ГЛАВА VII КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В мировой научной литературе существует множество исследо-

ваний, посвященных социологическим и политологическим пробле-

мам власти, в том числе власти государственной. В Париже изда-

ется специальный журнал <Власти> (<Pouvoirs>). В теоретических

и страноведческих статьях, которые публикуются в нем, анализи-

руется власть на уровне регионов (например, арабских стран) и

целых континентов (например, Африки). В меньшей степени изу-

чены юридические аспекты властеотношений, хотя некоторым из

них (например, вопросу разделения властей) посвящена довольно

обширная литература. Еще меньше исследован вопрос о конститу-

ционных моделях организации государственной власти в сравни-

тельной постановке этой проблемы, несмотря на то, что опубли-

ковано много государствоведческих работ, в которых рассматрива-

лась структура органов власти в условиях различных форм прав-

ления.

 1. Государственная власть как институт

конституционного права

Конституционные нормы, содержащие термин <государствен-

ная власть>, обычно немногословны. По вопросу о ее характере в

основном законе имеются иногда краткие положения, провозгла-

шающие, что власть исходит от народа (ст. 20 Основного закона

ФРГ 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 конституции Бразилии

1988 г.). что народ является источником всякой власти (ст. 6 кон-

ституции Алжира 1989 г.), Слово <власть> в последние десятиле-

тия нередко заменяется термином <суверенитет> (ст. 1 конститу-

ции Италии 1947 г., ст. 3 конституции Колумбии 1991 г.) с целью

преодолеть многозначность этого термина, ибо различные ветви

власти (законодательная, исполнительная, судебная) рассматри-

ваются с точки зрения юридического подхода как принадлежность

соответствующих органов (а не народа).

Краткость конституционных формулировок о государственной

власти (лишь в конституциях социалистических стран они обычно

-418-

пространнее) отнюдь не умаляет их значения. Одна из главных

задач любой конституции - регулирование способов осуществле-

ния государственной власти. В основном законе содержится мно-

жество статей, так или иначе относящихся к вопросам государст-

венной власти: закрепляющих цели государственной политики,

систему органов государства и их взаимоотношения, методы их

деятельности и т. д. Поэтому существует институт государственной

власти в конституционном праве любой страны, занимающий одно

из важнейших мест в данной отрасли права.

При этом важно различать политическую власть и власть го-

сударственную. Последняя, взятая как целое, вне ее конкретных

проявлений в различных <ветвях> власти, в частности, в судебной,

всегда имеет политический характер, в то время как политическая

власть не всегда является государственной. Политическая (но не

государственная) власть осуществлялась Советами в условиях

двоевластия в России в 1917 г., она принадлежала органам, соз-

данным в красных, советских, освобожденных районах Китая во

время десятилетий гражданской войны (до образования КНР в

1949 г.), повстанческим органам Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Би-

сау в освобожденных от португальских колонизаторов  районах.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных

с государственной властью, в различных странах неодинаков.

В социалистических конституциях (Кубы 1976 г., КНДР 1972 г.,

Китая 1982 г., в меньшей степени - в конституции Вьетнама

1992 г.) обычно содержится социальная характеристика власти,

подробно говорится о целях государства, задачах государственной

власти, об основных направлениях политики государства, в том

числе по отношению к различным классам общества. Конституции

капиталистических и постсоциалистических стран, современные

конституции развивающихся стран таких положений обычно не

содержат.

Обобщение конституционно-правовых норм различных госу-

дарств с учетом широкого подхода, представленного в основных

законах социалистических стран, а также существовавших ранее

стран социалистической ориентации свидетельствует, что струк-

тура института государственной власти в его развернутом виде со-

стоит из следующих разновидностей юридических норм:

1) положения об источнике государственной власти и ее соци-

альных носителях, субъектах (народ - в подавляющем большин-

стве конституций, <трудовой народ>, определенные классы - в

социалистических конституциях: блок классов и социальных слоев,

включающий, как говорилось об этом в конституциях стран соци-

алистической ориентации, трудящихся и определенную часть не-

трудящихся) :

2) положения о характере государственной власти (например,

-419-

концепция диктатуры пролетариата в не действующей ныне кон-

ституции Вьетнама 1980 г., демократической диктатуры народа в

конституции Китая 1982 г.). В конституции Вьетнама 1992 г. го-

ворится, что социалистическая республика Вьетнам является го-

сударством народа, государственная власть принадлежит народу,

но одновременно добавляется, что основу народа составляет союз

рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2),

3) положения о целях и принципиальных направлениях дея-

тельности государственной власти (например, сосредоточение уси-

лий на развитии, способном создать социалистические отношения

в духе арабского исламского наследия согласно конституции

объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения о структуре государственной власти (например,

разделение власти на ее различные ветви по конституции Сирии

1973 г. и единство власти в руках органов типа советов - собра-

ний народных представителей по конституции Китая 1982 г.):

5) положения о системе органов, осуществляющих государст-

венную власть (например, органы законодательной, исполнитель-

ной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы го-

сударственной власти, государственного управления, суда, проку-

ратуры по Конституции СССР 1977 г.):

6) положения о путях, формах, методах осуществления госу-

дарственной власти (например, демократический централизм по

конституции КНДР 1972 г.: партиципация граждан в управлении

по конституции Колумбии 1991 г. - <партиципаторное и плюра-

листическое государство>).

Составные части, элементы института государственной власти,

названные выше, характеризуют те или иные его стороны с неоди-

наковой степенью детализации. Содержание некоторых элементов

исчерпывается иногда одной краткой статьей конституции, регу-

лированию других (например, органов, осуществляющих государ-

ственную власть) посвящено, как правило, несколько глав или раз-

делов.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных

носителях, субъектах в большинстве конституций ограничиваются,

как отмечалось, положениями о принадлежности власти народу, о

том. что вся власть исходит от народа. Такие нормы типичны для

конституций капиталистических, развивающихся и постсоциали-

стических государств.

Иначе решается этот вопрос конституциями большинства со-

циалистических стран, где принята концепция <классовой власти>,

власти трудящихся. Руководствуясь классовым подходом, их

основные законы обычно в первых статьях провозглашают власть

трудящихся, в них говорится, что государственная власть принад-

лежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (в ст. 7 кон-

-420-

ституции КНДР 1972 г. упоминаются и солдаты: аналогичные по-

ложения содержались в конституциях Афганистана и Эфиопии,

принятых в 1987 г., в период социалистической ориентации, при-

чем в конституции Афганистана говорилось также о кочевниках и

некоторых других группах населения).

Иногда исключения из подобного подхода связаны с традиция-

ми конституционализма в той или иной стране или с влиянием тех

зарубежных моделей, которые лучше известны. Так, в Танзании и

Зимбабве конституции 1977 и 1979 гг. в период социалистической

ориентации ограничивались положениями о власти народа, а кон-

ституция Египта 1971 г. в редакции 1980 г. и в период капиталисти-

ческого развития сохраняет положения о власти трудовых слоев

населения. В новых конституциях постсоциалистических стран, а

также государств, отказавшихся от социалистической ориентации,

классовых характеристик власти уже нет.

Наконец, существует и третий подход, получивший выражение

в конституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с

фактически неограниченной властью королей (эмиров, султанов и

т.д.). Такие конституции провозглашают, что вся власть - зако-

нодательная, исполнительная, судебная - исходит от монарха

(например, конституция Непала 1962 г., действовавшая до 1990 г.).

Иногда в конституциях мусульманских государств говорится, что

суверенитет (вселенский суверенитет) принадлежит Аллаху, а на-

род является лишь исполнителем его воли. Правда, иногда и в та-

ких конституциях положения о власти монарха сочетаются с нор-

мами о власти народа (конституция Кувейта).

Формулировки конституций об источнике и социальных субъек-

тах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиаль-

ное значение для последующего текста основных законов, преду-

смотренных ими институтов. Если источник власти - народ, то

считается, что его воля находит выражение прежде всего в реше-

ниях избирательного корпуса (выборах, референдуме, непосред-

ственной законодательной инициативе и др.), который в современ-

ных условиях не может подвергаться ограничениям по социально-

му признаку, различные классы, социальные слои, принадлежа-

щие к народу, не могут быть лишены права участвовать в форми-

ровании народной волн. А это означает, что формирование орга-

нов, выражающих волю народа, нации (в первую очередь парла-

мента) должно основываться па принципах всеобщего, равного,

прямого избирательного права при тайном голосовании.

Если источник и социальный субъект власти - класс или комп-

лексное понятие - трудящиеся, то некоторые социальные слои и

лица, принадлежащие к ним (так называемые эксплуататоры),

или определенные группы (например, так называемые контррево-

люционеры) могут быть не допущены к определению воли народа

-421-

(например, лишены политических и, в частности, избирательных

прав, что и практиковалось в свое время в СССР, Монголии, Ру-

мынии, Китае, Вьетнаме, Танзании, Эфиопии и некоторых других

странах). В этих случаях возможно неравное представительство,

когда одни классы считаются более ценными выразителями волн

народа (например, рабочий класс по сравнению с крестьянством в

СССР до 1936 г., городское население по сравнению с сельским по

конституции Китая 1982 г.), на выборах применяется открытое го-

лосование <для изоляции контрреволюционеров и эксплуататоров>.

Наконец, в тех случаях, когда вся власть исходит от монарха, то

если даже создаются представительные органы (например, в Не-

пале до 1990 г., Кувейте, Катаре, Бахрейне до 1974 г. и др.), они

имеют по существу лишь консультативный характер. Не народ и

его представители, а монарх призван определять политику страны.

Рассматриваемый иногда как наместник Аллаха, монарх широко

использует в своих целях религию, применяет такие структуры

осуществления власти (аш-шура, маджилис и др.), которые за-

меняют отрицаемые фундаменталистской доктриной выборы и

представительные органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государст-

венной власти непосредственно связаны с нормами о ее характере.

При использовании концепции народа как источника и субъекта

власти исключается вопрос (по крайней мере в конституционном

праве) о неодинаковой роли различных классов и социальных

групп в осуществлении государственной власти. Конституции не

содержат оценок ее классового характера, положения о привиле-

гированных классах рассматриваются как антиконституционные, а

пропаганда классовой розни (наряду с национальной, религиозной

и т. д.), идей верховенства какого-либо класса, диктатуры проле-

тариата в ряде стран запрещена законами (например, законами о

политических партиях). Сказанное относится и к нормам о роли

монарха как источнике власти, поскольку считается, что как вер-

ховный арбитр в обществе он стоит над классами и борьбой раз-

личных социальных групп, и тем самым исключается классовый

характер государственной власти. С точки зрения соответствую-

щих конституций монарх не принадлежит к каким-либо классам

общества.

На деле, однако, реальное положение расходится с конститу-

ционными нормами. В развитых странах рычаги власти находятся

в руках политической элиты, а опорой государственной власти

обычно является <средний класс>, стремящийся к стабильности и

порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок

крупной буржуазии и помещиков (Пакистан) или финансовой бур-

жуазии с полуфеодальной знатью (Саудовская Аравия). В неко-

торых современных постсоциалистических странах реальные ры-

-422-

чаги властвования находятся в руках блока крупного чиновниче-

ства и формирующийся <новой буржуазии>, нередко срастающих-

ся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государствен-

ной власти, как мы видели выше, существует в конституционном

праве социалистических стран, а в недавнем прошлом - в госу-

дарствах социалистической ориентации. Перечень классов я со-

циальных слоев, чьи интересы по тексту конституций выражает го-

сударство, находит естественное продолжение в концепции соци-

альной диктатуры, то есть власти определенного класса или блока

классов. Впервые положение о диктатуре пролетариата, рабочего

класса было включено в Конституцию РСФСР 1918 г., хотя этот

термин толковался обычно более широко: диктатура рабочего

класса и беднейшего крестьянства. Какие-то элементы такой вла-

сти действительно имели место (например, рабочие дружины осу-

ществляли экспроприацию крупной собственности, крестьяне-бед-

няки захватывали помещичьи усадьбы), однако реально политиче-

ская власть после Октября 1917 г. и до событий рубежа 1989-

1990 гг. в России, а также после победы революций и установле-

ния диктатуры пролетариата в других социалистических странах

(<страны народной демократии>) Европы, Азии, на Кубе была со-

средоточена, а в существующих социалистических странах остает-

ся и теперь в руках верхушки коммунистической партии, <номенк-

латуры> партийно-государственного аппарата. Впоследствии от

формулировки <диктатура пролетариата> в большинстве социа-

листических стран отказались (во Вьетнаме этот термин был

исключен из текста основного закона только при принятии консти-

туции 1992 г.), заменив ее в некоторых странах понятием общена-

родного социалистического государства  (Конституция СССР

1977 т.), однако при ведущей роли рабочего класса. На деле то-

талитарная система сохранялась.

В некоторых социалистических странах Востока, в частности,

в Китае, концепция диктатуры получила в конституциях иное вы-

ражение: <демократическая диктатура народа>. Слово <демокра-

тическая> было призвано смягчить негативное значение <диктату-

ры>, а включение термина <народ> обеспечивало последней более

широкую социальную основу (под этим термином могли под-

разумеваться не только трудовые классы и слои населения, но

и часть эксплуататоров - национальная буржуазия), хотя в

истолковании китайских руководителей <демократическая дикта-

тура народа> по-прежнему оставалась лишь одной из форм дик-

татуры пролетариата в специфических условиях некоторых стран

Востока.

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры по-

лучила в конституциях некоторых стран социалистической ориен-

тации, где использовался, правда, далеко не всегда, термин <ре-

-423-

волюционно-демократическая диктатура>. Речь  шла о власти

разнородного блока социальных сил, в состав которого включа-

лись все патриотические классы и слои населения. Наиболее от-

четливое выражение такая позиция получила в конституции Бе-

нина 1977 г.: <Революционная власть в Народной Республике

Бенин опирается на широкий национальный союз всех патриоти-

ческих и революционных классов и социальных слоев страны, осно-

ву которого составляет союз рабочих и крестьян> (ст. 2). Перечень

составных частей этого блока в разных странах был неодинаков.

В конституциях Алжира (до 1989 г.), Египта (до 1971 г.)

говорилось о неэксплуататорской части буржуазии, которая, в

отличие от другой, эксплуататорской части, входила в состав бло-

ка наряду с трудящимися классами. В конституции Эфиопии

1987 г. говорилось также о революционной армии, ремесленниках,

других демократических слоях как особых социальных группах в

обществе.

На деле в условиях однопартийных систем, равно как и при

редкой многопартийности (например, Мадагаскар) в так назы-

ваемых странах социалистической ориентации, государственная

власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководите-

лей и еще более персонализирована, чем в социалистических

странах (обычно всей полнотой власти обладал президент - ге-

неральный секретарь правящей партии, действия которого неред-

ко имели волюнтаристский и непредсказуемый характер).

Положения о целях и направлениях деятельности государст-

венной власти присущи большинству конституций мира. Основ-

ные законы прежних эпох ограничивались краткими формулиров-

ками, декларируя заботу о благе народа, в современных же консти-

туциях капиталистических стран (Португалии 1976 г., Испании

1978 г. и др.) содержатся развернутые положения. Статья 3 кон-

ституции Италии 1947 г. гласит: <Задача Республики - устра-

нять препятствия экономического и социального порядка, которые,

фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают

полному развитию личности и реальному участию всех трудящих-

ся в политической, экономической и социальной организации

страны>.

В основных законах социалистических и некоторых развиваю-

щихся стран содержится зачастую большой перечень мероприя-

тий, которые должна осуществлять государственная власть, име-

ются отдельные разделы и главы, посвященные директивным

принципам политики государства.

Конституции социалистических стран среди целей и направле-

ний деятельности государственной власти обычно провозглашают

строительство социализма, повышение производительности труда,

рациональное распределение средств потребления и накопления,

-424-

осуществление планирования, обеспечение прогресса образования,

науки, техники и культуры, охрану прав человека и т. д., включая

иногда планирование рождений (ст. 4 конституции Китая 1982 г.).

В основных законах развивающихся стран нередко говорится о

целях создания справедливого общества и повышения благосо-

стояния народа (ст. 3 конституции Бразилии), ускоренного эко-

номического развития, создания системы образования, об установ-

лении господства права (конституция Бангладеш 1972 г.), ликви-

дации эксплуатации человека человеком (конституции Алжира

1989 г., Никарагуа 1987 г.), об усилиях для создания социалисти-

ческих отношений в духе арабского исламского наследия (ст. 6

конституции Республики Йемен 1989 г.).

Более детально определялись цели и направления деятельно-

сти государственной власти в конституции Мозамбика 1975 г., в

конституциях тех развивающихся стран, которые провозглашали

ориентацию на социализм. В конституции Мозамбика говорилось:

<Основными задачами Народной Республики Мозамбик являются:

уничтожение колониальных и традиционных структур гнета и

эксплуатации и связанной с ними психологии: расширение и

укрепление народной демократической власти, создание незави-

симой экономики и ускорение культурного и социального прогрес-

са, защита и укрепление национальной независимости и единства,

установление дружбы и сотрудничества с другими народами и

государствами, продолжение борьбы против колониализма и им-

периализма>.

Однако конституции многих развивающихся стран (Нигерия,

Таиланд, Вануату), постсоциалистических государств (Болгария,

Венгрия, Румыния и др.) не содержат специальных норм о зада-

чах, целях и направлениях деятельности государства (государст-

венной власти).

Включение в конституции таких норм может иметь позитивное

значение для ориентации государственных органов, а также об-

щественных организаций, учреждений, граждан. Однако в своем

подавляющем большинстве они представляют собой,   скорее,

излишне пространные декларации. Обеспечить их применение теми

или иными органами государства (прежде всего высшими орга-

нами) в каждом отдельном случае могли бы суды,  но такие

статьи, включенные, как отмечалось, во многих странах в разде-

лы о директивных принципах государственной политики, согласно

самим текстам конституций (например, Индии 1950 г.) и толкова-

ниям верховных (конституционных) судов, не подлежат принуди-

тельному исполнению посредством судебных решений. Они имеют

лишь ориентирующее значение для правительства и других орга-

нов государства.

В связи с характером и направлениями деятельности государ-

-425-

ственной власти в последние десятилетия в конституциях все ча-

ще появляются оценочные формулировки о демократическом, со-

циальном, светском, правовом государстве. Они отражают обще-

человеческие ценности и свидетельствуют о приверженности го-

сударственной власти принципам демократии, о защите государ-

ственной властью социальных интересов членов общества, обязан-

ности государства обеспечивать определенный уровень жизни своих

граждан, о свободе религии и атеизма в стране, о связанности го-

сударства, его органов правовыми нормами.

Конституционные положения о структуре власти обусловлены

общим концептуальным подходом к типу политической системы в

конкретной стране. В условиях плюралистической системы основ-

ные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитар-

ная система исходит из принципа единства государственной вла-

сти. И тот, и другой подход могут иметь различные формы, рас-

сматриваемые ниже. Здесь отметим лишь, что конституционные

положения о структуре власти служат исходным моментом для

той или иной системы органов государства и особенно для спосо-

бов их взаимоотношений.

Нормы, посвященные системе государственных органов, их

взаимоотношениям, занимают в институте государственной власти

по своему объему доминирующее положение. Их удельный вес в

этом институте просто несравним ни с одним другим элементом:

в отличие от отдельных статей, посвященных источнику, социаль-

ным субъектам, целям, структуре власти, нормы, определяющие

систему органов, регулирующие их взаимоотношения, обычно за-

нимают несколько глав основного закона.

Устанавливаемые конституцией те или иные разновидности си-

стемы и взаимоотношений органов, осуществляющих государст-

венную власть, обусловлены многими факторами: существующей

формой   правления, способом   территориально-политического

устройства государства, принятой в конкретной стране структурой

власти (разделение властей или единство власти) и т. д. Эти фак-

торы детально рассматриваются ниже. Здесь отметим только один

аспект данной проблемы: влияние юридических понятий государ-

ственной власти и местного самоуправления на структуру и взаи-

моотношения органов государства. В западной литературе счита-

ется, что государственную власть (с точки зрения юридической

характеристики этого термина) осуществляют прежде всего цент-

ральные органы (глава государства, парламент, правительство) и

их уполномоченные на местах в тех государствах, где они назна-

чаются (губернаторы, комиссары, префекты и др.), а также суды

(судебная власть). Что же касается местных представительных

органов, мэров городов и общин, избираемых населением, то они

рассматриваются как органы местного самоуправления. С учетом

-426-

такого подхода строится система органов и их взаимоотношений

в данной группе государств.

Другой подход существует в социалистических странах и был

принят в странах социалистической ориентации: органы государ-

ственной власти в специальном, конституционно-правовом значе-

нии этого понятия - только представительные органы сверху до-

низу, любой орган типа советов, в том числе низовой сельский

совет рассматривается как орган государственной власти. Другие

органы, включая правительство, характеризуются как органы

государственного управления, правосудия, прокуратуры и т. д.,

но не власти.

Подобная характеристика имеет свои положительные стороны,

поскольку в ней подчеркивается значение представительных орга-

нов, непосредственно избираемых гражданами, но она лишена

цельности с позиций общетеоретического правового подхода: те

органы, которые с точки зрения конституционного права не рас-

сматриваются как власть, с позиций административного или уго-

ловного права являются таковыми (например,  милиционер -

представитель власти, и противоправные действия, направленные

против него при исполнении им служебных обязанностей, квали-

фицируются в уголовном нраве соответствующим образом).

Последний элемент института государственной власти - нор-

мы, регулирующие методы ее деятельности. В теории государст-

ва и права принято различать методы либерализма (убеждения,

демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарные

методы). Такое деление в целом соответствует той или иной оцен-

ке различных конституционных норм: например, статьи о легали-

зации забастовок или о свободе образования политических пар-

тий отражают первую группу методов, нормы о чрезвычайном

положении или роспуске (при определенных условиях) местных

органов самоуправления центральными органами государства -

вторую группу. Вместе с тем, анализируя конституционные нор-

мы, можно создать и более дробную классификацию. Государст-

венная власть широко применяет методы стимулирования или по-

ощрения (например, положения конституций социалистических

стран о поддержке государством кооперирования крестьян), доз-

воления (нормы о возможности без уведомления полиции прово-

дить собрания в закрытых помещениях), охраны (гарантии прав

граждан), требований (регистрация политических партий для по-

лучения прав юридического лица), запрета и, соответственно, от-

ветственности за его нарушение (например, запрещение полити-

ческих забастовок).

-427-

 2. Разделение властей

Рассуждения о различных сторонах деятельности государства

содержались еще в памятниках Древнего Египта и Вавилона, в

сочинениях мыслителей Древней Греции (Аристотель) и средних

веков (Марсилий Падуанский), но возникновение теории разде-

ления властей было связано с борьбой крепнувшей буржуазии

против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению коро-

левской власти, идеологии молодой буржуазии выдвинули тезис

о необходимости разделения государственной власти на законо-

дательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что

первая будет вручена избираемому народом парламенту, вто-

рая-главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся

сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время под-

разумевала наследственного монарха; считалось, что ему будет

подчинено и правительство. Судебная власть должна была осу-

ществляться независимыми судами с участием  представителей

населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).

Обычно эту концепцию связывают с именами английского автора

Дж. Локка (1632-1704) и французского писателя Ш.-Л. Мон-

тескье (1689-1755).

Иными словами, речь шла об организационно-правовой кон-

цепции разделения властей. Против нее выступил другой извест-

ный французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо (1712-1778), отвер-

гавший ее с социологических позиций. Он утверждал, что вся

власть должна принадлежать народу, и считал, что формой ее

осуществления должны стать народные собрания (для больших

государств он допускал и существование представительных орга-

нов). Впрочем, детально вопрос о системе органов государства, о

размежевании их компетенции Руссо не анализировал.

С течением времени в литературе произошло смешение двух

подходов с различных позиций: разделения властей, которое от-

стаивалось с позиций организационно-правовой точки зрения, и

единства власти, которое толковалось сначала преимущественно

с социологических позиций.

В первой писаной конституции - основном  законе США

1787 г. - нашли отражение оба эти подхода. Словами <мы, на-

род Соединенных Штатов...> создатели конституции провозгла-

шали его власть, его суверенитет, а устанавливая систему орга-

нов государства с разделением их полномочий (президент, кон-

гресс, суды), закрепляли организационно-правовое разделение

властей. С тех пор оба подхода: организационно-правовой (о вет-

вях власти) и социологический (о власти народа) - получили

отражение в большинстве конституций мира, в них одновременно

присутствуют и тот и другой. Иная концепция принята лишь в

-428-

рассматриваемых ниже социалистических конституциях и отдель-

ных конституциях прежних стран социалистической ориентации.

Постепенно концепция разделения властей стала подвергать-

ся модификациям. Создатели некоторых новых конституций по-

лагали, что выделение трех властей неполно отражает существую-

щие реалии. Конституционная доктрина некоторых стран Латин-

ской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г.

и др.) исходит из существования четырех властей; дополнительно

названа избирательная власть (граждане, обладающие избира-

тельными правами и составляющие избирательный корпус). Орга-

низационное выражение эта власть нашла в создании системы

специальных избирательных трибуналов (судов), которые рас-

сматривают споры о прямых выборах в государственные органы.

О существовании другой, четвертой власти (учредительной) даже

в тех странах, где она не упомянута в конституциях, но подразу-

мевается ими, говорят французские специалисты по сравнитель-

ному конституционному праву Ж. Блан, Ф.-М. Вирье, и Ф. Ваге. (*1).

Иногда фигурирует большее количество властей. В проекте

конституции Никарагуа, представленном в 1986 г. оппозиционной

в то время (до выборов 1990 г.) социал-христианской партией,

указывалось пять властей, включая наряду с тремя общеприняты-

ми и избирательной властью также контрольную власть. Соглас-

но проекту, последняя должна была осуществляться Генеральным

контролером республики. Система органов Генерального контро-

лера действует в некоторых других странах Латинской Америки,

а также в отдельных странах Азии, иные контрольные органы

(счетные, контрольные палаты, парламентские комиссары, омбуд-

смены, инспекции и др.) существуют в различных государствах

мира. (*2).

По существу, шесть властей были названы в конституции

Алжира 1976 г., действовавшей до 1989 г.: политическая (осуще-

ствлялась правящей, в то время единственной легальной пар-

тией - Фронтом национального освобождения), законодательная

(парламент), исполнительная (президент и правительство), су-

дебная (суды), контрольная (как сказано в конституции, ее осу-

ществляли различные органы государства, не имевшие единой си-

стемы), учредительная (прежде всего принятие конституции и

создание на этой базе основ нового публичного порядка). Правда,

в тексте конституции по отношению к этим <ветвям власти> упо-

(**1) Blanc J., Virieux F.-M., Vagliet Ph. Grands regimes etrangers. P., 1988.

P. 90.

(**2) О проблеме контрольной власти следовало бы сказать в особой главе, но

объем книги не позволяет сделать это. Мы отсылаем читателя к специальной

литературе. См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть//Государство и право. 1993.

№ 4, Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.

с. 124-135; Шульженко Ю. Л. Указ. работа. С. 15-16.

-429-

треблялся термин <функции>, но разд. III основного закона, по-

священный им, назывался <Об организации власти>.

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создания

<китайской стены> между различными ветвями власти. Это и не-

возможно, поскольку речь идет о едином институте, единой госу-

дарственной власти, ибо нескольких различных по своей сущно-

сти властей в государстве быть не может: концепция государст-

венного суверенитета исключает это (в условиях редкого в исто-

рии и кратковременного двоевластия, по существу, имело место

переплетение разных по социальной сущности политической и го-

сударственной власти). Акты с названием <законы> вправе при-

нимать, за единичными исключениями, рассматриваемыми ниже,

только парламент - орган законодательной власти, но и в обыч-

ных, а не только в чрезвычайных условиях предусматривается

возможность так называемого делегированного законодательства

и актов регламентарной власти. В первом случае (Великобрита-

ния, Италия и др.) по уполномочию парламента в каждом от-

дельном случае исполнительная власть издает акты, имеющие си-

лу закона, во втором - такие акты издаются без специального

уполномочия парламента, на основании соответствующей консти-

туционной нормы. Наиболее типичный пример - конституция

Франции 1958 г., в которой содержится перечень вопросов, по ко-

торым законодательствует парламент, и названы вопросы, по ко-

торым нормативные акты издают органы исполнительной власти.

В обоих случаях (делегация парламента и собственная регла-

ментарная власть) акты исполнительной вла'сти не рассматрива-

ются как законы и не называются законами (хотя есть названия

<декреты-законы>, <законодательные декреты> и др.), но на деле

они регулируют вопросы, относящиеся к предмету закона. В со-

циалистических странах применялся даже термин <законодатель-

ство>, получивший официальную трактовку. Он охватывал, поми-

мо законов, акты правительства, совместные постановления ЦК

правящей (коммунистической) партии и правительства и некото-

рые другие акты. Этот термин, снижающий значение закона, и

сейчас применяется в России, в том числе с целью повышения

значимости президентских указов.

В сферу законотворчества вмешивается не только исполнитель-

ная власть, но и суды - общие суды в англосаксонской системе

права, кроме самой Великобритании, где окончательное решение

принимает верховный суд, конституционные суды, конституцион-

ные советы - в некоторых других системах права. Как мы виде-

ли выше, они вправе объявлять законы неконституционными и

тем самым лишать их юридической силы. Таким образом, суды,

их решения становятся над законом и, отрицая, отменяя закон,

участвуют в законотворчестве.

-430-

Парламент тоже может осуществлять отдельные судебные и

исполнительские функции. Обычно ссылаются на опыт прошло-

го - якобинский парламент во Франции, который своими реше-

ниями отправлял на гильотину депутатов и других должностных

лиц. В настоящее время во многих странах (их число растет)

предусмотрена возможность импичмента президенту, судьям, не-

которым другим высшим должностным лицам за совершенные

при исполнении служебных обязанностей определенные тяжкие

преступления. Эта процедура, подробно рассматриваемая ниже,

по существу представляет собой судебный процесс в парламенте

или формулирование им своего рода обвинительного заключения

(в этом случае дело рассматривает специально создаваемый суд,

как это, например,  предусмотрено в Польше, Молдове или

Иордании). Правда, в парламенте речь идет лишь об отстране-

нии от должности в результате такого процесса, уголовный про-

цесс в суде может иметь место уже после отстранения, как над

обычным гражданином.

В 1993 г. импичменту были подвергнуты президенты Брази-

лии и Венесуэлы, но в России в том же году попытка досрочного

смещения президента оказалась неудачной: проект постановления

IX чрезвычайного Съезда народных депутатов России не собрал

при тайном голосовании необходимого числа голосов. Неудачной

оказалась и попытка импичмента президента Румынии.

Попытка парламента присвоить себе широкий объем исполни-

тельских функций была осуществлена в 1991-1993 гг. двумя

органами парламентского характера в России - Съездом народ-

ных депутатов и избираемым им Верховным Советом. Она окон-

чилась неудачей: эти органы были распущены указом президен-

та. Но те или иные элементы исполнительского характера имеют

место, хотя такая деятельность отнюдь не всегда означает вме-

шательство в прерогативы исполнительной власти. Впрочем, и

последнее бывает часто: принятие так называемых частных (в

отличие от публичных) законов в англосаксонских странах, регу-

лирующих конкретные вопросы, иногда подменяет деятельность

исполнительной власти. Эти акты относятся к отдельным физиче-

ским и юридическим лицам и тем самым парламент в какой-то

мере выполняет распорядительские функции.

Дело, однако, не только в фактическом вторжении разных вет-

вей власти в сферу деятельности друг друга. Уже при первой

попытке воплощения теории разделения властей в конституцион-

ные нормы (в США в 1787 г.) перед <отцами конституции> встал

вопрос об уравновешивании властей. Проблема сводилась к тому,

чтобы ни одна из ветвей власти даже в своей сфере не остава-

лась бесконтрольной, чтобы она не действовала произвольно.

Вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов:

-431-

президент не мог распустить конгресс, но и последний не мог

сместить президента (кроме случаев импичмента), президент мог

задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон-

гресс преодолевал его 2/3 голосов, министры  (члены кабинета

президента) подчинялись президенту и конгресс не мог уволить

их путем вотума недоверия, но само назначение министров прези-

дентом нуждалось в утверждении сената и т. д. Контроль за со-

ответствием действий государственных органов конституции был

поручен судам, что было окончательно завершено путем создания

в 1803 г. судебного прецедента о праве судов (в конечном счете

Верховного суда США) объявлять законы конгресса неконститу-

ционными, но само назначение членов Верховного суда произво-

дилось президентом с согласия сената.

В современных условиях система сдержек и противовесов в

том или ином виде вошла во многие конституции. Более того,

если в США и некоторых других странах этот термин и сейчас

применяется лишь как описательный, доктринальный, то в не-

которых постсоветских конституциях он включен в текст основ-

ного закона (п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г.). Конеч-

но, в условиях <гибкого> разделения властей (в парламентарной

республике, в парламентарной монархии) эта система отличается

от <жесткого> разделения властей (например, в президентской рес-

публике или дуалистической монархии), но те или иные ее эле-

менты всегда существуют при демократической системе управле-

ния, даже если признается верховенство парламента и отсутст-

вует орган конституционного контроля (например, в Великобри-

тании).

Наряду с идеей о балансе властей, системой сдержек и про-

тивовесов теория разделения властей получила еще одно новое

дополнение: тезис о необходимости взаимозависимости и взаимо-

действия различных ветвей власти. Теоретически это требование

вытекает из единства государственной власти, общего направле-

ния государственной политики. Такое единство не исключает раз-

личий в способах осуществления государственной власти теми или

иными органами государства, а также возможных конфликтов

властей (какие-то различия и, следовательно, противоречия меж-

ду ними неизбежны уже в силу факта существования нескольких

ветвей власти), но оно требует не доводить разногласия до

противоположностей и борьбы. По принципиальным вопросам го-

сударственной политики все ветви власти должны действовать со-

гласованно, иначе невозможно управление обществом, что влечет

за собой анархию и распад.

Тезис о необходимости одновременного разделения и взаимо-

действия властей был подчеркнут Верховным судом США по де-

лу президента США Р. Никсона. В решении суда  говорится:

-432-

<Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновре-

менно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись авто-

номными и взаимодействующими друг с другом>. (*1).

Примером негативных последствий противоборства различных

ветвей власти (за которыми стояли различные элитарные груп-

пы) является конституционный кризис в России, особенно обост-

рившийся в декабре 1992 г. - марте 1993 г. Постоянное проти-

воборство высшего представительного органа - Съезда народных

депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, президента и

правительства - с другой, вовлечение в эту борьбу Конститу-

ционного суда, который, по идее, должен был бы играть роль бес-

пристрастного арбитра, привело (наряду с другими факторами)

к неуправляемости экономики, расцвету коррупции и организован-

ной преступности, к хаосу в народном хозяйстве, катастрофиче-

скому снижению жизненного уровня и к обнищанию большинства

населения.

Рассмотренная выше триада властей отвечала условиям своего

времени. С тех пор общественная жизнь значительно усложни-

лась, стали отпочковываться новые направления государственной

деятельности. Одно из таких направлений - контрольная дея-

тельность, в связи с чем начали создаваться для этой цели про-

фессиональные органы государства (конституционные суды и кон-

ституционные советы для контроля за соблюдением конституции,

омбудсмены, парламентские комиссары, народные защитники и

другие уполномоченные парламентом должностные лица, контро-

лирующие соблюдение прав человека, генеральные контролеры и

аудиторы, счетные палаты и счетные суды для контроля за адми-

нистративно-финансовой деятельностью государственных и сме-

шанных предприятий и учреждений, а также частных предприя-

тий, выполняющих государственные подряды, и некоторые другие

органы). В конституциях отдельных стран говорится о системе

национального контроля, другие основные законы, определяя пра-

вовое положение органов контроля, устанавливают, что в процес-

се выполнения своих функций они не подчиняются никаким дру-

гим органам, <никакой другой власти>. В единичных случаях в

конституциях употребляется термин <контрольная власть>.

По нашему мнению, в условиях современного государства

прежняя триада оказывается недостаточной, развивается процесс

выделения четвертой, контрольной власти, которая обладает зна-

чительным своеобразием как с точки зрения структуры органов,

так и методов их деятельности. Не случайно во многих новейших

конституциях (например, Молдовы 1994 г., Казахстана 1995 г.)

конституционным судам и конституционным советам, осуществля-

ющим контрольные функции, посвящены отдельные главы.

(**1) The Living US Constitution. Story. Text Reading Supreme Court Decisions

N.Y.,1983.P.730.

-433-

Наряду с разделением властей на законодательную, исполни-

тельную и судебную существует проблема вертикального деления

власти (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами.

Создание федеративных государств и органов местного само-

управления породило новые аспекты в теории разделения вла-

стей. Возникшие проблемы решают не на основе разграничения

ветвей власти, а путем иных подходов.

Вопрос о размежевании властных полномочий федерации и

входящих в ее состав государственных образований (штатов, рес-

публик, эмиратов, провинций и т. д.) решается путем распреде-

ления сфер компетенции (предметов ведения) между федерацией

и штатами. В конституциях предусмотрены различные способы

размежевания (исключительная компетенция федерации, штатов,

совместная компетенция, по-разному решается вопрос об оста-

точных полномочиях), неодинаков подход к вопросу о верховенстве

федерального закона и т. д.

Появление представительных органов на местах, которые по-

добно парламенту непосредственно избираются населением (сове-

ты общин, мэры городов и т. д.), поставило на повестку дня во-

прос о размежевании полномочий центра и мест. Эта проблема

была решена путем создания юридических конструкций государст-

венной власти и местного самоуправления: считается, что госу-

дарственную власть осуществляют лишь центральные органы и

их представители на местах, а местные выборные органы зани-

маются местным самоуправлением. Это две различные формы пуб-

личной власти, обладающей принудительным характером особого

рода.

-434-

 3. Единство государственной власти

Единство государственной власти в его законодательном и осо-

бенно практическом аспектах было известно задолго до возник-

новения теории разделения властей. В памятниках древневосточ-

ных деспотий провозглашалась исключительная власть монарха,

как правило, не только политическая, но и духовная. Тираны го-

родов Древней Греции, цари этрусков Рима, эмиры и султаны

мусульманских стран, императоры-сыны Неба Китая и Японии,

абсолютные монархи Европы, российские цари-самодержцы и

главы многих других государств сосредоточивали в своих руках

всю полноту власти. Соответствующие законы, другие  акты

исключали любое разделение властей, хотя на деле власть обо-

жествленного монарха подвергалась корректировке со стороны

жрецов или иного его окружения.

Теоретическое обоснование необходимости единства государст-

венной власти тоже началось задолго до Дж. Локка и Ш.-Л. Мон-

тескье и имело персонализированный характер. Не имеет значе-

-434-

ния, отстаивали богословы исключительную власть наместника

Аллаха на Земле или правоведы (например, Ж. Боден) настаи-

вали на принадлежности суверенитета одному лицу - монарху,

речь долгое время шла об индивидуалистической трактовке един-

ства власти. Впоследствии такой подход возродился в фашистских

концепциях вождизма, в некоторых отношениях сходная практика

существовала и в тоталитарных коммунистических режимах (ре-

альная власть генерального секретаря правящей партии), хотя в

отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе

отрицала индивидуалистический подход.

В наше время новые способы обеспечения единства власти

применяются в некоторых постсоциалистических государствах Во-

стока. Официальный титул туркменбаши (вождь туркмен), рефе-

рендумы вместо выборов для продления сроков пребывания на

посту президента, законопроекты Калмыкии, в которых предла-

гается установить пожизненную и наследственную власть прези-

дента и т.п. - вот лишь некоторые примеры индивидуализиро-

ванной концепции единства государственной власти в современ-

ных условиях. О пожизненных президентах в некоторых странах

Африки в прошлом мы уже упоминали.

Помимо индивидуалистической концепции единства власти

есть и другая трактовка - коллективистская. Начало ей положе-

но в сочинениях Ж.-Ж. Руссо, хотя на практике коллективное

осуществление единой власти было присуще человечеству еще со

времен родового строя (народные собрания, сходы, старейшины

и др.), сложившись раньше выделившихся уже потом из знати

султанов, королей и императоров. Руссо подходил к решению это-

го вопроса скорее с социологических, чем с организационно-пра-

вовых позиций. Он рассматривал законодательную, исполнитель-

ную, судебную власть лишь как особые проявления единой вер-

ховной власти народа, считая, что все <члены государства> (взро-

слые граждане) должны участвовать в управлении им через фор-

мирование <общей воли>, как правило, на народных собраниях.

Подход Руссо, правда, в измененном виде, был воспринят и

буржуазно-либеральной, и марксистской традицией. В первом

случае, как уже отмечалось, в конституциях лишь провозглаша-

лись власть, суверенитет парода. Во втором случае наряду с су-

веренитетом народа, которому было придано классовое истолко-

вание (власть не народа в целом, а власть трудящихся, причем

первоначально речь шла о пролетариате), были осуществлены и

поиски того вида органа (органов), которому могла бы быть пол-

иостью вручена государственная власть. Такой орган К. Маркс

увидел в совете Парижской коммуны 1871 г., на основе чего

В. И. Ленин создал концепцию Республики Советов, провозгла-

сив: <Вся власть - Советам!>. В концепции В. И. Ленина речь

-435-

шла о власти пролетариата и крестьянства (особенно беднейше-

го) под руководством пролетариата.

Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет

три различных аспекта: социальное единство власти, что должно

проистекать из единства природы господствующих в обществе

социальных групп: единство принципиальных целей и направле-

ний деятельности всех государственных органов, что обусловлено

необходимостью согласованного управления обществом, без чего

оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; орга-

низационно-правовое единство, когда отвергается разделение вла-

стей и органами государственной власти признается только опре-

деленный вид органов.

Социальное единство государственной власти с точки зрения

марксистской концепции обеспечивается принадлежностью поли-

тической власти в социалистических странах трудящимся. Первая

социалистическая   конституция - Основной   закон  РСФСР

1918 г.-в числе трудящихся, трудового народа называла проле-

тариат (под этим термином понимался рабочий класс) и крес-

тьянство. Конституция СССР 1936 г. при определении характера

государства добавила также интеллигенцию (в то время она клас-

сифицировалась как <социальная прослойка> общества). Конститу-

ция СССР 1977 г. устанавливала, что вся власть принадлежит

народу (ст. 2), и определяла СССР как <социалистическое обще-

народное государство>. Считалось, что эксплуататорские классы

и элементы в ходе социалистического строительства ликвидирова-

ны, власть принадлежит всему народу, за исключением <антиоб-

щественных элементов>. Но на деле единства природы господст-

вующих в обществе социальных групп в социалистических стра-

нах достигнуто не было: реальная власть находилась в руках пар-

тийно-государственной <номенклатуры>, занимавшей привилегиро-

ванное положение в обществе. Сохранялись и классовые противо-

речия, что показали дальнейшие события (в частности, политиче-

ские забастовки рабочих в Польше и СССР, вооруженные фор-

мы борьбы в странах СНГ).

В странах социалистической ориентации социальное единство

власти получало обычно более широкую трактовку. Как отмеча-

лось выше, конституции устанавливали, что власть принадлежит

широкому блоку патриотических сил, в состав которого включа-

лись не только трудящиеся, но и часть нетрудящихся, поддер-

живавших проводимые правительством преобразования. Счита-

лось, что в патриотическом блоке, составлявшем опору государст-

венной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян,

который является основой блока, и союз трудящихся с прогрес-

сивно настроенными нетрудящимися, складывающийся в резуль-

тате давления рабочих и крестьян. Таким образом, подобная

-436-

трактовка социального единства власти по существу допускала

конституционно признанные противоречия в нем, что находило

выражение в принятой формулировке: союз и борьба одновре-

менно.

Что же касается практического осуществления этой концепции,

то в странах социалистической ориентации, как и в социалисти-

ческих странах, реальная власть принадлежала крайне узкой

группировке правящей элиты, характеризовалась еще большим

персонализмом.

Второй аспект единства государственной власти - единство

принципиальных целей и направлений деятельности всех госу-

дарственных органов - также отражен в социалистических кон-

ституциях и в конституциях стран социалистической ориентации.

Выше уже цитировались соответствующие статьи. Здесь лишь

отметим, что без такого единства невозможно целенаправленное

управление обществом, а такое управление, хотя и в разной сте-

пени и в неодинаковом объеме, существует во всех странах. Од-

нако единство целей и направлений деятельности государственных

органов нельзя представлять себе как абсолютную величину.

Между государственными органами имеет место противоборство

за то или иное <прочтение> конституционных целей, за способы

их достижения. Особенно отчетливо свидетельствует об этом про-

тивостояние Съезда народных депутатов и президента России в

1992-1993 гг., отстаивавших принципиально разные пути осуще-

ствления единой цели - выхода страны из глубокого структур-

ного кризиса.

Третий, организационно-правовой аспект единства государст-

венной власти получил наиболее детальное закрепление в социа-

листических конституциях и доктринальную разработку в марк-

систско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была при-

нята концепция советов как единственных органов государствен-

ной власти снизу доверху. Конституция СССР 1977 г. устанавли-

вала, что народ осуществляет государственную власть черед Со-

веты народных депутатов, которые составляют политическую ос-

нову государства (ст. 2). Все другие органы государственной вла-

сти находятся под контролем Советов и подотчетны им. Анало-

гичные положения содержались в конституциях Болгарии 1971 г.,

Польши 1952 г., Чехословакии 1960 г., в настоящее время они

присутствуют в конституциях КНДР, Китая, Кубы. Концепция

полновластия советов была воспринята в большинстве стран со-

циалистической ориентации (конституции Анголы 1975 г., Мозам-

бика 1975 г., Алжира 1976 г., Эфиопии 1987 г. и др.). Только ор-

ганы типа советов (они имели разные названия - Верховный

совет, народное собрание, национальное собрание - в центре,

народные советы, национальные комитеты, собрания народных

-437-

представителей, собрания депутатов и др.-на местах) рассмат-

ривались как органы государственной власти в масштабах стра-

ны и в каждой административно-территориальной единице. Дру-

гие органы государства с позиций конституционной доктрины

считались лишь органами государственного управления, правосу-

дия и т. д., но не власти.

Однако реальная действительность находилась в вопиющем

противоречии с концепцией и конституционными нормами. В со-

циалистических странах, независимо от того, существовала одна

партия или их было несколько (например, Вьетнам, Польша, Че-

хословакия), реальная власть была в руках руководства правя-

щих коммунистических партий, узкой группировки практически

несменяемых руководителей, объединенных в высший партийный

орган, называвшийся обычно Политбюро (по уставу высшим орга-

ном партии считался съезд, но фактически он имел парадный ха-

рактер и созывался, как правило, для единогласного утверждения

решений, принятых Политбюро). Советы, в том числе парламент,

лишь одобряли, возводили в форму закона, решения, принятые

Политбюро. К тому же последний зачастую принимал решения

по важнейшим вопросам государственной жизни без оформления

их правовыми актами, и они неукоснительно исполнялись (напри-

мер, указания Государственному банку СССР о выдаче валютных

средств для поддержки зарубежных коммунистических партий).

Еще до крушения социалистических режимов в системе сове-

тов в некоторых странах наметились определенные отступления.

В частности, в Венгрии советы стали создаваться не во всех звень-

ях административно-территориального деления (в районном звене

был только уполномоченный областного совета), в Болгарии, Че-

хословакии была принята характеристика советов как органов

местного самоуправления, но одновременно сохранялась и кон-

цепция советов как органов государственной власти.

В странах социалистической ориентации практически нигде

концепция советов как единственных органов государственной

власти так и не была применена в полном объеме. Наряду с изби-

раемыми советами центральные органы государства, а чаще -

правящая (революционно-демократическая) партия назначали ад-

министраторов (например, комиссаров областей в Конго), кото-

рые обладали партийными и государственными полномочиями,

сосредоточивали в своих руках полноту власти в административ-

но-территориальной единице. Система избираемых на всех уров-

нях советов почти нигде не была создана (в некоторых звеньях

советы назначались, в других их вообще не существовало). Что

же касается <общегосударственного совета> (парламента), то он

играл еще более незначительную роль, чем в социалистических

странах: отсутствие демократических традиций, персонализм вла-

-438-

сти президента (он же глава правящей партии), влияние трайба-

лизма делали значение парламента в государстве номинальным.

Идея организационно-правового единства государственной вла-

сти в целом имеет авторитаристский характер, на практике ее

осуществление ведет к широкому использованию принуждения, а

иногда и насильственных мер в государственном  управлении.

Однако нс все из отмеченных выше аспектов имеют только нега-

тивный характер. Требование социального единства власти может

служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда

власть становится определенной <равнодействующей> соревную-

щихся сил и тенденций (если соблюдены условия <честного> со-

ревнования при плюралистической демократии). Единство власти

как единство принципиальных целей и направлений в деятельно-

сти государственных органов может иметь позитивное значение в

обществе при сосредоточении усилий государственного аппарата

на решении стоящих перед обществом проблем. В то же время

единство власти как сосредоточение всей полноты государствен-

ной власти в руках какого-либо органа или определенного вида

органов (не имеет значения, будут это советы или президент) в

принципе не является плодотворной идеей. Она порождает, в ча-

стности, бесконтрольность в деятельности государственных орга-

нов, хотя при определенных условиях общественного развития

(острейший структурный кризис, распад государственности, анар-

хия, иностранное военное вторжение и др.) единство власти, как

и авторитаризм в целом, могут способствовать улучшению управ-

ляемости обществом, стабилизации положения,   преодолению

анархии. Такая ситуация допустима, однако, лишь на определен-

ный период времени (например, объявление чрезвычайного поло-

жения, предоставление исключительных полномочий) и имеет ма-

ло общего с концепцией единства власти, предполагающей по-

стоянное единовластие определенного вида органов.

Из сказанного следует, что две названные модели не являются

абсолютными, самодовлеющими: разделение властей не исключа-

ет единства государственной политики по принципиальным воп-

росам и взаимодействия различных ветвей власти, а концепция

единства государственной власти, ее принадлежность только од-

ному виду органов (представительным органам типа советов сни-

зу доверху) не исключает создания различных видов государст-

венных органов, выполнения ими различных функций по осущест-

влению единой государственной власти. Такое понимание в по-

следние годы стало находить отражение особенно в постсовет-

ских конституциях, после определенной эйфории, вызванной пре-

увеличенным вниманием только к вопросам разделения властей,

что, кстати, вполне объяснимо после десятилетий тоталитарного

-439-

режима Может быть, наиболее четко новый подход, расставляю-

щий необходимые акценты, нашел отражение в конституции Ка-

захстана 1995 г.: <Государственная власть в Республике едина,

осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии

с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную

и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использо-

ванием системы сдержек и противовесов> (п. 4 ст. 3).

-440-