Ради України, регулярно інформувати народних депутатів про роботу уряду на «днях уря­ду». До того ж уся діяльність Кабінету Міністрів України щодо

257

додержання конституційних прав і свобод людини та громадянина перебуває під постійним парламентським контролем з боку Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101 Кон­ституції України).

Контроль за використанням коштів Державного бюджету Ук­раїни здійснює від імені Верховної Ради України Рахункова пала­та. Вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований й підзвітний їй. Кабі­нет Міністрів України кожного року доповідає перед Верховною Радою України про хід виконання Державного бюджету України поточного року, а також подає відповідно до закону звіт про вико­нання Державного бюджету України за минулий рік. Цей звіт має бути оприлюднений.

Згідно із ст. 87 Конституції України Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відпові­дальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію не­довіри уряду7 більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього Прем'єр-міністр України невідкладно подає Президенту України заяву про відставку Кабінету Міністрів Ук­раїни.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, як передбачено частиною другою ст. 85 Конституції України, не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу про­тягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду.

Незалежно від обставин припинення повноважень Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом Украї­ни, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду, але не довше як шістде­сят днів. /   Основними завданнями Кабінету Міністрів України є:

забезпечення державного суверенітету та економічної само­

стійності України; здійснення внутрішньої та зовнішньої політики

держави в інтересах українського народу; виконання Конституції і

законів України, актів Президента України;

вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та

громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармоній­

ного розвитку особистості;

258

забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної

та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості насе­

лення, соціального захисту, освіти., науки і культури, охорони при­

роди, екологічної безпеки і природокористування;

розробка і здійснення загальнодержавних програм економічно­

го, науково-технічного, соціального' і культурного розвитку України;

забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності;

здійснення управління об'єктами державної власності відповідно

до закону;

здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і

національної безпеки України, громадського порядку, боротьбі зі

злочинністю;

організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної

діяльності України, митної справи;

спрямування та координація діяльності міністерств, інших

органів виконавчої влади.

Для реалізації зазначених завдань Кабінет Міністрів України наділений широким колом функцій і повноважень — компетенцією. Вона спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента України, власної програми діяльності, схваленої Верховною Радою України, постійного контролю за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів з усунення недоліків у роботі цих органів.

Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів України є прийняття правових актів — постанов і розпоряджень, обов'язкових до виконання на території України.

У формі постанов Кабінету Міністрів України видаються акти, які мають нормативний характер, або з питань, що мають найбільш важливе загальне значення. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів України — акти, що мають індивідуальній характер, або з питань внутрішньоорганізаційної та іншої поточної роботи Кабі­нету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України набира­ють чинності з дня їх прийняття, якщо інше не встановлено зако­ном або не передбачено цими ж актами. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів України у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституцій­ним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх некон­ституційність.

259

Основні функції та повноваження Кабінету Міністрів України зводяться до того, що він:

1) у сферах економіки та фінансів:

—            забезпечує проведення державної економічної політики,

здійснює прогнозування та державне регулювання економіки Ук­

раїни;

розробляє та здійснює загальнодержавні програми економіч­

ного та соціального розвитку;

здійснює відповідно до закону управління об'єктами держав­

ної власності, делегує в установленому порядку окремі повнова­

ження щодо управління зазначеними об'єктами міністерствам,

іншим центральним органам виконавчої влади, урядовим органам,

місцевим державним адміністраціям та відповідним суб'єктам гос­

подарювання; розробляє та забезпечує виконання державних про­

грам приватизації;

сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед

законом усіх форм власності та забезпеченню соціальної спрямо­

ваності економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та анти-

монопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та

ринкової інфраструктури;

забезпечує розроблення і виконання програм структурної пе­

ребудови галузей національної економіки та інноваційного розвит­

ку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією

підприємств і організацій, розробляє і здійснює державну промис­

лову політику, визначає пріоритетні галузі промисловості для при­

скореного їх розвитку; забезпечує захист та підтримку національ­

ного товаровиробника;

реалізує державну інвестиційну політику, регулює інвестиційну

діяльність, створює сприятливі умови для залучення інвестицій в

економіку України;

визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних "по­

треб, порядок формування та розміщення замовлень на її вироб­

ництво, вирішує відповідно до законодавства інші питання щодо

задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах);

утворює відповідно до законів державні резервні фонди фінансо­

вих і матеріально-технічних ресурсів;

забезпечує реалізацію державної аграрної політики, задово­

лення продовольчих потреб населення, проведення земельної ре­

форми;

260

реалізує державну фінансову та податкову політику, сприяє

стабільності грошової одиниці України;

розробляє кожного року проект закону про Державний бюд­

жет України та забезпечує виконання затвердженого Верховною

Радою України Державного бюджету України;

приймає рішення про використання коштів резервного фон­

ду Кабінету Міністрів України;

здійснює контроль за обслуговуванням державного боргу

України, приймає рішення про випуск державних внутрішніх по­

зик, проведення грошово-речових лотерей;

організовує державне страхування;

забезпечує реалізацію державної політики цін, державне ре­

гулювання ціноутворення;

організовує і забезпечує проведення зовнішньоекономічної

політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулю­

вання зовнішньоекономічної діяльності;

організовує митну справу;

організовує складання платіжного балансу і зведеного валют­

ного плану України, забезпечує раціональне використання держав­

них валютних коштів;

виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про

Державний бюджет України межах надаються іноземними держа­

вами, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в

інших випадках відповідно до міжнародних договорів України, зго­

да на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

2) у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони довкілля:

проводить державну соціальну політику, вживає заходів до

підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний

захист громадян;

в установленому законом порядку забезпечує підготовку про­

ектів та затвердження мінімальних державних соціальних стан­

дартів, мінімального споживчого бюджету, мінімальної заробітної

плати, прожиткового мінімуму та межі малозабезпеченості;

розробляє та здійснює державні програми соціальної допо­

моги, вживає заходів для зміцнення матеріально-технічної бази зак­

ладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацез­

датних і малозабезпечених верств населення;

261

забезпечує реалізацію державної політики зайнятості населен­

ня, розробляє і здійснює відповідні державні програми, зокрема

щодо створення нових робочих місць та соціальної адаптації мо­

лоді, вирішує питання профорієнтації, підготовки та перепідготовки

кадрів, регулює міграційні процеси;

забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони

здоров'я, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної куль­

тури, забезпечує доступність для громадян медичних, освітніх та

фізкультурно-оздоровчих закладів;

забезпечує реалізацію державної політики у сфері культури,

етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин,

охорону історичної та культурної спадщини, всебічний розвиток і

функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя

на всій території! України, створює умови для вільного розвитку

мов корінних народів і національних меншин України, дбає про

задоволення наці онально-культурних потреб українців, які прожи­

вають за межами держави;

розробляє і здійснює заходи щодо створення матеріально-тех­

нічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здо­

ров'я, освіти, культури та спорту, туристичного та рекреаційного

господарства;

проводить державну політику в сфері інформатизації, сприяє

становленню єдиного інформаційного простору на території Ук­

раїни;

розробляє та забезпечує реалізацію науково-технічної політи­

ки, розвиток і зміцнення науково-технічного потенціалу України,

розробляє та реалізує загальнодержавні науково-технічні про­

грами;

вживає заходів для вдосконалення державного регулювання

у науково-технічній сфері, щодо стимулювання інноваційної діяль­

ності підприємств, установ та організацій;

визначає порядок формування та використання фондів для

науково-технічної діяльності;

забезпечує проведення державної політики у сфері охорони

природи, екологічної безпеки та раціонального використання при­

родних ресурсів;

розробляє державні та міждержавні екологічні програми, за­

безпечує їх виконання;

262

здійснює в межах своїх повноважень державне управління у

сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, вод­

них ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ре­

сурсів;

приймає відповідно до закону рішення шодо обмеження,

тимчасової заборони (зупинення) або припинення діяльності

підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності

у разі порушення ними законодавства про охорону навколишньо­

го природного середовища;

координує діяльність органів виконавчої влади, органів місце­

вого самоврядування, підприємств, установ та організацій у питан­

нях охорони навколишнього природного середовища, реалізації

державних, регіональних і міждержавних екологічних програм;

—            забезпечує проведення заходів, передбачених програмою

ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, приймає рішен­

ня з питань ліквідації шкідливих наслідків інших аварій, а також

пожеж, катастроф, стихійного лиха;

3) у сфері правової політики, законності, забезпечення прав і сво­бод людини та громадянина:

розробляє та проводить державну правову політику, органі­

зовує роботу, спрямовану на вдосконалення правового регулювання

відносин у сфері державного будівництва, господарській і соціаль­

но-культурних сферах;

здійснює контроль за додержанням законодавства органами

виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місце­

вого самоврядування з питань виконання ними делегованих повно­

важень органів виконавчої влади;

вживає заходів для забезпечення та захисту прав і свобод,

гідності, життя і здоров'я людини та громадянина від протиправ­

них посягань, забезпечує охорону власності та громадянського по­

рядку, пожежну безпеку, боротьбу зі злочинністю;

здійснює заходи щодо забезпечення виконаній судових рішень

міністерствами, іншими органами виконавчої влади та їх керівни­

ками;

створює умови для вільного розвитку і функціонування сис­

теми правничих послуг населенню;

забезпечує фінансування видатків на утримання судів у ме­

жах, визначених законом про Державний бюджет України, та ство­

рення належних умов для функціонування судів та даяльності суддів;

263

—            вживає заходів щодо фінансового, матеріально-технічного

забезпечення діяльності правоохоронних органів, а також щодо соц­

іального захисту працівників цих органів та членів їх сімей;

4)             у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та оборо­

ноздатності:

забезпечує в межах своїх повноважень зовнішньополітичну

діяльність України та представництво України в іноземних держа­

вах і міжнародних організаціях;

вирішує відповідно до закону про міжнародні договори пи­

тання щодо проведення переговорів і підписання міжнародних до­

говорів України;

вживає заходів для забезпечення виконання міжнародних до­

говорів України;

забезпечує охорону та захист державного кордону і території

України;

реалізує заходи для зміцнення національної безпеки України;

здійснює заходи щодо забезпечення боєздатності Збройних

Сил України, визначає в межах бюджетних асигнувань на оборону

чисельність громадян України, які підлягають призову на строко­

ву військову службу і навчальні збори;

вживає заходів для забезпечення обороноздатності України,

оснащення Збройних Сил України та інших військових формувань,

утворених відповідно до законів України, всім необхідним для ви­

конання покладених на них завдань;

вирішує питання соціальних і правових гарантій для військо­

вослужбовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їх

сімей;

здійснює керівництво цивільною обороною України, мобілі­

заційною підготовкою народного господарства та переведенням

його на режим роботи в умовах надзвичайного чи воєнного стану;

—            вирішує питання забезпечення участі військовослужбовців

України ї миротворчих акціях в порядку, визначеному законом;

5)             у сфері державної служби та кадрової політики:

організовує проведення єдиної державної політики;

здійснює заходи щодо кадрового забезпечення органів вико­

навчої влади, державних підприємств, установ та організацій;

розробляє і здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення

системи центральних і місцевих органів виконавчої влади з метою

264

підвищення ефективності їх діяльності та скорочення витрат на ут­римання апарату управління.

Кабінет Міністрів України має здійснювати також інші функції та повноваження, що визначаються Конституцією і законами Ук­раїни, а також актами Президента України.

Що ж до повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з іншими державними органами, слід виділити напрямки впливу з його боку на очолювану ним систему органів виконавчої влади, яку складають центральні та місцеві органи виконавчої влади. Зокре­ма, щодо центральних органів Кабінет Міністрів України спрямо­вує, координує і контролює діяльність міністерств, державних ко­мітетів України та інших центральних органів виконавчої влади, які є підвідомчими Кабінету Міністрів України і безпосередньо підпорядковані йому. Прем'єр-міністр України вносить Президен­ту України подання щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад їхніх керівників, накладає на цих керівників та їх заступників дисциплінарні стягнення. Кабінет Міністрів Украї­ни має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів інших центральних органів виконавчої влади.

Кабінету Міністрів України підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повнова­жень також відповідальні перед ним. Підзвітність і підконт-рольність Кабінету Міністрів України України обласних і район­них державних адміністрацій не поширюється на частину повно­важень, делеговану їм відповідними обласними чи районними ра­дами.

Кабінет Міністрів України в особі Прем'єр-міністра України вносить Президенту України подання щодо призначення на поса­ду і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів України постійно одержує від місцевих держав­них адміністрацій докладну інформацію про їхню діяльність, регу­лярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначе­них Кабінетом Міністрів України питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів України може звернутися до Пре­зидента України з поданням про звільнення з посади відповідного голови державної адміністрації.

265

Певну специфіку мають відносини Кабінету Міністрів України з Радою міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює діяльність Ради міністрів АРК щодо виконання Конституції і законів Украї­ни, актів Президента України і Кабінету Міністрів України на те­риторії АРК як невід'ємної складової частини України.

Кабінет Міністрів України визначає порядок участі Ради міністрів АРК та підвідомчих їй органів у виконанні загальнодер­жавних програм, інших заходів загальнодержавного значення щодо усунення наслідків екологічної безпеки, надзвичайних ситуацій, боротьби зі злочинністю та контролює дотримання відповідності програм АРК із питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навко­лишнього середовища загальнодержавним програмам.

Серед органів, що не входять до системи органів виконавчої влади, найбільш розгалужені й тісні зв'язки Кабінету Міністрів України — з Президентом України і Верховною Радою України.

У відносинах із Президентом: України повноваження Кабінету Міністрів стосуються його участі за дорученням Президента Ук­раїни у виконанні повноважень останнього з питань забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності, національ­ної безпеки і обороноздатності, здійснення внутрішньої і зовніш­ньої політики держави, виконання Конституції та законів Украї­ни, актів Президента України, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також з інших пигань здійснення виконавчої влади.

У разі видання Президентом України актів у межах повнова­жень, передбачених частиною четвертою ст. 106 Конституції Ук­раїни, ці акти скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповіцального за акт та його виконання. Ця процедура має назву «контрасигнація».

Кабінет Міністрів України здійснює за дорученням Президента України і за власною ініціативою підготовку і подає Президенту України пропозиції з питань здійснення ним повноважень у сфері виконавчої влади та підготовки законопроектів. Кабінет Міністрів України взаємодіє з Адміністрацією Президента України, консуль­тативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і служ­бами, створюваними Президентом України для здійснення своїх повноважень на засадах і в порядку, визначених актами Президен­та України.

266

Відповідно до Конституції України (ст. 107) при Президенті Ук­раїни функціонує такий орган, як Рада національної безпеки і обо­рони України. Кабінет Міністрів України зобов'язаний виконува­ти рішення цієї Ради, що вводяться в дію указами Президента України, забезпечуючи здійснення її заходів із координації і конт­ролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. До того ж Прем'єр-міністр України за посадою входить до складу Ради національної безпеки і оборони України.

Серед повноважень Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою України слід насамперед зазначити його участь у законотворчій діяльності. Відповідно до ст. 93 Конституції Ук­раїни уряд має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України.

Законодавча пропозиція чи законопроект Кабінету Міністрів України вносяться у Верховну Раду України з обсв'язковою пояс­нювальною запискою, у якій має бути необхідне фінансово-еконо­мічне обгрунтування та пропозиції щодо покриггя передбачених матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів. Кабінет Міністрів України має право вимагати терміно­вого розгляду Верховною Радою України внесеного ним законо­проекту, або визначення його у встановленому порядку невідклад­ним. Він також має право за письмовою заявою відкликати власні законодавчу пропозицію чи законопроект, а після включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради України — за її згодою.

Важливе значення у відносинах Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України має право Прем'єр-мінісіра України, інших членів уряду бути присутніми на засіданні Верховної Ради України і бути вислуханими. Уразі порушення народними депута­тами України питань щодо діяльності Кабінету Міністрів України або його членів, Прем'єр-міністр України має право на одержання необхідних роз'яснень з цих питань.

Члени Кабінету Міністрів України або за їх дорученням керівні працівники і спеціалісти Секретаріату, а також центральних органів виконавчої влади можуть брати участь у засіданнях комітетів, тим­часових спеціальних комісій Верховної Ради України з питань щодо компетенції Кабінету Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади. До центральних органів виконавчої влади України належать такі групи органів: міністер­ства, державні комітети (державні служби) та центральні органи

267

виконавчої влади зі спеціальним статусом. Зазначені органи нази­ваються центральними, оскільки у своїй діяльності представляють інтереси «центру», а не окремих територій, місць, і до того ж їх компетенція з відповідного кола питань поширюється на всю тери­торію країни.

За своїм призначенням центральні органи виконавчої влади (на­далі — центральні органи) забезпечують або сприяють формуван­ню і втіленню в житія державної політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і не­суть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом Ук­раїни і Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквіду­ються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра Украї­ни у межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утри­мання органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України). Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра Ук­раїни, голів державних комітетів, керівників інших центральних органів та припиняє їх повноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106). Водночас для деяких центральних органів Конституція України (п. 14 ст. 106) передбачає особливий порядок вирішення кадрових питань. Так, голів Антамонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і ра­діомовлення України призначає на посади та звільняє з посад Пре­зидент України за згодою Верховної Ради України.

Провідне місце серед центральних органів належать міністер­ствам України. їх керівники — міністри входять до складу Кабіне­ту Міністрів України і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України із відповідних питань, реалізацію державної політики у визначених сферах державного управління. Вони здійснюють управління в 'цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів ви­конавчої влади з питані>, віднесених до їхнього відання.

Нині відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» (зі змінами станом на 1 грудня 2002 р.) в Україні нараховується 16 міністерств, а саме:

Міністерство аграрної політики України;    .«

Міністерство внутрішніх справ України;      ■;*;

268

Міністерство екології та природних ресурсів України;

Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції Ук­раїни;

Міністерство палива та енергетики України;

Міністерство закордонних справ України;

Міністерство культури і мистецтв України;

Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах за­хисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

Міністерство оборони України;

Міністерство освіти і науки України;

Міністерство охорони здоров'я України;

Міністерство праці та соціальної політики України;

Міністерство промислової політики України;

Міністерство транспорту України;

Міністерство фінансів України;

Міністерство юстиції України.

Державні комітети (державні служби) України є центральними органами, діяльність яких спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або віце-прем'єр-міністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної політики відповід­ним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реаліза­цію у визначеній сфері діяльності, здійснюють управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулю­вання з питань, віднесених до їхнього відання. Державні комітети очолюються головами.

Нині в Україні нараховується 17 державних комітетів, а також 7 інших центральних органів, статус яких прирівнюється до дер­жавного комітету: Вища атестаційна комісія України, Національ­не Космічне агентство України, Пенсійний фонд України, Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство України, Державна служба автомобільних доріг України, Державна служба експертного контролю.

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом ма­ють визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо них може встановлюватися спеціаль­ний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирі­шення інших питань. Ці органи очолюються головами.

269

Нині в Україні налічується 14 центральних органів зі спеціаль­ним статусом, у тому числі Антим онопольний комітет України, Дер­жавна податкова адміністрація України, Державна митна служба України, Служба безпеки України, Головне управління державної служби України та інші.

Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створен­ня центральних органів лише за формою і за статусом, що наведені вище.

Центральні органи в своїй переважній більшості є єдиноначаль­ними органами. Єдиноначальність органу означає, що владні по­вноваження цього органу здійсіноються одноособово його керів­ником — міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу. Він персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи центрального органу без­посередньо перед Президентом України і урядом.

Суттєвою новацією в організації керівництва міністерствами стало запровадження Указом Президента України «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29 травня 2001 р. посад державних секретарів міністерств. Ці посадові особи, їх перші заступники та заступники признача­ються на посади та звільняються з посад Президентом України. Згідно із зазначеним Указом ліквідовано інститут перших заступ­ників і заступників міністра.

Нововведениіі інститут державних секретарів концептуально грунтується на необхідності розмежування у сфері виконавчої вла­ди функцій політичного керівництва і адміністрування (управлін­ня), тобто «політики» і «управління», з метою забезпечення, з од­ного боку, пріоритету політики, а з іншого — через незалежність від політичної кон'юнктури певну стабільність професійних кадрів управління.

Введення посад державних секретарів є дієвим засобом досяг­нення зазначеної мети. При цьому проблема співвідношення «політи­ки» і «управління» щодо сфери виконавчої- влади є майже цілком новою для українського державотворення і поки що не має належ­ного відтворення в наукових дослідженнях і практичній діяльності державного апаріату.

Хоча варто нагадати, що інститут державних секретарів або аналогічних за суттю посад в апараті управління існує в багатьох країнах світу, головним чином із парламентарною формою держав-

270

ного правління (як у республіках, так і конституційних монархіях), наприклад у Великій Британії, Німеччині, Нідерландах, Данії, Бельгії, Чехії, Угорщині, Польщі та інших.

Основні результати, які передбачається досягти шляхом введен­ня посад державних секретарів, це:

чітке відмежування функцій політичного від функцій адміні­

стративного керівництва в сфері виконавчої влади;

звільнення міністрів від поточної оперативної роботи з керів­

ництва апаратом міністерства;

забезпечення стабільності професійних кадрів міністерств зав­

дяки їх незалежності від змін політичного курсу і самих політичних

діячів;

нарешті, забезпечення професійного наступництва, так зва­

ної «інституційної пам'яті» в роботі міністерств.

Однак сучасна практика породжує у багатьох небезпідставні побоювання, що державні секретарі поступово почнуть домінува­ти над міністрами.

Щоб цьому запобігти, треба чітко уявляти, що міністр повинен стати зовсім іншою фігурою в системі виконавчої влади, ніж це було донині. Зміст роботи міністра кардинально змінюється, оскільки він переходить від суто адміністративно-виконавчої діяльності до діяльності з політичного керівництва. Цьому і має сприяти більш чітке розмежування таких явищ і понять, як «політика» і «адмініст­рування».

Водночас із введенням у міністерствах посад державних секре­тарів це розмежування зумовлене тим, що радикальна зміна пріо­ритетів у діяльності міністра реально можлива за рахунок того, що державний секретар бере на себе тягар адміністрування всередині міністерства. Інакше кажучи, запровадження інституту державних секретарів міністерств не є самодостатнім кроком, самоціллю. Цей крок слід обов'язково розглядати в контексті більш вагомого зав­дання — надання можливості міністрам максимально зосередити­ся на питаннях вироблення і реалізації державної політики, забез­печуючи тим самим більшу, так би мовити, «політичність» самого уряду. З огляду на це немає, як видається, реального сенсу в по­леміці, чи зменшується або посилюється роль міністра у зв'язку із появою державних секретарів. Адже ця роль і не зменшується, і не посилюється — вона просто суттєво змінюється.

Оскільки на міністра персонально покладається політичне керів-

271

ництво в певному секторі державного управління, то він повинен мати повну впевненість в ефективній роботі апарату міністерства, який має беззаперечно служити виконанню його політичних цілей. За це і відповідає державний секретар. Звідси, до речі, випливає, що державний секретар повинен бути не просто політично нейт­ральним, а обов'язково лояльним до політики міністра і повинен забезпечувати таку ж лояльність від інших посадових осіб апарату. Відтак, політична лояльність щодо міністра — це найперша вимо­га до зайняття цього посту в міністерстві.

Помилково також вважати, що державний секретар узагалі не має відношення до політики. Він причетний до неї, принаймні, за двома напрямками:

забезпечення неухильного втілення політики міністра в ро­

боті апарату;

підготовка і надання міністру кваліфікованих політичних кон­

сультацій і порад.

Отже, на поточному етапі запровадження інституту державних секретарів важливо не допустити крайнощів: з одного боку, політи-зації посад державних секретарів, а з іншого — бюрократизації (тоб­то надмірної концентрації важелів адміністрування) посад міністрів.

Уведення посад державних секретарів — лише перший крок на відносно тривалому шляху до оптимального розмежування політич­них і адміністративних функцій у системі виконавчої влади. Про складність пошуку найбільш досконалої моделі свідчить хоча б те, що через деякий час піата запровадження посад державних секре­тарів Указом Президента України від 15 січня 2002 р. «Про внесен­ня змін до деяких указів Президента України» були проведені деякі корективи правового статусу державних секретарів міністерств, унормованого затвердженим Указом Президента України від 14 лип­ня 2001 р. Примірним положенням про державного секретаря міністерства. Зокрема, за Указом Президента України від 15 січня 2002 р. державні секретарі позбавлені таких прав:

а)             затверджувати стрз'ктуру міністерства, призначати на посади

та звільняти з посад керівників територіальних органів міністерств,

а також підприємств, установ і організацій, що входять до сфери

його управління (п. 2 ст. 1);

б)            цілком самостійно — без погодження з міністром — призна­

чати на посади та звільняти з посад працівників центрального апа­

рату міністерства (п. З ст. 1);

272

в)             розподіляти між першим заступником та заступниками дер­

жавного секретаря обов'язки та визначати ступінь їх відповідаль­

ності (п. З ст. 1);

г)             подавати Прем'єр-міністру України пропозиції щодо призна­

чення на посади першого заступника та заступників державного

секретаря (п. З ст. 1).

З огляду на це треба теоретично і практично утверджувати єди­но можливу і правильну позицію, а саме ставлення до міністра як до центральної постаті в міністерстві, на потреби політичного керів­ництва якого має працювати персонал службовців на чолі з дер­жавним секретарем. Водночас за стан роботи персоналу міністер­ства цілком відповідає саме державний секретар, який повинен мати усі необхідні важелі службового, включаючи і дисциплінарний, впливу на працівників.

Діючі державні секретарі мають якомога швидше позбавитися синдрому «перших заступників» міністра. Державний секретар зо­бов'язаний забезпечувати адміністративну підтримку кожного кон­кретного міністра, але перебувати на постійній державній службі, і в цьому сенсі представляти не конкретного міністра, а державу в цілому, забезпечувати ефективне використання її професійного кад­рового ресурсу.

Рішення центрального органу набувають юридичної сили коли вони оформлені як правові акти, видані ним у межах своїх повно­важень на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України. Переваж­на більшість актів центрального органу видається у вигляді наказів керівника органу. Вони є обов'язковими дія виконання всіма орга­нами і організаціями, їх посадовими особами, які підпорядковані відповідному центральному органу. У випадках, передбачених за­конодавством, акти центрального органу є обов'язковими для ви­конання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, ус­тановами і організаціями незалежно від форм власності та грома­дянами.

У разі потреби центральний орган видає разом з іншими цент­ральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти.

Нормативно-правові акти центрального органу підлягають реє­страції в порядку, встановленому законом. Нормативно-правові

273

акти центральних органів, що визначають права і обов'язки гро­мадян, не доведені до відома населення, є нечинними. Акти цент­ральних органів у разі їх невідповідності законодавству України або ж економічної чи соціальної недоцільності можуть бути скасо­вані Кабінетом Міністрів України.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції центрального органу, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку дорученої йому галузі чи сфери утворюєть­ся колегія центрального органу. До її складу входять керівник орга­ну, його заступники за посадою, інші працівники центрального органу, а також керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери відання центрального органу. В засіданнях ко­легії можуть брати участь представники місцевих державних адмі­ністрацій та органів місцевого самоврядування. Рішення колегії втілюються у життя наказами керівника органу. Членів колегії зат­верджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів України.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у центральному органі може утворюва­тися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфіко­ваних фахівців. У центральному органі виконавчої влади з ураху­ванням специфіки його діяльності також можуть утворюватися інші робочі та консультативні органи.

Суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств, державних комітентів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві органи, які створю­ють разом з апаратом центрального органу так звану «систему» відповідного міністерства, державного комітету тощо.

За загальним правилом, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підроз­діли місцевих державних адміністрацій, хоч існують деякі самостійні місцеві органи, що не входять до складу місцевих державних адмі­ністрацій (наприклад органи внутрішніх справ, юстиції тощо).

Компетенція центральних органів різних видів має свої певні особливості. Зокрема, міністерства займають провідне місце серед центральних органів і є найбільш самостійними в питаннях фор­мування і реалізації державної політики у відповідному секторі (сфері) державного управління, а також:

274

формують державну політику в закріплених за ними секто­

рах державного управління;

розробляють і реалізують цільові програми розвитку у закріп­

лених за ними секторах державного управління, вживають заходів,

спрямованих на поглиблення ринкових економічних перетворень;

визначають пріоритетні напрями та основні планові показ­

ники розвитку у відповідних секторах державного управління;

прогнозують розвиток процесів і об'єктів, що перебувають у

закріплених за ними секторах державного управління;

беруть участь у розробленні проектів Державного бюджету

України, загальнодержавних програм економічного, науково-тех­

нічного, соціального, національно-культурного розвитку України,

охорони довкілля тощо та забезпечують їх виконання;

беруть участь у формуванні та реалізації політики щодо ви­

конання робіт, послуг і поставок продукції для державних потреб

та утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріаль­

но-технічних ресурсів, виступають державним замовником зазна­

чених робіт та послуг;

забезпечують ефективне використання бюджетних коштів,

виділених для розвитку у відповідних секторах державного управ­

ління;

вносять у встановленому порядку пропозиції про зміну умов

оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей привати­

зації, демонополізації підприємств в окремих галузях, вдосконален­

ня механізму регулювання економіки, її структурної перебудови,

забезпечення соціального захисту населення, екологічної безпеки;

вживають заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньо­

економічної діяльності, захист інтересів національних товаровироб­

ників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

розробляють  фінансово-економічні та інші нормативи, ме­

ханізм їх впровадження, затверджують відповідно до законодав­

ства державні стандарти;

вживають заходів, пов'язаних із реструктуризацією та сана­

цією підприємств та організацій;

беруть участь у формуванні, та реалізації антимонопольної

політики, заходів щодо розвитку підприємства, ринкової інфраст­

руктури, беруть участь у здійсненні програм приватизації;

—            здійснюють у межах, визначених законодавством, функції

управління об'єктами державної власності;

275

том Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам вико­навчої влади вищого рівня, тобто районні держадміністрації — об- ласним держадміністраціям, обласні держадміністрації — Кабіне- ту Міністрів України. Вони також підзвітні і підконтрольні  відповідним органам місцевого самоврядування (радам) у частині повноважень, делегованих їм цими радами (частини третья — сьо- ма ст. 118 Конституції України).

 Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одна­ особово їхніми керівниками — головами. Голова місцевої держав­ної адміністрації формує її склад, до якого входять голова місцевої державної адміністрації, його перший заступник, не більше трьох  заступників, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів.

П ерший заступник голови обласної державної адміністрації при­значається на посаду головою облдержадміністрації за згодою Прем'єр-міністра України, а заступники голови облдержадмініст­рації — за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром. Ке­рівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдер­жадміністрацій призначаються на посади головами облдержадміні­страцій за погодженням з керівниками відповідних органів вико­навчої влади.

У районних державних адміністраціях перші заступники і зас­тупники голів цих адміністрацій призначаються на посади голова­ми райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступ­никами голів облдержадміністрацій. Керівники структурних підроз­ділів райдержадміністрацій призначаються на посади їх головами  за погодженням з керівниками відповідних структурних підрозділів облдержадміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розпис  цих адміністрацій та положення про їхні структурні підрозділи. Для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адмініст­рацій їх голови можуть утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на строк повноважень Президента України. У разі обрання нового Президента України голови державних адміністрацій продовжують  здійснювати свої повноваження до сформування нового Кабінету

278

Міністрів України та заявляють про свою відставку в день набуття чинності повноважень новосформованого Кабінету Міністрів Ук­раїни.

Дострокове припинення повноважень голови місцевої держав­ної адміністрації згідно з Конституцією України можливе, якщо орган місцевого самоврядування на відповідній території, тобто обласна чи районна рада висловить недовіру голові, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові місцевої державної адміністрації вислови­ли дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови (частини дев'ята і десята ст. 118 Конституції України).

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керів­ники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адмініст­рацій не можуть бути народними депутатами Уісраїни або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, науко­вої та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного орга­ну чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Голови місцевих державних адміністрацій одноособово прий­мають рішення у формі розпоряджень і несуть за них відпові­дальність згідно із законодавством. Проекти розпоряджень норма­тивного характеру мають підлягати обов'язковій юридичній екс­пертизі у відповідних структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на засіданнях колегій місце­вих державних адміністрацій.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації в установленому законом поряд­ку і набувають чинності з моменту їх реєстрації. Акти щодо прав та обов'язків громадян мають загальний характер, підлягають оп­рилюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного харак­теру, прийняті у межах їх повноважень, набирають чинності з мо­менту їх прийняття, якщо законом чи самими актами не встановле­но інший строк введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх вико­навців, а також при потребі оприлюднюються.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, іншим актам законодавства, мо-

279

жуть бути скасовані През идентом України або Кабінетом Міністрів України чи головою державної адміністрації вищого рівня.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій за обсягом наданих повноважень відповідає основним завданням їх діяльності. Вони полягають в тому, що місцеві державні адміністрації забезпе­чують на відповідній території виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і пра­вопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання держав­них і регіональних програм соціально-економічного та культурно­го розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного та культурного роз­витку; підготовку та виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Зміст компетенції місцевих державних адміністрацій визначаєть­ся віднесенням до їх відання вирішення у межах і формах, визначе­них Конституцією і законами України, питань місцевого значення у сферах: забезпечення законності, охорони прав, свобод і закон­них інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповід­них територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського госпо­дарства, будівництва, транспорту і зв'язку; науки, освіти, культу­ри, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони навколишнього середовища; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; соціального захи­сту населення, праці та заробітної плати;

в інших галузях (сферах), визначених законами.

Для виконання своїх завдань і функцій місцеві державні адміні­страції наділені правами:

здійснювати контроль за станом додержання Конституції та

законів України, інших актів законодавства органами місцевого

самоврядування керівниками підприємств, установ, організацій

незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлен­

ня порушень входити з поданням до цих органів про усунення відпо­

відних порушень;

одержувати необхідну статистичну інформацію та інші не­

обхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних

280

органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігій­них організацій, підприємств, установ та організацій;

порушувати питання про дострокове припинення повнова­

жень відповідних місцевих рад, сільських, селищних і міських голів

згідно з чинним законодавством;

залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості

до підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місце­

вих державних адміністрацій;

надсилати Президенту України, Кабінету Міністрів, іншим

органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань удос­

коналення чинного законодавства і практшси його реалізації у сфері

державного управління;

приймати акти з питань, віднесених до компетенції відповід- ?

ної місцевої державної адміністрації;

відповідно до законодавства укладати угоди і договори;

здійснювати інші повноваження згідно з чинним законодав­

ством.

Водночас Президент України за поданням Кабінету Міністрів України у межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати (делегувати) місцевим державним ад­міністраціям повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватися наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення таких повноважень.

Органи місцевого самоврядування відповідного рівня — обласні або районні ради — також мають право делегувати окремі свої повноваження відповідним місцевим державним адміністраціям. , Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпе­чення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відпо­відальність за їх реалізацію. Місцеві державні адміністрації у час­тині здійснення ними делегованих місцевими радами повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Місцеві державні адміністрації при здійсненні своїх повноважень у сфері управління взаємодіють із відповідними центральними орга­нами. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів (підрозділів) центральних органів, сприяють їм у виконанні покладених на них завдань.

Голови місцевих державних адміністрацій, насамперед обласних, Київської і Севастопольської міських, взаємодіють із центральни-

281

ми органами в процесі управління структурними підрозділами цих адміністрацій, що перебувають у сфері управління відповідних цент­ральних органів. Тому управління, відділи та інші структурні підрозділи згаданих місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні водночас і відповідним центральним органам вико­навчої влади.

У разі визнання центральним органом незадовільною роботу структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників, керівник відповідного центрального органу звертаєть­ся з умотивованим поданням до голови місцевої державної адміні­страції. Голова місцевої державної адміністрації зобов'язаний роз­глянути це подання і не пізніше як у місячний термін дати обгрун­товану відповідь або прийняти рішення.

Стосунки місцевих державних адміністрацій із центральними органами, які мають територіальні органи (підрозділи) в областях і районах, що не входять до складу держадміністрацій (наприклад органи юстиції, внутрішніх справ, служби безпеки тощо), мають менш взаємозалежний характер. Керівники зазначених територіаль­них органів (підрозділів) підзвітні і підконтрольні головам місце­вих державних адміністрацій лише з питань здійснення повнова­жень цих адміністрацій.

Водночас голова місцевої державної адміністрації має право вмотивовано порушувати перед центральними органами питання щодо відповідності займаній посаді керівників їх територіальних органів (підрозділів), на підставі чого центральний орган має у місячний термін дати обгрунтовану відповідь або прийняти рішення.

Взаємовідносини обласної та діючих у межах відповідної області районних і місцевих державних адміністрацій характеризуються тим, що обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів об­ласних державних адміністрацій, щорічно та на їх вимогу звітують перед ними.

Обласні державні адміністрації наділені широкими контрольни­ми повноваженнями. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адмініст­рацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабі-

282

нету Міністрів України, голів облгісних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів. У свою чергу, ке­рівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдер­жадміністрацій мають право скасовувати накази керівників відпо­відних структурних підрозділів равдержадміністрації, що супере­чать законодавству України.

Голова облдержадміністрації наділений правом заохочувати та ставити питання щодо відповідальності голів райдержадміністрацій тощо. За результатами роботи райдержадміністрації голова облас­ної державної адміністрації може застосовувати встановлені зако­нодавством заходи заохочення до посадових осіб райдержадміні­страції. За наявності підстав, передбачених законодавством, голова обласної державної адміністрації може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притяг­нення до дисциплінарної відповідальності голів районних держав­них адміністрацій.

Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають плідно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного роз­витку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансо­вої бази місцевого самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядати та враховува­ти у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядуван­ня. При цьому місцеві державні адміністрації не мають права втру­чатися у здійснення органами місцевого самоврядування їхніх власних повноважень.

Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати угоди, ство­рювати спільні органи, підприємства та організації.

Найважливішу увагу місцеві державні адміністрації мають при­діляти стосункам з громадянами, що мешкають на відповідній те­риторії, і передусім сприяти громадянам у реалізації ними їх кон­ституційних прав і свобод та виконання конституційних обов'язків.

Демократизація і гуманізація стосунків між виконавчою владою, її органами і посадовими особами та громадянами й іншими при­ватними особами (в тому числі й юридичними) є основним напря­мом розвитку і вдосконалення системи виконавчої влади.

Поглиблення демократичних засад реалізації виконавчої влади. Відомо, що вільне і ефективне здійснення прав людини — одна з

283

головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Права людини мають стати не похідним чи другорядним завдан­ням у сфері управління перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною. Сенс цієї зміни полягає в тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології «панування» держави над люди­ною зайняла протилежна — ідеологія «служіння» держави інтере­сам людини.

Такий перехід можливий лише за умови дійсного запроваджен­ня передбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8), який вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що в даному розумінні принцип вер­ховенства права за своїм змістом значно ширше принципу верхо­венства закону, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав людини.

Отже, найперше завдання полягає у необхідності рішучого по­долання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно тільки захистом порушених прав. Натомість потрібно якомога більше спрямовувати увагу держави на значно складну роботу щодо утвердження в повсякденному житті пріоритету прав і свобод лю­дини в українському суспільстві. Саме на це орієнтує нашу держа­ву фундаментальний конституційний припис: «Утвердження і за­безпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави» (ст. З Конституції України).

Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за допомогою державної служби як інституту, що забезпечує фактич­не виконання покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків.

У зв'язку з цим доречно нагадати, що українській державній службі, інституційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 р. Зако­ну України «Про державну службу», притаманне офіційне сприй­няття вимог принципу верховенства права. Про це свідчить хоча б те, що серед принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у загаданому Законі (ст. 3) визначені не тільки такі близькі за спрямованістю до верховенства права принципи, як демокра­тизм, гуманізм і соціальна справедливість, а й прямо зафіксовано

284

принцип «пріоритету прав людини і громадянина». Однак дотри­мання цих формально декларованих принципів ще не стало, на жаль, визначальною домінантою реального функціонування дер­жавної служби. Поки що в свідомості більшості як представників влади, так і всіх прошарків населення не подолані негативні на­слідки тривалого існування у нашому суспільстві системи влади, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи.

Збереження незадовільного стану державної служби щодо забез­печення прав людини сприяє те, що діяльність переважної частини управлінських кадрів підпорядкована підготовці управлінських рішень, тоді як контроль за організацією їх виконання занадто по­слаблений. Не приділяється належна увага питанням оцінки якості роботи і підвищення ефективності управління персоналом.

В умовах невиправдано високої централізації управління голов­ним показником роботи кадрів виконавчого апарату залишається не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативно визначених компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром догодити вищому началь­нику.

Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у відносинах із відповідними органами і службов­цями. Адже передусім через повсякденні стосунки з органами ви­конавчої влади, їх посадовими особами громадяни можуть прак­тично скористатися наданими їм Конституцією і законами України правами і свободами, виконати покладені на них обов'язки. Таким чином, реформування державної служби має бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового режи­му взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належ­них їй прав і свобод, так і надійний захист у разі їх порушення.

Оновлення системи державної служби має грунтуватись на ви­мозі про те, що службовці органів виконавчої влади повинні зва­жати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріпле­ний у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталі­зація у вітчизняному законодавстві та практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, перш за все матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

285

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпе­чення верховенства права у функціонуванні державної служби не­обхідне цілком рівноцінне ставлення державних службовців як до стану виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і з боку держави обов'язків щодо забезпечення їх прав і свобод, за що держава несе згідно з Конституцією України відповідальність.

Виконання значної частини обов'язків органів виконавчої вла­ди перед приватними особами (включаючи в це поняття фізичних і юридичних осіб) пов'язане з такою новою функцією держави, як надання так званих «управлінських послуг». Ця функція передба­чена Концепцією адміністративної реформи, а самі управлінські послуги визначені «як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян — зок­рема, реєстрація, ліцензування, сертифікація і т.ін.»4.

Загальновідомо, що такі дії традиційно розглядаються адміні­стративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпо­рядчої діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні учені і практики поки не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття «управлінських послуг»5.

На нашу думку, термін «управлінські послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на змістовну переоцінку характеру взаємостосунків між державою і людиною. Адже «владне розпорядництво» з боку державних органів, їх поса­дових осіб — це один фермат оцінки їхніх відносин із громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами «уп­равлінських послуг» останнім — зовсім інший.

Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» перед лю­диною. «Служіння» з боку виконавчої влади — це і є, власне кажу­чи, надання її органами послуг. За великим рахунком це цілком закономірно, оскільки сама державна влада — це реалізація не тільки правомочностей, що зобов'язують громадянина, а і вико­нання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна. Таких обов'язків з її боку з'являтиметься де­далі більше по мірі подальшої демократизації держави.

286

Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і терміноло­гічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої вла­ди, слід водночас звернути увагу на певну недоречність характерис­тики цих послуг як «управлінських» (чи «адміністративних»). Адже тут доречнішим був би акцент не на «владно-орг&нізаційному» ас­пекті відповідних дій («управління»—це владно-оргаїшаційний вплив), а на їх «виконавчо-зобов'язувальному» («послуга» — це виконан­ня певних обов'язків) аспекті.

З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади правильніше визначити як ((виконавчі послуги».

Водночас зрозуміло, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави визначити «вико­навчими послугами». Інакше будуть термінологічно змішані різнорідні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як прийняття обмежу­вальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (включаючи навіть адміністративно-примусові заходи), з одного боку, і видання численних дозвільно-реєстрацшних актів — з іншого.

Таким чином, «виконавчі послуги» з боку уповноважених органів, посадових осіб мають місце за наявності таких обов'язкових ознак:

а)             ці послуги надаються конкретним приватним особам за їх

ініціативою (тобто за їх зверненням);

б)            шляхом надання цих послуг задовольняються правомірні ви­

моги, потреби та інтереси приватних осіб;

в)             надання цих послуг спрямоване на створення необхідних, за

чинним законодавством, умов для повноцінної реалізації приват­

ними особами належним їм прав та виконання покладених на них

обов'язків;

г)             приватні особи вправі на свій розсуд (окрім вчинення непра­

вомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг.

Наведеними ознаками «виконавчих послуг» охоплюється вели­чезний масив владно-розпорядчих дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорту, або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою задовольнити її по­треби чи інтереси з конкретного питання.

В оплатності чи безоплатності тих чи інших дій органів вико­навчої влади не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення їх до виконавчих послуг.

287

Дехто з дослідників чомусь вважає, що «платність управлінсь­ких послуг» означає їх «купівлю», а відтак практично унеможливлює, з погляду моралі, оскарження громадянином результатів подібних послуг6. Видається, що логіка тут дещо інша — майже «з точністю до навпаки». Тобто у разі оплатності послуг як раз посилюються моральні обов'язки держави перед людиною — адже за неякісну (умовно кажучи) виконавську послугу держава ще й гроші отримала.

У цілому ж загальним правилом щодо оплати виконавських послуг мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь по­слугою є відповідно до законодавства прямим обов'язком приват­ної особи, а не предметом її вибору, то така послуга повинна нада­ватися державою безоплатно. Однак у будь-якому разі розмір оплати не повинен суттєво перевищувати вартість реальних вит­рат держави на надання відповідної виконавської послуги.

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяль­ності із надання виконавчих послуг, слід зазначити доцільність зміни існуючого співвідношення чисельності між державними служ­бовцями, що обслуговують функції з політичного і адміністратив­ного керівництва, і тими, які здійснюють надання виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців має бути заді-яна саме у наданні послуг, а в основу оцінки ефективності роботи службовців треба покласти якісний рівень цих послуг.

При цьому стандарти поведінки державних службовців повинні регулярно перевірятися та публічно оцінюватися. Вони мали б бути визначені у Кодексі основних правил поведінки державного служ­бовця в Україні. Хоч основні вимоги до етики поведінки держав­них службовців на цей час знайшли відображення у відомчому акті — «Загальних правилах поведінки державного службовця» (затверд­жених наказом Головного управління державної служби в Україні від 23 жовтня 2000 р.), це не усуває потреб у законодавчому регу­люванні всіх значущих аспектів поведінки державних службовців. Тим більше, що зазначений кодифікаційний акт передбачено Кон­цепцією адміністративної реформи7. Причому обговорювати та приймати його було б доцільно в одному «пакеті» з новою редак­цією Закону України «Про державну службу».

В цілому необхідність підвищення ролі законодавчих актів у правовому регулюванні виконавчої влади залишається нагаль­ним завданням у ході проведення адміністративної реформи в Україні.

288

Розвиток правового регулювання виконавчої влади. Серед зако­нодавчих актів, відсутність яких перешкоджає створенню стабіль­ної юридичної основи організації та функціонування виконавчої влади, першочергове значення мають основні статутні закони Ук­раїни «Про Кабінет Міністрів України» і «Про центральні органи виконавчої влади». Причому з їх змістом має бути гармонізовано і нову редакцію чинного Закону України «Про місцеві державні ад­міністрації». Потребує значної активізації розробка проектів за­конів «Про державний контроль у сфері діяльності органів вико­навчої влада та їх посадових осіб» і «Про свободі доступу громадян до інформації в органах виконавчої влади».

З метою запровадження в органах виконавчої влади більш дос­коналих процедур прийняття нормативних та індивідуальних рішень, найближчим часом необхідно завершити парламентський розгляд проекту Закону України «Про нормативні правові акти», а також прискорити підготовку до передачі до Верховної Ради Ук­раїни проекту Адміністративно-процедурного кодексу (його попе­редня назва — Кодекс загальних адміністративних процедур).

Водночас останнім часом загострилася ще одна проблема, яка випливає з тієї характерної особливості адміністративної рефор­ми що на цей час всі основні її заходи запроваджені підзаконними актами — указами Президента України, а з деяких питань — по­становами Кабінету Міністрів України.

Суть даної проблеми полягає в тому, що передбачувані в згада­них указах Президента України заходи реформування так чи інак­ше торкаються питань «організації і діяльності» органів виконав­чої влади. А це—сфера відносин, яка згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України має регулюватися «виключно законами». Отже, у даному разі, за суто формальними ознаками, актами Президента України допущено певне «втручання» в правове регулювання тих суспіль­них відносин, які Конституцією України віднесені до предмета ре­гулювання законами України. На цій підставі деякі фахівці вважа­ють за необхідне визнати всі зазначені укази Президента України такими, що не відповідають Констюуції України, тобто нечинними.

Як треба ставитися до оцінки і вирішення цієї проблеми? Вва­жається, варто було б передусім погодитися з тим, що у нас на сьо­годні фактично склалася практика правового забезпечення адміні­стративної реформи шляхом прийняття підзаконних правових актів. Це, певна річ, не найкраща, практика. Хоч не можна не помітити,

289

що незважаючи на об'єктивно існуючі потреби правового супро­водження адміністративної реформи, за час, що минув після офіцій­ного оприлюднення у 1998 р. Концепції адміністративної рефор­ми, в Україні не було прийнято жодного законодавчого акта (за деяким винятком Закону України «Про місцеві державні адмініст­рації»), який би вирішував завдання реформування державного управління. До того ж, оцінюючи правову природу відповідних указів Президента України, доцільно було б сприймати ці підза-конні акти як:

—            по-перше, не звичайні загальнообов'язкові регулятивні акти,

а акти «асі пос», тобто «для цього випадку» (маючи на увазі під

«випадком» впровадження адміністративної реформи);

по-друге, акти, що містять не остаточні, а попередні або

проміжні рішення, тобто своєрідні пошукові моделі інститутів, які

після належної апробації мають запроваджуватись законами;

по-третє, акти тимчасової дії, на термін до набуття чинності

відповідними законодавчими актами.

З огляду на це, чи слід виключно негативно, як дехто пропонує, оцінювати згадану практику, тобто як намагання глави держави підмінити законодавче врегулювання відповідних суспільних відно­син підзаконними? Адже навіть суть теоретично це недуже реаль­но, оскільки парламент у будь-який час може прийняти закони з відповідних питань, і тим самим дія будь-яких підзаконних актів, що не відповідатимуть цим законам, буде припинена. До речі, про відсутність загаданого наміру глави держави свідчить те, що в більшості аналізованих указів є приписи, якими пропонується або, прискорення прийняття ряду необхідних для юридичного супро­водження адміністративної реформи законів, або внесення змін до деяких діючих законів України.

Доцільнішим, на нашу думку, було б визнати, так би мовити, «позитивно-прагматичну» цінність існуючої практики підзаконного правового забезпечення адміністративної реформи, і, дотримуючись вимог Конституції України, підкріпити її законодавчим підґрун­тям, оскільки згадані укази, дійсно, поширюються на суспільні відносини, пріоритет у правовому регулювання яких належить саме законам.

Н айбільш прийнятний варіант вирішення розглядуваної пробле­ми полягає не в пропонованому окремими авторами припиненні дій цих указів як неконституційних, а в найскорішому прийнятті

290

Закону України «Про державно-правові експерименти з питань ад­міністративної реформи».

В ньому слід було б унормувати порядок і умови, за яких Прези­дент України мав би можливість приймати з метою апробації ре­формаційні рішення тимчасової дії у сфері виконавчої влади з на­ступним законодавчим врегулюванням відповідних питань. До речі, тим самим, було б, хоча б частково, реалізовано припис Концепції адміністративної реформи щодо необхідності прийняття Закону України «Про державно-правові експерименти»8.

Послідовний аналіз і вирішення розглянутих теоретичних і прак­тичних проблем виконавчої влади сприятаме досягненню систем­них перетворень у механізмі державного управління. Вони зумов­лені спроможністю уряду консолідувати зусилля всіх інших органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних завдань державної політики, забезпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття рішень на всіх рівнях виконавчої влади, підпорядкувати її задоволенню потреб і правомірних вимог та запитів людини.

1              КонституціянезалежноїУкраїни. Навч. посібн. /За заг. ред. Ю.С.Шем-

шученка, В.Ф.Погорілка. — К., 2000. — С. 60 — 87.

2              Державне управлінняв Україні. Навч. посібн. / За заг. ред. В.Б Авер'я-

нова. — К., 1999. —С. 69—75.

3              Державотворення і правотворення в Україні / За заг. ред. Ю.С.Шем-

шученка. — К., 2001. —С. 135—140.

4              Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з

проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. — С. 11.

5              Адміністративна реформа для людини. Науково-практичний нарис. —

К., 2001. —С. 25—ЗО.

6              Гаращук В. Управлінські послуги — новий інститут чи нова помил­

ка? //Вісник Академії правових наук України:. — 2001. —№3. —С. 110.

7              Концепція адміністративної реформи в Україні. — С. 46.

8              Там само. — С. 43.