ГЛАВА XII МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ

 1. Теоретические и конституционные основы

местного управления

В большинстве стран современного мира управление местны-

ми делами осуществляется как через назначаемые из центра

органы государственной администрации на местах, выступающие

в качестве периферийного звена государственного аппарата, так

и через представительные органы, избираемые населением соот-

ветствующих административно-территориальных единиц. Такие

представительные органы часто именуются органами местного са-

моуправления или муниципального управления.

В современном виде местное управление в развитых демокра-

тических государствах сложилось в основном в результате муници-

пальных реформ XIX в. Его становление было связано с процес-

сами перехода от феодальной организации к современному инду-

стриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии явля-

лись города, одним из основных требований которых было предо-

ставление им самостоятельности в управлении местными делами,

обеспечение свободы общинного самоуправления от надзора и

вмешательства со стороны центральных властей. С середины

XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться

местным самоуправлением, что отражало определенные реалии

того времени. Не случайно английский исследователь Д. Эшфорд

считает концепцию местного самоуправления прежде всего <про-

дуктом либерально-демократического государства XIX в.>. (*1).

В то время считалось, что местные представительные органы

являются <как бы четвертой властью, связанной законом и су-

дебным контролем, но не подчиненной правительству и его орга-

нам в центре и на местах> (*2) (трактовка местного управления как

четвертой ветви власти встречается и в современных работах,

(**1) Ashford D. British Dogmatism and French Pragmatism: Central-Local Poli-

cymaking in the Welfare State. L., 1982. P. 2.

(**2) Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США,

Великобритания). М., 1971. С. 102.

-672-

посвященных странам, где муниципалитеты занимают достаточно

сильные и автономные позиции в государственном механизме (*1)).

Однако по мере становления <государства всеобщего благосостоя-

ния>, развития централистских тенденций в области государст-

венного управления, усиления правового регулирования деятель-

ности местных органов и все большего переплетения компетенции

муниципалитетов и центральных ведомств в результате расши-

рения социальных функций государства происходила <ревизия

классических принципов связей муниципалитетов с другими ча-

стями государственного аппарата>, местное самоуправление по-

степенно превращалось в <разновидность исполнительной деятель-

ности, осуществляемой в рамках общей государственной полити-

ки>. (*2).

Лозунг <самоуправления> был также весьма популярен в ряде

стран <третьего мира> (и особенно - в Индии) в период борьбы

за независимость. Причем он имел, как правило, общенациональ-

ное звучание и касался всех уровней управления - от централь-

ного до местного. В настоящее время, как считает авторитетный

индийский специалист по вопросам управления Ш. Махешвари,

термин <самоуправление> утратил свое былое значение. Он отме-

чает, что Индия добилась самоуправления как на общенациональ-

ном, так и на местном уровне, и теперь оно осуществляется в

основном в форме государственного управления. (*3).

Становление и развитие <государства всеобщего благосостоя-

ния>, расширение набора услуг, предоставляемых им своим граж-

данам оказало двойственное влияние на функционирование ме-

стного управления. С одной стороны, усилилась роль местных

органов в реализации правительственной политики на местах, в

предоставлении различных услуг населению, что, в свою очередь,

определило заинтересованность государства в эффективном функ-

ционировании местного управления, повысило влияние местных

органов на политический процесс в целом. С другой стороны, уси-

лилась интеграция местных органов в государственный механизм,

что приводит к потере ими своей былой самостоятельности. Изме-

нившаяся ситуация заставила правительство искать новые пути

воздействия на местные органы с целью подчинения их деятель-

ности решению, прежде всего, таких задач, которые имеют обще-

национальное звучание.

Характеризуя современные реалии в области местного управ-

ления, Р. Граверт подчеркивает, что чем полнее втягиваются ме-

(**1) Warmenhoven H. In the Hurricane's Eve: Recent Local Government Reforms

in Belgium//Local Government Reform and Reorganization: An International Per-

spective. Washington, 1981. P. 65.

(**2) Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 103-104.

(**3) Mahesliwari Sh. Local Government in India. New Delhi, 1971. P. 1-2.

-673-

стные территориальные единицы в осуществление конституцион-

но-правовых принципов социальной государственности, тем боль-

ше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и

следовать <единым для всей страны принципам государственной

политики>. (*1). В современной Германии (как и во многих других

странах), отмечает он, судьба местных органов как составных ча-

стей государства во многом зависит от поддержки со стороны

последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой си-

стемой государства, <они, скорее, являются частью единого целого,

чем независимыми территориальными единицами, и возможность

что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит

ог общей ситуации в государстве, чем от специфических местных

обстоятельств>. (*2). Не случайно поэтому во многих современных ра-

ботах по местному управлению (особенно английских авторов)

традиционная трактовка местных самоуправляющихся общин в

духе естественно-правовой доктрины все чаще заменяется тезисом

о производности местного управления от государственной власти.

Местное управление является весьма специфической частью

государственного механизма, обладающей значительным своеоб-

разием и самостоятельностью. Это объясняется тем, что местные

советы представляют собой <практически единственный центр

власти вне рамок национального парламента (а в федеративных

государствах - и легислатур субъектов федерации. - Авт.),

обладающий легитимностью, базирующейся на выборах и народ-

ном волеизъявлении>. (*3). Эта самостоятельность, однако, имеет не-

сколько иную природу, чем при автономии, поскольку местные

представительные органы чаще всего не обладают собственными

законодательными полномочиями и действуют на основе и в рам-

ках законов, принимаемых вышестоящими представительными

органами.

И все же степень реальной самостоятельности местных орга-

нов не следует преувеличивать. Ведь закрепление за ними тех

или иных полномочий на практике зачастую является лишь ре-

зультатом разграничения компетенции между центром и места-

ми в рамках единого государственного механизма. Местные орга-

ны нс обладают так называемой <компетенцией устанавливать

свою компетенцию>, то есть не могут самостоятельно определять

круг своих полномочий, который устанавливается вышестоящими

органами, а также судами.

Степень самостоятельности местных органов весьма скептиче-

ски оценивается специалистами в странах англосаксонского права,

(**1) Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в

ФРГ//Госуларство и право. 1992. № 10. С. 107.

(**2) Там же. С. 99.

(**3) Duncan S., Goodwin M. The Local State and Uneven Development: Behind

the Local Government Crisis. Cambridge. 1988. P. XII.

-674-

в частности, в Великобритании. Именно здесь получила распрост-

ранение так называемая <государственная> теория местного управ-

ления, в значительной степени опирающаяся на судебную практи-

ку но муниципальным делам. Согласно этой теории местные орга-

ны являются, в первую очередь, <агентами центральных ведомств,

оказывающими услуги населению в соответствии с общенацио-

нальными стандартами и под общенациональным руководством>. (*1).

Как подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, местное

управление - это, прежде всего, управление, то есть осуществ-

ление публичной власти на местном уровне. Автор признает, что

местные органы функционируют лишь постольку, поскольку цент-

ральное правительство с чисто технической точки зрения не спо-

собно самостоятельно осуществлять управление во всех админист-

ративно-тсрриториальных единицах. (*2).

Точку зрения К. Дейвиса разделяют некоторые его француз-

ские коллеги. Так, Р. Драго отмечает, что местные органы зача-

стую формируются, прежде всего, для удобства управления госу-

дарством, поскольку с момента достижения последним определен-

ных размеров отказаться от допущения существования местных

органов становится невозможно. (*3). В то же время в французской

литературе весьма распространена трактовка местного управле-

ния в духе естественно-правовой доктрины. В ее рамках проводит-

ся различие между <искусственно> созданными (то есть актами

центральных властей) административно-территориальными едини-

цами (например, кантон, округ) и <естественно> сложившимися

образованиями, лишь признанными центральными властями (на-

пример, город). Считается, что в управлении первыми должны

преобладать интересы государства, вторые могут обладать зна-

чительными самостоятельными нравами   и руководствоваться,

прежде всего, местными интересами.

Для того, чтобы адекватно оценить роль местного управления

в государственном механизме и проанализировать взаимоотно-

шения отдельных институтов, функционирующих на местном уров-

не, следует разобраться в соотношении понятий <местное управ-

ление> и <местное самоуправление>. Отечественные исследовате-

ли, оперируя этими понятиями, вкладывают в них порой совер-

шенно разный смысл. Зачастую указанные понятия пытаются раз-

вести, обозначая ими как бы две различные системы, параллель-

но функционирующие на местном уровне. Под местным управле-

нием, таким образом, понимаются органы, назначаемые из цент-

ра и представляющие на местах государственную администрацию,

а под местным самоуправлением - местные представительные

(**1) Rhodes R. The National World of Local Government. L., 1986. P. 1.

(**2) Davies K. Local Government Law. L., 1983. P. XXXV.

(**3) См.: Драго P. Административная наука. M., 1982. С. 133.

-675-

органы. Некорректность подобного подхода (по крайней мере

применительно к сравнительным исследованиям) можно проиллю-

стрировать на примере Великобритании и других государств анг-

лосаксонского права, где отсутствуют представители из центра

на местах. Получается, что здесь вообще нет местного управле-

ния как такового, хотя именно данный термин используется как

в законодательстве, так и в работах отдельных исследователей.

Более правильным, на наш взгляд, представляется не проти-

вопоставлять местное самоуправление местному управлению, а

рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь мест-

ное управление - сложный и гибкий механизм и может вклю-

чать в себя как государственную администрацию на местах, так

и местные представительные органы (органы самоуправления).

Именно в таком качестве местное управление входит в государ-

ственный механизм, обладая, как уже отмечалось, значительной

спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его

элементами.

Вместе с тем в конституциях (в том числе российской) и ли-

тературе прослеживается другой подход, основанный на разли-

чении государственной власти и власти местного самоуправления

(территориального коллектива), в рамках которого местное са-

моуправление как бы выводится за пределы   государственного

механизма. В России такой подход уходит своими корнями еще в

так называемую <общественную> теорию самоуправления, полу-

чившую распространение в 60-х годах XIX в. Ее сторонники проти-

вопоставляли интересы общества интересам государства, отстаи-

вая право местных учреждений заниматься сугубо общественными

делами.

В литературе, посвященной местному управлению, различают-

ся три его основные модели (системы), в целом соответствующие

основным правовым системам (семьям) современности: англосак-

сонская (английская), континентальная (французская) и <совет-

ская>. (*1). Выделение указанных моделей базируется, прежде всего,

на тех принципах, которые лежат в основе отношений местных

органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

В рамках англосаксонской модели местного управления (Ве-

ликобритания, США, Канада, Австралия и др.) местные предста-

вительные органы <формально выступают как действующие ав-

тономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое

подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует>. (*2).

Для данной модели характерно также отсутствие на местах упол-

(**1) Alderfer Н. European Local Political Structurcs//Comparalivfi Local Policits:

A Systems-Functional Approach Boston, 1973. P. 136-146.

(**2) Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 418.

-676-

номоченных центрального правительства, опекающих   местные

представительные органы. Наряду с представительными органа-

ми в странах с англосаксонской системой местного управления

(и в первую очередь в США) населением могут избираться и от-

дельные должностные лица. Значительными полномочиями обыч-

но наделяются комиссии (комитеты) местных представительных

органов, играющие, как правило, весомую роль в подготовке и

принятии тех или иных решений. Контроль за деятельностью ме-

стных властей осуществляется чаще всего косвенным образом: че-

рез центральные министерства, а также судебные органы.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франко-

язычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила

распространение континентальная (французская) модель местного

управления. Она основывается на сочетании прямого государст-

венного управления (государственной администрации) на местах

и местного самоуправления. Агенты государственной администра-

ции, функционирующие в рамках французской модели в отдель-

ных административно-территориальных единицах, осуществляют

надзор за деятельностью местных представительных органов. Кро-

ме того, рассматриваемая система местного управления может

характеризоваться определенным подчинением нижестоящих зве-

ньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчинен-

ность выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 кон-

ституции праве областей осуществлять контроль за законностью

актов провинций, коммун и иных местных образований. (*1).

Во Франции степень соподчиненности между различными

уровнями местного управления была несколько снижена рефор-

мой начала 80-х годов. Теперь в соответствии с законами от

7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив

не может осуществлять опеку над другим, кроме как в строго

ограниченных вопросах: регион над департаментом и коммуной-

в области образования и культуры; департамент над коммуна-

ми - в социальных вопросах, здравоохранении, сельском осна-

щении, школьном транспорте. (*2). Кроме того, был несколько смяг-

чен административный контроль центра над местными представи-

тельными органами.

В развитых демократических государствах различия между

двумя указанными моделями не имеют принципиального харак-

тера. Можно даже говорить об определенном сближении между

ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и

Великобритании 80-х годов). Обе модели базируются на ряде

сходных принципов, основой местного управления являются пред-

(**1) См.: Конституция Итальянской Республики//Современные зарубежные

конституции. М., 1992.

(**2) См.: Рубинская О. Ю. Проблемы децентрализации в стратегии реформ

ФСП. М, 1987. С. 29.

-677-

ставительные органы, избираемые населением на основе свобод-

ных выборов и состязательности, обладающие легитимностью. В

России по закону 1995 г. действуют выборные органы, включая

глав местных администраций.

Несколько иначе обстоят дела во многих странах <третьего

мира>, где заимствованная англосаксонская или континентальная

модель местного управления зачастую служит лишь своеобраз-

ным фасадом, внешней оболочкой авторитарного по своей сути

политического процесса, в рамках которого волеизъявление инди-

видуума на выборах носит во многом несамостоятельный харак-

тер и направляется посредством механизмов традиционной моби-

лизации.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япо-

ния) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континенталь-

ной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими

чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, или

гибридных формах управления на местах. В такой крупнейшей

азиатской стране, как Индия, местное управление по большинст-

ву своих параметров схоже с английской моделью. (*1). В то же вре-

мя здесь функционирует совершенно не свойственная англосак-

сонской модели прямое государственное управление на местах

через назначаемых сверху чиновников.

От двух рассмотренных выше моделей принципиально отли-

чается так называемая <советская> модель. К настоящему вре-

мени она, правда, представляет не столько практический, сколь-

ко научный интерес. Данная модель была характерна прежде все-

го для Советского Союза и других стран <мировой системы со-

циализма>, а также для некоторых развивающихся государств,

ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она

продолжает сохраняться в той или иной форме лишь в несколь-

ких странах, продолжающих считать себя социалистическими

(Китай, Куба, КНДР, Вьетнам).

В основе <советской> модели лежит отрицание принципа раз-

деления властей и провозглашение полновластия представитель-

ных органов (советов) на соответствующей территории. В рабо-

тах по советскому государственному праву утверждалось, что

местные советы являются <органами единой государственной вла-

сти>, отвечающими <за проведение в жизнь на своей территории

актов центральных органов>. Главная задача местных советов в

социалистическом государстве, таким образом, сводилась прежде

всего к необходимости <обеспечить выполнение основных государ-

ственных функций на каждом участке территории страны>. (*2). По-

добный подход получил отражение, в частности, в конституции

(**1) Rao N. Municipal Finance in India: Theory and Practice  New Delhi

1985. P. 3.

(**2) Советское государственное право. M., 1980. С. 564.

-678-

Кубы, которая характеризует местные ассамблеи как высшие

органы государственной власти на местах, осуществляющие в

пределах своего круга ведения государственные функции в соот-

ветствующих территориальных единицах (ст.ст. 101, 102).

<Советская> модель характеризуется также иерархической со-

подчиненностью входящих в нее звеньев. Все другие органы го-

сударства считаются производными от советов и им подотчетны.

Так, в соответствии со ст. 3 Конституции КНР 1982 г. все госу-

дарственные административные органы, судебные органы и орга-

ны прокуратуры формируются собраниями народных представите-

лей, ответственны перед ними и им подконтрольны.

Исполнительными органами местных советов обычно являлись

формировавшиеся ими из своего состава исполнительные комите-

ты. Они, как правило, действовали согласно принципу двойного

подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующе-

му местному совету. Планы и бюджет чаще всего готовились

исполнительными комитетами на основе обязательных показате-

лей, устанавливавшихся вышестоящими органами управления.

Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в

социалистической Польше, где наряду с единой системой пред-

ставительных органов функционировала исполнительная верти-

каль прямого государственного управления на местах. Исполни-

тельными органами общей компетенции являлись единоличные

администраторы. Назначение этих должностных лиц воеводского

уровня осуществлялось председателем Совета министров с согла-

сия соответствующего совета. Администраторы низового уровня

избирались местным советом, после чего официально назначались

вышестоящим администратором.

Хотя советы и считались полновластными органами, реальная

власть принадлежала партийным организациям, функционировав-

шим на различных уровнях административно-территориального

деления и принимавшим все важные решения. Таким образом,

происходило своеобразное сращивание государственного, совет-

ского аппарата с партийным при доминировании последнего. Ме-

стные советы на практике зачастую подменялись своими исполни-

тельными комитетами, которые, в свою очередь,  выполняли в

основном решения партийного руководства. При такой системе

депутаты не обладали политической властью и фактически не

играли никакой роли в процессе управления. Проводившиеся же

безальтернативные выборы лишались смысла и призваны были

лишь время от времени демонстрировать <солидарность> народа

с правящей партией. (*1).

В настоящее время страны Восточной Европы практически от-

казались от <советской> модели, взяв на вооружение в основном

(**1) Alderfer Н. Ор. cit С. 144- 146.

-679-

континентальную модель местного управления как наиболее близ-

кую их правовым системам. В России наиболее существенные из-

менения в области местного управления связаны с отходом от

трактовки советов как единой системы органов государственной

власти, упразднением исполнительных комитетов местных сове-

тов и их заменой главами местной администрации, введением

института муниципальной собственности, судебного контроля за

законностью решений представительных органов и т. д.

Стремление преодолеть излишнее <огосударствление> местно-

го управления в России порой приобретает своеобразные формы,

не имеющие аргументированного теоретического обоснования. В

российском конституционном праве начинает закрепляться кон-

цепция негосударственной природы местного самоуправления, во

многом базирующаяся на устаревших западных концепциях. Не

случайно на состоявшейся в октябре 1992 г. конференции <Мест-

ное самоуправление в России. Теория и практика> отмечалось,

что под влиянием политических перипетий развитие идеи о само-

управлении привело к путанице терминов <власть> и <самоуправ-

ление>, необоснованному противопоставлению понятий <государ-

ственное руководство>, <управление> и <местное самоуправле-

ние>. Происходит, таким образом, подмена понятий и с помощью

категории <местное самоуправление> делается попытка превра-

тить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударствен-

ные, вывести их как бы за пределы государственного механизма. (*1).

В данном отношении весьма показательна ст. 12 Конституции

Российской Федерации, где подчеркивается, что <органы местно-

го самоуправления не входят в систему государственной власти>.

На практике, однако, вряд ли можно провести четкую границу

между функциями государственного управления и местного само-

управления, поскольку местные органы обычно осуществляют не

только сугубо местные функции, но и решают определенные за-

дачи, вытекающие из централизованного государственного управ-

ления. Противопоставление государства и местного самоуправле-

ния, возможно, в большей степени оправдано в рамках админист-

ративного права, дающего более узкую трактовку понятия <госу-

дарство>, чем конституционное право и рассматривающего госу-

дарство и местные представительные органы прежде всего как са-

мостоятельные юридические лица.

Современная политическая наука рассматривает   местное

управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как <де-

концентрация> и <децентрализация>. В общем виде различие

между ними заключается в том, что деконцентрация представляет

собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чи-

(**1) См.: Государство и право. 1993. № 6. С. 144-145.

-680-

новинкам, а также дробление властей одного уровня, в то время

как децентрализация выражается в передаче центром отдельных

властных полномочий местным органам.

Наиболее детально данные понятия разработаны в француз-

ской литературе. Так, известный специалист по вопросам управле-

ния Ж. Ведель под деконцентрацией понимает <организационную

технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию ре-

шений представителям центральной власти, поставленным во гла-

ве различных административных округов или государственных

служб>. (*1). Французские исследователи обычно различают <верти-

кальную> и <горизонтальную> деконцентрацию. В рамках <верти-

кальной> деконцентрации все полномочия по представительству

интересов центральных властей на местах передаются одному госу-

дарственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в цен-

тре порой обращается концентрацией на местах. <Горизонтальная>

деконцентрация выражается в существовании на местном уровне

как бы нескольких <центров власти> с распределением обязанно-

стей по отраслевому принципу.

Децентрализация <состоит в передаче прав на принятие реше-

ний органам, которые не находятся в иерархическом подчинении

центральным органам власти и которые зачастую  избираются

заинтересованными гражданами>. Обоснование  необходимости

децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носят двоякий характер.

Во-первых, <децентрализация, передавая непосредственно в руки

заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства де-

мократического характера>, причем демократизм <гораздо более

реален в местных масштабах, нежели в общенациональном>. Во-

вторых, <децентрализованное управление, если только для этого

обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо

менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централи-

зованное управление>. (*2).

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих призна-

ков, являясь <двумя различными видами перемещения властных

полномочий из центра на места>. (*3). В то же время между ними

имеются и существенные различия. <Деконцентрация - это лишь

техника управления, которая сама по себе не равнозначна раз-

витию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в

распоряжении центральной власти или ее представителей>. (*4). При

деконцентрации, хотя <те и другие подчинены одному и тому же

лицу, то есть государству, министр как представитель государст-

ва вправе делегировать часть своих полномочий префектам -

представителям государства на местах>, что является <лишь спо-

(**1) Ведель Ж. Указ. работа. С 392.

(**2) Там же. С. 392, 397.

(**3) Брэбан Г. Указ. работа. С. 87.

(**4) Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

-681-

собом организации властвования внутри государства>. При де-

централизации происходит отчуждение полномочий государства как

юридического лица <в пользу другого юридического лица, како-

вым является местный управленческий коллектив>. (*1). В то же вре-

мя децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Если

децентрализация <ведет к возникновению публичных юридических

лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические ли-

ца имеют чисто административный характер  и совершенно нс

располагают законодательной или судебной властью>. (*2).

Английские исследователи наряду с децентрализацией разли-

чают и деволюцию, которая имеет региональный характер и ассо-

циируется с делегированием центральным правительством полно-

мочий отдельным частям королевства (субнациональным едини-

цам) при полном сохранении суверенитета центра. (*3). Обычно вы-

деляют законодательную (предоставление органам региона права

издавать законы) и административную деволюцию  (передача

органам соответствующей субнациональной единицы права осу-

ществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкре-

тизируя ее применительно к специфике данного региона).

Функционирование местного управления регулируется консти-

туциями, а также законами, издаваемыми центральными законо-

дательными органами или (в федеративных государствах) леги-

слатурами субъектов федерации. В странах с федеративным поли-

тико-территориальным устройством конституции могут регламен-

тировать местное управление достаточно подробно  (Австрия,

Мексика), могут устанавливать только самые общие принципы

формирования и деятельности местных органов (Германия, Ин-

дия) либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя пра-

вовое регулирование местного управления исключительно на

усмотрение субъектов федерации (США, Австралия, Канада).

В Основном законе ФРГ, например, лишь констатируется, что

<в землях, уездах и общинах народ должен иметь представитель-

ство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и

тайными выборами> (п. 1 ст. 28). Аналогичным образом и в кон-

ституции Индии отмечается, что <государство  примет меры к

организации сельских панчаятов и наделению их такими полно-

мочиями и властью, которые могут оказаться необходимы-

ми для того. чтобы они функционировали в качестве само-

управляющихся единиц> (ст. 40). Все вопросы, связанные с мест-

ным управлением, переданы субъектам федерации. Правда, в

1989 г. правительство попыталось добиться принятия конститу-

ционных поправок, регулировавших основные принципы органи-

(**1) Брэбан Г. Указ. работа. С. 57.

(**2) Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

(**3) Tyrpin С. British Government and the Constitution. L., 1990. P. 249: Wa-

de E., Bradley A. Constitutional and Administrative Law. L.. 1986. P. 397.

-682-

зации и деятельности местного управления и, в частности, преду-

сматривавших периодическое проведение выборов в местные пред-

ставительные органы. Однако эти поправки были   отклонены

верхней палатой парламента, в которой правящая партия не рас-

полагала большинством. Представленные в палате субъекты фе-

дерации расценили эту попытку как покушение на права штатов

со стороны центра.

В США полная зависимость и производность местных органов

от штатов была сформулирована в 1868 г. верховным судьей шта-

та Айова Дж. Диллоном: <Муниципальные корпорации обязаны

своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от

легислатур штатов> (*1) (<правило Диллопа>). Положения, регули-

рующие местное управление, содержатся в конституциях всех

субъектов американской федерации. Степень урегулированности

различных аспектов местного управления в отдельных штатах

отнюдь не одинакова, вследствие чего можно выделить их две

основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции

которых содержат небольшое количество норм, относящихся к

местным органам и устанавливающих, как правило, те или иные

ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.).

Вторую группу составляют штаты, конституции которых отлича-

ются более подробным регулированием местного управления

(Массачусетс, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением

основных принципов деятельности местных органов в предмет кон-

ституционного регулирования этой группы штатов могут включать-

ся и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муници-

палитетов. (*2).

В Мексике, как уже отмечалось, местное управление весьма

подробно регламентируется национальной конституцией. В ее пя-

том разделе, посвященном штатам, закреплены основные принци-

пы деятельности местных органов, регламентируется и унифици-

руется их структура.

Объем конституционного регулирования местного управления

в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Фран-

ции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь

говорится о том, что <местными коллективами республики явля-

ются коммуны, департаменты, заморские территории>, которые

<свободно управляются выборными советами в соответствии с

условиями, предусматриваемыми законом> (ст. 72).

Конституции некоторых других стран, особенно новейшие, по-

свящают местному управлению целые главы и разделы. В кон-

ституцию Японии, например, включена специальная глава <Мест-

(**1) Цит. по.: Современный буржуазный федерализм. М., 1978. С. 26.

(**2) См.: Мишин А. А. Правовое регулирование системы органов местного уп-

равления США на современном этапе//Государственно-правовое развитие зару-

бежных стран в 70-80-е годы. М., 1986. С. 56-57.

-683-

ное самоуправление>. Отдельные главы посвящены местному

управлению и в конституциях Болгарии (<Местное самоуправле-

ние и местная администрация>), Монголии (<Административно-

территориальные единицы Монголии, их управление>). В консти-

туции Испании содержится раздел, посвященный территориальной

организации государства, в том числе местному управлению.

Конституционные положения о местном управлении конкрети-

зируются и детализируются текущим законодательством. Причем

могут приниматься как общие законы о местном управлении, так

и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдель-

ных звеньях административно-территориального деления. Приме-

ром общих законов о местном управлении могут служить закон о

местном самоуправлении 1947 г. в Японии, закон об организации

деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зе-

ландии, закон об общих принципах организации местного само-

управления 1995 г. в Российской Федерации и др.

Кроме того, местное управление регулируется различными ак-

тами, посвященными другим конституционно-правовым институ-

там и в первую очередь институту выборов (например, закон о

выборах во Всекитайское собрание народных представителей и

местные собрания народных представителей различных ступеней

1979 г.). Помимо общих актов конституционного права с функ-

ционированием местных органов могут быть непосредственно свя-

заны законы, относящиеся к другим отраслям права (админист-

ративному, финансовому и т.д.).

Определенной спецификой обладает правовое регулирование

местного управления в некоторых странах англосаксонского пра-

ва. Так, важным элементом правового статуса местных органов в

США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинст-

ва муниципалитетов. В американском праве различают две трак-

товки термина <хартия>. Узкая трактовка подразумевает еди-

ный документ, объединяющий все нормы, регламентирующие дея-

тельность соответствующего муниципалитета. Широкая же трак-

товка включает всю совокупность законов штата, регулирующих

деятельность данного муниципального подразделения, даже если

они не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле,

таким образом, подразумевает все соответствующие положения

конституции штата, законы и положения общего права в допол-

нение к документу, определяемому как хартия. (*1).

Аналогичным образом и в Великобритании наряду с общенор-

мативными законами принимаются так называемые <местные>,

или <частные> парламентские акты, каждый из которых адресо-

ван какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты

(**1) См.: Мишин А. А. Правовое регулирование системы местного управления

США... С. 58.

-684-

обычно принимаются по инициативе муниципалитета. <Метод ча-

стного регулирования исторически предшествовал общенорматив-

ному муниципальному законодательству и был парламентским ва-

риантом королевских хартий, дававшихся городам>. (*1). В настоя-

щее время значение частных актов невелико (их роль начала

снижаться еще с середины XIX в.), но они все еще продолжают

использоваться <в качестве субститута общенормативного зако-

нодательства и для экспериментальной проверки проектируемых

общих законоположений>. (*2).

Деятельность местных органов в Великобритании и некото-

рых других странах англосаксонского права может регулировать-

ся и так называемыми <адоптивными> законами. Такой закон или

его отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или

иных местных органов не автоматически, а лишь по просьбе их

муниципальных советов путем принятия соответствующей резо-

люции. Так применяются, в частности, различные положения за-

кона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и зако-

на об аренде 1968 г. (*3).

В странах с сильной исполнительной властью не последнюю

роль в правовом регулировании местного управления (особенно

на различных переходных этапах, в условиях конституционных

реформ) могут играть и акты главы государства. В России, на-

пример, такими актами являются: Указы Президента РФ от 9 ок-

тября 1993 г. <О реформе представительных органов власти и

органов местного самоуправления в Российской Федерации>,

от 26 октября 1993 г. <О реформе местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации>, от 22 декабря 1993 г. <О гарантиях местного

самоуправления в Российской Федерации> и др.

(**1) Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 152,

(**2) Там же.

(**3) См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и     местное управление. М.,

1984. С. 307.

-685-

 2. Структура и формы деятельности местных органов

Система местных органов строится в соответствии с админи-

стративно-территориальным делением, которое в унитарных го-

сударствах относится к компетенции центральной власти, а в фе-

деративных - чаще всего к компетенции субъектов федерации.

Административно-территориальные единицы, таким образом, слу-

жат пространственным пределом местных властей и создаются,

прежде всего, в целях удобства управления. Страны современно-

го мира, как правило, имеют двухзвенную (Дания, Коста-Рика,

Финляндия, Япония и др.), трехзвенную (Италия, некоторые шта-

ты Индии, Кения и др.), четырехзвенную (Германия, Камерун,

-685-

Сенегал и др.) или же пятизвенную (Франция) систему админи-

стративно-территориального деления.

Низовое звено административно-территориальной структуры

обычно образуют населенные пункты (город, деревня, поселок),

группы деревень (например, в Бангладеш), городские районы (во

многих крупнейших городах мира) и даже отдельные кварталы

(например, в Индонезии). Своеобразной низовой единицей явля-

ется кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее

звено административно-территориального деления составляют вы-

шестоящие единицы (провинции и .области в Италии, префекту-

ры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Фран-

ции).

Представительные органы создаются далеко не в каждой ад-

министративно-территориальной единице. Так, подобных органов

нет во французских кантонах и округах, а также в округах гер-

манских земель, в польских воеводствах. Представительные орга-

ны отсутствуют на департаментском уровне в таких латиноаме-

риканских государствах, как Боливия, Гондурас, Коста-Рика.

Определенным теоретическим обоснованием подобного поло-

жения в странах с континентальной моделью местного управле-

ния (и прежде всего во Франции) является уже упоминавшееся

различие между искусственными и естественными администра-

тивно-территориальными единицами. Долгое время считалось,

что лишь естественные образования имеют права территориаль-

ных коллективов (это было зафиксировано, в частности, в кон-

ституции Франции 1958 г.) и в обязательном порядке формируют

свои представительные органы. В искусственных же образованиях

представительных органов вообще может не быть, а управление

ими может осуществляться исключительно представителями цент-

рального правительства. В настоящее время указанное различие

теряет свое значение, о чем свидетельствует предоставление во

Франции в 1982 г. прав территориального коллектива такому

искусственному образованию, как регион.

Соотношение различных форм местного управления в рамках

отдельных административно-территориальных единиц определяет-

ся историческими, географическими, демографическими особенно-

стями, политическим режимом, а также конкретной правовой си-

стемой той или иной страны. Например, активная роль в мест-

ном управлении назначаемых сверху представителей центральной

власти (так называемого <прямого государственного управления

на местах> (*1) или же <местного государственного правления> (*2))

характерна прежде всего для стран континентального права.

(**1) Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 409.

(**2) Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии//Государство и право.

1992. № 7. С. 148.

-686-

Прямое государственное управление на местах может функ-

ционировать как во всех административно-территориальных еди-

ницах. (характерно для многих стран <третьего мира>), так и

исключительно на региональном (среднем) уровне (типично для

западных стран с континентальной моделью местного управле-

ния). Так, в Италии представителем центра в области является

правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном го-

роде области, руководящий деятельностью государственной адми-

нистрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляе-

мой областью (ст. 124 конституции). В провинциях функциони-

руют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность

государственных служб на соответствующей территории, осуще-

ствляют надзор за местными представительными органами, конт-

ролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция,

полиция, железные дороги и т. п.

В Швеции представителем центра в области является губер-

натор, назначаемый центральным правительством. Он контроли-

рует периферийные службы центральных ведомств, полицейское

управление, местные представительные органы. Аналогичным об-

разом функционируют префекты в префектурах Греции, губерна-

торы в провинциях Испании и т. д.

В развивающихся странах, отличающихся большей степенью

централизации власти, прямое государственное управление мо-

жет функционировать и на низовом уровне. В Индии во главе

области (наиболее крупного территориального подразделения

штата, охватывающего, как правило, несколько округов) стоит

комиссар, а во главе округа - коллектор (заместитель комисса-

ра), назначаемые губернатором по указанию правительства шта-

та. Элементом местного государственного правления на низовом

уровне является комиссар муниципальной корпорации, назначае-

мый правительством штата (комиссар Делийской корпорации на-

значается непосредственно центральным правительством). Комис-

сар корпорации обычно назначается на определенный срок, но

может быть отозван правительством штата и досрочно, если оно

сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями.

Последний может быть также смещен по инициативе самой кор-

порации, если не менее 2/3 ее совета потребуют его отставки. (*1).

В качестве примера африканской страны с континентальной

моделью местного управления можно привести Центрально-Афри-

канскую Республику, где прямое государственное управление на

местах осуществляется префектами и супрефектами, назначаемы-

ми правительством и непосредственно подчиняющимися министру

(**1) См.: Плешова М. А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправ-

ления. М., 1992. С. 60.

-687-

внутренних дел. В возглавляемой им префектуре (области) пре-

фект руководит деятельностью государственных чиновников, обес-

печивает сбор налогов, принимает решения об открытии (или за-

крытии) того или иного предприятия, магазина, составляет спис-

ки призывников на военную службу, разрабатывает ежегодные

планы общественных работ. Супрефект в рамках возглавляемой

им супрефектуры (округа) наделен аналогичными полномочиями.

Ему подчиняются старшины, возглавляющие сельские коммуны,

которым в свою очередь подчиняются старосты деревень, входя-

щих в коммуны. (*1).

В некоторых административно-территориальных единицах пря-

мое государственное управление на местах, как уже отмечалось,

может осуществляться и в чистом виде. Так, в округах Германии

(за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейн-

ланд-Пфальц) представительные органы не  формируются, а

управленческие функции поручаются правительственным прези-

дентам, назначаемым исполнительной властью земли и подчинен-

ным министру внутренних дел соответствующего субъекта феде-

рации. Правительственному президенту подчиняются правитель-

ственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а

также отраслевые органы управления.

Аналогичным образом строится государственное управление

на местах в польских воеводствах. В настоящее время в Польше

образовано 49 воеводств. Представителем правительства на уров-

не воеводства является воевода, назначаемый и отзываемый гла-

вой правительства по предложению министра по вопросам адми-

нистрации. Заместителя воеводы - вице-воеводу - также назна-

чает и отзывает глава правительства, но по предложению самого

воеводы. Общее руководство деятельностью последнего осуществ-

ляет Совет министров, который определяет порядок реализации

воеводой своих полномочий.

В Болгарии управление областью осуществляется областным

управляющим, назначаемым Советом министров. Ему в его

деятельности помогает областная администрация. В соответствии

с п. 3 ст. 143 конституции <областной управляющей обеспечивает

проведение государственной политики, отвечает за защиту нацио-

нальных интересов, законности и общественного порядка и осу-

ществляет административный контроль>.

Прямое государственное управление на местах часто устанав-

ливалось в развивающихся странах в условиях военных режимов,

в результате военных переворотов. В таких случаях на места,

как правило, назначались офицеры, выполнявшие функции гу-

бернаторов, префектов и т. п.

(**1) См.: Сагоян Л. Ю. Централыю-Африканская Республика. Справочник М.,

1989. С. 51.

-688-

Как показывает практика, не всегда можно провести четкую

грань между представителями государственной администрации

(прямым государственным управлением) на местах и исполни-

тельными органами местного самоуправления (местной админи-

страцией), которые зачастую наделяются различными общегосу-

дарственными функциями. Так, губернатор японской префектуры,

хотя и избирается населением, выполняет целый ряд функций го-

сударственной администрации. Аналогичным образом и в России

главы местной администрации зачастую рассматриваются не

столько как составная часть института местного самоуправления,

сколько как элемент единой вертикали исполнительной власти.

В ряде стран Западной Европы в настоящее время прослежи-

вается тенденция к более или менее четкому разделению госу-

дарственной и местной администрации. В данном отношении по-

казателен пример Франции, где с принятием в 1982 г. закона о

децентрализации функции прямого государственного управления

и местной администрации были разграничены на департамент-

ском и региональном уровнях. Раньше функции местной админи-

страции в департаментах и регионах были по существу возложе-

ны на префектов. В 1982 г. с упразднением должности префекта

полномочия последнего были переданы председателям генераль-

ных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо

упраздненных должностей префекта и супрефекта (прежние наи-

менования, правда, были затем восстановлены) введены долж-

ности комиссара республики и его заместителя, которые стали

функционировать исключительно как представители центра на ме-

стах. Префект назначается декретом президента, принятым в Со-

вете министров по представлению главы правительства и ми-

нистра внутренних дел. Он представляет правительство в целом,

премьер-министра, а также каждого министра в отдельности.

Кроме того, префект считается доверенным лицом министра внут-

ренних дел и в этом качестве от имени правительства руко-

водит полицией и деятельностью периферийных правительст-

венных служб. По протоколу он продолжает оставаться пер-

вым по иерархии должностным лицом в департаменте и регионе.

Важное функциональное значение прямого государственного

управления на местах заключается прежде всего в том, что оно

позволяет усилить государственное начало в местном управлении,

направить деятельность местных органов на решение не только

локальных, но и определенных общенациональных задач. Это, в

свою очередь, способствует большей координации местного управ-

ления с другими элементами государственного механизма, повы-

шает эффективность исполнительной власти.

В то же время (и это особо наглядно проявляется в разви-

вающихся странах) прямое государственное управление на местах

-689-

может зачастую подменять местное самоуправление, что снижает

демократический потенциал политической системы, делает ее ме-

нее гибкой и динамичной, нарушает связь избирателей с государ-

ством.

Например, даже в такой относительно демократической стра-

не, как Индия, местные выборы проводятся нерегулярно. В се-

редине 80-х годов здесь не функционировали 61% муниципаль-

ных корпораций и 85% муниципальных советов (разница между

ними заключается прежде всего в том. что первые обладают боль-

шей финансовой автономией), управление которыми было переда-

но государственным чиновникам. (*1). В крупнейшем индийском штате

Уттар-Прадеш муниципальные выборы вообще не проводились с

середины 70-х годов до начала 1989 г. С середины 60-х годов вы-

боры в органы сельского самоуправления (панчаяты) во многих

штатах Индии проводятся с интервалом нс в четыре-пять лет, как

предусматривается законодательством штатов, а в 10-15, а иног-

да и в 20 лет. (*2).

Для нормального функционирования местного управления, та-

ким образом, необходимо наличие эффективного местного само-

управления. Понятие <местное самоуправление> (в странах анг-

лосаксонското права, где отсутствует прямое государственное

управление на местах, понятия <местное самоуправление> и <ме-

стное управление> совпадают и поэтому обычно используется

второй термин), как правило, охватывает два вида органов: пред-

ставительный, избираемый населением соответствующей админи-

стративно-территориальной единицы и принимающий решения по

наиболее важным местным вопросам (совет, собрание, ассамблея

и т.п.), и исполнительный (мэр, бургомистр), призванный вы-

полнять решения представительного органа и осуществлять опе-

ративное управление (хотя на него могут быть возложены и опре-

деленные общегосударственные функции).

Однако в приведенную общую схему не совсем укладывается

так называемая <комиссионная> форма управления, получившая

распространение в США в начале XX в., но затем пришедшая в

упадок и сохранившаяся в настоящее время лишь в немногих,

обычно небольших городах. При такой форме управления изби-

раемый населением <совет комиссионеров>, состоящий, как пра-

вило, из трех-семи человек, играет одновременно роль как пред-

ставительного, так и исполнительного органа. Каждый из комис-

сионеров возглавляет какой-либо муниципальный департамент.

(**1) Datta A. Decentralisation and Local Government Reform in lndia//lndian

Journal of Public Administration. Vol. 31. Delhi, 1985. № 3. P. 562.

(**2) См.: Плешова M. А. Представительная демократия в Индии: эволюция

местного самоуправления//Экономическое, социальное н политическое развитие

Индии. М., 1989. С. 160.

-690-

Предполагалось, что главным достоинством такой системы станет

то, что лица, определяющие общегородскую политику, сами будут

заниматься ее реализацией. Весьма скоро, впрочем, проявились

и ее недостатки - <бесконтрольность и круговая порука>. (*1). Кро-

ме того, комиссионеры часто не имели необходимой квалифика-

ции. На заседаниях совета они порой отстаивали интересы своих

департаментов, особенно при определении бюджетных ассигнова-

ний, что в итоге дестабилизировало городское управление.

Местные представительные органы обычно формируются как

на региональном, так и на низовом уровнях. Региональные пред-

ставительные органы избираются на срок от двух до шести лет.

В Швеции, например, срок полномочий ландстингкоммун (област-

ных представительных органов) установлен в три года. Местные

собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре

года, а генеральные советы французских департаментов - на

шесть лет. Представительные органы среднего звена могут фор-

мироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных

советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских

представительных органов.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канад-

ских провинциях Онтарио и Квебек. Графство является <как бы

вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на

котором координируется деятельность муниципальных единиц>. (*2).

Оно, таким образом, производно в административном и финансо-

вом отношении от муниципалитетов, расположенных на его терри-

тории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из

представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не

имеют каких-либо собственных финансовых полномочий и их бюд-

жеты составляются за счет взносов соответствующих муниципа-

литетов.

В некоторых странах возможно функционирование различных

типов советов в однопорядковых административно-территориаль-

ных единицах. Так, в графствах США формируется два основных

типа представительных органов: комиссионерный совет и совет

контролеров. Комиссионерные советы, получившие распростране-

ние в 80% американских графств, избираются непосредственно

населением обычно в составе трех-пяти человек, причем исклю-

чительно для работы в данном органе, без права занимать Дру-

гие государственные должности. Советы контролеров получили

распространение в таких штатах, как Нью-Йорк, Нью-Джерси,

Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных

(**1) Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 65,

(**2) Моргачев В. Н. Формы и методы территориального управления в США

и Канаде. М., 1987. С. 101.

-691-

должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в

графство. Члены подобных советов обычно выполняют свои обя-

занности но совместительству. Число членов советов контролеров

зависит от количества муниципалитетов и таупшипов на терри-

тории соответствующего графства и может насчитывать как ме-

нее 10, так и более 100 человек. (*1).

Некоторые крупные города совмещают в себе как региональ-

ный, так и низовой уровни управления. Так, территория Парижа

охватывает два различных территориальных коллектива: комму-

ну Парижа и департамент Парижа, причем дела этих коллекти-

вов регулируются решениями ассамблеи, именуемой советом Па-

рижа. (*2).

На низовом уровне местное управление осуществляется чаще

всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обыч-

но понимается <община, управление которой построено на нача-

лах местного самоуправления и которая обладает статусом юри-

дического лица>. (*3). Для государств с континентальной моделью

местного управления типична единообразная (унифицированная)

система управления на низовом уровне. Правами муниципалите-

тов пользуются как городские, так и сельские общины, независи-

мо от размера территории и численности населения. Во Франции

низовым территориальным коллективом является коммуна, ста-

тус которой могут иметь различные по величине населенные

пункты. Жители каждой коммуны избирают свой муниципальный

совет сроком на шесть лет.

При дифференцированной системе управления, характерной

для стран англосаксонского права, муниципалитеты обычно соз-

даются только в городах. Система местных органов состоит из

организационных ячеек различных типов.

Во многих развитых странах в настоящее время наблюдается

стирание различий между городской и сельской  местностью.

Большие города начали терять компактную форму, постепенно

приобретая черты обширных урбанизированных районов. В ре-

зультате интенсивного городского строительства <четкость очер-

таний городских границ сменилась их возрастающей неопределен-

ностью> и <разделение, которое существует между городом и

окружающей местностью, уступает место расширяющейся общ-

ности интересов>. (*4).

(**1) См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990.

С. 60.

(**2) См.: Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985. С. 135.

(**3) Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 202.

(**4) Транин А. А. Административно-территориальная организация капиталисти-

ческого государства. М., 1984. С. 55.

-692-

Законодательство различных стран устанавливает определен-

ные критерии разграничения городской и сельской местности. В

Японии в соответствии со ст. 8 закона о местном самоуправле-

нии 1947 г. для получения статуса города населенным пунктом

предусмотрены следующие условия: его население должно пре-

вышать 50 тыс. человек; более 60% жилых строений должны на-

ходиться в центральной части населенного пункта; не менее 60%

населения должно быть занято в промышленности, торговле или

других отраслях, типичных для города; населенный пункт обя-

зан обладать городскими сооружениями, а также службами, пе-

речень которых определяется актами префектуральных органов. (*1).

Представительный орган, являющийся важнейшей составной

частью местного самоуправления (муниципального управления),

обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением

соответствующей административно-территориальной единицы, от

численности которой, как правило, зависит количественный со-

став местного представительного органа. Во Франции согласно

ст. 16 Кодекса коммунальной администрации в состав муници-

пального совета могло входить от девяти (минимум для коммун,

имеющих 100 жителей) до 48 членов (максимум для коммун с

населением более 300 тыс. человек). В 1982 г., однако, максимум

для последних был увеличен до 69 членов. Исключения были сде-

ланы лишь для таких крупных городов, как Париж, Марсель и

Лион, численность муниципальных советов которых была увели-

чена соответственно до 163, 101 и 73 членов. (*2).

В Австрии численность муниципального совета колеблется от

девяти до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов

страны могут насчитывать до 61 члена. Самым крупным являет-

ся совет Вены, состоящий из 100 членов. В Бельгии численность

муниципальных советов обычно колеблется от пяти до 55 членов,

в Италии -от 15 до 80, в Голландии - от семи до 45, в Норве-

гии -от 13 до 85, в Колумбии - от шести до 20, в Дании - от

пяти до 35 (исключение здесь делается для муниципального сове-

та Копенгагена, состоящего из 55 членов). (*3).

Помимо выборных, в состав советов могут включаться и на-

значаемые члены. Подобная практика  характерна для стран

<третьего мира>. Так, конституция Таиланда, хотя и предусмат-

ривает, что члены местных ассамблей должны в основном изби-

раться, в то же время в некоторых случаях, определенных зако-

ном, допускает и их назначение. При этом количество выборных

членов обязательно должно превышать число   назначаемых

(**1) См.: Местные органы п политической системе капитализма. С. 182-183.

(**2) См.: Брэбан Г. Указ. работа. С. 103.

(**3) Political Partics and Coalitions in European Local Government. L.,  1989.

P. 119.

-693-

(ст. 182). В Кении 2/3 членов местных советов обычно избираются

населением, в то время как остальные советники назначаются ми-

нистром по делам местного управления или входят в состав со-

ветов по должности. В ряде развивающихся стран определенное

количество мест резервируется за представителями различных со-

циально-экономических интересов (Сенегал, Марокко и др.), а

также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и

за представителями отсталых слоев населения (например, в Ин-

дии).

Критерием для образования муниципалитетов могут служить

численность населения, общий уровень развития соответствующей

единицы, ее доход, историческая значимость и т. п. В большинстве

американских штатов, например, основным требованием, предъяв-

ляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципали-

тета, является минимально необходимая численность населения

(75 человек - в Алабаме, 300 - в Канзасе и т. д.). Кроме того,

обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об

инкорпорации, содержащая указание границ и численности населе-

ния предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией долж-

ны стоять подписи определенной части жителей соответствующе-

го населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20-

25% от их общего числа). Необходимо также провести в дан-

ном поселении голосование по вопросу об инкорпорации, кото-

рый считается решенным, если <за> проголосует большинство.

Далее секретарь штата обязан подтвердить результаты голосова-

ния и соответствие инкорпорируемой территории установленным

требованиям. (*1). Главными причинами, побуждающими отдель-

ные поселения к созданию собственных муниципалитетов, в США

обычно являются: неудовлетворенность набором   и качеством

услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной террито-

рии, стремление общины к самостоятельному осуществлению

контроля за местными делами, ее желание приобрести больший

политический вес и влияние в масштабе как графства, так и шта-

та, получение в качестве муниципалитета прав на различные фе-

деральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпо-

рированным территориям, и т.д. (*2).

В Индии муниципальные советы создаются на территории с

населением не менее 5 тыс. человек, 3/4 которого не должно

быть занято в сельском хозяйстве; при этом плотность населения

должна быть не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю. (*3).

Крупные города могут быть разделены на округа (районы), в

рамках которых формируются муниципальные советы. В таких

(**1) См.; Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 65.

(**2) См.: там же. С. 66

(**3) Rao N. Op. cit. C. 57.

-694-

городах обычно функционируют два уровня управления: общего-

родской и районный (Париж, Брюссель, Торонто и др.). Так, Па-

риж разделен на 20 округов, Марсель - на 16, Лион -на 9. В

округах функционируют советы, избираемые по тем же спискам,

что и общегородской совет, то есть депутаты последнего, избран-

ные на территории округа, одновременно являются и членами

окружного совета.

Весьма своеобразно осуществляется управление Лондоном.

Городское управление функционирует  по существу лишь на

окружном уровне (Лондон разделен на 32 округа, управляемых

муниципальными советами). Общегородской орган муниципаль-

ного управления - Совет Большого Лондона - был упразднен

в 1986 г.

Основная форма работы местных представительных орга-

нов-сессии. В низовых административно-территориальных еди-

ницах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих. Во

Франции, например, коммунальные советы собираются на очеред-

ные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные сове-

ты департаментов - два раза. В Великобритании советы графств

заседают ежеквартально, а нижестоящие советы - ежемесячно.

В Швеции частота сессий представительных органов низового

звена устанавливается ими самими, в то время как сессии советов

среднего звена (ландстингов) в соответствии с законодательством

должны проводиться не реже четырех раз в год.

Кроме очередных, могут созываться и внеочередные (чрезвы-

чайные) сессии. Они обычно проводятся по требованию прави-

тельства, соответствующего представителя государственной адми-

нистрации на местах, определенного числа членов представитель-

ного органа, а также по инициативе исполнительного органа. На

таких сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы,

для решения которых они созываются.

В пределах своей компетенции местные представительные

органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты),

которые могут быть также отраслевыми, функциональными и тер-

риториальными. Отраслевые комиссии, как правило, создаются

по конкретному направлению муниципальной деятельности, по

отраслевому принципу (например, по здравоохранению, образо-

ванию и т.д.). Функциональные комиссии формируются по каким-

либо комплексным, специальным вопросам (комитет кадров, юри-

дический комитет и т.д.). Территориальные комиссии объединяют

членов совета, избранных от какого-либо определенного района,

и отвечают за его общее развитие.

В странах с континентальной моделью местного управления

компетенция комиссий ограничивается чаще всего подготовитель-

ными и контрольными функциями. В ряде других государств (Ве-

ликобритания, США, Германия) они могут наделяться распоряди-

-695-

тельными функциями. В Великобритании комитеты по существу

руководят многими направлениями муниципальной деятельности,

фактически играя роль исполнительных органов, поскольку совет

им обычно делегирует многие свои полномочия. Процедура засе-

дания местного-совета зачастую <сводится к одобрению отчетов

различных комитетов о проведенных ими расследованиях, а ре-

шения принимаются путем одобрения или же отклонения различ-

ных рекомендаций комитета>. (*1).

Одним из достоинств британской системы комитетов является

возможность осуществления в их рамках свободной дискуссии,

<скрытой от пристального внимания общественности, не связан-

ной соображениями неразглашения финансовых или иных <тайн>,

независимой от тенденций, господствующих в политических пар-

тиях>. (*2). Подобная система повышает эффективность исполнитель-

ной деятельности муниципалитета, так как те или иные вопросы

управления легче оперативно решать в рамках комитетов, чем в

рамках совета. В то же время имеющий место при такой системе

<своеобразный размен функций муниципальных советов на дейст-

вия их многочисленных комитетов снижает роль советов как

ядра муниципального механизма>. (*3).

Составной частью местного самоуправления являются также

и исполнительные органы, отвечающие за повседневное управле-

ние местными делами, реализацию решений представительных

органов. При анализе структуры местного самоуправления исполь-

зуется и более широкое понятие - исполнительный аппарат, ко-

торое включает в себя как собственно исполнительный орган

общей компетенции (бургомистры, мэры, коллегиальные исполни-

тельные органы и т. п.), так и подчиненные ему органы специаль-

ной компетенции (департаменты, бюро и т.д.).

Исполнительный орган может выполнять определенные функ-

ции государственной администрации, особенно на низовом уровне.

Это, в частности, характерно для Германии, Японии, многих стран

с континентальной моделью местного управления. Здесь исполни-

тельный орган занимает как бы двойственное положение. С одной

стороны, он рассматривается как составная часть местного само-

управления, а с другой - как низовое звено исполнительной вер-

тикали, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел

(реализация на соответствующей территории различных общего-

сударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безо-

пасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача раз-

личных разовых разрешений и т.п.). В таком двойном качестве

выступают, например, мэры во Франции, Италии, Японии, ланд-

раты в уездах германских земель.

(**1) Гарнер Д. Указ. работа. С. 331.

(**2) Там же.

(**3) Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 70.

-696-

Аналогичным образом функционируют исполнительные орга-

ны и в рамках российского местного самоуправления. В совре-

менное законодательство России было введено понятие <местная

администрация>, охватывающее систему органов, заменивших

традиционные исполнительные комитеты советов. Выполнение

функций последних в основном возлагается на избираемого насе-

лением (на начальном этапе становления российской государст-

венности - назначаемого сверху) главу местной администрации.

Осуществляя функции исполнительного аппарата соответствую-

щего представительного органа, местная администрация в то же

время <представляет интересы центра на местах, является звеном

единой государственно-управленческой вертикали>. (*1).

Существует несколько способов формирования исполнительных

органов на местах. Так, местные представительные органы могут

избирать исполнительный орган, чаще всего единоличный, из свое-

го состава. В некоторых городах США все еще встречается так

называемая система <слабый мэр - совет>, в рамках которой

функции мэра, обычно избираемого муниципальным советом, огра-

ничиваются представительскими и контрольными функциями.

Управление местными делами при такой системе осуществляется

в основном через систему отраслевых комитетов. Главный недо-

статок системы <слабый мэр - совет> заключается в присущем

ей <вакууме исполнительной власти>, поскольку фактически от-

сутствует какое-либо должностное лицо, ответственное за все

вопросы реализации политики. Кроме того, имеет место загрузка

муниципальных советов так называемой <административной вер-

мишелью>, (*2), то есть большим количеством текущих вопросов.

В Великобритании муниципальными советами ежегодно изби-

раются председатели (в административно-территориальных еди-

ницах, имеющих титул города - мэры и лорд-мэры), которые,

как и <слабые> мэры в США, по существу лишены реальных ис-

полнительных функций. Их роль, как правило, сводится к пред-

седательствованию в соответствующем совете и представлению его

вовне.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) бур-

гомистр (местный исполнительный орган) также избирается ме-

стным советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы

исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобрита-

нии. Это, в частности, определяется тем, что он имеет право опро-

тестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их

исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным

лицом местного управления, но и представителем правительства

(**1) Бондарь Н. С., Зинченко С. А. Городской совет и администрация: пробле-

мы разграничения полномочии в сфере муниципальной coбcтвeннoсти//Гocудap-

ство и право. 1993. № 3. С. 88.

(**2) Барабашев Г. В. Указ. работа С. 26.

-697-

соответствующей земли. Часто фактическое положение избираемо-

го советом бургомистра не менее значимо, чем положение бургоми-

стра, избираемого в других землях Германии непосредственно на-

селением.

Избрание единоличного исполнительного органа (главы испол-

нительного аппарата) советом характерно и для таких европей-

ских стран, как Австрия, Дания, Испания, Франция и др. Подоб-

ная практика распространена во многих  латиноамериканских

странах (например, Мексика), а также в некоторых государствах

Востока (например, Египет).

Местные советы могут избирать из своего состава нс только

единоличные, по и коллегиальные исполнительные органы. Так, в

Италии представительные органы областей, провинций и коммун

образуют исполнительные джунты. Председатель и члены джун-

ты несут ответственность за свою деятельность перед соответст-

вующим советом и, как правило, могут быть смещены с поста,

если за это проголосуют большинство его членов. Отставка пред-

седателя обычно влечет за собой роспуск всей джунты.

Коллегиальный исполнительный орган-магистрат-формиру-

ется на низовом уровне в германских землях Гессен, Бремен, а

также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города

Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Магистрат избирается мест-

ным представительным органом из своего состава и включает

шесть-12 членов, в том числе бургомистра.

На районном (уездном) уровне коллегиальный исполнитель-

ный орган - районный комитет - функционирует в землях Гес-

сен и Шлезвиг-Гольштейн. Но если в Шлезвиг-Гольштейне его

чле.нами являются депутаты представительного органа, района -

крайстага, то в Гессене совмещение депутатского мандата и член-

ства в районном комитете исключено. (*1).

Коллегиальные исполнительные органы местных советов ха-

рактерны и для <советской> системы местного управления. Так, в

соответствии со ст. 114 конституции Кубы провинциальные и му-

ниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов

избирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного ко-

митета, в свою очередь, избирают председателя, заместителя

председателя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей и

являются в то же время председателем, заместителем председа-

теля и секретарем ассамблеи.

В Китае исполнительными органами местных собраний народ-

ных представителей являются местные народные правительства.

В соответствии со ст. 48 закона об организации местных собраний

народных представителей и местных правительств различных сту-

пеней они несут ответственность перед собраниями народных

(**1) См.: Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 47.

-698-

представителей соответствующей ступени и вышестоящими госу-

дарственными и административными органами. Работой таких

правительств руководят губернаторы провинций, председатели

автономных районов, мэры городов, начальники округов, началь-

ники уездов, начальники районов, волостные старшины и посел-

ковые старосты.

В ряде стран единоличный исполнительный орган избирается

населением. Это обычно предопределяет его весьма сильные пози-

ции в системе местного управления, порождая порой и серьезные

пробуемы во взаимоотношениях с представительным органом. При

такой системе формирования исполнительный орган обладает

значительной самостоятельностью. Его отношения с местными со-

ветами зачастую строятся на основе системы сдержек и проти-

вовесов (по аналогии с центральными органами).

В большинстве крупных городов США функционирует так на-

зываемая система <сильный мэр - совет>. Избираемый населе-

нием мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чи-

новников, имеет право отлагательного вето на решения совета,

которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицирован-

ным большинством голосов членов последнего, отвечает за состав-

ление и исполнение местного бюджета, решает многие вопросы те-

кущего управления. При <сильном> мэре, как правило, функцио-

нирует штат профессиональных помощников,  возглавляемых в

некоторых 'городах главным администратором. Являясь теоретиче-

ски лишь исполнительным органом муниципального совета, <силь-

ный> мэр на практике действует как самостоятельный институт,

оказывающий значительное влияние на основные направления по-

литики муниципалитета.

Во многом сходная система, получившая название <южно-гер-

манского совета>, функционирует в землях Баден-Вюртемберг и

Бавария. Главой исполнительного аппарата и одновременно пред-

седателем местного совета здесь является бургомистр (иногда -

обер-бургомистр), избираемый населением из числа квалифициро-

ванных профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Бур-

гомистр, имеющий весьма прочные позиции в системе общинного

управления земель, обладает широкими правами в планово-фи-

нансовой деятельности, самостоятельно решает многие кадровые

вопросы.

В Японии населением избираются главы исполнительной вла-

сти всех административно-территориальных единиц (так называе-

мые <главные исполнители>) - губернаторы в префектурах,

мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. За основу при-

нят конституционный принцип, согласно которому <главные долж-

ностные лица органов публичной власти, члены их собраний и

другие местные должностные липа. которые определены законом,

избираются населением, проживающим на территории соответст-

-699-

вующих местных органов публичной власти, путем прямых вы-

боров> (ст. 93). Глава местной исполнительной власти обладает

значительной самостоятельностью по отношению к соответствую-

щему совету, часто выполняя функции представителя правитель-

ства. В случае, если <главный исполнитель> сочтет необходимым,

он может взять на себя те или иные функции совета. При возник-

новении разногласий с местным представительным органом он

вправе распустить последний. Местное собрание, в свою очередь,

вправе отстранить губернатора (мэра) от должности большинст-

вом в 3/4 голосов. Теоретически губернатор (мэр) может быть

отозван и по инициативе населения соответствующего территори-

ального подразделения.

Гораздо реже населением избирается коллегиальный исполни-

тельный орган. В Португалии, например, коллегиальным исполни-

тельным органом муниципалитета является муниципальная пала-

та, члены которой избираются гражданами, проживающими на

соответствующей территории. Согласно конституции председате-

лем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список,

который победил на выборах (ст. 252).

Исполнительный орган может не избираться, а назначаться

сверху. В Бельгии и Голландии мэр (бургомистр) назначается

главой государства по предложению соответствующего муници-

пального совета. Назначение бургомистра сверху, как отмечают

В. Куипер и П. Топс, призвано подчеркнуть, что он является не

только главой местной администрации, но и агентом центрально-

го правительства, играющим немаловажную роль в осуществле-

нии контроля над местными представительными органами'. Гла-

ва районной администрации (ландрат)  в германских землях

Рейнланд-Пфальц и Саар также рассматривается прежде всего

как чиновник государства и поэтому назначается правительст-

вом земли.

Практика назначения глав исполнительного аппарата местных

органов сверху имеет место и в развивающихся странах. Однако

здесь этот процесс имеет более авторитарный характер и конкрет-

ные назначения часто определяются исключительно усмотрением

главы государства.

В местном управлении может использоваться и <комбиниро-

ванный> способ формирования исполнительных органов. Значи-

тельным своеобразием, например, отличается система <совет -

управляющий>, получившая распространение в США преимуще-

ственно в городах средней величины. В рамках данной системы

избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и на-

селением) мэр обычно не пользуется реальной властью, выполняя

исключительно представительские и общеполитические функции.

(**1) Political Parties and Coalitions in European Local Government. P. 222-223.

-700-

Исполнительную власть осуществляет профессиональный управ-

ляющий, который нанимается на определенный срок муниципаль-

ным советом и руководит работой исполнительного аппарата. Он,

в частности, нанимает и увольняет руководителей различных му-

ниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения

по вопросам городского управления, осуществляет решения муни-

ципального совета. Система <совет - управляющий> в конечном

итоге направлена на то, чтобы <построить управление городом по

таким же принципам, по каким функционирует эффективная ча-

стная корпорация, отделив при этом политику от администра-

ции>. (*1). Ее преимущество заключается в том, что исполнительные

функции осуществляются профессионалом, хорошо разбирающим-

ся в проблемах городского управления. Кроме того, подобная си-

стема позволяет <сконцентрировать внимание мэра на стратеги-

ческих и политических вопросах городского развития, освободив

его от выполнения сложных, поглощающих основную часть вре-

мени и требующих высокой компетенции функций оперативного

управления административным аппаратом>. (*2).

Система <совет - управляющий> считается неадекватной для

крупных городов (прежде всего с политической точки зрения),

поскольку придает слишком большой вес профессиональным ад-

министраторам в ущерб выборным политикам. Это в конечном

итоге не может не приводить к определенному искажению воли

избирателей, продемонстрированной на местных выборах. (*3).

Институт муниципальных управляющих (менеджеров)  полу-

чил распространение в таких странах, как Германия, Норвегия,

Швеция, Финляндия. В Германии система <совет - управляю-

щий> используется в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя

Саксония, где общинный совет из числа профессионалов избирает

директора общины, а уездный крайстаг - уездного директора.

Директора обычно пребывают в должности весьма длительный

срок (восемь-12 лет), что <укрепляет их независимое положе-

ние по отношению к выборному органу>. (*4). Соответствующие гла-

вы местной администрации - бургомистр и ландрат - выпол-

няют представительские функции.

Система <совет - управляющий> охватывает и приблизитель-

но 150 городов Канады (в основном небольших и средних). Го-

родские менеджеры, однако, пользуются меньшими полномочия-

ми, чем в США, поскольку муниципальные советы в Канаде в го-

раздо большей степени вовлечены в решение административных

вопросов. Так, производимые канадскими управляющими назначе-

(**1) Berman D. State and Local Politics. Boston. 1981. P. 225.

(**2) Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 72.

(**3) Berman D. Op. cit. P. 225.

(**4) Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 428.

-701-

ния муниципальных чиновников в обязательном порядке должны

утверждаться соответствующим советом. (*1).

Некоторые черты системы <совет - управляющий> присущи и

странам <третьего мира>. В Панаме, например, мэр (майор) вы-

бирается муниципальным советом из числа трех кандидатов,

предлагаемых губернатором провинции. В отдельных случаях при

наличии соответствующих финансовых и иных возможностей му-

ниципалитетов в законодательном порядке могут быть определе-

ны те из них, которые вправе управляться специально приглашен-

ными менеджерами.

Важным элементом местного управления является чиновни-

чий (исполнительный) аппарат, то есть различные департамен-

ты, бюро и т.п. В Германии аппарат исполнительной власти в

городах строится на единых для всех земель принципах: город-

ская администрация разделена на департаменты, имеющие уни-

фицированную нумерацию. Каждый департамент возглавляет

избираемый или назначаемый руководитель. Городская админи-

страция, как правило, включает департаменты общего управле-

ния, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и

образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным

проблемам, строительства, управления общественными службами,

экономики и транспорта. (*2).

В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнитель-

ного аппарата обычно невелик, причем те или иные должности

могут заниматься по совместительству. Так, в некоторых сельских

коммунах Франции функции секретаря мэрии, занятого неполное

рабочее время, выполняет местный учитель. В небольших ком-

мунах имеются такие должности, оплачиваемые на сдельной осно-

ве. как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и

др.

Чиновники местных органов чаще всего назначаются и сме-

щаются главой местной администрации или муниципальным со-

ветом. В Великобритании, например, местный совет вправе на-

значать таких чиновников, которые необходимы для надлежаще-

го выполнения муниципальных функций. В то же время закон о ме-

стном управлении 1972 г. требует обязательного назначения неко-

торых должностных лиц. Так, управление мер и весов обязано

назначать инспекторов-специалистов в данной области, а отдел

образования - специалистов по вопросам образования.

В США отдельные категории чиновников избираются непо-

средственно населением, что ставит их в достаточно независимое

положение по отношению к совету. Местными жителями, в част-

ности, избираются основные должностные лица американских

(**1) См.: Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 98.

(**2) См.: Структура органов местного самоуправления в городах Германии. Л.,

1991. С. 15-16.

-702-

графств (шериф, клерк, казначей, атторней и др.). Важнейшим

из них считается шериф, являющийся начальником полиции граф-

ства и призванный поддерживать порядок и спокойствие на соот-

ветствующей территории.

В странах с дифференцированной системой местного управле-

ния сельские общины, как уже отмечалось, не пользуются права-

ми муниципалитетов. В США управление в сельской местности

осуществляется в основном графствами. В одних  штатах это

управление обеспечивается ими полностью, в других графства

делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой <послед-

нюю <реликтовую> форму непосредственного самоуправления на-

рода>. (*1). Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, в

штатах Нью-Йорк и Висконсин. Они управляются, как правило,

на основе решений собраний всех взрослых жителей или (как,

например, в более крупных таунах штата Массачусетс) предста-

вителей жителей. Собрания обычно проводятся ежегодно, и на

них избирается совет в составе трех-пяти человек, функцио-

нирующий в качестве исполнительного комитета. Кроме того, на

собраниях утверждается бюджет, избираются некоторые должно-

стные лица (клерк, казначей, констебль и др.). На практике эти

собрания посещает небольшое количество местных жителей, ино-

гда лишь должностные лица тауна со своими семьями, которые

переизбирают себя и расходятся по домам. (*2).

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота,

Пенсильвания, Иллинойс, Канзас и др. От таунов они отличаются

лишь тем, что <почти в половине штатов советы тауншипов из-

бираются не на собрании жителей, а согласно обычной избира-

тельной процедуре на избирательных участках>. (*3).

В Англии управление сельской местностью на низовом уров-

не осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - об-

щины), называемые так потому, что раньше местные жители

обычно собирались в ризнице священника. Приход охватывает

какой-либо сельский населенный пункт или группу мелких посе-

лений. В зависимости от размеров приход управляется общим со-

бранием прихожан или приходским советом, в который избирается

от пяти до 15 членов. Приходы, имеющие советы, обычно прово-

дят собрания не реже одного раза в год, а не имеющие их - не

реже двух раз в год. Хотя приходские собрания и обладают зна-

чительным демократическим потенциалом, их полномочия весьма

невелики (особенно и приходах, имеющих совет). В целом же

компетенция приходов ограничивается вопросами благотворитель-

ности, содержания общественных зданий, местных дорог и т. д.

(**1) Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 80,

(**2) См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. С. 66.

(**3) Местные органы в политической системе капитализма. С. 51.

-703-

Значительным своеобразием отличается панчаятская система

местного самоуправления, получившая распространение в Индии

на уровне деревни, блока (талука), а также округа. Общее со-

брание деревни (грам сабха), в котором участвуют жители, до-

стигшие 21 года, собирается обычно два раза в год и решает на-

иболее важные вопросы жизни деревни. Для управления текущи-

ми делами грам сабха избирает исполнительный орган - дере-

венский панчаят, насчитывающий, как правило, от пяти до 25

членов. В соответствии с законодательством того или иного шта-

та места в нем могут резервироваться за женщинами, а также

за представителями отсталых каст и племен.

Среднее звено деревенского самоуправления в Индии - пан-

чаят самити (комитет панчаятов), обычно объединяющее более

50 низовых единиц, - состоит из представителей деревенских пан-

чаятов, входящих в состав соответствующего блока развития, а

также членов национального парламента и законодательного со-

брания штата (имеющих чаще всего право совещательного голо-

са), избранных от данного блока. В панчаят самити определенное

количество мест может тоже резервироваться за представителями

отсталых каст и племен, кооперативов, городского самоуправле-

ния, а также за женщинами.

Высшим звеном в иерархии панчаятской системы в большинст-

ве штатов в настоящее время является создаваемый на уровне

округа зила паришад (совет округа). В него входят представите-

ли панчаят самити, функционирующих на уровне данного округа,

руководители окружного административного аппарата, члены на-

ционального парламента и законодательного собрания штата,

избранные от соответствующего округа. В состав зила паришад

могут включаться представители кооперативов и городского

самоуправления. Окружные советы зачастую являются лишь кон-

сультативными органами по вопросам планирования и координа-

ции деятельности нижестоящих панчаятов.

На первых порах панчаятскую пирамиду в Индии венчало

Всеиндийское собрание панчаятов - консультативный орган при

центральном правительстве, <который никогда не играл значи-

тельной роли, и постепенно его функции не законодательно, а

фактически сошли на нет>. (*1).

В управлении местными делами некоторых стран <третьего

мира> (и в первую очередь африканских, таких как Гана, Ма-

лави, Нигер, Чад и др.) де-факто участвуют и традиционные вож-

ди, официально, правда, лишенные многих своих былых функций.

Несмотря на предпринимаемые время от времени центральными

властями усилия по ограничению влияния феодальной и родопле-

менной верхушки на положение дел на местах (в Ботсване, на-

(**1) Плешова М. А. Представительная демократия в Индии. С. 179.

-704-

пример, были созданы земельные управления, которым были пе-

реданы полномочия вождей по земельным вопросам), традицион-

ные институты здесь оказались достаточно живучими. Это, в ча-

стности, объясняется значительным авторитетом и прочностью

социального статуса вождей, неспособностью местных органов эф-

фективно реализовать передаваемые им от вождей функции. Опыт

независимого развития ряда африканских государств показал, что

есть вопросы (например, связанные с распределением земли), ко-

торые невозможно решить без использования традиционных форм

местного управления. Кроме того, значительно сократились по-

ступления от налогов, раньше собиравшихся вождями, а ныне -

местными советами. Осознание данных реалий, как отмечает

Н. Мутизва-Мангиза, заставляет в настоящее время некоторые

государства африканского континента пересматривать былую

бескомпромиссную политику в отношении феодальной и родо-

племенной верхушки. (*1).

(**1) Mutizwa-Mangiza N. Decentralization and District Development Planning in

Zimbabwe//.Public Administration and Development. Vol. 10. Chichester, 1990. № 4.

P. 430.

-705-

 3. Функции местных органов.

Их отношения с центральными органами государства

Полномочия местных органов закрепляются специальными за-

конами о местном управлении, а также законами, регулирующими

различные отрасли государственного управления. В общем виде

они могут закрепляться и в конституциях. В федеративных

государствах круг полномочий местных органов обычно регули-

руется субъектами федерации. В странах англосаксонского права,

в частности, в Великобритании важным источником полномочий

местных органов являются судебные прецеденты, в значительной

степени регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных

органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неоди-

наков в различных странах. В США, Великобритании и во мно-

гих других странах с англосаксонской моделью местного управ-

ления утвердился принцип <позитивного> регулирования деятель-

ности местных органов. Объем полномочий последних устанавли-

вается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.

Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те дей-

ствия, которые непосредственно предписаны законом. В против-

ном случае, они могут быть признанными совершенными с превы-

шением полномочий, то есть противозаконными. В США этот прин-

цип нашел отражение в <правиле Диллона>. в соответствии с

которым <любое справедливое, разумное, существенное сомнение

-705-

в наличии того или иного полномочия толкуется судами против

муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются>. (*1).

Поэтому американские муниципалитеты, разрабатывая хартии са-

моуправления, стремятся как можно подробнее и точнее зафик-

сировать в них свои полномочия.

Аналогичным образом в Великобритании местные органы

имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламент-

скими статутами, что <отражает типично британский подход к

местному управлению как инструменту национальной политики>. (*2).

Как отмечается в английской литературе, <местные органы явля-

ются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим

существованием исключительно законодательству. Любое дейст-

вие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на

соответствующий акт парламента>. (*3).

Для получения каких-либо дополнительных полномочий мест-

ные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с

просьбой об издании <частного> закона. Но подобная про-

цедура зачастую является слишком длительной и сложной, и

требуемые полномочия могут быть приобретены более легким

способом. Порой достаточно лишь обратиться к государственному

секретарю соответствующего министерства,  который  вправе

издать указ (впоследствии утверждаемый парламентом), предо-

ставляющий местному органу необходимые полномочия.

В странах континентального права преобладает принцип <не-

гативного> регулирования, в соответствии с которым местные

органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не

запрещены законом. Объем и содержание полномочий местных

органов, согласно указанному принципу, <обусловлены остаточ-

ным свободным пространством, которое по закону не предостав-

лено другим государственным органам>. (*4). Так, в Основном зако-

не ФРГ говорится о том, что <общинам должно быть предостав-

лено право регулировать в рамках закона под свою ответствен-

ность все дела местного сообщества> (п. 2 ст. 28). Толкуя дан-

ную статью, ФСК указал, что <коммунальным органам долж-

но быть гарантировано право заниматься всеми местными дела-

ми, которые но закону не предоставлены другим органам управ-

ления>. (*5). Аналогичный принцип в более развернутом виде закреп-

лен в конституциях земель. Согласно конституции земли Гессен

<общины являются на своей территории исключительными обла-

(**1) Dillon J. Commentaries on the Law of Municipal Corporations  Boston

1911. P. 154.

(**2) Ashford D. Op. cit. P. 7.

(**3) Chandler J. Public Policy-Making for Local Government. L., 1988. P. 131

(**4) Тимофеев H. С. Указ. работа. С. 60

(**5) Там же. С. 56.

-706-

дателями всех полномочий местного публичного управления, осу-

ществляемого па основе их собственной ответственности. Они мо-

гут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, ког-

да решение этих задач возложено на другие ведомства в общест-

венных интересах специальным предписанием  закона> (п. 1

ст. 137).

Законодательство многих современных государств подразде-

ляет полномочия местных представительных органов на обяза-

тельные и факультативные (добровольные). К обязательным пол-

номочиям относятся вопросы, которым придается общегосударст-

венное значение: водоснабжение, общественная безопасность,

здравоохранение, освещение и уборка улиц, транспорт и т. п. Фа-

культативные полномочия реализуются, местными властями по

собственному усмотрению, в зависимости от финансовых возмож-

ностей. К ним, как правило, относятся различные социальные

функции, а также функции, связанные с культурными мероприя-

тиями.

Конституционное законодательство ряда стран выделяет и так

называемую <делегированную> (порученную) компетенцию мест-

ных органов, близкую по функциональному значению к обяза-

тельным полномочиям, то есть компетенцию, передаваемую им вы-

шестоящими властями. В Германии функции местного управления

делятся на три основные группы: добровольные, обязательные и

порученные. К третьей группе относятся вопросы, которые нс счи-

таются непосредственно местными и образуют так называемую

<делегированную сферу влияния>. (*1). Возложение на общину ка-

ких-либо государственных задач в каждом конкретном случае

осуществляется по законодательному акту земли, которым в обя-

зательном порядке должны быть урегулированы необходимые

финансовые вопросы.

Законодательство Финляндии также предусматривает три

группы функций местного управления: добровольные (относящие-

ся к общей сфере деятельности коммун), непосредственно уста-

новленные законом, а также вытекающие из данных сверху по-

ручений (так называемые <агентные>). (*2).

Общая для многих современных государств тенденция заклю-

чается в сокращении собственно коммунальных дел и расшире-

нии обязательных и порученных, что отражает возрастающую ин-

теграцию местных органов в государственный механизм, их

приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное

значение. Весьма показательно, что в Германии подобные дела в

настоящее время составляют 80-90% от общего объема дел, вы-

полняемых местными органами.

(**1) Тимофеев H. С. Указ. работа. С. 58.

(**2) См.: Пэюхэнен А. Указ. работа. С. 148.

-707-

Конституционное право некоторых стран предусматривает со-

вместную компетенцию местных органов с центром или же субъ-

ектами федерации. Согласно, например, законодательству Гол-

ландии обязанности муниципалитетов могут выполняться как ав-

тономно, так и в соответствии с системой <совместного властво-

вания>. В Мексике муниципии по ряду вопросов (питьевая вода,

транспорт, парки и т.д.) также обладают совместной со штата-

ми компетенцией. Совместная компетенция центра и провинций

(административно-территориальных единиц регионального уров-

ня) предусмотрена законодательством Шри-Ланки и Папуа-Но-

вой Гвинеи.

Свои полномочия местные органы осуществляют под контро-

лем со стороны центральных властей, являющимся важным функ-

циональным элементом деятельности государственного механизма.

В странах с континентальной моделью местного управления по-

добный контроль осуществляется, в первую очередь, через чинов-

ников прямого государственного управления на местах. Во Фран-

ции вплоть до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за де-

ятельностью коммунальных и департаментских органов осуществ-

лялся префектом департамента. Закон от 2 марта 1982 г. изменил

систему контроля над местными органами. Эти изменения были

связаны с ослаблением административной опеки над местными

органами, а также с повышением возможностей судебного обжа-

лования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами ме-

стных органов был заменен правом их опротестования в админи-

стративных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государст-

венный чиновник вправе отменить акты местных представитель-

ных органов, а также воспрепятствовать их применению путем

вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае обна-

ружения каких-либо нарушений в местном бюджете префект

вправе обратиться в орган финансового контроля - региональ-

ную счетную палату.

Контроль за местными органами осуществляется центральным

правительством или правительством соответствующего субъекта

федерации (как правило, в лице одного или нескольких минист-

ров). Во Франции и Италии этими органами ведает министерст-

во внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного

самоуправления.

Весьма значительную роль подобный контроль играет в стра-

нах с англосаксонской моделью местного управления. В Велико-

британии, например, местным управлением ведает в основном ми-

нистерство охраны окружающей среды, точнее, функциональное

подразделение данного министерства, объединяющее отделы пла-

нирования и местного развития. Министерство разрабатывает за-

коны о местном управлении, готовит его различные реформы, кон-

-708-

тролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение му-

ниципальных служащих и т.д. (*1). Отдельные аспекты деятельности

местных органов контролируют и некоторые иные министерства

(образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и соци-

ального обеспечения, финансов и др.).

Административный контроль центральных властей за деятель-

ностью местных органов выражается в их праве утверждать не-

которые акты и санкционировать определенные действия послед-

них, смещать должностных лиц местного управления. К числу

вопросов, по которым местные органы не вправе принимать само-

стоятельные решения, относятся их финансовые акты, сделки с

муниципальным имуществом и т. п. В Великобритании утвержде-

нию вышестоящих властей подлежат акты муниципалитетов, со-

держащие общеобязательные предписания, акты о местных на-

логах и о получении займов, о застройке населенных пунктов.

Важным средством контроля центральных министерств являет-

ся издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты

для местных служб. Циркулярами толкуется новое законодатель-

ство. разъясняются те или иные аспекты правительственной по-

литики. Одним из средств контроля является и непосредственное

инспектирование деятельности местных органов различными ми-

нистерствами. В некоторых государствах (например, Великобри-

тания, Скандинавские страны) контроль за определенными сфе-

рами деятельности местных органов, в первую очередь финансо-

вой, осуществляют омбудсмены, имеющие право ставить вопрос

об ответственности должностных лиц муниципалитетов за непра-

вильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных

полномочий.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функ-

ций законодательство предусматривает применение определенных

санкций: отстранение от должности глав местной администрации

и отдельных муниципальных служащих, наложение на них взы-

сканий, отмена актов местных представительных органов, пере-

дача тех или иных полномочий муниципальных органов прави-

тельственным агентам на местах и т.д. Наиболее радикальной

мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в

частности, законодательством Франции, Италии, Португалии,

Венгрии, Индии.

Во взаимоотношениях центральных властей с местными орга-

нами значительную роль играет финансовый контроль. Финансо-

вая база местных органов обычно складывается из собственных

доходов и поступлений из государственного бюджета. Подобный

ее дуалистический характер отражает, с одной стороны, некото-

рые элементы самоуправления в деятельности местных органов и

(**1) См.: Крылова Н. С. Английское государство. С. 215.

-709-

их определенное обособление в рамках государственного меха-

низма, а с другой - включенность местных органов в процесс

государственного  управления, в решение  задач,   имеющих

общенациональное значение.

Основным источником доходов местных органов являются на-

логи и различные сборы с населения. Наибольшее значение сре-

ди налоговых поступлений имеет имущественный налог и в пер-

вую очередь налог на недвижимость. Если в одних странах (Ве-

ликобритания) он доминирует в местной налоговой системе, то в

других (США) сочетается с различными видами подоходных и

косвенных налогов, к которым, в частности, относятся налог на

покупки, подоходный налог с населения, налог с прибылей кор-

пораций, налоги на дарение и наследство, табачные изделия и

т.д. (*1). В Голландии муниципальные власти могут взимать семь

основных налогов: на недвижимость, собак, рекламу, коммута-

торы, туристов, строительные площадки, на доходы, полученные

с капитала. (*2). В Германии к наиболее значимым налогам, форми-

рующим общинный бюджет, относятся промысловый и поземель-

ный налоги, которые вместе дают более 90% общей суммы нало-

говых поступлений общины. (*3).

Немаловажное значение для муниципальных финансов могут

иметь и компенсации за услуги, оказываемые местными органа-

ми. К ним, в частности, относятся различные рыночные пошлины,

платежи за благоустройство улиц, выдачу паспортов и водитель-

ских документов, канализацию, парковку и т. д. Значительную

часть неналоговых доходов обычно составляют штрафы, взимае-

мые местными властями за нарушение правил торговли, загряз-

нение окружающей среды и т. д. Поступления непосредственно

от хозяйственной деятельности, как правило, образуют лишь

весьма незначительную долю в местных бюджетах. Бесприбыль-

ность муниципальных хозяйственных служб обусловлена, главным

образом, специфической природой муниципальных органов, при-

званных в отличие от частных корпораций не извлекать прибыль,

а удовлетворять потребности местного населения.

Доходы местных органов обычно недостаточны для покрытия

муниципальных расходов. Как отмечает французский исследова-

тель И. Мени, <за некоторыми исключениями местная автономия

в области финансов является иллюзией>, поскольку <местных ре-

сурсов никогда не хватает даже для обеспечения  местных

(**1) См.: Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 182.

(**2) См.: Данкерс Д. С. М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах

//Государство и право. 1993. № 1. С. 97.

(**3) См.: Тимофеев Н. С. Указ. работа. С. 91.

-710-

служб>. (*1). Поэтому получила широкое распространение практика

предоставления местным органам центральных субсидий. Обыч-

но различают два основных вида субсидий: общего и специаль-

ного назначения. Первые называются дотациями и предназначе-

ны в основном для покрытия дефицитов местных бюджетов и

других расходов общего характера, определяемых самими мест-

ными органами. Вторые называются субвенциями, носят целевой

характер и направляются на покрытие расходов, одобренных

центральным правительством. В местных бюджетах одних стран

(Великобритания, Бельгия, Голландия) преобладают дотации, в

других (Германия, Италия, Япония) - субвенции. (*2).

Предоставление местным органам финансовых субсидий играет

немаловажную роль в функционировании государственного меха-

низма, во многом определяя пределы самостоятельности местного

управления, обеспечивая большую управляемость последнего со

стороны государства. Кроме того, посредством субсидий происхо-

дит перераспределение общенационального дохода, выравнивание

условий предоставления услуг населению в различных админист-

ративно-территориальных единицах. (*3). Вместе с тем постоянное го-

сударственное субсидирование местных органов имеет и свои от-

рицательные черты, поскольку зачастую делает политическую си-

стему менее гибкой, подрывает самостоятельность местных орга-

нов, тормозит их инициативу в изыскании новых и расширении

уже имеющихся источников доходов, в поисках наиболее рацио-

нальных путей расходования собственных финансовых средств.

Порой складывается ситуация, когда расходы местных орга-

нов значительно превышают их реальные финансовые возможно-

сти, в результате чего наблюдается своеобразный <вертикальный

дисбаланс>, (*4), то есть создается ситуация, когда успех деятельно-

сти местных органов зависит не столько от них самих, сколько

от размера получаемых из центра субсидий. Ведь государству

<достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы

помешать управленческому подразделению на местах эффективно

осуществлять свою деятельность>. (*5). В данном отношении весьма

показательно сравнение положения французских департаментов и

коммун с тем, <в котором бы оказался индивид, теоретически со-

вершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособ-

(**1) Meny Y. Ор. at. P. 256.

(**2) См.: Павлова Л. П. Финансы местных органов управления капиталистиче-

ских стран. М., 1977. С. 71.

(**3) Hampton W. Lucal Government and Urban Politics. L.. 1987. P. 98.

(**4) Bird R. Intergovernmental Finance and Local Taxation in Developing Coun-

tries//Public Administration and Development. Vol. 10. Chichester 1990. № 3.

P. 278.

(**5) Брэбан Г. Указ. работа. С. 96.

-711-

ностью, но который может существовать лишь благодаря матери-

альной помощи родителей>. (*1).

С учетом сказанного весьма важными представляются консти-

туционные нормы, регулирующие муниципальные финансы и огра-

ничивающие (пусть лишь на уровне общих принципов) использо-

вание государством финансового рычага давления на местные

органы. Конституция земли Гессен возлагает на государство обя-

занность <обеспечивать общинам и их объединениям получение

денежных средств, необходимых для выполнения ими их собст-

венных или возложенных на них задач, на основе сбалансирова-

ния финансовых затрат и иных повинностей>, а также <предо-

ставлять в распоряжение общин в интересах их независимой пуб-

личной деятельности источники доходов, которыми они распоря-

жаются на началах собственной ответственности> (п. 5 ст. 137).

В конституции Испании установлено, что <местные финансы

должны быть достаточными для выполнения функций, возлагае-

мых законом на соответствующие органы самоуправления, для

чего используются преимущественно местные налоги, а также уча-

стие в налоговых сборах государства и региональных автономных

объединений> (ст. 142).

Наряду с административным и финансовым возможен также

судебный контроль за деятельностью местных органов. Наиболее

развит он в странах англосаксонского права, где решения местных

органов часто оспариваются в судебном порядке. Если правитель-

ство считает, что местный орган не выполняет свои функции надле-

жащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об

издании судебного приказа, запрещающего местному органу те

или иные действия или наоборот, обязывающего его произвести

определенные действия. Суды в ходе рассмотрения конкретных

дел имеют право толковать те или иные акты местных властей

и объявлять их незаконными.

В некоторых странах (например, в Швеции) граждане вправе

непосредственно обжаловать решения местных представительных

органов в судебном порядке, а решения их исполнительных орга-

нов - в комитетах по рассмотрению жалоб, образуемых местны-

ми советами. Шведская практика такова, что местные органы

пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать

любые надлежащие действия, отвечающие интересам жителей

соответствующего территориального подразделения. Если, одна-

ко, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии

того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих

полномочий, он вправе обжаловать это решение в соответствую-

щей инстанции (высшей из которых является Верховный суд

страны). В Швеции, таким образом, объем полномочий местных

(**1) Ведель Ж. Указ. работа. С. 393.

-712-

органов определяется не только парламентом, но и населением.

Причем решение, выносимое вышестоящими инстанциями, касает-

ся только конкретного местного органа и не препятствует другим

органам действовать аналогичным образом до тех пор, пока то

или иное действие не будет оспорено кем-либо из жителей соот-

ветствующего территориального подразделения.

Российское законодательство также предоставляет гражданам

право обжаловать в суд решения местных советов, местной адми-

нистрации, их органов и должностных лиц, если эти решения про-

тиворечат закону, нарушают права и законные интересы граждан.

Положительным аспектом подобной системы является то, что

она придает известную гибкость местному управлению, повышает

активность населения. Однако при всей своей внешней прогрессив-

ности она не может восприниматься однозначно позитивно, по-

скольку контроль за законностью решений, принимаемых в рам-

ках механизма государства, должны осуществлять, в первую оче-

редь, компетентные государственные органы. Поэтому можно со-

гласиться с высказанным в отечественной литературе сомнением

относительно целесообразности включения гражданской инициа-

тивы в сугубо <государственный> институт, где требуется <опера-

тивность, юридическая квалификация, постоянный контроль за

функционированием механизма власти>. (*1).

Реальные возможности местных органов самостоятельно осу-

ществлять свои функции ограничиваются не только жестким конт-

ролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от по-

следнего, но и деятельностью на местах различных полуавтоном-

ных организаций (специализированных публичных корпораций,

агентств по региональному планированию и развитию и т. п.), ко-

торым зачастую передается право выполнять отдельные функции

местных органов. Так, в Великобритании, где активный процесс

формирования различных специализированных корпораций начал-

ся после второй мировой войны, им было передано управление

всеми национализированными в 1945-1949 гг. отраслями про-

мышленности и транспорта.

В Колумбии в 60-70-е годы подобным организациям были

переданы такие муниципальные функции, как жилищное строи-

тельство, здравоохранение и т.д., поскольку правительство при-

шло к выводу, что они способны проводить государственную по-

литику на местном уровне более эффективно, чем муниципалите-

ты, <ставя во главу угла своей деятельности не императивы пар-

тийной политики, а технократический рационализм>. (*2). Создание

таких организаций позволяет обходить некоторые ограничения,

(**1) Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных орга-

нов за нарушение закона//Государство и право. 1993. № 6. С. 53.

(**2) Collins Ch. Local Government and Urban Protest in Colombia//Public Admi-

nistration and Development. Vol. 8. Chichester, 1983. № 4. P. 427.

-713-

типичные для государственного сектора, в частности, выплачи-

вать штатным сотрудникам более высокую зарплату, чем это

предусмотрено соответствующими государственными тарифами,

тем самым привлекая к работе на местах более квалифицирован-

ных специалистов. (*1).

Наряду со специализированными публичными корпорациями

на местах активно функционируют различные региональные отде-

лы центральных министерств и ведомств. В Великобритании ре-

гиональные отделы министерства по охране окружающей среды

занимаются жилищными делами, транспортом, планированием;

отделы министерства здравоохранения и социального обеспече-

ния - вопросами медицинского обслуживания; отделы министер-

ства промышленности - стимулированием развития новых про-

мышленных центров, модернизацией промышленности; отделы ми-

нистерства по делам занятости - вопросами использования рабо-

чей силы и т. д. (*2).

Во французском праве подобные отделы получили название

<государственных периферийных служб>. Они отвечают за про-

ведение на местах политики, определяемой центральным аппара-

том управления, поддержание контактов с населением, принятие

оперативных решений. Так, почтовое ведомство во Франции имеет

почтовые отделения на местах, а финансовое ведомство представ-

лено инспектором, устанавливающим размер налогов, а также

сборщиком налогов. (*3). Периферийные службы находятся в подчи-

нении у своего министерства, хотя в известной степени их дея-

тельность координируется соответствующими правительственны-

ми агентами на местах.

Управление теми или иными отраслями местной жизни может

осуществляться и по специальным округам. Наиболее широкое

распространение указанная практика получила в США, где раз-

личаются школьные и специальные округа. Первые создаются для

руководства школами и их финансирования. В школьные округа

объединена большая часть начальных и средних школ. Они управ-

ляются школьными советами, в состав которых обычно входят

пять-семь членов. Совет определяет школьную политику, бюджет

округа, величину налогов, взимаемых на свои нужды, имеет пра-

во получать и распоряжаться федеральными и штатными субси-

диями на развитие образования, нанимать преподавательский со-

став, назначать суперинтенданта школ, осуществляющего практи-

ческое руководство деятельностью совета.

Специальные округа управляют отдельными местными служ-

бами. По функциональному признаку консультативная комиссия

(**1) Delivering Public Services in Western Europe: Sharing Western European

Experience of Para-Governmenta! Organization. L., 1988. P. 193.

(**2) См.: Крылова H. С. Английское государство. С. 207.

(**3) См.: Брэбан Г. Указ, работа. С. 75.

-714-

по межправительственным отношениям выделяет 19 основных ти-

пов специальных округов; пожарные, дренажные, санитарные, по

водоснабжению, охране вод, электроснабжению, здравоохранению

и др. (*1). Абсолютное большинство специальных округов являются

строго одноцелевыми но своему назначению. В каждом специаль-

ном округе создается руководящий совет из трех-семи человек,

который либо избирается населением, либо назначается штатны-

ми или местными властями.

Границы специальных округов часто не совпадают с тради-

ционными единицами административно-территориального деления.

Они могут охватывать как небольшую территорию (чаще всего

сельскую местность), так и несколько графств, а иногда даже вы-

ходить за пределы какого-либо штата.

Специальные округа создаются для деполитизации той или

иной сферы муниципальной деятельности, для предоставления на-

селению услуг, которые по каким-либо причинам не предостав-

ляются местными органами. Их формирование в конечном итоге

является своеобразной реакцией на неприспособленность тради-

ционных местных органов к решению ряда практических задач

государственного управления. С помощью специальных округов

удается преодолевать (по крайней мере частично) жесткие финан-

совые ограничения и узость административных единиц, характер-

ные для большинства местных органов общей компетенции. По-

следние, например, не могут взимать с жителей своей территори-

альной единицы дополнительные (целевые) налоги для обеспече-

ния их соответствующими услугами. Местные власти также весь-

ма неохотно идут на увеличение обычных налогов в целях фи-

нансирования этих услуг, поскольку население, как правило, весь-

ма негативно воспринимает подобные действия, что может ска-

заться па результатах последующих выборов. Кроме того, <опре-

деление территориальных сфер деятельности специальных окру-

гов без жесткой привязки к границам графств и муниципалите-

тов позволяет решать некоторые проблемы регионального масш-

таба при сохранении прежней системы административно-террито-

риального деления>. (*2).

Однако специальные округа имеют не только преимущества,

но и недостатки, так как их создание усложняет систему управле-

ния местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоор-

динированной, затрудняет проведение единой согласованной поли-

тики.

Специальные округа получили распространение не только в

США. Так, в Великобритании по специальным округам строится

(**1) State and  Local Pole in the Federat System. Advisory Commission on Inter-

governmental Relations. Washington, 1982. P. 254.

(**2) Моргачев В. H. Указ. работа. С. 32.

-715-

управление государственными учреждениями здравоохранения, а

также некоторыми иными отраслями. В Канаде создаются как

школьные, так и специальные округа по руководству полицией,

здравоохранением, водоснабжением и т.д. В отличие от амери-

канских округов они лишены самостоятельных источников финан-

совых поступлений, их деятельность финансируется посредством

субсидий провинциальных и местных органов общей компетенции,

что ставит эти округа под жесткий административный контроль

со стороны последних. (*1).

В своей деятельности местные органы сталкиваются не толь-

ко с финансовыми, но и рядом других проблем, что довольно

часто приводит к реформам местного управления. Так, во многих

развитых демократических странах наблюдается так называемый

<кризис городов>: в результате урбанизации происходит не толь-

ко значительный рост самих городов, но и разрастание пригоро-

дов. Указанный процесс сопровождается массовым переселением

<среднего класса> в городские предместья, а бедноты - в город-

ские центры, вследствие чего существенно сокращается налого-

вая база городов. Кроме того, урбанизированными оказываются

целые районы, составлявшие прежде сельскую местность, чем за-

частую обусловлено несоответствие правового статуса многих ад-

министративно-территориальных единиц  производственно-эконо-

мической структуре соответствующей территории.

В результате урбанизации возникают различные агломерации

(в американской литературе они получили название <метрополи-

тенских статистических ареалов>), представляющие собой сово-

купность собственно города, городских предместий, а также близ-

лежащих небольших городов, связанных между собой различны-

ми (в первую очередь экономическими) узами. В рамках подоб-

ных агломераций действует множество различных, независимых

друг от друга органов управления. Поскольку какие-либо обще-

координационные органы управления, как правило, отсутствуют,

проведение согласованной политики в рамках ареала делается

практически невозможной. (*2).

С огромным количеством проблем в области местного управ-

ления сталкиваются развивающиеся страны, где делегирование

властных полномочий из центра на места еще <не означает авто-

матического возрастания уровня демократизма местного управле-

ния в целом>. (*3). Эффективность деятельности местных органов сни-

жается засильем в них местных элит, экономически господствую-

щих групп, невысоким качеством подготовки членов муниципаль-

ных учреждений. Во многом еще традиционное общество этих

(**1) См.: Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 95.

(**2) Gottdiener М. The Decline of Urban Politics. Newbury Park, 1987. P. 47.

(**3) Государство в странах капиталистической ориентации. М., 1982. С. 242.

-716-

стран оказывает весомое влияние на местные органы, <пытаясь

подчинить их деятельность обслуживанию групповых интересов,

за которыми стоят религиозная община, этнос, каста, большая

семья>. (*1).

Отсутствие у местных органов достаточной территориальной,

демографической и материальной базы для содержания современ-

ных коммунальных и других служб характерно для многих стран

современного мира. Многочисленные реформы местного управле-

ния поэтому зачастую сводятся к укрупнению административно-

территориальных единиц, сокращению числа местных органов,

созданию различных региональных форм управления. Весьма по-

казателен в этом отношении принятый в Италии закон об устрой-

стве местных автономий 1990 г., направленный на <оптимизацию

размеров административно-территориальных единиц, упраздне-

ние малочисленных звеньев, не обладающих достаточными фи-

нансовыми средствами для решения современных проблем>^ Но-

вые коммуны теперь могут создаваться в Италии при наличии не

менее 10 тыс. жителей, провинции - 200 тыс. жителей. Преду-

сматриваются и финансовые стимулы для объединения и после-

дующего слияния коммун с населением не менее 5 тыс. жителей

или присоединения их к более крупным коммунам.

Радикальные реформы местного управления проводились в по-

следние десятилетия в Бельгии, Дании, Германии и ряде других

стран. В Бельгии в 1975 г. по инициативе министерства внутрен-

них дел число муниципалитетов (2359) сократилось до 596. В кон-

це 80-х годов в стране функционировало 589 муниципалитетов.

Проведенная реформа была направлена прежде всего на сокраще-

ние <маломощных> муниципалитетов с населением менее 5 тыс.

жителей. Одним из ее итогов явилось уменьшение числа таких

муниципалитетов с 1898 до 110. (*3).

В некоторых странах (например, США) основной акцент де-

лается не столько на реформировании структуры местного управ-

ления, сколько на развитии сотрудничества между различными

административно-территориальными единицами (так называемый

<кооперативный> подход). Подобное сотрудничество обычно осу-

ществляется путем заключения контрактных соглашений между

различными органами и уровнями местного управления на предо-

ставление услуг и совместную деятельность в некоторых областях.

В развивающихся странах реформы местного управления часто

предопределялись исключительно политическими соображениями,

что делало их, как правило, неэффективными. Часто сменявшие

друг друга различные правящие режимы производили изменения и

(**1) Плешова М. А. Демократия в Индии. С. 5.

(**2) Васильева Т. А. Реформа государственных институтов в Италии//Государ-

ство и право. 1993. № 3. С. 139.

(**3) Political Parties and Coalitions in European Local Government. P. 37-38.

-717-

в системе местного управления, пытаясь приспособить ее к своим

политическим нуждам и дестабилизируя государственный меха-

низм, нарушая преемственность в его развитии.

Таким образом, одним из основных направлений развития по-

литических систем в современном мире является передача власт-

ных полномочий из центра на места. Децентрализация власти,

однако, сама по себе еще не панацея от всех бед и ее не следует

абсолютизировать в качестве средства решения проблем, связан-

ных с местным управлением. Не следует также сугубо негативно

оценивать такой феномен, как централизация власти. Помимо

прочего, она обеспечивает <преимущества единого управления,

свободного от местных политических споров и предотвращающего

злоупотребления властью со стороны деревенских самодуров>. (*1).

Кроме того, некоторая централизация порой позволяет лучше

координировать деятельность местных служб, снижая стоимость

последних. Ведь <три службы по уборке мусора в соседних ком-

мунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, дей-

ствующая в трех коммунах>. (*2).

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность

местного управления отнюдь не являются благом. <Полностью

автономное местное управление препятствует согласованности

общенациональных усилий, создает возможность для всякого ро-

да злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что от-

рицательно сказывается на ее эффективности>. (*3).

Весьма поучителен приведенный Р. Драго факт: в 1845 г. из

всех стран Европы именно Англия, весьма децентрализованное

в то время государство, в наибольшей степени ощутила послед-

ствия эпидемии холеры, так как не смогла организовать борьбу

с этим бедствием в общенациональном масштабе. (*4).

Централизация и децентрализация <совсем не являются диа-

метрально противоположными концепциями, взаимоисключающи-

ми формами политической и административной организации>. (*5).

Все системы управления неизбежно включают в себя элементы

как централизации, так и децентрализации власти. Главная про-

блема при осуществлении реформ местного управления поэтому

состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и

децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий  баланс

между ними, адекватный реальным условиям той или иной стра-

ны, а также тем задачам, которые ставятся перед местным управ-

лением.

(**1) Ведель Ж. Указ. работа С. 400.

(**2) Там же.

(**3) Драго Р. Указ. работа. С. 129.

(**4) См. Там же.

(**5) Rondinelli D. Decentralization. Territorial Power and the State: A Critical

Responce//Development and Change. Vol. 21. Hague, 1990. № 3. P. 491--492.

-718-