Розділ З КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ

Із проголошенням незалежності України та у зв'язку з прийнят­тям чинної Конституції України істотних змін зазнали представ­ницька та безпосередня демократія як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, зокрема було запроваджено багато но­вих інституцій публічної влади: введено інститут президента, зап­роваджено посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату, визнано інститут місцевого самовря­дування тощо. Водночас відбулися кардинальні зміни існуючих органів державної влади. Зокрема, якісно нових рис набули органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади.

Надзвичайно важливе значення для держави у цілому відігра­ють перетворення у статусі Верховної Ради України як єдиного за­конодавчого органу України. Це зумовлено тим, що парламент є виразником інтересів та волі нації і у зв'язку з цим є органом за­гальнонародного представництва, що характеризується багатома­нітністю соціального складу, завдяки якому народжується певна суспільна згода, формальне вираження котрої відображає катего­рія державної волі. Досягнутий суспільний компроміс має надзви­чайно важливе значення у державі: з одного боку, він покликаний служити інтересам простого громадянина і бути передумовою внут­рішнього миру в суспільстві, з іншого — реалізовувати народний суверенітет у вигляді представницької, законодавчої, установчої, контрольної функцій, адже, як правильно зазначено в літературі, головне в народному суверенітеті — похідність влади від народу, належність влади народові та здійснення влади народом1. Надзви­чайно велика відповідальність у здійсненні такого обсягу завдань покладається на члена парламенту — одного із суб'єктів держав­но-владних відносин, які опосередковують представницьку демок­ратію. На жаль, існуюче наукове бачення положення парламентаріїв не відповідає вимогам державно-правової дійсності і вимагає пере-

145

гляду існуючих теоретичних позицій правової науки з цього при­воду. З огляду на вищенаведене, актуалізується дослідження даної проблематики та посилюється необхідність щодо вироблення но­вої конституційно-правової моделі статусу народних депутатів.

Визначаючи роль народних дгпутатів України у системі органів державної влади України, у літературі справедливо наголошуєть­ся, що парламентарії — народні депутати — є самостійними... гарантами конституційного ладу2. Російські автори Є.М. Ковєшні-ков та М.Н. Марченко акцентують увагу на особливому конститу­ційно-правовому статусі народних депутатів як тієї основи, «котра визначає характер і напрям роботи парламенту, є правозвісником народної волі». Водночас ними зазначається, що депутати (члени парламенту) є основою парламенту, а їхня поведінка, роль і місце в парламенті багато в чому визначають результативність роботи парламенту3. Н.А. Михальова, вважаючи визначальними при з'я­суванні поняття депутата його функціональні характеристики, вка­зує, що «депутатом... є обраний народом представник, уповнова­жений здійснювати законодавчу владу та інші функції, передбачені конституцією і даючим законодавством, в представницькому органі влади — законодавчих зборах (парламенті) чи органі місцевого са­моврядування»4. Більш комплексний підхід щодо з'ясування дано­го питання застосовано у визначенні В.В. Кравченка, за яким «на­родні депутати України (парламентарії) — це обрані народом особи, які є членами парламенту України — Верховної Ради України. Вони наділяються спеціальною право- і дієздатністю, що дає можливість брати участь у законотворчій діяльності та здійсненні інших функцій Верховної Ради України»5.

Закон України «Про статус народного депутата України» вка­зує, що народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник українського народу у Верховній: Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повнова­ження, передбачені Конституцією України та законами України.

Аналізуючи вищенаведені поняття, слід визначити, що, незва­жаючи на відмінності в тлумаченнях, більшість учених окреслю­ють наявність певних визначальних характеристик поняття парла­ментарія. З огляду на це, ми вважаємо за доцільне зазначити, що народний депутат України є повноважним представником народу та держави, чим і зумовлюється особливість його правового стано-

146

вища. Народ при обранні депутатів зовсім не переносить свого су­

веренітету на депутатів, а тільки обирає певних осіб, здатних до            і

здійснення державних справ і управління, тобто здійснює акти об-            '/ >

рання виконавців певних функцій влади. У даному разі, народ ука-

зує на осіб, здатних творити законодавство. Представники є осо-              І.

бами, що отримали від них повноваження на ведення державних           -,

справ. Обираючи парламентаріїв, народ не передає їм належну йому

владу, а тільки права та обов'язки з її здійснення, залишаючись

носієм суверенітету та єдиним джерелом влади, що в Україні

підтверджується відповідними конституційними нормами (ст.5

Конституції України). Парламентарії України, реалізуючи інтере­

си і волю народу, трансформують її в загальнодержавну волю. Та­

ким чином, однією із визначальних рис статусу парламентарія є    х ^

здійснюване ним народне представництво. Депутати, реалізуючи

повноваження від імені держави, керуються загаїьнодержавними

інтересами.

За змістом народний депутат наділений особливим статусом члена органу державної влади (посадової особи) та характеризуєть­ся наявністю різних повноважень. Проте народний депутат Украї­ни здійснює свою діяльність як член органу держаївої влади, а його статус має ознаки, характерні для статусу службовців. Зокрема, службовці — це соціальна група, до якої входять фізичні особи, що здійснюють на оплачуваних засадах певні спеціально необхідні функції і виконують завдання діючих органів... Державні служ­бовці — це різновид службовців, які складають чисельну групу, їх основним завданням є служіння державі6. Як і державний службо­вець, народний депутат України наділений повноваженнями різного характеру і значення, має владні повноваження та є особливим суб'єктом різних видів відповідальності. Ю.М. Старілов вважає, що соціологічно депутатська діяльність у багатьох сучасних краї­нах все більше наближається до професійної роботи... Він зазна­чає, що депутати мають публічно-правовий посадовий статус, але виконують свої повноваження тільки протягом певного терміну7. Таким чином, саме в аспекті діяльності парламентаріїв як членів органу державної влади народних депутатів України слід вважати посадовими особами, а саме — представниками влади, наділених владними повноваженнями публічного характер}'.

Однією із основних формальних характеристик парламентаріїв є політичний характер їхньої діяльності, що зумовлюється кілько-

147

ма факторами. Зокрема, до цього спричиняє сам процес набуття статусу народного депутата. Незалежно від способу обрання — за мажоритарною чи, особливо, пропорційною системами — потенцій­ний парламентарій стає суб'єктом виборчого процесу, що, по суті, є процесом політичним. Так, для видатного французького вченого М. Дюверже загальне виборче право залишається незамінним спо­собом легітимації влади, виборчий бюлетень — єдино реальною формою суспільного договору громадян із владою, а політичні партії — інструментом вираження, формування і представництва суспільної думки, засобом політичного самовизначення громадян і суб'єктом відповідальності влади перед ними8. Проте навіть якщо особа не є членом партії формально, вона здійснює передвиборчу діяльність саме як політик: проголошуючи себе виразником пев­них ідей, інтересів певних суспільних груп тощо. Після обрання на­родного депутата у процесі реалізації покладених на нього функцій, парламентарій здійснює власні повноваження, перебуваючи у стані постійного прийняття рішень, що носять власне політичний харак­тер або ж спричиняють до певних політичних результатів. Фактич­но вся діяльність народного депутата у парламенті та за його ме­жами є діяльністю парламентарія як політика. Окрім того, колективно парламентарії як члени органу державної влади визна­чають політику держави загалом у різних сферах шляхом прийнят­тя державно-владних рішень та нормативно-правових актів на їхнє забезпечення. Тим не менше, вищезазначене негативно не впливає на місію парламентарія як представника народу та члена органу державної влади, а тільки окреслює засоби досягнення суспільних цілей та важелів реалізації основних завдань. Зокрема, В.І. Лафіт-ський говорить про парламентаріїв як про осіб, для яких політика — справа життя і покликання»9. Чинною Конституцією України на­родні депутати України не визначені політичними діячами, проте це випливає безпосередньо із аналізу діяльності парламентарій та її наслідків. Таким чинсім, за формою народний депутат є політич­ним діячем з огляду як на характер діяльності, так і на її результати.

Щодо вищенаведеного слід наголосити, що всі визначальні ха­рактеристики тільки у поєднанні роблять можливим створення адек­ватної концепції конституційно-правового статусу народного де­путата України. Тільки статус парламентарія як представника народу, члена органу державної влади (посадової особи) та політич­ного діяча дає змогу здійснювати виняткову місію та займати одне

148

із центральних місць у системі суб'єктів конституційно-правової дійсності.

Отже, на нашу думку, народний депутат (парламентарій) Ук­раїни — це загальнонаціональний політичний діяч, що є одноосо­бовим повноважним представником народу та членом парламенту — посадовою особою органу законодавчої влади, який характери­зується наявністю встановлених Конституцією і законами України повноважень зі здійснення функцій Верховної Ради України, та виступає одним із гарантів конституційного ладу держави.

На нашу думку, таке розуміння інституту народного депутата України:

дає змогу визначати його як комплексний політико-право-

вий інститут, детермінований місією народного депутата України

як представника народу, що виступає одним із елементів механізму

народовладдя; роллю його як члена органу законодавчої влади

України, і у зв'язку з цим — одного із центральних елементів систе­

ми парламентаризму; діяльністю його як загальнонаціонального

політичного діяча, що є одним із визначальних суб'єктів політич­

ної, зокрема державної, влади;

надає можливість для виявлення та обґрунтування існуючих

багато-гранних взаємозв'язків народного депутата України з орга­

нами та посадовими особами державної влади та місцевого само­

врядування як такі, що зумовлені самою ісомплексною природою

інституту;

має інструментальний характер для розуміння природи, струк­

тури, форми та змісту конституційно-правового статусу народно­

го депутата України як цілісної системоутворюючої категорії в си­

стемі категорій сучасного конституціоналізму.

Окреслені вектори наукового пошуку мають непересічне значен­ня як з теоретико-методологічної, так і юридико-технічної точок зору. Лише всебічний науковий підхід до категорії «народний де­путат України» дає змогу не лише з теоретичної точки зору з'ясу­вати особливе місце та функціональне призначення парламентарія в «алгоритмі» сучасних політичних інститутів і процесів, а й має вихідне значення для вітчизняної законотворчої філософії та зако­нодавчої практики парламентського будівництва. Відсутність у вітчизняній доктрині конституційного права цілісної концепції інституту народного депутата значною мірою детермінує аморфність та суперечливість нормативних визначень та негармонійність і пев-

^              ]49

ну пробільність загальної конструкції конституційно-правового статусу народного депутата України.

Системне розуміння конституційно-правового статусу народно­го депутата дозволить не лише вичленувати його іманентні, індиві­дуально-особливі характеристики, а і розглянути місце парламен­тарія в системі координат публічно-владних структур сучасної України, що набуває особливої актуальності в контексті проблем даного монографічного дослідження. Адже, як зазначає В.Ф. По-горілко, статус народного депутата є відображенням статусу пар­ламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом10.

У зв'язку з цим для здійснення комплексного, системного аналі­зу конституційної моделі статус)- народного депутата України слід визначити його поняття, обсяг та структуру. Аналізуючи основні характеристики, що характеризують парламентарія як такого, вра­ховуючи конституційно-правові реалії сучасної України, слід з'я­сувати поняття конституційно-правового статусу народного депу­тата України.

Нормативно правовий статуї; народного депутата України ут­ворюється сукупністю прав і обов'язків парламентарія України як представника народу та члена колективного органу законодавчої влади України, а також прав та обов'язків інших органів держав­ної влади і місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб щодо народних депутатів України, які безпосередньо закріплені в Кон­ституції України, Законі Україні! «Про статус народного депутата України» (в редакції Закону від. 22 березня 2001 р. з наступними змінами), Регламенті Верховної Ради України (з часом — Законі України «Про Регламент Верховної Ради України»), а також по­бічно в численних нормативно-правових актах України щодо ви­борів до Верховної Ради України, організації роботи Верховної Ради України, функціонування політичних партій тощо.

Таким чином, у широкому розумінні конституційно-правовий статус народного депутата України є конструкцією, що поєднує нормативно регламентовані характеристики інституту народного депутата України з огляду на політико-правову природу та відповід­ну триєдність структури як представника народу і держави, члена колективного представницького законодавчого органу державної влади та політичного діяча, який здійснює повноваження представ­ницького, державно-владного та політичного характеру в умовах

150

конституційно-правової дійсності, та охоплює широке коло (сис­тему) суспільних відносин і розглядається як єдина цілісна систе­ма, утворена сукупністю взаємозв язаних компонентів (своєрідних підсистем) та їх елементів.

Вважаємо, що вихідним моментом у аналізі статусу народного депутата України має бути вибір критеріїв його структуризації. Зокрема, використовуючи інституційний критерій, у конституцій­но-правовому статусі народного депутата України можна виділи­ти кілька його «зрізів», що відображають трьохрівневу структуру конституційно-правового статусу народного депутата України. Так, конституційно-правовий статус парламентарія України утворений наступними елементами: загальноправовим статусом особи, спе­ціальним статусом народного депутата України, «внутрішньоспе-ціальною статусною конструкцією». «Сходження» від загального правового статусу до спеціального статусу і далі — на його індиві­дуальний рівень, в основному, відбувається «по рівнях» різноманіт­них юридичних фактів.

Зміст загального правового статусу особи полягає в його здійсненні особою, для чого необхідно, щоб особа була здатною до володіння правами і обов'язками із арсеналу статусу, а також до активних вольових і свідомих дій, спрямованих на набуття суб' єктив-них прав і обов'язків у конкретних правовідносинах, на їхнє здійснення, припинення і захист11. Вступаючи в різноманітні внут-рішньосоціальні правові відносини, особа набуває якісно нових характеристик елементів власного правового статусу, пов'язаних із здійсненням тих чи інших спеціальних функцій в суспільстві, ре­гульованих різноманітними юридичними нормами, що зумовлює виникнення у особи спеціального правового статусу. Спеціальний правовий статус народного депутата України має комплексний міжгалузевий характер. Формальну взаємодію інститутів правового статусу особи і спеціального правового статусу народного депута­та України можна уявити як співвідношення категорій «загальне» та «особливе». Аналіз спеціального правового статусу народного депутата України дає змогу розкрити обсяг так званих «внутріш-ньоспеціальних статусних констр;/кцій» (наприклад статус Голови Верховної Ради України, голів комітетів Верховної Ради України та деяких інших). Адекватно відображає обсяг спе-ціального пра­вового статусу народного депутата визначення В.А. Сивова, за яким спеціальний статус—це становище депутата як повноважного пред-

ставника народу, а також державної влади. Такий статус є соціаль­но-правовим і регулюється неправовими та правовими нормами12.

Статика конституційно-правового статусу народного депутата відображена у його загальнотеоретичній конструкції, за якою виді­ляють такі складові: правосуб'єктність (загальну та спеціальну), що включає правоздатність (загальну та спеціальну) та дієздатність (загальну та спеціальну), деліктоздатність (загальну та спеціаль­ну). Зазначені елементи формують інституціонально-нормативну основу конституційно-правового статусу народного депутата Ук­раїни, визначають його статичну форму та зумовлюють відносну сталість та стабільність.

Водночас конституційно-правовий статус народного депутата України є досить динамічною конструкцією, що проявляється в численних міжінституційних відносинах народного депутата України. Щодо динамічності конституційно-правового статусу пар­ламентарія вдалою є думка Н.О. Богданової, за якою статус охоп­лює не тільки формалізоване право, а і найрізноманітніші консти­туційно-правові відносини, що складаються в зв'язку і з приводу конкретного предмета регулювання13.

Такої точки зору дотримується А.О. Безуглов, який вважає, що правовий статус депутата охоплює права і обов'язки також інших суб'єктів права, якими вони наділені щодо депутатів14. Цікавою є висловлена в літературі15 теза, за якою при науковому дослідженні правового статусу народного депутата слід визначити його струк­туру, виходячи з виявлення таких мікроструктурних правових інсти­тутів, в основі яких знаходяться внутрішні зв'язки рольового, функ­ціонального характеру. Це пояснюється тим, що кожна норма поведінки, як і їхня сукупність, виражаючи зміст людської діяль­ності, має певне призначення. При цьому будь-яка мета може бути досягнута за допомогою не однієї, а декількох норм поведінки, виз­начених для досягнення певного результату, органічно пов'язаних між собою цілісністю завдання. У зв'язку з вищенаведеним статич­на конструкція конституційно-правового статусу розширюється та доповнюється новими, функціональними елементами, що призво­дить до її значного удосконалення з огляду на предмет дослідження.

На жаль, не дивлячись на здійснені в літературі спроби аналізу структури конституційно-правового статусу народного депутата, часто, по суті, вони обмежуються механічним, іноді навіть безсис­темним переліком тих чи інших елементів статусної конструкції.

152

Вказані труднощі зумовлюються відсутністю комплексного підхо­ду до визначення структурних елементів конституційно-правового статусу парламентарія. В зв'язку з цим, акумулюючи висловлені в науковій літературі доктринальні підходи щодо категорій право­вого статусу як теоретичної категорії, а також беручи до уваги нор­мативну модель конституційно-правового статусу народних депу­татів України, доцільним є розмежування наступних структурних елементів конституційно-правового статз'су народного депутата України:

політико-правова природа депутатського мандата;

підстави виникнення і припинення дії депутатського мандата; і

права і обов'язки народного депутата України;          и

форми роботи народного депутата;

гарантії здійснення депутатських повноважень;

відповідальність народного депутата України.

Кожний з означених елементів є неодмінним та обов'язковим атрибутом, а вилучення будь-якого з них призводить до «розми­вання» цілісної матерії конституційно-правового статусу народно­го депутата та неадекватного сприйняття ролі та функціонального призначення останніх.

Зупинимося на характеристиці складових конституційно-право-вого статусу парламентарія України. Пріоритетними елементом конституційно-правового статусу народного депутата України, який віддзеркалює його сутнісні характеристики та зумовлює пев­ну конструкцію, є політико-правова природа мандата парламента­рія України. Саме даний елемент детермінує обсяг статусу народ­ного депутата України. Враховуючи триєдність конструкції статусу парламентарія, політична природа мандата народного депутата Ук­раїни полягає в його представницькому характері, змістовному наповненні повноважень як посадової особи та політичному вияві.

Народний представник — обрана особа, якій надано право здійснювати суверенітет народу шляхом представництва народу чи його частини у органі державної влади, що реалізовує функції за­конодавчого, установчого, контрольного характеру, конституцій­но-правовий статус якої зумовлюється конституційно-правовим статусом та функціями органу, до якого її обрано, та є одним із гарантів конституційного ладу держави.

Народні депутати України як посадові особи характеризуються тим, що:

153

права та обов'язки народних депутатів установлені у межах

компетенції парламенту;

діяльність народних депутатів України підпорядкована ви­

конанню функцій, покладених на орган законодавчої влади;

посадовим правам парламентаріїв кореспондують їх посадові

обов'язки;

здійснення діяльності народних депутатів гарантується зако­

нодавством;

вимоги народних депутатів повинні виконуватися всіма, кому

вони адресовані;

парламентарії мають право набувати різноманітних внутрі-

шньоспеціальних статусних конструкцій;

установлена специфічна система гарантій (зокрема, відповід­

но до ст.ЗЗ Закону України «Про статус народного депутата

України» народний депутат у питаннях матеріального і соціально-

побутового забезпечення прирівнюється до членів Кабінету Міністрів

України);

передбачені специфічні види та процедура відповідальності

парламентаріїв.

Як політичні ,ціячі народні депутати України є суб'єктами по­літики: одночасно здійснюють політичну діяльність та колективно визначають політику держави загалом.

Правова природа депутатського мандата визначається ознака­ми, що формують підґрунтя статусної конструкції та відображені у теорії категоріям и принципів. Правова природа депутатського ман­дата знаходить вияв у сукупності принципів, які, по суті, визнача­ють конституційну модель представницького мандата. Такими принципами є:

принцип вільного (або імперативного) мандата;

принцип незалежності народного депутата ;

принцип непорушності повноважень парламентаріїв;

принцип професійності;

принцип недопущення суміщення посад;

принцип рівноправності народних депутатів.

Як свідчить конституційна практика, при визначенні правово­го статусу депутата більшість сучасних конституцій виходить із принципу вільного мандата. Депутат розглядається як представ­ник народу (нації), а не виборчого округу, від якого його обрано. Це означає, що при здійсненні своїх функцій він повинен врахову-

154

вати не волю окремих груп чи осіб, а спільні інтереси всієї нації, всього суспільства. Принцип вільного мандата передбачає відсутність будь-яких наказів чи доручень з беку виборців16. За вільного пред­ставницького мандата депутат повинен діяти в парламенті, вихо­дячи із своїх переконань в інтересах всього народу. У конституціях багатьох країн прямо декларується принцип вільного представниць­кого мандата. Так, у Німеччині депутати германського Бундеста­гу... є представниками всього народу , не зв'язані наказами і вказі­вками та підпорядковуються тільки своїй совісті17. Конституція Грузії п. 1 ст. 52 встановлює, що член парламенту Грузії є представ­ником всієї Грузії, користується вільним мандатом, і його відкли­кання не допускається18.

На відміну від принципу вільного мандата, властивого здебіль­шого демократичним державам, принцип імперативного мандата має вияв у радянських державах, зокрема, у минулому — в СРСР, на сучасному етапі — у Республіці Куба, КНР. Під імперативним мандатом розуміють повноваження, отримані депутатом від своїх виборців при умові, що він зобов'язаний виконувати їхні накази і нести перед ними відповідальність, за свої дії19. Імперативний ман­дат передбачає можливість дострокового відкликання парламен­тарія виборцями. У конституціях багатьох країн розвиненої демок­ратії існують норми, що забороняють імперативний мандат: Франції, Італії, Іспанії, Швейцарії тощо. На пострадянських теренах ана­логічні норми містяться у конституціях Казахстану, Вірменії, бага­тьох інших.

Незважаючи на розповсюдженість у конституційній доктрині та практиці такої різнополюсної градації, в сучасній науковій літера­турі існують дещо інші підходи до характеристики виду депутат­ського мандата. Вважається, що «імперативний і вільний мандати — дві крайності, ...неприйнятні для характеристики сучасного ...парламентарія»20. Зокрема, піддається певній критиці традицій­на класифікація депутатських мандатів на «імперативні» і «вільні» з огляду на проблематику взаємовідносин виборної особи з вибор­чим корпусом (за П.А.Астафічевим): «правильніше говорити про рівні взаємозв'язків між представником і тим, кого представляють, вибудованих за зростаючим ступенем їхньої взаємодії»21. По суті, на аналогічній позиції знаходиться й інший російський дослідник А.В. Зінов'єв, який вважає, що «вибори депутатів та їх відкликан­ня — це дві сторони однієї і тієї ж медалі — свободи. Поза сумніва-

155

ми, без права і свободи відкликання є ущербною свободою виборів. Виборці, обираючи депутата, довіряють йому, а він їм — ні. ...Суть проблеми полягає в адекватності механізму виборів і відкликання. Порядок відкликання депутатів нічим не повинен відрізнятися від порядку виборів. Тільки за цієї умови всі аргументи проти відкли­кання втратять свій сенс»22. В цілому підтримуючи точку зору заз­начених авторів, вважаємо за доцільне виділити певний змішаний депутатський мандат. В той же час, безперечно, проблема потре­бує свого комплексного теоретичного осмислення та є перспектив­ним напрямом наукових пошуків та творчих експериментів.

У зв'язку з тим, що в Україні не існує нормативного закріплення будь-якого механізму, який зумовлював би право відкликання пар­ламентарія, необхідність виконання народними депутатами наказів виборців та безпосередньої відповідальності перед ними, слід го­ворити про вільний мандат парламентарія України.

Наступним принципом, що поряд з іншими відображає правову природу мандата народного депутата України, є принцип незалеж­ності народного депутата України, який передбачає різноманітні механізми щодо захисту особи парламентарія від різних посягань, унеможливлення всіляких протиправних впливів на члена парла­менту. Цей принцип слід розглядати як «особистіший» гарант, спря­мований на забезпечення вільного здійснення народним депутатом України покладених на нього функцій. Він ґрунтується на загаль­ному праві особи на недоторканність. Важливим у цьому контексті є право на недоторканність приватного життя і доступу до персо­нальних даних. Недоторканність приватного життя особи означає заборону державі, її органам і посадовим особам незаконно і (чи) навмання вмішуватися у приватне життя громадян23. Законодав­ство України безпосередньо не визначає зміст і об'єм даного прин­ципу, проте надає певні гарантії, що у своїй сукупності до певної міри забезпечують його реалізацію. Зокрема, у п.4 ст.28 Закону України «Про статус народного депутата України» зазначено, що управління державної охорони України разом з органами Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України (в ме­жах їх повноважень) забезпечує безпеку народному депутату при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім'ї у порядку, встановленому законом.

Надзвичайно важливим принципом статусу народного депута­та України є принцип непорушності повноважень народних депу-

156

татів України, що є процедурно-процесуальним відображенням принципу незалежності народних депутатів України, спрямованим на ефективне здійснення парламентарієм власних повноважень. Даний принцип, на противагу принципу незалежності, має «публіч­ний» характер та сприяє оптимізації діяльності народного депута­та України. Принцип непорушності повноважень визначається пев­ними нормами, відповідно до яких ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України та іншими законами. Зокрема, відповідно до ст. 26 Закону України «Про статус народного депутата Украї­ни», держава гарантує народному депутату необхідні умови для ефективного здійснення ним депутатських повноважень.

У зв'язку з демократичними перетвореннями в Україні принци­пово змінилися підходи до здійснення діяльності народного депу­тата України у Верховній Раді України, її органах та у виборчому окрузі чи за його межами, що знайшло своє відображення у прин­ципі професійності парламентаріїв. Даний принцип проявляється у кількох аспектах: передбачає здійснення народними депутатами України повноважень на постійній основі (п. 1 ст. 78 Конституції України); оплатність діяльності народних депутатів України (що у правовій теорії відображається одним із значень терміна «індемні­тет»); відповідність певним критеріям, які є важливими для народ­них депутатів, як-от достатній рівень компетентності, висока пра­вова та політична культура, усвідомлення обов'язку перед народом тощо. Важливо, що для посилення рівня професійності парламен­таріїв постійно здійснюються певні заходи, спрямовані на його вдос­коналення. Так, хоча Основний Закон України, як і більшість су­часних конституцій, не встановлює професійних цензів для особи парламентарія, природно, що означену посаду переважно мають займати представники народу, які мають юридичну, економічну освіту.

Наступний принцип недопущення суміщення посад має надзви­чайно важливе значення в контексті дотримання принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Фактично він означає дотримання вказаної у ст. 78 Конституції України норми, деталізо-ваної у ст. З Закону України «Про статус народного депутата», про неможливість для народного депутата України: бути членом Кабі­нету Міністрів України, керівником центрального органу виконав­чої влади; мати інший представницький мандат чи одночасно бути

~г            157

на державній службі; обіймати посаду, сільського, селищного, міського голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачу­ваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час; залучатись як експерт органа­ми досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися ад­вокатською діяльністю; входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одер­жання прибутку. Народний депутат зобов'язаний додержуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законом. Визначен­ня принципу недопущення суміщення посад народним депутатом, подане у новій редакції Закону України «Про статус народного де­путата України», на нашу думку, є таким, що суперечить Консти­туції України в зв'язку із розширеним трактуванням її норм, і у зв'яз­ку з цим абсолютно недопустимим. Зокрема, у Конституції України не передбачено такого винятку із загального правила, як дозвіл здійснювати медичну практику у вільний від виконання обов'язків народного депутата час. У даному разі є незрозумілим надання особ­ливих прав народним депутатам саме за такою професійною при­належністю всупереч принципам рівності народних депутатів України. В зв'язку з цим актуалізується необхідність приведення норм Закону України «Про статус народного депутата України» у відповідність нормам Конституції України.

Значною мірою означений дисонанс у нормативно-правовому регулюванні інституту сумісництва посад народного депутата, зу­мовлений відсутністю наукового дослідження цієї проблеми. Зок­рема, потребує більш детального дослідження конституційне виз­начення принципу з огляду на положення теорії парламентаризму та сучасні правові та соціальні реалії24. Норми, що відображають принцип недопуіцення сумісності посад, містяться у конституціях багатьох демократичних країн, зокрема Іспанії, Швейцарії, США, Японії, Бразилії та деяких інших.

Надзвичайно важливим у статусній конструкції парламентарія є принцип рівноправності народних депутатів України, що Грун­тується на принципі загальної рівності прав особи та громадянина та означає рівність статусу народних депутатів України щодо мож­ливостей набувати спеціальних внутрішньостатусних характерис­тик, тобто рівність прав обирати і бути обраним Головою Верхов­ної Ради України, в склад комітетів Верховної Ради України,

158

рівність депутатів незалежно від входження до тієї чи іншої партійної фракції (як внутрішню — у межах однієї фракції, так і зовнішню — між депутатами різних фракцій), а також рівність права законо­давчої ініціативи, права брати участь в обговоренні питань, в го­лосуванні тощо.

Таким чином, закріплення та реалізація основних принципів статусу народного депутата України має надзвичайно важливе зна-. чення при формуванні цілісної характеристики його правового ста-* новища і є визначальним та вихідним аспектом щодо інших еле-ь ментів конституційно-правового статусу народного депутата Ук-1* раїни.

Практична реалізація конституційної моделі мандата парламен-*5 тарія є важливим питанням, пов'язаним із ідентифікацією органу законодавчої влади — Верховної Р'ади України як органу народно­го представництва. Безперечно, момент набуття парламентом сво­го статусу представницького колективного органу законодавчої влади України прямо пов'язаний із набуттям відповідного консти­туційно-правового статусу парламентаріями України, що, в свою чергу, відбувається відповідно до конституційно визначеного ме­ханізму. Виділення даного елемента конституційно-правового ста­тусу народного депутата України зумовлене його особливим зна­ченням для всієї статусної конструкції. Зокрема, в літературі неодноразово висловлювалася думка, що конституційна регла­ментація, «конституювання самого суб'єкта права», є найважливі­шим елементом правового статусу народного депутата України25. Слушну аргументацію з цього приводу наводить В.М. Шаповал, який стверджує, що зміст мандата народного депутата України «виз­начається не волею виборців, а юридичним режимом, встановле­ним конституцією і законами щодо статусу депутата»26. Таким чи­ном, конституційна регламентація є нічим іншим як нормативною передумовою набуття конституційно-правового статусу народно­го депутата України.

Відповідно до Конституції України конституційний склад Вер­ховної Ради України — 450 народних депутатів України, які оби­раються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути обраним до

159

Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчи­нення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Щодо народного депутата України лравоутворюючими, тобто такими, що мають наслідком набуття народним депутатом манда­та, фактами є обрання народним депутатом України, темпораль-ним виявом якого є офіційне оголошення результатів виборів, а формальним вираженням — надання народному депутату України представницького мандата, та принесення присяги народним де­путатом України. Після принесення присяги народним депутатом, яка має силу юридичного факту, мандат народного депутата набу­ває повної юридичної сили, надаючи спеціальній правосуб'єктності динаміки. Адже юридичним фактом, з яким Конституція України пов'язує момент виникнення повноважень народного депутата України, є складення ним присяги перед Верховною Радою Украї­ни. По суті, присяга є декларацією прийняття особою на себе пев­них функцій. За змістом присяга є добровільним покладенням на себе обов'язків особою. За формою присяга є публічним оголошен­ням особою певних умов, прийняття яких фактично легітимує її статус. Таким чином, як правова категорія присяга народного де­путата України — це публічне оголошення добровільного покла­дення на себе обов'язків особою, покликаною здійснювати пред­ставництво народу України у органі державної влади — Верховній Раді України з метою реалізації народного суверенітету у вигляді законодавчої, установчої, контрольної функцій, що легітимує ста­тус народного депутата України як парламентарія.

Перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України наступну присягу: «Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суве­ренітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добро­бут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників». Присягу зачитує найстарший за віком народ­ний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом. Відмова скласти присягу має на­слідком утрату депутатського мандата (ст. 79 Конституції України).

Повноваження народних депутатів України починаються з мо­менту складення присяги та припиняються одночасно з припинен-

160

ням повноважень Верховної Ради України. Достроково повнова­ження народного депутата України припиняються у разі: складен­ня повноважень за його особистою заявою; набрання законної сили обвинувального вироку щодо нього; визнання його судом недієздат­ним або безвісно відсутнім; припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України; смерті. Окрім того, дострокове припинення повноважень парламентарія України може мати місце у разі недотримання ним принципу несумісності пред­ставницького мандата. Рішення про дострокове припинення повно­важень народного депутата України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Звання народно­го депутата України із зазначенням порядкового номера скликан­ня Верховної Ради України зберігається за парламентарієм довіч­но, за винятком дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Таким чином, підстави набуття та припинення мандата народ­ного депутата України як структурний елемент конструкції стату­су парламентарія України встановлює темпоральні межі реалізації повноважень народного депутата України.

Центральним елементом конституційно-правового статусу на­родного депутата України, який, власне, і визначає його зміст, є повноваження народного депутата України. По суті, повноважен­ня народного депутата України є наданими йому можливостями для реалізації покладених на нього функцій. За змістом повнова­ження народного депутата України є сукупністю прав та обов'язків народного депутата України. За формою повноваження народно­го депутата України с певною нормативно визначеною конструк­цією. Повноваження народного депутата України — це норматив­но визначена сукупність прав та обов'язків парламентарія України, якими він наділений із метою здійснення властивих йому функцій. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про статус народного депута­та України», при виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загально­визнаними нормами моралі.

Загалом, діючі норми права надають народному депутату Ук­раїни достатньо широкі можливості виражати волю та інтереси своїх виборців, впливати на діяльність парламенту України. Як правильно зазначає А.А. Смірнов, «депутати наділені такими обо­в'язками і правами, котрі дозволяють їм успішно вирішувати пи-

Ь              .               161

тання» різного роду27. А.Шайо при з'ясуванні значення повнова­жень парламентаріїв надає цьому елементу конституційно-право­вого статусу народних представників виняткового місця та вважає, що «права депутата насправді існують для того, щоб депутатський корпус міг функціонувати»28. В цілому приєднуючись до наведеної позиції, слід констатувати, що повноваження народних депутатів України є центральним елементом конституційно-правового ста­тусу народного депутата України. Відповідно до ст.76 Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

На нашу думку, доцільно зупинитися окремо на правах та обо­в'язках народного депутата України. Зокрема, щодо прав народ­ного депутата України у ст. 10 Закону України «Про статус народ­ного депутата України» зазначено, що народний депутат бере особисту участь у засіданнях Верховної Ради України чи її органів, до складу яких його обрано, де народний депутат має право ух­вального голосу щодо всіх питань, що розглядаються на цих засі­даннях, причому кожний народний депутат у Верховній Раді Ук­раїни та її органах, до складу яких його обрано, має один голос. Окрім того, народний депутат може брати участь у роботі будь-якого органу Верховної Ради України з правом дорадчого голосу, якщо інше не передбачено законом.

Критерієм класифікації повноважень парламентаріїв може бути сфера та локалізація діяльності народного депутата України. Зок­рема, ґрунтуючись на запропонованих у літературі29 класифікаціях повноважень народних депутатів України, доцільно розрізняти наступні групи прав парламентарія України:

права народного депутата України на пленарних засіданнях

Верховної Ради України (ст. 11 Закону України «Про статус народ­

ного депутата України»);

права народного депутата України, пов'язані із оптимізацією

і забезпеченням ефективності діяльності парламенту України (пра­

во законодавчої ініціативи народного депутата України (ст. 12 За­

кону України «Про статус народного депутата України»), право

народних депутатів України об'єднуватися в депутатські фракції

(групи) (ст. 13 Закону України «Про статус народного депутата

України»), права народного депутата України в органах Верхов­

ної Ради України (ст. 14 Закону України «Про статус народного

депутата України»);

162

— права народного депутата України щодо здійснення діяль­ності за межами парламенту:

а)             права парламентарія України у виборчому окрузі та за його

межами, спрямовані на забезпечення ефективної роботи із вибор­

чим корпусом;

б)            права народного депутата України у взаємовідносинах із орга­

нами державної влади, органами місцевого самоврядування,

підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями гро­

мадян України та іноземних держав (ст.17 Закону України «Про

статус народного депутата України»).

Однією із суттєвих підстав класифікації прав народного депутата є кількісна суб'єктність того чи іншого права. Зокрема, С.А. Авак'я-ном висловлюється думка, що «участь депутата у здійсненні дер­жавної влади будується на поєднанні колективних та індивідуаль­них засобів. Очевидно, перші є все-таки провідними»30. На аналогічних наукових позиціях перебувають і дежі інші автори31. Відповідно, ми вважаємо за доцільне за кількісною суб'єктністю того чи іншого права виділяти права індивідуальні та права, що здійснюються за умови колективної участі.

Правам народного депутата України одночасно кореспондують обов'язки інших суб'єктів державно-владних відносин. На забезпе­чення здійснення відповідних прав народних депутатів України спрямовані норми законодавства, якими передбачено, що за неви­конання законних вимог народного депутата або створення пере-шкод у його роботі, а так само у разі відмови або ухилення відпові­дальних осіб від своєчасного надання на вимогу народного депутата необхідної інформації та документації або подання завідомо недо­стовірної інформації, зазначені особи несуть адміні стративну відпо­відальність, встановлену законом.

Іншою стороною повноважень народних депутатів України є їх обов'язки, що відіграють щодо прав парламентаріїв України обме­жуючу роль, та, в свою чергу, забезпечують ефективність їх діяль­ності. Так, у ст. 24 Закону України «Про статус народного депута­та України» зазначається, що народний депутат зобов'язаний дбати про благо України і добробут українського народу, захищати інте­реси виборців та держави, додержуватися вимог Конституції Ук­раїни, законів України, додержуватися присяги народного депута­та України, додержуватись вимог трудової дисципліни та норм Депутатської етики.

С:            163

На нашу думку, подібно до класифікації прав народних депу­татів України, можна виділити наступні групи обов'язків:

обов'язки народного депутата України на пленарних засідан­

нях Верховної Ради України (обов'язок бути присутнім та особис­

то брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до

складу яких його обрано, особисто брати участь у голосуванні з пи­

тань, що розглядаються Еіерховною Радою України та її органами);

обов'язки народного депутата України, пов'язані із оптимі-

зацією і забезпеченням ефективності діяльності парламенту України

(виконувати та інформувати про виконання доручень Верховної

Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи),

тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної

Ради України, до складу яких обрано народного депутата України,

обов'язки народного дещтата України як члена депутатської фракції

(групи), як члена комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової

слідчої комісії);

обов'язки народного депутата України щодо здійснення по­

запарламентської діяльності:

а)             обов'язки парламентарія України у виборчому окрузі та за

його межами, спрямоваві на забезпечення ефективної роботи із ви­

борчим корпусом (обов язок постійно підтримувати зв'язки з ви­

борцями, проводити особистий прийом громадян у визначені дні,

розглядати звернення, пропозиції, заяви та скарги виборців, вив­

чати громадську думку, потреби і запити населення для врахуван­

ня їх в роботі органів державної влади та місцевого самоврядуван­

ня тощо, обов'язок періодично інформувати виборців про свою

депутатську діяльність);

б)            обов'язки народного депутата України у взаємовідносинах із

органами державної влади, органами місцевого самоврядування,

підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями гро­

мадян України та іноземних держав (наприклад, обов'язок при за­

лученні до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, а також у

прийомі громадян посадових осіб органів державної влади чи

органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, уста­

нов та організацій, не пізніш як за три дні до початку прийому по­

відомляти їх про час і місце проведення прийому, а також про орі­

єнтовне коло питань, які мають розглядатися на прийомі).

Таким чином, народний депутат України володіє широким діа­пазоном повноважень для досягнення поставлених перед ним цілей

164

та завдань. Будучи ядром конституційно-ігравового статусу народ­ного депутата України, повноваження природно вимагають конк- ' ретності та однозначності визначень та детермінують усі інші його елементи. Зокрема, повноваження народного депутата України зу­мовлюють форми його діяльності, які, по суті, є способом досяг­нення тих чи інших завдань, за змістом є реалізацією парламен- т тарієм своїх повноважень, за формою є нормативно закріпленим ^ . механізмом здійснення покладених функцій. У зв'язку з цим, виз­начимо, що під формою діяльності народного депутата України ро­зуміється спосіб досягнення певних цілей парламентарієм України за допомогою наданих йому повноважень, що здійснюється в кон­тексті реалізації ним народного суверенітету у вигляді функцій пред­ставницького, законодавчого, установчого та контрольного харак­теру та має певний, визначений нормативно, зовнішній прояв. За місцем реалізації повноважень розрізняють форми роботи на­родних депутатів України у Верховній Раді України та її органах; а також форми роботи у виборчому окрузі та за його межами.

У свою чергу, форми роботи у Верховній Раді України та її орга­нах розмежовують наступним чином:

форми роботи на пленарних засіданнях Верховної Ради Ук­

раїни;

форми роботи народного депутата України у спеціальних

тимчасових контрольних і слідчих комісіях, які відповідно до ст. 89       5

Конституції України може створювати Верховна Рада України у

межах своїх повноважень для підготовки і: попереднього розгляду

питань, куди народний депутат України, за погодженням з відповід­

ною депутатською фракцією (групою), може бути обраний одним

із членів;

—            форми роботи у комітетах Верховної Ради України, що но­

сять різноплановий характер та мають велике значення для діяль­

ності парламенту України в цілому. Зокрема, як зазначають

І.М.Степанова та ТЯ.Хабрієва щодо даних форм роботи, «якщо

тимчасові комісії зосереджувались і зосереджуються на перевірках

фактів і вивченні конкретної ситуації, то постійні комітети займа­

ються цим час від часу, приділяючи більше уваги іншим питанням,

в першу чергу — законопроектній роботі»32.

Таким чином, діяльність народного депутата України у Вер­ховній Раді України та її органах, що реалізується через різноманітні форми роботи, має надзвичайно важливе значення. Проте не слід

165

применшувати значення форм роботи народного депутата Украї­ни у виборчому окрузі та за його межами. Зокрема, відповідно до ст.7 Закону України «Про статус народного депутата України» на­родний депутат постійно підтримує зв'язки з виборцями у поряд­ку, встановленому законом; відповідно до закону розглядає звер­нення виборців, а також від підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, вживає заходів для реалізації їх пропозицій і законних вимог, інформує виборців про свою депутатську діяльність під час особистих зустрічей з ними та через засоби масової інформації.

Однак врахування вільного характеру мандата народного депу­тата України, а також ролі Верховної Ради України як єдиного ко­лективного представницького законодавчого органу України ви­магає відведення діяльності парламентарія України у Верховній Раді України та її органах чільного місця. Законодавча функція парла­менту України реалізується через різноманітні механізми, у тому числі через діяльність суб'єктів законодавчої ініціативи, зокрема народних депутатів України. Водночас законодавча ініціатива є однією із форм ріоботи народного депутата України у Верховній Раді та її органах. Фактична законодавча ініціатива є стадією за­конодавчого процесу, яка може бути матеріалізована у вигляді за­конопроекту чи пропозиції про прийняття закону33. Повний аналіз цієї парламентської процедури передбачає з'ясування самого її ме­ханізму. Зокрема, на думку деяких авторів, законодавча ініціатива є початковою парламентською процедурою, що означає офіційне внесення в орган парламенту, що володіє відповідною компетен­цією, суб'єктом, що на це уповноважений, законопроекту чи зако-нопропозиції. Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що парламент зобов'язаний розглянути внесену даним суб'єктом пропозицію про видання закону чи його проекту. Пар­ламентарії, як зазначається у літературі34, всюди віднесені до суб'єктів права законодавчої ініціативи. Однак нормативні акти по-різному закріплюють їх право. На практиці в державах, де пар­ламентська система діє стабільно та ефективно, парламентарії не користуються цією правомочністю в широкому аспекті. При цьо­му конституції і регламенти все частіше вимагають, щоб парламен­тарії здійснювали дане право колективно.

Водночас в Україні відповідно до ст. 93 Конституції України, ст. 12 Закону України «Про статус народного депутата України»

166

народний депутат володіє правом законодавчої ініціативи, яке ре­алізується у формі внесення до Верховної Ради України: законо­проекту; проекту постанови; іншої законодавчої пропозиції. По­рядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої пропозиції на розгляд Верховної Ради України та по­рядок їхнього розгляду визначаються Регламентом Верховної Ради України (надалі — Законом «Про Регламент Верховної Ради Ук­раїни»). Зміст законодавчої ініціативи народний депутат України самостійно визначає, виходячи із існуючої правової концепції, вра­ховуючи пропозиції і скарги виборців, органів місцевого самовря­дування, невідповідність існуючих законів Конституції України, з огляду на платформу партії, до якої належить народний депутат України, власну передвиборчу програму. Депутат повинен всіляко сприяти перебігу законодавчого процесу, зокрема проводити роз'яс­нювальну роботу серед парламентаріїв щодо законопроекту, бра­ти активну участь у розгляді законопроектів у своєму комітеті тощо. Не менш важливою формою роботи народного депутата Украї­ни є депутатський запит. Згідно із ст. 86 Конституції України на­родний депутат України має право на сесії Верховної Ради Украї­ни звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, Кабі­нету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також керівників підприємств, установ, організацій, розташованих на території України, незалежно від їхнього підпорядкування і форм власності. У літературі визначається, що депутатський запит — це виняткове за правовим змістом офіційне звернення народного депутата до пе­редбаченого Конституцією або законом кола органів державної влади і посадових осіб із вимогою дати відповідь із будь-яких пи­тань, віднесених до їх компетенції35. Цікавою з цього приводу є дум­ка Р.К. Давидова, який вважає, що запити є засобом реалізації ко­ординаційних та контрольних функцій Верховної Ради України. Таким чином, право депутатського запиту одночасно є «однією з форм активної участі депутата у сесійній діяльності та важливою формою контролю»36 за діяльністю підконтрольних та підзвітних Верховній Раді України органів та посадових осіб. Вважаємо, що наведені тези якнайкраще відображають сутнісне призначення та змістовний вияв даної форми роботи народного депутата України. Нормативне визначення депутатського запиту містить ст.15 Зако­ну України «Про статус народного депутата України», за якою за-

                                167

І

пит народного депутата України — це вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, яка заяв­ляється на сесії Верховної Ради України до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керів­ників інших органів державної влади та органів місцевого само­врядування, а також до керівників підприємств, установ і органі­зацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпо­рядкування і форм власності, дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції. Суб'єкти, яким адресовано депутатсь­кий запит, зобов'язані в межах відповідних термінів їх розглянути і дати письмову відповідь.

Особливе місце серед форм роботи народного депутата України займає робота у фракції. Відповідно до ст. 13 Закону України «Про статус народного депутата України» народні депутати мають пра­во об'єднуватися в депутатські фракції та депутатські групи. На­родний депутат має праЕіо бути членом лише однієї зареєстрованої депутатської фракції (групи). В зв'язку з цим доцільно зауважити, що, оскільки депутатські фракції створюються за партійним прин­ципом, а групи — за територіальним, доцільно було би предметно розмежувати членство у них та нормативно обумовити відповідні права та обов'язки народного депутата України залежно від вход­ження його у фракцію чи групу народних депутатів України. Особ­ливо це питання актуалізуватиметься в процесі переходу України до двопалатного парламенту.

Важливою формою роботи народного депутата України є депу­татське звернення — викладена в письмовій формі пропозиція на­родного депутата України, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції. Суб'єкти, яким адресовано депутатське звернення, зобов'язані у межах відповідних термінів їх розглянути і дати письмову відповідь.

Особливою формою роботи парламентаріїв України є їх звер­нення до Конституційного Суду України у формі конституційного подання, своєрідність якої зумовлюється колективним характером здійснення. Так, відповідно до ст. 150 Конституції України до по­вноважень Конституційного Суду України належить поряд з інши­ми вирішення питання про відповідність Конституції України (кон-

168

ституційність) певних нормативно-правових актів України. Ці пи­тання розглядаються за зверненнями певних суб'єктів, зокрема, не менш як сорока п'яти народних депутатів України. За вітчизняним законодавством формами звернення до Конституційного Суду Ук­раїни, залежно від предмета звернення, є конституційне подання та конституційне звернення (ст.38 Закону України «Про Конститу­ційний Суд України»). Конституційне подання — це письмове кло­потання до Конституційного Суду України про визнання правово­го акта (його окремих положень) неконституційним, про визначення конституційності міжнародного договору або про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України (ст.39 Закону України «Про Конституційний Суд України»).

Таким чином, народні депутати України володіють достатнім арсеналом способів досягнення тих чи інших завдань як у Верховній Раді України, так і у виборчому окрузі та за його межами, які слід оптимально використовувати. На нашу думку, з огляду на мету, яка переслідується при реалізації тих чи інших повноважень народ­ного депутата України, за цільовим критерієм слід розрізняти фор­ми роботи народного депутата нормотворчі та процесуальні.

Проте, окрім вже згаданих форм роботи народних депутатів України, існують певні види діяльності, не: регламентовані норма­тивно, проте які реально здійснюються та є одними із способів реа­лізації повноважень народних депутатів України. Зокрема, робота народного депутата України у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях, тимчасових слідчих комісіях часто за суттю виявляється при­хованою формою лобіювання. На думку А.П. Любімова, лобізм — це система представництва індивідуальних чи групових інтересів. Ним зазначається, що при пануванні приватновласницької психології індивідуальні і групові інтереси протиставлені суспільним інтере­сам. Загалом розділяючи наведену позицію, ми вважаємо за доцільне виділити дві форми лобіювання:

— так зване позитивне (об'єктивне) лобіювання, спрямоване на прийняття необхідних нормативних актів чи певних рішень загаль­ного характеру щодо питань, які потребують свого врегулювання, Доцільнішого врегулювання чи більш детальної регламентації, відсутність яких призводить до погіршення правової, економічної та соціальної ситуації чи наявність яких могла б призвести до їх покращення;

                169

— так зване негативне (суб'єктивне) лобіювання, спрямоване на покращення чи погіршення інтересів певних промислових чи фінан­сових груп шляхом прийняття нормативних актів чи певних рішень, а тим самим, — створення та поглиблення нерівності правових, економічних чи соціальних умов для різних суб'єктів у межах однієї держави, що застосовується переважно у фінансовій та адміністра­тивній сферах та реалізується, як правило, «непрозоро».

Незалежно від морально-етичної оцінки явища лобізму, деякі держави вважали: за доцільне законодавчо врегулювати негативне лобіювання, щоб увести в певні рамки. Наприклад, Конгрес США прийняв у 1946 р. Закон про регулювання лобізму37. В Україні регу­лювання явища негативного лобізму ускладнюється ще й тим, що інтереси народних депутатів України та промислових груп часто переплетені внаслідок економічної та правової невизначеності, і тому в той час, як у розвинених державах певним чином визначені та зареєстровані особи здійснюють лобіювання різноманітних інте­ресів, в Україні ці завдання здійснюються безпосередньо народни­ми депутатами України. Дані кризові явища поглиблюються через відсутність реальних механізмів притягнення народних депутатів України до кримінальної відповідальності, внаслідок чого серед парламентаріїв поширюється корумпованість, що призводить до зміцнення олігархічних структур, і, в свою чергу, до їх зміцнення та покращення можпивостей лобіювання. Очевидно, в Україні назріла потреба офіційно визнати існування даного явища та прийняття певних нормативних актів, які дали б змогу максимально зменши­ти можливості суб'єктивного лобіювання, зокрема законів про ло­біювання, відповідальність народного депутата України тощо. На жаль, в українському законодавстві існують зворотні тенденції. Зокрема, відповідно до ст. 14 Закону України «Про статус народно­го депутата України» народний депутат має право отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, ке­рівників підприємств, установ та організацій допомогу, необхідну для роботи у складі тимчасових спеціальних чи тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України. На нашу думку, така норма свідчить про створення умов для легалізації різних впливів на на­родного депутата України в його роботі з боку певних суб'єктів із метою реалізації тих чи інших інтересів, що є, в принципі, непри­пустимим, особливо з огляду на обсяг гарантій діяльності народ-

170

ного депутата України як структурного елементу його конституційно-правового статусу.

В зв'язку з надзвичайною важливістю та актуальністю пробле­матики, пов'язаної з такими елементами конституційно-правового статусу народного депутата України, як гарантії діяльності та відпо-відальність парламентарія України, слід зупинитися дещо деталь­ніше на даних питаннях. Деякими науковцями наводяться достат­ньо адекватні визначення щодо суті, змісту та форми даного еле­менту конституційно-правового статусу народного депутата, за якими під гарантіями діяльності парламентаріїв слід розуміти умо­ви і засоби, що безпосередньо і реально забезпечують безпереш­кодне і ефективне здійснення своєї діяльності38. Таким чином, сенс і призначення гарантій полягає у створенні для парламентаріїв не­обхідних умов для здійснення ними повноважень. Виходячи саме з таких міркувань, слід формувати структуру гарантій діяльності народного депутата України, не перетворюючи їх, усупереч кон­ституційному принципу рівності всіх громадян, на пільги. Гарантії депутатської діяльності різноманітні. Загалом їх поділяють на дві ос-новні групи: нормативно-правові та організаційно-правові гарантії.

Вагоме місце серед гарантій діяльності народних депутатів зай­мають нормативно-правові гаранти. Провідну роль у системі да­ного виду гарантій відіграють норми Конституції України, Закону України «Про статус народного депутата України», Регламенту Верховної Ради України (надалі — Закону України «Про Регла­мент Верховної Ради України») та деяких інших нормативно-пра­вових актів.

Організаційно-правові гарантії — це необхідні умови, що забез­печують особам, обраним у Верховну Раду України, сприятливий режим діяльності для безперешкодного і ефективного здійснення їхніх прав та обов'язків. Досліджуване питання системи організацій­но-правових гарантій у науці конституційного права має дискусій­ний характер. Організаційні гарантії діяльності народних депутатів України слід розглядати як систему, основними елементами якої є соціальні, матеріальні гарантії, депутатська недоторканність. Окрім того, до організаційних слід віднести процесуальні гарантії, що безпосередньо пов'язані із реалізацією народними депутатами своїх повноважень та, за визначенням А.Я. Ярматова, «представляють собою різноманітні способи і правові засоби, що забезпечують про­цедуру депутатської діяльності»39,

171

На нашу думку, численні процесуальні гарантії слід поділяти на гарантії, що забезпечують сприятливі умови для багатосторонньої діяльності депутата у Верховній Раді України та її органах, та га­рантії безперешкодного досягнення цілей і завдань депутатської роботи у взаємовідносинах їх із державними і суспільними органа­ми, організаціями і посадовими особами. До процесуальних га­рантій діяльності народного депутата України належать також пра­ва народного депутата України у взаємовідносинах із засобами масової інформації, на забезпечення інформацією та на її викорис­тання (ст. 18-19 Закону України «Про статус народного депутата України»), а також гарантії ефективного здіснення народним депу­татом України повноважень у виборчому окрузі та за його межами (зокрема, ст.28 Закону України «Про статус народного депутата України»).

Важливою процесуальною гарантією діяльності народного де­путата України є можливість мати певну кількість помічників-кон-сультантів, правовий статус і умови діяльності яких визначаються відповідними нормативно-правовими актами. Народному депута­ту створюються умови для підвищення професійного рівня: підви­щення кваліфікації, навчання у навчальних закладах, у тому числі магістратурах та аспірантурах, вивчення іноземних мов у вільний від виконання депутатських обов'язків час за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради України. З цього приводу доцільно навести позицію Л.Т. Кривенко, за якою механізм реалізації народовладдя через здійснення законодавчої діяльності народними депутатами «органічно пов'язаний також з рішенням загальних питань покращення складу депутатів..., акти­візації їх діяльності і удосконалення навчання»40.

До соціальних гарантій відносяться безкоштовне забезпечення медичним обслуговуванням та путівками для санаторно-курортного лікування, а також соціально-побутове забезпечення, в якомуна-родний депутат України прирівнюється до членів Кабінету Міністрів України. Життя і здоров'я народного депутата України підлягають обов'язковому державному страхуванню за рахунок бюджетних призначень.

На період виконання постійної роботи у Верховній Раді Украї­ни та її органах народному депутату України створюються для цьо­го належні житлові умови. Зокрема, народний депутат, незалежно від місця постійного проживання, за його бажанням має право на

172

отримання одноразової грошової компенсації для створення належ- л них житлових умов або на отримання на строк його повноважень;» службового жилого приміщення. Законодавство також приділяє і особливу увагу захисту трудових прав народного депутата Украї-з ни (ст.20 Закону України «Про статус народного депутата Украї-)<>, ни»). Народний депутат на строк виконання своїх повноважень.-звільняється від призову на військову або альтернативну (невійсько-   ^ ву) службу, а також від призову на навчальні (або перевірні) та спе-^ ч ціальні збори. На визначені законодавством України органи дер-^ жавної влади покладено обов'язок забезпечувати безпеку народ­ному депутату при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім'ї у порядку, встановленому законом.

До матеріальних гарантій відноситься, безумовно, щомісячний посадовий оклад і надбавки до нього (винагорода парламентарія, що складається із різноманітних виплат, є одним із значень термі­на «індемнітет»). Народний депутат у питаннях матеріального за­безпечення прирівнюється до членів Кабінету Міністрів України.

Відповідно до законодавства України народному депутату Ук­раїни встановлюється Верховною Радою України щомісячний по­садовий оклад. Народному депутату України до встановленого Верховною Радою України посадового окладу здійснюються над­бавки у розмірі, встановленому для членів Кабінету Міністрів Ук­раїни. Окрім того, народному депутату протягом всього строку виконання депутатських повноважень щомісячно відшкодовують­ся витрати, пов'язані з виконанням цих повноважень, у розмірі місячної заробітної плати народного депутата, що не піддягають оподаткуванню, та оплачується праця помічників-референтів. На­родний депутат отримує щомісячно заробітну плату з дня початку депутатських повноважень, а кошти для відшкодування витрат на здійснення депутатських повноважень — з дня обрання.

Так, згідно з розрахунком видатків Верховної Ради України, на зарплату депутатам у 2000р. передбачалося витратити 8 194 500 грн, а в 2001 р. — вже 16 млн грн41. Така тенденція до зростання ви­датків із Державного бюджету на оплату праці народних депутатів України є в цілому негативною тенденцією, оскільки не відобра­жає об'єктивних економічних процесів у суспільстві. В зв'язку з цим цікавим є досвід США. Остання, 27 поправка до Конституції США42 забороняє парламентаріям збільшувати собі оплату (таке підвищен-     і

173

ня, якщо такий закон буде прийнято, починає діяти тільки з на­ступного складу парламенту). В інших державах це питання вирі­шується дещо по-іншому. Зокрема, розмір винагороди прирівнюєть­ся до окладів члені в уряду (Австрія) чи вищих державних службовців (Франція)43. Доціїьним бачиться врахування вказаного досвіду і в українському законодавстві.

Однією з матеріальних гарантій діяльності народного депутата України є право народного депутата України на транспортне за­безпечення (ст. 23 Закону України «Про статус народного депутата України»).

Окрім того, до матеріальних гарантій діяльності народного де­путата України слід віднести право народного депутата у разі дос­трокового припинення повноважень Верховної Ради України на отримання одноразової грошової допомоги у трикратному розмірі його місячної заробітної плати на день припинення депутатських повноважень.

Одним із складних та актуальних питань розглядуваної пробле­ми є питання недоторканності народних депутатів України, що об'єднує імунітет та індемнітет (невідповідальність) парламентаріїв.

Індемнітет (невідповідальність) розповсюджується на діяння при здійсненні депутатських повноважень. Парламентарій не пере­слідується за вираження думки, голосування, висловлювання. Де­путат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності за висловлювання в парламенті і за голосування, оскільки вони здійснюються в силу самого мандата44. У ст.80 Конституції Украї­ни зазначено, що народні депутати не несуть юридичної відпові­дальності за резу.іьтати голосування або висловлювання у парла­менті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Дане положення деталізується нормою ст. 10 Закону Ук­раїни «Про статус народного депутата України», де вказано, що голосування та позиція, висловлена народним депутатом в роботі Верховної Ради України та її органів, не може бути предметом роз­гляду у Верховнііі Раді України та її органах.

Що ж до імунітету, то цей інститут покликаний забезпечувати успішну і безперебійну роботу парламенту, але зовсім не звільняти від відповідальності тих депутатів, які порушили закон. У зв'язку з цим О.О. Миронов зазначає, що за вчинене повинна наступати відповідальність, але тільки із дотриманням правил, визначених законом45. Як зауважує В.Ф. Погорілко, депутатський імунітет існує

174

майже у всіх країнах світу, але існують істотні відмінності в ньому, передбачені конституціями і законами. На його думку, ці відмінності можна поділити на три основних види: щодо кола дій (діянь), на які поширюється депутатський імунітет; щодо терміну і місця дії депутатського імунітету; щодо порядку, процедури застосування депутатського імунітету46.

Конституція України в ч. З ст. 80 регламентує цей інститут на­ступним чином: «Народні депутати не можуть бути без згоди Вер­ховної Ради України притягнені де кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані». Закон України «Про статус народно­го депутата України» значно розширює трактування принципу іму­нітету парламентарія України, який є безпрецедентно абсолютизо­ваним і в зв'язку з цим значно понижує принцип рівності осіб перед законом. Зокрема, народному депутату гарантується депутатська недоторканність на весь строк здійснення депутатських повнова­жень.

Окрім зазначених у Конституції: України застережень щодо іму­нітету народного депутата України, обшук, затримання народно­го депутата чи огляд особистих речей і багажу, тргінспорту, житло­вого чи службового приміщення народного депутата, а також порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції та застосування інших заходів, що відповід­но до закону обмежують права і свободи народного депутата, до­пускаються лише у разі, коли Верховною Радою України надано згоду на притягнення його до кримінальної відповідальності, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо (ст.27 вказа­ного Закону України).

А.В. Малько цілком справедливо зазначає, що «така норма... ставить непробивний заслін для притягнення конкретного депута­та до кримінальної відповідальності. Ця обставина виступає од­ним із привабливих моментів для проникнення в депутатський кор­пус злочинних осіб»47. Такий стан справ у правовому полі України, коли Закон України «Про статус народного депутата України» су­перечить Конституції України у частині розширеного трактування принципу недоторканності народного депутата України, а також у частині декларованого Конституцією України принципу рівності громадян перед законом, є недопустимим і потребує негайного усу­нення вказаного протиріччя. В зв'язку з цим актуальною є вислов­лена в літературі думка, що «загальною світовою тенденцією у роз-

175

витку інституту депутатського імунітету є його поступове обмежен­ня. Ця тенденція об'єктивно має знайти відображення в Консти­туції і законодавстві України»48. Результати всеукраїнського рефе­рендуму 16 квітня 2000 р., на якому було висловлено волю народу як носія влади, підтверджують необхідність таких змін у обсязі та межах імунітету народного депутата України. За висновком Кон­ституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України за результа­тами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» ви­могам ст. 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до ст. 76, 80, 90, 106), «зміни, що пропонуються до статті 80 Кон­ституції України, стосуються лише спеціального статусу народних депутатів України і не впливають на зміст конституційних прав і свобод людини і громадянина (їх скасування чи обмеження). Тому виключення ч.З ст. 80 Конституції України не суперечить ст. 157 Конституції України49. Як правильно зазначають деякі автори50, склалася така ситуація, коли рішення всеукраїнського референду­му 16 квітня 2000р. має імперативний характер і підлягає безпе­речній реалізації, а скасування конституційного положення про депутатський імунітет може призвести до непередбачуваних наслідків. У зв'язку з цим слід зберегти інститут імунітету народно­го депутата України, значно обмеживши його. Доцільно створити у складі Конституційного Суду України другу палату, до компе­тенції якої відноситься з астосування щодо парламентаріїв України (та посадових осіб вищих та центральних органів державної вла­ди) конституційної (наприклад, щодо народного депутата України — у формі позбавлення імунітету) відповідальності, а також здійсню­вати судове провадження у всіх необхідних випадках притягнення відповідних осіб до будь-якого виду відповідальності. Так, ми про­понуємо викласти ч. З ст. 80 Конституції України у наступній редакції: «Народний депутат України не може бути без згоди Кон­ституційного Суду України притягнений до кримінальної відпові­дальності, затриманий чи заарештований, за винятком затриман­ня на місці злочину та інкримінування йому особливо тяжких злочинів». Всі норми щодо імунітету парламентаріїв України, що суперечитимуть Конституції України, повинні бути відповідно змінені.

176

Гарантії діяльності народних депутатів України є важливим еле­ментом статусу народного депутата України, що забезпечує без­перешкодну і ефективну реалізацію парлам ентарієм покладених на нього завдань. Проте обсяг соціальних, матеріальних гарантій та депутатської недоторканності, надані парламентарію України, є надлишковим і безпрецедентним, порівняно з іншими країнами, особливо з державами розвиненої демократії. Окрім того, викори­стання спеціальних гарантій екс-народними депутатами України, які уже не володіють відповідним спеціальним статусом парламен­тарія України, є недоцільне, суперечить їхньому призначенню як елементу відповідного спеціального статусу, не відповідає економіч­ним, політичним та соціальним умовам.

За такої надмірності та абсолютизованості гарантій діяльності парламентарія України обмежуючим та регулюючим фактором могла б виступати відповідальність народного депутата України. Статус народного депутата України як представника народу зобо­в'язує в силу змісту та призначення до особливих взаємовідносин із безпосереднім носієм влади в державі — українським народом. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про статус народного депута­та України» народний депутат України відповідальний за свою де­путатську діяльність перед українським народом як уповноваже­ний ним представник у Верховній Раді України. Проте нормативно не окреслено жодного з елементів механізму реалізації цієї відпові­дальності. Між тим, відсутність зазначених механізмів відповідаль­ності за існуючої в Україні конституційній моделі абсолютизова­ного депутатського імунітету детермінує: викривлення системи представництва як такої. Проте, навіть за існуючого неадекватно­го до вимог державно-правової дійсності нормативного закріплен­ня відповідальності народного депутата України, слід виокремити деякі аспекти відповідальності парламентаріїв України.

Істотні зміни підходів до визначення відповідальності народно­го депутата України відбулися в зв'язку із трансформацією деяких елементів конституційно-правового статусу народного депутата України, і зокрема характеру представницького мандата. Тільки застосовуючи комплексний підхід, що враховує всі правові та соціаль­но-політичні обставини, можна з'ясувати поняття відповідальності народного депутата України, її види та механізм реалізації51. Зага­лом, особливості порядку притягнення народного депутата до відповідальності визначаються Конституцією України, Законом

177

України «Про статус народного депутата України» та Регламен­том (надалі — Законом України «Про Регламент...») Верховної Ради України. Ми вважаємо за доцільне розглядати відповідальність народного депутата України у двох аспектах — об'єктивному та суб'єктивному.

До об'єктивного аспекта відповідальності слід віднести і юри­дичну відповідальність народного депутата України як один із видів соціальної відповідальності. Юридичною відповідальністю нази­вається застосування до особи, що здійснила правопорушення, за­ходів державного примусу, передбачених санкцією порушеної норми, в установленому для цього процесуальному порядку52. М.О. Краснов називає таку відповідальність зовнішньою, вказуючи при цьому на те, що зовнішня відповідальність — це зв'язок між суб'єктами, що передбачає фіксацію моделі поведінки, зовнішнього контролю і оцінки, реакції у випадку негативної оцінки зі сторони інстанції відповідальності53.

Суб'єктивний аспект відповідальності народного депутата Ук­раїни полягає в усвідомленому здійсненні обов'язків народного де­путата України перед суспільством та державою за велінням совісті, у відповідальному ставленні народного депутата України до по­кладених на нього обов'язків, належному їх виконанні, адекватній поведінці, що відповідає статус}' представника українського наро­ду і безпосередньо залежить від волі парламентарія. Цей аспект тісно переплетений із інститутом професійної депутатської етики, загаль­ними засадами моралі та особливостями психології кожної конк­ретної особи, проте виходить за межі впливу права як такого. Без­перечно, у даному аспекті слід зауважити, що надзвичайно важли­вим елементом суб'єктивної відповідальності народного депутата України є також правова культура, що відіграє інтегруючу роль у цілісній статусній конструкції парламентарія України. Даний вид відповідальності М.О. Краснов виділяє як внутрішню відпові­дальність (або самовідповідальність) — самостійне і добровільне пов'язування людиною власної ітоведінки з прогнозованими нею ж наслідками даної поведінки і самооцінка останньої. Рисами внутріш­ньої відповідальності є: самостійність і добровільність покладення на себе обов'язку, турботи про кого-небудь чи що-небудь; здатність до самопожертви; потреба вчинити певним чином, не чекаючи спри­ятливого збігу обставин чи винагороди54.

178

Не применшуючи значення субЧ ктивної відповідальності народ­ного депутата України, слід звернутися до об'єктивного аспекту соціальної відповідальності, і, зокрема, до юридичної відповідаль­ності. Пріоритетним видом відповідальності народного депутата України є конституційна відповідальність як вид соціальної та юридичної відповідальності, що існує у сфері конституційно-пра­вових відносин, роль якої у існуючих умовах державно-правової дійсності суттєво підвищується. Досить цікавим є визначення Н.М. Колосової щодо конституціюш-правової відповідальності як необхідності настання несприятлиЕ;их наслідків за невиконання (не­належне виконання) суб'єктами права своїх конституційних обо­в'язків і за зловживання своїми конституційними правами. За ав­тором, суб'єктами конституційної відповідальності є лише ті суб'єкти права, які володіють конституційними правами, чи ті, хто несе конституційні обов'язки55. Підставами даної відповідальності є нормативні та фактичні умови, встановлені нормами конститу­ційного права. Конституційна відповідальність характеризується специфічним колом суб'єктів, механізмом реалізації та санкціями.

У літературі56 досить переконливо проводиться думка про те, що цільна концепція конституційної відповідальності складається із декількох напрямів, кожен з яких потребує формування відносно самостійного механізму реалізації конституційної відповідальності:

відповідальність владних структур перед суспільством за не­

належну реалізацію тих владних повноважень, які народ як єдиний

носій влади передав конкретним державним інституціям та окре­

мим особам, до яких можна віднести відкликання народного депу­

тата України, розпуск Верховної Ради України, необрання народ­

ного депутата України на наступний термін;

конституційну відповідальність окремої особи, а також гру­

пи осіб, за невиконання своїх обов'язків чи зловживання своїми

правами, засобами якої у даному випадку буде будь-яке обмежен­

ня чи позбавлення конституційних прав і свобод. Сюди можна відне­

сти конституційну відповідальність у вигляді позбавлення пасив­

ного виборчого права для тих, хто зловживав своїм правом,

дострокового припинення повноважень народного депутата Украї­

ни в зв'язку з набранням законної сили обвинувальним вироком

щодо нього тощо.

У зв'язку з тим, що не існує адекватного потребам державно-правової дійсності нормативного закріплення належних механізмів

179

реалізації конституційно-правової відповідальності народного де­путата України, практичне упровадження форм конституційно-правової відповідальності народного депутата України залишається далеко позаду теоретичних направдовань із питань конституційно-правової відповідальності. Реально вона застосовується тільки по­ряд із іншими видами відповідальності і у виключних випадках. Наприклад, у разі дострокового припинення повноважень народ­ного депутата України в зв'язку з набранням законної сили обви­нувального вироку щодо нього — конституційна відповідальність народного депутата України виникає поряд із кримінальною відпо­відальністю парламентарія України. Фактично, за весь період існу­вання незалежної Української держави припинення повноважень народного депутата України в зв'язку з набранням законної сили обвинувальним вироком щодо нього мало місце щодо трьох на­родних депутатів — Ю.Звягільського, П.Лазаренка та М.Агафо-нова.

Важливим питанням є співвідношення конституційної та по­літичної відповідальносгі народного депутата України як носія вла­ди. Політична і моральна відповідальність влади, на відміну від конституційної, існує як в позитивному, так і в ретроспективному аспектах. Політична відповідальність у конкретному випадку — це відповідальність народного депутата України як носія влади і партії, яку він представляє, за виконання прийнятих на себе зобов'я­зань, обіцянок і програм, за належну реалізацію тих владних по­вноважень, які ті чи інші структури отримали від народу як єдино­го джерела влади. Вичерпно розкривається сутність політичної та моральної відповідальності тезою Н.М.Колосової, що «мірою по­літичної відповідальності буде відсторонення від влади тих осіб, хто не належним чином здійснював свої публічні функції. Мораль­на відповідальність — це відповідальність влади за реалізацію своїх повноважень на основі вимог моралі, справедливості»57. Політич­на та моральна відповідальність не володіють рисами юридичної відповідальності.

Проте аналіз державно-правової дійсності свідчить, що часто юридична відповідальність суб'єктів влади, і зокрема народних депутатів України, поєднується із відповідальністю політичною та моральною, продукуючи нові, змішані форми відповідальності. Наприклад, партійна відповідальність зосереджує певні риси як конституційної (необхідність юридичних фактів, наявність право-

180

вих наслідків), так і політичної (суть та механізм, двоаспектність) відповідальності. У більшості країн розвиненої демократії партійна відповідальність відіграє істотну роль. Партія самостійно, виходя­чи із своєї програми, етичних засад та політичних, економічних і соціальних умов у державі визначає, наскільки діяльність того чи іншого депутата сумісна з принципами партії. У тих державах, де партії мають тривалу історію та десятками років формований імідж, переважно у країнах англосаксонської чи американської правових систем, така відповідальність парламентарія носить визначальний характер і, в більшості випадків, є найбільш ефективною.

Партійну відповідальність доцільно розглядати за сферою дії — ординарну (внутрішньопартійну) та екстраординарну (відпові­дальність партії загалом) та за часом дії — ретроспективну і про-спективну. Власне, саме ординарна партійна відповідальність може виступати безпосередньо як відповідальність парламентарія. Зок­рема, ординарною проспективною відповідальністю є відпові­дальність у формі невнесення кандидата у народні депутати Украї­ни до списків партії. Форми ординарної ретроспективної партійної відповідальності достатньо різноманітні: виключення із партії із належними наслідками; виключення із партійних списків наступ­них виборів; виключення із депутатської фракції; винесення попе­редження.

У державах із нерозвиненою демократією, зокрема в деяких краї­нах Азії та Африки, де парламентарії вважаються представниками партій, а не народу, реалізація партійної відповідальності може мати доволі істотні наслідки при виході з партії, навіть до позбавлення мандата. На цьому прикладі легко виявляється своєрідна двоас­пектність партійної відповідальності: з одного боку, вона носить політичний характер, про що свідчать фактори політичної діяль­ності партії як такої, з іншого — викликає юридичні наслідки, а, отже, носить і правовий характер, що переважно пов'язано із діяль­ністю партії та її членів у органах державної влади та місцевого самоврядування, і, зокрема, діяльністю партійних фракцій у пар­ламенті. Юридичний характер партійної відповідальності поглиб­люватиметься при можливому переході України від змішаної до пропорційної системи виборів народних депутатів України.

Істотну роль для визначення відповідальності парламентарія України відіграє дисциплінарна відповідальність. Дисциплінарна відповідальність58 — вид юридичної відповідальності, яка полягає

181

в обов'язку працівника відповідати перед роботодавцем за дисцип­лінарний проступок і зазнавати дисциплінарних санкцій, передба­чених законодавством про працю. Дисциплінарна відповідальність поділяється на два види: дисциплінарні стягнення та заходи дис­циплінарного впливу. Щодо парламентарія слід розрізняти наступні заходи дисциплінарного впливу: заклик до порядку; заклик до по­рядку з занесенням у протокол із відповідними наслідками (мате­ріальними); вираження осудження, із певними наслідками (матері­альними); попередження про поз бавлення слова; позбавлення слова за питанням, що обговорюється; видалення із зали засідань; дога­на із відповідними наслідками (попередження відзиву); постановка питання про відзив.

Очевидно, що поряд із застосуванням дисциплінарної відпові­дальності, часто щодо парламентарія використовується матеріальна відповідальність. На нашу думку, доцільно виокремити матеріаль­ну відповідальність парламентаріїв двох видів:

— матеріальна відповідальність у формі несплати — утримання із місячної депутатської винагороди певної суми внаслідок невико­нання чи неналежного виконання покладених на парламентарія обов'язків. Механізми матеріальної відповідальності народних де­путатів України практично не розроблені. У певній частині зако­нодавство України унормовує матеріальну відповідальність у формі несплати. Відповідно до п.5 ст.ЗЗ Закону України «Про статус на­родного депутата України», за даі, в які народний депутат без по­важних причин не виконує свої депутатські повноваження, перед­бачені законом, за поданням комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики, народним депутатам не провадяться виплати, пов'язані з виконанням депутатських повноважень. Світо­ва практика свідчить про ефективність даного виду матеріальної відповідальності. Так, відповідно до ч.З ст. 63 Конституції Греції, якщо депутат протягом місяця невиправдано пропустив більше п'я­ти засідань, з його щомісячної винагороди утримують 1/30 частину за кожен випадок відсутності59. У Франції та деяких інших країнах розмір винагороди ділиться на даі частини; другу частину депутат може отримувати залежно від відвідання ним засідань парламенту, постійних комісій, від активності в роботі60. Таке вирішення пи­тання виплати депутатської винагороди може бути запроваджене та результативно використовуватися на теренах України як одна із

182

дієвих форм матеріальної відповідальності народного депутата України;

—            матеріальні санкції — стягнення за певні дії парламентарія,

що суперечать принципам вільного представницького мандата,

принципам несумісності. Зокрема, причиною для накладення стяг­

нення є порушення порядку на засіданнях, а також використання

депутатом чи надання ним дозволу на використання свого звання

в діяльності фінансових, промислових чи торговельних підприємств

і деякі інші випадки зловживання депутатським званням чи нена­

лежного його використання61. Матеріальні санкції законодавством

України не передбачені.

Таким чином, відповідальність народного депутата України поряд з іншими елементами конституційно-правового статусу на­родного депутата України повинна бути адекватною його місії пред­ставника народу України. Використання народни м депутатом Ук­раїни значних повноважень, надаиих для реалізації покладених на нього функцій, неможливо без розроблення механізму відповідаль­ності народного депутата України у будь-якому із її видів, а також без створення належного зовнішнього контролю за діяльності на­родного депутата України як із боку народу України як джерела влади, так і з боку інших органів державної влади Тільки за умови належного розвитку системи громадянського контролю за діяльні­стю народних депутатів України, взаємного контролю з іншими органами державної влади можливе становлення ефективної систе­ми народного представництва.

Таким чином, в умовах реформування системи органів держав­ної влади України особливо актуалізується проблема приведення конституційно-правового статусу народного депутата України відповідно до вимог державно-правової дійсності, становлення інституту представника народу, адекватного потребам самого народу як носія влади, стабілізації політичної системи України. Зок­рема, ми вважаємо за доцільне виокремити наступні акценти в про­цесі оптимізації конституційно-правового правового статусу пар­ламентарія:

—            приведення всіх елементів конституційно-правового статусу

народного депутата України у відповідність із теоретичними заса­

дами народного представництва, визначення основної доктрини

мандата парламентарія України (виключно виборний характер

183

набуття мандата парламентарія України, вільний характер манда­та народного депутата України з кореспондуючим цьому механіз­мом конституційно-праиової відповідальності; чітке дотримання принципів представницького мандата);

приведення норм Конституції України у відповідність з ре­

зультатами всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. як ре­

зультатом волевиявлення носія влади — українського народу, що є

пріоритетним суб'єктом публічно-владних відносин (створення

двопалатного парламенту з відповідною відмінністю конституцій­

но-правових статусів парламентаріїв двох палат; кількісна адек­

ватність; зміна обсягу імунітету парламентарія; можливе утворен­

ня другої палати Конституційного Суду України, яка б займалася

питаннями позбавлення народних депутатів України недоторкан­

ності у формі імунітету, іншими формами конституційної та інших

видів юридичної відповідальності народних депутатів України,

членів інших органів державної влади тощо);

приведення всіх елементів конституційно-правового статусу

народного депутата України у відповідність з Конституцією Ук­

раїни, недопущення розширеного трактування у інших норматив­

но-правових актах норм Конституції України;

—розроблення та впровадження різноманітних механізмів, спря­мованих на забезпечення дотримання конституційно-правового статусу парламентарія України самим народним депутатом Украї­ни, з боку органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб.

^Кривенко Л. Т. Конституційно-правові основи референдумів в Ук­раїні // Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Ук­раїні: проблеми теорії і практики. — К., 2001. — С.94.

2Погорілко В.Ф. Теоретичні проблеми конституційного ладу України // Правова держава: Ювілейний щорічник наукових праць. — 1999. — Вип. 10. — С.43.

іКовешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимьіх Государств. Учебник для вузов. — М., 1999. — С. 272.

АМихалева Н.А. Констапуционное право зарубежньїх стран СНГ: Учеб. пособ. — М., 1998. — С. 300.

184

^Кравченко В. В. Конституційне право України. Навч. посіб.— К., 2000.—С. 175.

6Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні / За ред. Н.Р.Нижник. — К.,1999. — С. 39.

7Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. — М., 1996. — С131-132.

ьЗимина Л.А. Морис Дюверже и его книга «Политические партии» // Вступ до кн.: Дюверже М. Политические партии. — М., 2000. — С. 11.

9Лафитский В.И. Основи конституционного строя СІЛА. — М., 1998.

—            С.146.

'"Конституція незалежної України. Навч.посібн. / За ред. В.Ф.Погоріл-ка, Ю.С.Шемшученка, В.О.Євдокимова. — К.; 2000. — С.226.

пСурилов А.В. Теория государства и права. Учебное пособие.— К., Одесса, 1989. — С.397, 100-101.

{1Сивое В.А. Статус советского депутата.— Л., 1973.—С.28.

ізБогданова Н.А. Система науки конституционного права. — М., 2001.

—            С. 56-57.

[АБезугловА.А. Теоретические проблеми правового статуса советско­го депутата. Автореф. дис. д.ю.н./12.00.02. — М.,1971. —С.6.

>5БезугловА.А., Солдатое С.А. Конституционное право России. В 3 т.

—            М., 2001.Т.2—С.635-636.

І6Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И.Ковлера, В.Е.-Чиркина, Ю.А.Юдина. — М., 1996. — С.557-558.

"Конституции зарубежньїх государств /Сост. В.В.Маклаков — М., 2000. — С.80.

18КонституциистранСНГиБалтии/Сост. Г.Н.Андреева. —М., 1999.

—            С.177.

у9Тодьіка Ю.Н. Основи конституционного строя Украйни. Учебное пособие.—X. 1999.—СІ 80-181

2аБезуглов А.А., Солдатое С.А. Конституционное право России. В 3 т.— М., 2001.—Т.2. —С.640.

2'Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного предста-вительства // Государство и право. — 2001. — №11. — С. 32.

22Зжовьев А.В. Конституционное право России.— М.-СПб., 2000. — С.184.

2гБеляева Н.Г. Право на неприкосновенность частной жизни и доступ к персональним данньш // Правоведение. — 2001.— №1(234). — С.103.

185

2іГригорук Н.Г. Принципи несумісності представницького мандата народного депутата України // Парламентаризм в Україні: теорія та прак­тика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. — К., 2001. —С. 399-403.

25Безуглов А.А. Теоретические проблеми правового статуса советско-го депутата. Автореф. дис. д. ю. н. — М., 1971. — С. 6; Баймуратов М. О., Нгуєн Ань Туан. Правовий статус народного депутата України // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. — 1998. — №4. — С.З.

26Шаповал В. Парламент як орган: народного представництва // Віче. — 1999. — №5.—С.З.

"Смирнов А.А. ГТолномочньїе представители народа. — М., 1975. — С.6.

2іШайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализ-ма). — М.,2001. —С.135.

29Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Сте-панова, Т.Я. Хабрігевой. — М., 1999. — С. 64-65; МихалеваН.А. Консти-туционное право зарубежньїх стран СНГ: Учебное пособие. — М., 1998.

С.304; Сивов В.А. Статус советского депутата. — Л., 1973. — С.47-82.

30Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. — М., 1991. — С.50.

3'БезугловА.А. Депутате Советеи избирательном округе. —М., 1978.

С.7.

32Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Сте-панова, Т.Я. Хабриевой. — М.,1999. — С.186.

33Лафитский В.И. Законодательньїй процесе // Очерки конституцион-ного права иностранньїх государств: Учебное и научно-практическое пособие /Отв.ред. Д.А.Ковачев. — М.,1999. —С.187.

иЧехарина В.И Законодательньїй процесе: право законодательной инициативьі // Теоретические проблеми российского конституционализ-ма / Под общ.ред. Т.Я.Хабриевой. — М., 2000. — С. 169.

"Конституція незалежної України: Навч. посібн. Кол. авт.; За ред. В.Ф.Погорілка, Ю.С.Шемшученка, В.О.Євдокимова. — К., 2000. — С.229.

і6Давьідов Р.К. Право депутатского запроса в советском общенарод-ном государстве. Автореф...к.ю.н./І2.00.02. — К.,1979. —С. 12-13.

37Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. Т.1-2. Часть общая: Учебник /Отв.ред.проф. Б.А.Страшун.. — М., 1995.

—            С.464.

зіБезугловА.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3 т.

—            М.,2001:-Т.2.-С.658.

186

^Ярматов А.Я. Гарантии депутатской деятельности. — М., 1978. — С.16.

ІОКривенко Л. Т. Законодательная деятельность Верховних Советов союзних республнк (проблеми теории и практики): АЕтореф дис. д. ю.н./ 12.00.02.— К., 1987. — С. 24.

"СосницкийЛ. Депутати обойдутся дешевле стране, если станут ез-дить на такси // 2000. — 2001,— № 8(61). — 23 февраля —1 марта 2001 г.

42Конституция США, поправка XXVII // Конституции зарубежньїх государств: Уч.пос. /Сост. проф. В.В.Маклаков. — 3-є изд., перераб. и доп.— М.,2000. — С.368.

43Сравнительное конституционнсе право / Под ргд. Ковлера А.И., Чиркина В.Е., Юдина Ю.А. — М., 1996. — С.566-567.

иТодьіка Ю.Н. Основи конституционного строяУкрайни. Учеб.по-собие. —X., 1999. — С. 182.

45 Миронов О. О. Конституционньіи статус депутатов парламентів за­рубежньїх стран // Очерки конститупионного права иностранньїх госу­дарств: Учебное и научно-практическое пособие. Отв.ред. Д А.Ковачев. — М., 1999. —С.173.

46Погорілко В. Про депутатську недоторканість // Урядовий кур'єр. — 2000. — №68(1750). — 13 квітня.

'"Малько А. В. Правовьіе имунитетьі // Правоведение. — 2000. — №6. — С. 19.

^Погорілко В. Про депутатську недоторканість //Урядовий кур'єр. — 2000.— 13 квітня.

49Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про наданню висновку щодо відповідності про­екту Закону України «Про внесення змін до Конституції України за ре­зультатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» ви­могам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76,80, 90, 106 Конситуції України) // Вісник Конституційного Суду України. — 2000. — №3. — С. 13

50Федоренко В.Л., Середа Ю.А. Інститут депутатського імунітету: по­рівняльно-правові аспекти // Держава і право. — К., 2001. — Вип.9. — СІ 16.

^Григорук. Н.Г. Проблеми відпов дальності народного депутата Ук­раїни//Держава і право. — К., 2001. — Вип.14. — СІ 51-160.

52Общаятеориягосударстваи права. В 2т. /Подред. М.Н.Марченко. Т. 2. Теория права. — М., 2000. — С.592

53Краснов М.А. Ответственность в системе народного представитель-ства. Автореф. дис. д.ю.н./12.00.02. — М., 1993. — СІ2.

54Там само.

187

і$Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственнс сть органов государственной власти и иньїх субьектов права за нарушение конституционного законодательства Рос­сийской Федерации. — М., 2000. — С.8.

^Там само. — С.6.

57Там само. — С. 16.

^Хуторян Н.М. Відповідальність дисциплінарна // Юридична енцик­лопедія / Відп. ред . Ю.С. Шемшученко та ін. В 6 т. Т. 1. — К., 1998. — С.431.

і9Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. Т. 1-2. Часть общая: Учебник/Отв.ред. Б.А.Страшун — 3-еизд., обновл., дораб. — М., 1999. — С.509.

60Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежньїх стран. — М., 1997. — С.242.

6'Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4т. Т. 1-2. Часть общая: Учебник/ Отв.ред. Б.А.Страшун — 3-еизд., обновл. и дораб. —М., 1999. — С. 508-509.