ГЛАВА VI КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Одной из отличительных особенностей последнего десятилетия

является расширение числа стран, осуществляющих переход к де-

мократическим методам правления. В юридическом плане это на-

ходит выражение в закреплении в конституционном праве зна-

чительного числа государств институтов непосредственной демо-

кратии (выборов, референдума, народной законодательной ини-

циативы). Данный процесс прослеживается в Восточной Европе,

Латинской Америке, Африке, в государствах, образовавшихся

после распада СССР. Наблюдается более широкое привлечение

граждан к принятию политических решений, непосредственно за-

трагивающих их интересы: только с 1987 по 1990 гг. в 21 стране

проведены референдумы, на которые было вынесено 74 вопроса. (*1).

В последующие годы референдумы по коренным вопросам обще-

ственной жизни, устройству государства неоднократно проводи-

лись в постсоциалистических государствах - Беларуси, Азер-

байджане, Кыргызстане, Казахстане, Узбекистане, России и др. Как

отмечает итальянский социолог Джанкарло Кваранта, в настоя-

щее время помимо традицио.нных трех ветвей власти, четвертой

власти - печати и пятой - телевидения <необходимо признать

и наличие шестой власти - граждан>. (*2).

Указанные институты используются в различных странах по-

разному. Если выборы, которые были предусмотрены уже в самых

первых конституциях, стали привычной практикой для большин-

ства государств, то иные формы непосредственной демократии

применяются не повсеместно. Так, в стране классической демо-

кратии - Великобритании, хотя в ней было проведено несколько

референдумов, до сих пор идут споры о целесообразности рефе-

рендума в условиях парламентской демократии. (*3). Следует учиты-

вать и то, что даже закрепление в законодательстве не гаранти-

(**1) Democrazia е referendum. Ban, 1994. P. 20.

(**2) Цит. по: Moro G. La sfida dalla democrazia diretta//Partecipazione e nuovl

poteri dei cittadini. Roma, 1989. P. 88.

(**3) Parliamentary Debates (Hansard). Referendum Bill. L., 1992. 21 february.

P. 581-650.

-365-

рует обязательное использование институтов непосредственной

демократии. Примером может служить практика СССР, где все-

союзный референдум, предусмотренный в Конституциях 1936 г.

(п. <д> ст. 49) и 1977 г. (ст. 5), был применен лишь однажды -

17 марта 1991 г. Вместе с тем в определенных случаях сам факт

включения тех или иных форм непосредственной демократии в

число конституционных институтов может указывать на измене-

ние приоритетов данного государства в отношении роли граждан

в принятии важнейших решений.

При рассмотрении обозначенной проблемы нельзя ограни-

чиваться нормативными подходами, поскольку в различных поли-

тических условиях применение того или иного института может

иметь при внешнем сходстве разное качественное содержание.

Так, в 1989 г. состоялись выборы президента страны в пяти ла-

тиноамериканских государствах. Однако если в Аргентине, Брази-

лии, Уругвае это были уже вторые президентские выборы после

официального прекращения действия авторитарных режимов, то в

Чили или в Парагвае смыслом проведения национальных выборов

стало провозглашение начала перехода к демократии. (*1). С учетом

этого американский исследователь О. Ренни предлагает разли-

чать использование институтов непосредственной демократии в

условиях: а) стабильного демократического режима; б) недемо-

кратического режима, переживающего кризис или находящегося

на стадии перехода к демократическому режиму; в) недемокра-

тического режима. (*2).

 1. Избирательное право

Выборы - это один из древнейших институтов конституцион-

ного права. Российский государствовед В. В. Водовозов, в начале

XX в. проводивший сравнительное исследование избирательного

права в Европе и в России, отмечал, что всеобщее голосование

существовало в древних демократиях, но исчезло очень рано, по-

явилось вновь в зачаточном виде только в XVII в, и получило

развитие в XIX в. (*3). В настоящее время выборы - достаточно

редкий институт конституционного права, в отношении которого

разработаны и признаны единые международные стандарты. Это

можно проследить и на универсальном (ст. 21 Всеобщей декла-

рации прав человека 1948 г.), и на региональном уровне (ст. 23

Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Афри-

(**1) См.; Тринидаде Э. Президентские выборы и политические перемены в Ла-

тинской Америке//Эпоха демократии. 1991. № 1. С. 65.

(**2) Democrazia e referendum. P. 4.

(**3) См.: Водовозов В. В. Избирательное право в Европе и в России. СПб.,

1906. С. 7.

-366-

канской хартии прав человека и народов 1981 г.). Наиболее де-

тально критерии демократических выборов разработаны в Доку-

менте Копенгагенского совещания по человеческому измерению

СБСЕ от 29 июня 1990 г. (ст. 7).

В литературе понятие <выборы> используется как в узком, так

и в широком аспекте. В первом случае речь идет о голосовании

граждан, проживающих на соответствующей территории, по кан-

дидатурам, выдвинутым в состав представительного органа или

на замещение определенной должности. Как отмечает Г. Майер,

в общенациональном масштабе выборы - это самый массовый

процесс, который знает право. (*1). Во втором случае под выборами

понимают технику голосования, используемую в области публич-

ного и частного права с целью определения, кто будет замещать

определенный пост. Применительно к конституционному праву вы-

боры можно классифицировать либо в зависимости от территори-

альных рамок их проведения (общенациональные, региональные

и местные), либо с учетом вида выборного органа или должнос-

ти (парламентские, президентские, муниципальные, выборы судей,

шерифов, атторнеев и т.д.).

Кроме того, выборы различаются в зависимости от способа

волеизъявления избирателей. Прямые выборы - наиболее распро-

страненный тип голосования, предусматривающий непосредствен-

ное выражение избирателями собственного отношения к выдвину-

тым кандидатурам. Помимо этого возможно проведение непрямых

выборов, при которых между избирателями и кандидатами на

замещение должностей существует промежуточное звено, опосре-

дующее волю избирателей. Выделяют два вида <непрямых выбо-

ров. При проведении косвенных выборов избиратели путем голо-

сования формируют коллегию выборщиков, которая собирается

только один раз с единственной целью - определить лицо или

лиц, которые будут замещать выборные должности. Примером

может служить порядок формирования Совета Штатов - верхней

палаты индийского парламента, большинство членов которой -

238 из 250 - избираются выборными членами законодательных

собраний штатов и союзных территорий. При многостепенных

выборах в качестве выразителя воли избирателей выступает по-

стоянно действующий представительный орган или одна из его

палат, в компетенцию которых входит избрание другого органа

или должностного лица. Так, в Китае собрания народных пред-

ставителей провинций, автономных районов, городов центрально-

го подчинения, городов с районным делением, автономных окру-

гов, а также Всекитайское собрание народных представителей

избираются нижестоящими собраниями народных представителей.

В многочисленных исследованиях подчеркивалась взаимо-

(**1) См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 125.

-367-

связь, существующая между данным институтом и формой госу-

дарства. Если в конституционных монархиях посредством выбо-

ров формируется состав представительных учреждений различно-

го уровня (Великобритания, Япония, Норвегия), то в странах с

республиканской формой правления этот способ замещения долж-

ностей распространяется и на главу государства (США, Индия,

Россия). Усложнение территориальной организации государства

путем создания новых административно-территориальных звеньев

(Франция), выделения автономных образований (Италия, Испа-

ния), образование федерации приводит к увеличению числа вы-

борных органов. Кроме того, традиционно одним из формальных

признаков демократического режима признается осуществление

выборов на альтернативной основе, когда на одно место баллоти-

руется не менее двух кандидатов, а политические партии и орга-

низации могут на равных основаниях участвовать в избирательной

кампании, если в этих выборах принимает участие большинство

избирателей и гарантируется соблюдение гражданских прав кан-

дидатов и избирателей. (*1).

Конституционно-правовой институт выборов - это совокуп-

ность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандида-

тов в представительные органы и на выборные должности. К пред-

мету его регулирования относятся основные принципы избира-

тельного права; требования, предъявляемые к избирателям и кан-

дидатам на выборные должности; порядок формирования и дея-

тельность органов, непосредственно осуществляющих организацию

и проведение выборов; статус субъектов избирательного процес-

са - граждан и их объединений; процедура избирательной кам-

пании и голосования: порядок определения результатов выборов;

способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании

и голосования и опротестования результатов выборов.

В каждой стране институт выборов регулируется многочис-

ленными правовыми актами. Круг и способы регламентации обу-

словлены принадлежностью к той или иной правовой семье и на-

циональным своеобразием системы права. В качестве иллюстра-

ции можно привести классификацию источников избиратель-

ного    права,    предложенную    костариканским    ученым

Р. X. Балле. Он выделяет писаные нормы, к которым относит

конституцию, международные договоры, законы и акты, имеющие

силу закона, регламентарные акты и уставы политических партий,

а также .неписаные нормы, включающие общие принципы права,

обычаи и толкование норм о выборах Верховным трибуналом

выборов. (*2).

(**1) Morlino L. Le eiezioni nel mondo//Quademl delVOsservatorio Ellettorale.

R., 1982. № 9. P. 181.

(**2) Valle R. Derecho Electoral Costarricense. San Jose, 1990. P. 14.

-368-

Многие вопросы, относящиеся к выборам, регулируются на кон-

ституционном уровне, как правило, в разделах, посвященных ос-

новным правам и свободам граждан, а также высшим органам

государства. В ряде стран выборам посвящены специальные гла-

вы или разделы основного закона (Перу, Узбекистан). Можно

проследить и расширение предмета конституционного регулиро-

вания: все чаще в основных законах закрепляются способ опреде-

ления результатов голосования, основания не только неизбирае-

мости, но и несовместимости должностей.

В конституциях большинства стран специально оговаривается

законодательная регламентация института выборов (ст. 31 кон-

ституции Дании, ст. 26 конституции Австрии, ст. 10 конституции

Болгарии). Такой подход представляется достаточно обоснован-

ным. С одной стороны, он обусловлен важностью предмета регу-

лирования, поскольку участие в голосовании - это важнейшее

политическое право (в некоторых странах - обязанность) граж-

данина, к тому же выборы-один из способов формирования го-

сударственного аппарата. С другой стороны, это связано с юри-

дическими свойствами данного акта: <Закон в силу самой строго-

сти его изложения представляется лучшим техническим способом

установления четких норм в эпоху, когда сложность обществен-

ных отношений выдвигает на первый план среди всех аспектов

правильного решения его точность и ясность>. (*1).

В ряде случаев в основных законах устанавливаются и осо-

бые требования в отношении формы либо процедуры принятия

данного акта. В Испании (ст. 81 конституции) и Молдове (ст. 61

конституции) порядок всеобщих выборов должен регламентиро-

ваться органическим законом, а в Кыргызстане в подобном слу-

чае принимают конституционный закон (ст. 54 конституции).

В Италии в отношении законопроектов по избирательным вопро-

сам запрещено применять сокращенную процедуру рассмотрения

в парламенте (ст. 72 конституции). В некоторых федерациях

(Швейцария, Югославия) выборы в одну из палат регулируются

федеральным законом, а в другую - законами соответствующих

субъектов федерации. В конституционном праве Португалии пре-

дусмотрено, что новый избирательный закон или поправки к дей-

ствующему закону должны быть приняты не позднее, чем за

пять месяцев до выборов, иначе они будут действовать только в

отношении последующих выборов.

В отдельных странах (Франция, Бельгия, Египет, Аргентина,

Филиппины, Мадагаскар, Камерун) действуют достаточно редкие

для конституционного права источники - избирательные кодек-

сы. Это комплексные акты, имеющие широкий предмет регулиро-

вания, в которых содержится основная масса норм данного ин-

(**1) Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 109.

-369-

ститута. Избирательные кодексы отличаются компактностью и

систематичностью изложения, они удобны для   использования.

Однако, как отмечается в литературе, они все же не являются

исчерпывающими. В частности, во Франции параллельно с Изби-

рательным кодексом действуют закон от 6 ноября 1962 г. и дек-

рет от 14 марта 1964 г., касающиеся порядка избрания прези-

дента страны, закон от 7 июля 1977 г., посвященный выборам

представителей Франции в Европарламент, законы от 30 декаб-

ря 1985 г. и 15 января 1990 г., связанные с финансированием

избирательных кампаний и политических партий. (*1).

Следует отметить, что выбор формы акта - кодекс или за-

кон - не имеет принципиального характера. Как отметил один из

крупнейших специалистов в области сравнительного права Р. Да-

вид, за исключением тех случаев, когда законодатель специально

оговаривает иное, кодексы не обладают приоритетом по сравне-

нию с не включенными в них законами, с точки зрения толкова-

ния они равнозначны для юристов. (*2).

В чрезвычайных обстоятельствах могут применяться и нетра-

диционные способы регламентации выборов. Пример тому -

выборы в бундестаг 2 декабря 1990 г. и выборы в Федеральное

Собрание России 12 декабря 1993 г. В первом случае еще до

объединения Германии ФРГ и ГДР в августе 1990 г. заключили

договор, в котором определили порядок организации и проведе-

ния выборов. Во втором случае новый порядок выборов устанав-

ливался указами президента Российской Федерации, поскольку

представительный орган страны был распущен.

Во многих конституциях закрепляются принципы избиратель-

ного права - руководящие идеи, лежащие в основе регламента-

ции данного института. Всеобщность избирательного права пред-

полагает предоставление возможности участвовать в голосовании

всем гражданам страны, отсутствие в законодательстве специаль-

ных требований, ограничивающих участие в выборах каких-либо

групп населения (половой, профессиональный, политический, мо-

ральный ценз, цензы грамотности и оседлости). Вместе с тем из-

биратель должен принимать взвешенные решения, поэтому вполне

оправданно исключение из состава избирательного корпуса лиц,

не достигших установленного возраста и недееспособных. В соот-

ветствии с принципом равенства избиратели обладают одинаковым

числом голосов, которые имеют равный удельный вес при распре-

делении мандатов. Свободный характер выборов означает отсут-

ствие какого-либо воздействия на волеизъявление избирателей, а

также соблюдение тайны голосования.

Хотя указанные принципы получили очень широкое распрост-

(**1) Masclet J.-C. Le droit des elections politiques. Que sais-je? P., 1992. P. 14.

(**2) См.: Давид P. Указ. работа. С. 114.

-370-

ранение, в ряде стран допускается отход от некоторых из них,

причем в определенных случаях обоснованием этого служат осо-

бенности правовой системы или идеологии конкретного государ-

ства. Введение полового ценза в арабских странах (Бахрейн, Ку-

вейт, Иран, ОАЭ) обосновывалось предписаниями ислама о ста-

тусе женщин. Установление различных норм представительства

для сельских и городских округов введено в социалистических

странах (КНР, бывший СССР до 1936 г.) с целью обеспечения

руководящей роли рабочего класса.

Основными действующими лицами на выборах являются из-

биратели, которые непосредственно определяют результат голо-

сования, и кандидаты на замещение выборных должностей, чья

дальнейшая судьба зависит от поддержки избирательного корпу-

са. Не случайно в законодательстве всех стран детально регла-

ментируются требования, предъявляемые к этим лицам. Приме-

нительно к активному избирательному праву можно говорить об

определенной унификации подходов. В большинстве стран в каче-

стве необходимых условий закрепляется минимальный набор тре-

бований, касающихся характеристик личности (возраст, граждан-

ство, вменяемость), а также формальных условий (включение в

списки избирателей). В настоящее время по-прежнему имеет ме-

сто тенденция расширения избирательного корпуса, ограничения

возможностей дискриминации при предоставлении избирательных

прав. (*1).

Все большее число стран предоставляет возможность более

молодым своим гражданам принимать участие в выборах. В ряде

государств в последнее десятилетие был снижен возрастной ценз

до 20 (1987 г. - Турция, 1991 г. - Камерун, 1992 г. - Марокко)

либо до 18 лет (1984 г. - Исландия, 1988 г. - Индия, 1991 г.-

Сенегал, Швейцария). (*2). Существуют страны, где активное избира-

тельное право предоставлено 16-летним (Бразилия - факульта-

тивно, Куба, Иран). Вместе с тем нельзя сказать, что данная тен-

денция является универсальной: в Латвии после установления

независимости возраст избирателей был повышен с 18 лет до 21

года (ст. 8 конституции). Достаточно сложно объективно оцени-

вать достоинства и недостатки введения низкого возрастного цен-

за. Во многом установление того или иного возраста обусловлено

особенностями менталитета населения и политической ситуацией

в конкретной стране. Расширение избирательного корпуса в раз-

витых странах за счет молодежи не сыграло какой-либо существен-

(**1) См.: Современное буржуазное государственное право. Критические очер-

ки. Т. 2. М., 1987. С. 182: Конституционное право развивающихся стран. Основы

организации государства. М., 1992, С. 50: Государственное право Германии. Т. 1.

(**2) Данные по странам приводятся по официальным изданиям конституций и

материалам Chronicle of Parliamentary Elections and Developments. Geneva,

1979-1993.

-371-

ной роли, поскольку эта категория избирателей отличалась доста-

точно высоким уровнем абсентеизма   и низкой политической

активностью.

В ряде стран избирательный корпус был расширен при фор-

мировании высших органов власти за счет граждан, проживаю-

щих за границей (1979 г. - Тунис, 1985 г. - ФРГ, 1989 г. -

Исландия, 1991 г. - Швейцария).

Известны различные способы голосования граждан, проживаю-

щих за рубежом, на общенациональных выборах. В Швейцарии

эту проблему решают путем голосования по почте (приказ Феде-

рального Совета от 16 октября 1991 г.). В Италии предпочтение

отдали созданию избирательных округов за рубежом (ст. 8 зако-

на о выборах в сенат от 4 августа 1993 г.). В Турции с 1987 г.

избиратели, проживающие за границей более шести месяцев и

не внесенные в списки избирателей, могут голосовать на погра-

ничных пунктах при въезде или выезде из страны в течение срока

от 70 дней до выборов вплоть до 17 часов в день выборов.

В сравнительном исследовании, изданном Межпарламентским

союзом в 1967 г., отмечалось: <Чтобы иметь право голоса, нужно

быть гражданином страны, ни в одной стране право голоса не

предоставляется иностранцам>. (*1). В настоящее время данный тезис

не является бесспорным. В ряде стран право участвовать в голо-

совании приобретают иностранцы, проживающие на территории

страны в течение определенного срока и уплачивающие налоги.

Как правило, речь идет о предоставлении права участвовать в

местных выборах  (Венгрия, Финляндия, Испания).  Однако

встречаются и иные подходы. В Новой Зеландии иностранцы мо-

гут зарегистрироваться в качестве избирателей на выборах в пар-

ламент, если они постоянно проживают в стране не менее года,

причем не менее трех месяцев - в том округе, в котором они

хотят зарегистрироваться. В Великобритании граждане Содру-

жества, постоянно проживающие в стране, могут участвовать в

выборах, так как они не рассматриваются в качестве иностранцев.

В Перу, Боливии допускается участие в выборах граждан других

латиноамериканских государств на основании международных до-

говоров.

Во многих случаях унифицированные подходы были разрабо-

таны на наднациональном уровне в рамках региональных объеди-

нений. В 80-е годы в соответствии с рекомендацией Северного

совета подобные изменения в свое законодательство внесли Фин-

ляндия и Скандинавские страны. В 1988 г. Европарламент одоб-

рил резолюцию, предоставляющую право гражданам государств-

членов голосовать на выборах в Европарламент и на местных вы-

борах в стране проживания в рамках ЕС. В дальнейшем заложен-

(**1) Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 48.

-372-

ный в резолюции подход нашел отражение в Маастрихтском до-

говоре и в конституциях стран-участников (Испания, Франция).

Во многих странах, в том числе и в России, допускается огра-

ничение избирательного права в связи с вступлением в силу

приговора суда. В законодательстве ряда государств специально

предусматривается такое наказание, как лишение избирательных

прав. В Финляндии оно применяется, если лицо признается ви-

новным в продаже и покупке голосов на парламентских выборах

либо голосует более чем в одном избирательном округе, а также

если путем насилия или угрозы препятствует осуществлению пра-

ва голоса другими гражданами ( 6 Акта о парламенте). В Китае

в соответствии со ст. 52 УК в обязательном порядке лишаются

политических прав контрреволюционные элементы, а также осуж-

денные к смертной казни и бессрочному лишению свободы. Как

правило, в большинстве стран наказание в виде лишения свобо-

ды влечет ограничение избирательного права. При этом законо-

датель может увязывать подобные санкции с фактом вынесения

наказания (Россия), с определенным его сроком (более пяти лет

лишения свободы - Индонезия, более одного года - Австрия),

конкретным составом преступления (Италия). В некоторых стра-

нах возможно применение подобных ограничений и на более ран-

них стадиях уголовного процесса. В Республике Беларусь они

распространяются и на лиц, в отношении которых избрана мера

пресечения - содержание под стражей (ст. 64 конституции), а в

Мексике - на тех, кто уклоняется от суда и следствия (ст. 14

федерального закона о политических организациях и избиратель-

ном процессе).

Другие основания для ограничения активного избирательного

права не получили повсеместного распространения. В качестве

примера можно привести такие, как злостное банкротство (Ита-

лия, Франция), определенная служба или занятие должности

(Канада - должностные лица, ответственные за проведение вы-

боров, Турция - солдаты и унтер-офицеры действительной служ-

бы, военные курсанты), наличие титула (Великобритания -

пэры). Поскольку политический плюрализм является одним из

признаков демократического общества, достаточно редко встре-

чаются ограничения, связанные с принадлежностью к обществен-

ным организациям. Однако от участия в выборах в Индонезии

отстраняются бывшие члены коммунистической партии и связан-

ных с ней организаций, а также лица, прямо или косвенно прини-

мавшие участие в <коммунистическом заговоре> 1965 г. В целом

же введение подобных ограничений не характерно для новых из-

бирательных законов, принятых в последнее десятилетие. Как

правило, в данных актах принцип всеобщности выборов находит

воплощение в максимальном объеме.

-373-

Достаточно сложно выявить единые подходы и тенденции в

отношении требований, предъявляемых к кандидатам на замеще-

ние выборных должностей. Прежде всего их необходимо рассмат-

ривать дифференцированно, в зависимости от того, в какой из

органов баллотируется кандидат. Кроме того, набор предъявляе-

мых требований в достаточной степени обусловлен особенностями

режима и исторического развития конкретной страны. В частно-

сти, некоторые из условий, исключающие возможность избрания

лица, которые предусмотрены в тех странах, где еще не устано-

вился демократический режим, недопустимы о странах развитой

демократии. В качестве примера можно привести конституцион-

ное предписание о принадлежности к определенной национально-

сти кандидатов на пост президента (ст. 55 конституции Туркме-

нии), а также положения законодательства Индонезии о необ-

ходимости лояльности принципам панча сила, лежащим в осно-

ве политической, экономической и духовной жизни данного обще-

ства, для кандидата в депутаты парламента.

При рассмотрении пассивного избирательного права необходи-

мо разграничивать общие требования, предъявляемые к кандида-

там, которые, как правило, содержат дополнительные условия по

сравнению с активным избирательным правом, и специальные

предписания о неизбираемости либо несовместимости должностей,

связанные с осуществлением определенной деятельности или за-

мятием конкретных должностей. Неизбираемость представляет со-

бой исключение или ограничение возможности баллотироваться в

качестве кандидата. Различают абсолютную (невозможность бал-

лотироваться во всех избирательных округах) и относительную

неизбираемость (запрет баллотироваться в определенных избира-

тельных округах). Примером первой может служить запрет бал-

лотироваться в Генеральные кортесы членам королевской семьи

Испании, внесенным в гражданский реестр (ст. 6 органического

закона от 19 июня 1985 г., №5 о режиме всеобщих выборов). (*1).

К относительной неизбираемости относится положение конститу-

ции Мексиканских Соединенных Штатов о том, что губернаторы

штатов не могут быть избраны в состав палаты депутатов по

округу подведомственного им штата в течение всего времени ис-

полнения своих обязанностей, даже в том случае, если они выйдут

в отставку (п. V ст. 55). Как отмечается в литературе,  если

целью закрепления абсолютной неизбираемости является обеспе-

чение независимости члена представительного органа, то относи-

тельная неизбираемость направлена на охрану свободы избира-

теля, ограничение возможностей кандидата использовать служеб-

ное положение при проведении избирательной кампании. (*2). Нару-

(**1) Leyes politicas del Estado. Madrid, 1990. P. 406-407.

(**2) См.: Амеллер M. Указ. работа. С. 94.

-374-

шение условий неизбираемости во всех случаях влечет недействи-

тельность выборов и лишение мандата.

Несовместимость должностей означает запрет лицам, получа-

ющим посты в результате выборов, занимать определенные долж-

ности в течение всего срока полномочий. Она направлена на более

последовательное осуществление принципа разделения властей в

рамках государственного механизма, а также - в определенных

случаях - на обеспечение юридически равных возможностей для

участия кандидатов в избирательной кампании. Требование не-

совместимости должностей не увязывается с вопросом о действи-

тельности результатов голосования, оно лишь означает необхо-

димость выбора между двумя должностями, который следует

сделать либо до, либо после выборов. Например, в Бразилии ми-

нистры, губернаторы и государственные секретари, которые наме-

рены баллотироваться в Национальный конгресс, должны оставить

свой пост за шесть месяцев до выборов. Во Франции депутат,

подпадающий с момента своего избрания под один из случаев

несовместимости, должен сложить с себя обязанности в течение

15 дней или после избрания, или после решения Конституционно-

го совета, если его избрание опротестовано.

В законодательстве ряда стран содержатся положения, гаран-

тирующие, что избрание на выборную должность не наносит

ущерба карьере государственных служащих (Франция, Германия.

Нидерланды). Эти лица считаются находящимися в отпуске или

откомандированными, но за ними сохраняются права, связанные

с дальнейшим продвижением по службе и пенсионным обеспече-

нием.

В 1988 г. Совет Европы опубликовал исследование о статусе

и условиях работы региональных и местных выборных предста-

вителей. в котором в том числе рассматривались и условия, предъ-

являемые к кандидатам на замещение этих должностей. (*1). Для

данных категорий лиц предусматривался более широкий круг

требований, чем для избирателей. Помимо наличия гражданства

(неграждане имеют право баллотироваться на выборах в Нидер-

ландах, Ирландии, Швеции и Дании) и достижения установлен-

ного возраста (в большинстве стран - 18 лет; 20 лет - отдель-

ные кантоны Швейцарии: 21 год - Нидерланды. Бельгия, Фран-

ция - для мэров, Великобритания, Люксембург, Кипр, в Герма-

нии- Берлин и Нижняя Саксония: 25 лет - Турция), п ряде

стран кандидаты должны пройти обязательную военную службу

(Кипр, Франция, Турция), иметь место жительства на территории

данного региона или органа местного самоуправления (Норвегия,

Швеция. Дания, Нидерланды, Бельгия, Люксембург. Германия,

(**1) The Status and Working Conditions of Local and Regional Elected Represen-

tatives. Strasbourg, 1988. P. 7-15.

-375-

Австрия, Швейцария, Турция, Кипр), платить местные налоги

(Франция, Ирландия). В Великобритании кандидат должен либо

проживать или иметь постоянное место работы на данной терри-

тории, либо платить местные налоги, либо являться избирателем в

течение всего срока полномочий в местном совете. Кроме тради-

ционных ограничений, связанных с невменяемостью и осуждением

к лишению свободы, встречаются положения, касающиеся нали-

чия документа о начальном образовании (Турция), отсутствия

родственных связей с мэром или членами данного совета (Фран-

ция), а также отношений, вытекающих из заключения брака

(Бельгия), банкротства (Люксембург, Великобритания), взыска-

ния окружным аудитором суммы, превышающей 500 ф. ст. (Ве-

ликобритания).

Вопрос о неизбираемости или несовместимости должностей

членов регионального или местного совета решается в каждой

стране по-своему. В Дании законодательством вообще не преду-

смотрены подобные ограничения. В Германии ограничения каса-

ются должностей в исполнительном аппарате на местном уровне

или в органах, осуществляющих административный надзор за ме-

стными властями. В Австрии выборные региональные и местные

представители не могут занимать руководящие посты в частном

экономическом секторе (банки, торговля, компании с ограничен-

ной ответственностью). В других странах приводятся более де-

тальные перечни оснований неизбираемости. Так, в Турции не мо-

гут занимать выборные должности в округе, на который распрост-

раняются их полномочия, должностные лица государства, офице-

ры вооруженных сил и лица, призванные на военную службу:

должностные лица органов местного управления, получающие жа-

лованье; члены парламента и сельские руководители, лица, за-

ключающие контракты по обслуживанию муниципалитетов и про-

винций.

В последние годы существенно обновилось законодательство

о парламентских выборах в европейских постсоциалистических

государствах, поэтому определенный интерес представляет анализ

тенденций регулирования пассивного избирательного права. (*1). В

большинстве из них закреплен минимальный круг требований

для лиц, баллотирующихся в высшие представительные органы.

Это либо все граждане, достигшие установленного возраста

(Словения), либо лица, обладающие активным избирательным

правом (Эстония, Венгрия, Россия, Чехия, Польша). В некоторых

государствах установлены дополнительные критерии, касающиеся

гражданства (Болгария - отсутствие гражданства другой стра-

(**1) См.: Лаки К. Сравнительная таблица законов о выборах двенадцати

стран//Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 2.

С. 19-26.

-376-

ны на момент выборов) или места жительства (Албания - по-

стоянное проживание в стране либо заявление о том, что лицо

будет проживать в стране после выборов; Литва - постоянное

проживание в стране в течение трех лет, предшествующих выбо-

рам; Румыния - проживание в стране и наличие законного заня-

тия). В качестве препятствия для выдвижения кандидата указы-

вается: прохождение срочной службы в армии (Болгария); про-

хождение службы в органах национальной обороны, в системе

альтернативной службы, в полиции, в органах МВД и любой служ-

бе безопасности (Литва). В Румынии ограничения допустимы

лишь в отношении лиц, которые являлись сотрудниками прежней

службы безопасности или милиции. Наиболее детальный перечень

содержится в законодательстве Албании: ограничения распро-

страняются на руководителей органов охраны общественного по-

рядка; руководителей органов национальной информационной

службы всех уровней; солдат, находящихся на действительной

службе или призванных на сборы в местах дислокации воинских

частей.

При регламентации требований, предъявляемых к кандидатам

на замещение поста президента, как правило, устанавливается

более высокий возрастной ценз, чем для членов парламента, бо-

лее жесткие требования предъявляются и к основаниям приобре-

тения гражданства. В большинстве стран обязательным условием

является ценз оседлости. С учетом особенностей страны могут

вводиться и дополнительные условия. По конституции Кыргызста-

на (ч. 2 ст. 43), Узбекистана (ст. 90), Молдовы (ч. 2 ст. 78) и

Казахстана (ч. 2 ст. 41), например, кандидат должен владеть

государственным языком. Такой подход во многом обусловлен

особенностями национальной политики в бывшем Советском Сою-

зе, так как в связи с проведением русификации значительное

число представителей ряда этнических групп либо полностью не

владели, либо слабо владели языком той союзной республики,

на территории которой они проживали.

Местная специфика может проявляться в иных формах. Кан-

дидат в президенты Алжира должен представить письменный до-

кумент, в котором он обязуется, в числе прочего, уважать и про-

славлять ислам - государственную религию и не использовать

его для партийных целей (ордонанс от 19 июля 1995 г.). (*1). Опре-

деленные коррективы в отношении допустимых требований внес

и Конституционный совет Алжира. Он признал в 1995 г. некон-

ституционным абз. 3 ст. 108 избирательного закона 1989 г., со-

гласно которому кандидат на пост президента должен предста-

вить свидетельство о том, что его супруга (супруг) имеет алжир-

ское гражданство по рождению. (*2).

(**1) Journal officiel de la Republique Algerienne Democratique et Populaire. 1995.

№ 43.

(**2) Ibid. 1995. № 39.

-377-

 2. Организация и порядок проведения выборов

В законодательстве различных стран используется понятие

<избирательный процесс>, которое применяется для обозначения

мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов.

В рамках данного процесса выделяется несколько этапов, харак-

теризующихся достаточно жесткими временными  рамками и

набором определенных действий. К ним относят подготовитель-

ную стадию, голосование, подсчет голосов и определение резуль-

татов голосования. На практике встречается как жесткое закреп-

ление календаря всех необходимых мероприятий на законода-

тельном уровне (ст. 75 федерального закона Мексики о полити-

ческих организациях и избирательном процессе), так и отнесение

данного вопроса к предмету регулирования акта о назначении

выборов (ч. 2 ст. 10 закона Польши о выборах сейма). (*1). Разница

в характере регламентации во многом определяется тем, возмож-

но ли проведение в условиях конкретной страны досрочных вы-

боров с сокращенными сроками избирательной кампании.

Подготовительная стадия начинается с принятия решения о

назначении выборов. Существует несколько подходов к опреде-

лению времени их проведения.

Для первого характерно четкое определение в законодатель-

стве даты голосования (Мексика, США, Латвия, Швеция). Так,

в соответствии с Избирательным кодексом Коста-Рики (ст. 98)

выборы проводятся раз в четыре года в первое воскресенье фев-

раля. (*2). В Эстонии очередные выборы в Государственное собрание

проводятся в первое воскресенье марта на четвертый год после

предыдущих выборов (ч. 3 ст. 60 конституции). Подобные поло-

жения в большей степени характерны для президентских респуб-

лик, в которых не допускается досрочное прекращение полномо-

чий выборных государственных органов. Вместе с тем подобные

нормы встречаются и в законодательстве стран с иной формой

правления. Данный подход создает ощущение стабильности го-

сударственных институтов, позволяет сформировать определен-

ные поведенческие установки у избирателей.

Второй подход заключается в том, что законодатель не опре-

деляет конкретную дату проведения выборов, а лишь устанав-

ливает, в каких временных рамках должны состояться выборы.

При этом сроки проведения выборов могут увязываться с исте-

чением полномочий выборного органа (Чехия, Польша, Болгария,

Беларусь), датой издания акта о назначении выборов (Испания),

истечением определенного срока после начала полномочий орга-

на, состав которого переизбирается  (Сейшельские Острова).

(**1) Dziennik ustau.  1993. №45.

(**2) Codigo Electoral. San Jose. 1989. P. 32.

-378-

В случае досрочного прекращения полномочий парламента дата

новых выборов устанавливается в течение определенного срока

либо после его роспуска (Германия - 60 дней), либо после при-

нятия решения о досрочных выборах (Латвия - три месяца, Эс-

тония - не ранее 20 и не позднее 40 дней). Такой подход более

типичен для стран с парламентарной формой правления, в которых

отношения между правительством и парламентом строятся па до-

верии и случаи досрочного прекращения полномочий парламента

нередки.

Для третьего подхода характерно отсутствие в законодатель-

стве специальных положений о сроках проведения выборов, уста-

навливаются лишь временные рамки между роспуском старого и

созывом нового парламента. Так, в Великобритании они состав-

ляют 20 дней после роспуска палаты общин. Дату роспуска опре-

деляет премьер-министр с учетом расстановки политических сил

в стране, а королева издает прокламацию, в которой указывается

дата новых выборов. В Канаде формально роспуск палаты общин

относится к компетенции генерал-губернатора, однако он также

юридически оформляет решение главы правительства.

В ряде стран (Индонезия, Коста-Рика, Швеция) предпочте-

ние отдано одновременному проведению выборов различных орга-

нов по всей стране. Это позволяет в определенной степени сэко-

номить средства налогоплательщиков па покрытие расходов на

организацию и проведение голосования. Однако подобная модель

приемлема только в том случае, если срок полномочий всех орга-

нов совпадает, а это встречается достаточно редко. На практике

большинство стран проводит разные виды выборов в разное вре-

мя, что позволяет более адресно осуществлять избирательную

кампанию.

В законодательстве некоторых стран устанавливаются опре-

деленные ограничения в отношении назначения выборов. В кон-

ституциях Турции (ч. 1 ст. 78) и Греции (ч. 3 ст. 53) допускается

отсрочка выборов в связи с войной. В Литве (ч. 3 ст. 58 консти-

туции) президент не может объявить о досрочных выборах сейма,

если до истечения срока полномочий президента осталось менее

шести месяцев, а также если после досрочных выборов сейма не

прошло шести месяцев. Введение подобного положения показы-

вает, что литовский законодатель рассматривает досрочный рос-

пуск парламента как чрезвычайное обстоятельство, поэтому пре-

зидент не может воспользоваться возможностью назначения до-

срочных выборов в любое время в зависимости от собственных

политических интересов.

Как показывает практика, издание акта о назначении выборов

в тех или иных странах входит в компетенцию различных органов.

В целом все государства можно разделить на две большие груп-

пы. К первой относятся те, в которых только один орган имеет

-379-

право назначать выборы (Беларусь - Верховный Совет, Коста-

Рика - Верховный избирательный трибунал, Бенин - Совет ми-

нистров, Испания - король). Ко второй принадлежат государст-

ва, в которых несколько органов могут осуществлять данное пол-

номочие. В Болгарии, например, Народное собрание назначает

выборы президента (ст. 84 конституции), а последний соответст-

венно объявляет выборы в парламент и в органы местного само-

управления (ст. 98).

Подготовительный этап включает ряд организационных меро-

приятий: формирование либо проверка функционирования изби-

рательных органов: определение границ избирательных округов;

составление списков избирателей; регистрация кандидатов. Успех

организации и проведения выборов во многом зависит от работы

избирательных органов. Как отмечается в органическом законе

Испании о режиме всеобщих выборов, в задачу избирательной

администрации входит обеспечение гарантий открытости и объек-

тивности избирательного процесса и принципа равенства (ч. 1

ст. 8). О том, какое серьезное внимание уделяется данным орга-

нам, свидетельствует тот факт, что в ряде стран этим вопросам

посвящена специальная глава или раздел конституции (Перу, Ко-

ста-Рика).

В некоторых странах (Германия, Австрия) работа в качестве

члена избирательной комиссии рассматривается как официальная

должность, но осуществляемая на общественных началах. Феде-

ральный закон о выборах в бундестаг предусматривает: <Члены

избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная

работа является обязанностью каждого обладающего правом го-

лоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине>

(ч. 1  11). (*1). В других странах (Испания, Мексика) речь идет о

занятии государственной должности.

Существует несколько способов организации избирательной

администрации: эти органы учреждаются перед каждыми новыми

выборами (Австрия, Бенин, Италия) либо работают .на постоян-

ной основе (Испания). Сторонники первой модели отдают пред-

почтение представительности, привлечению к деятельности адми-

нистрации различных слоев населения, (необходимости постоянно-

го обновления их состава, чтобы исключить политические прист-

растия. Сторонники второй модели делают акцент на профессио-

нальность, считая, что организация избирательного процесса до-

статочно специфична и требует специальных навыков и преемст-

венности. Третья модель предполагает смешанную систему (Поль-

ша, Россия, Мексика): высшие органы создаются как постоянно

действующие, а нижестоящие функционируют только во время конк-

(**1) Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты.

С. 186.

-360-

ретной избирательной кампании. Например, в Польше, согласно

закону о выборах в сейм, Национальная избирательная комиссия

является постоянно действующим институтом (ст. 57); окружные

и районные избирательные комиссии создаются соответственно

не позднее чем за 52 и 21 день до выборов (ч. 1 т. 65, ч. 1 ст. 68).

Определенные различия свойственны и для системы избира-

тельной администрации. В большинстве стран предусматривается

создание однотипных органов, различающихся по территориаль-

ным пределам осуществления своих полномочий. В соответствии

с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в

1993 г. в Российской Федерации были образованы Центральная.

окружные и участковые избирательные комиссии (ст. 12). (*1). В Гер-

мании на федеральном, земельном, окружном и участковом уров-

не определяют руководителей проведения выборов и избиратель-

ные комиссии (ч. 1  8 федерального закона о выборах в бунде-

стаг). Однако в ряде стран предпочтение отдается системе, в рам-

ках которой действуют различные виды органов.

В Испании, например, создаются Центральная, провинциаль-

ные и зональные избирательные хунты и окружные президиумы.

Помимо этого, существует Бюро переписи избирателей, входящее

в состав Национального института статистики, но осуществляющее

свою деятельность под надзором Центральной  избирательной

хунты. Бюро имеет территориальные структуры на уровне провин-

ций. К ведению данного органа законодатель отнес: координацию

процесса подготовки переписи избирателей при помощи .инструк-

тирования муниципалитетов и лиц, ответственных за ведение рее-

стров гражданского состояния, реестров осужденных и лиц, укло-

няющихся от ответственности; надзор за составлением переписи и

осуществление инспекций; ведение национальной картотеки изби-

рателей; составление временных и постоянных списков избирате-

лей; рассмотрение жалоб на действия органов, осуществляющих

перепись. Создание такого специализированного органа позволяет

в определенной степени ограничить манипуляции с избирательны-

ми списками при проведении выборов.

Более сложные модели предусмотрены в латиноамериканских

государствах. В Перу избирательная администрация включает

Национальное жюри выборов, Национальное бюро избирательных

процессов, Национальный реестр идентификации и гражданского

состояния (ст. 177 конституции). Национальное жюри выборов

следит за законностью избирательных процессов и голосования,

обладает законодательной инициативой и осуществляет юстицию

в сфере выборов, провозглашает избрание кандидатов. Кроме то-

го, этот орган ведет реестр политических организаций, действую-

(**1) Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

1993. № 1. С. 10-11.

-381-

щих в стране. Собственно организационные мероприятия, связан-

ные с голосованием, относятся к ведению Национального бюро

избирательных процессов. При этом оно правомочно издавать ре-

шения по вопросам поддержания порядка и охраны личных сво-

бод во время избирательной кампании, которые имеют обязатель-

ный характер для полиции и вооруженных сил страны.

Сходный подход зафиксирован в Коста-Рике. В систему орга-

нов, курирующих выборы в этой стране, входят: Верховный изби-

рательный трибунал, Гражданский реестр, избирательные хунты,

хунты по получению голосов. Особое место занимает трибунал. В

конституции (ст. 99) подчеркивается: <Организация, руководство

и надзор за действиями, связанными с голосованием, принадлежит

исключительно Верховному избирательному трибуналу, обладаю-

щему независимостью при осуществлении своих полномочий. Три-

буналу подчиняется весь избирательный аппарат>. Этот орган

обладает очень широкими полномочиями. Прежде всего он назна-

чает выборы, осуществляет подсчет голосов и объявляет резуль-

таты голосования. Как и соответствующий орган в Перу, Вер-

ховный трибунал контролирует эффективность гарантий политиче-

ских свобод, а после назначения выборов распоряжения трибу-

нала становятся обязательными для Гражданской гвардии страны.

Трибунал контролирует избирательные расходы политических

партий (п. 2 ст. 96 конституции) и рассматривает вопросы о по-

литической пристрастности высших должностных лиц государст-

ва (п. 5 ст. 102). Если он признает какое-либо лицо виновным в

подобного рода правонарушениях, последнее должно уйти в от-

ставку. При этом на должностное лицо налагается запрет зани-

мать государственную должность в течение не менее чем двух-

летнего срока. Если деяние подпадает под состав уголовного пре-

ступления, то после выхода в отставку возможно привлечение ли-

ца к ответственности в обычном порядке.

Достаточно широкими полномочиями обладает трибунал и в

сфере законодательной. Только он может толковать положения

конституции и законов, относящиеся к выборам. Законодательное

собрание не может рассматривать избирательные законы без

предварительного выявления мнения трибунала (ст. 97 конститу-

ции). В течение установленного срока - за шесть месяцев до

выборов и в течение четырех месяцев после голосования - закон

не может быть одобрен, если трибунал высказывается против его

принятия. Введение подобного <отлагательного вето> позволяет

принимать взвешенные решения, не обусловленные ходом конк-

ретной избирательной кампании и ее результатами.

Анализ избирательного законодательства позволяет констати-

ровать, что отсутствуют единые подходы к формированию высших

органов, курирующих организацию и проведение выборов. В одних

-382-

странах это входит в прерогативу высшей судебной власти (Поль-

ша, Коста-Рика), в других - в компетенцию парламента (Бела-

русь, Кыргызстан, Узбекистан) или правительства (Австрия, Шве-

ция). Существует и такая практика, а соответствии с которой вы-

боры в стране курирует министерство внутренних дел, не созда-

вая специализированные центральные органы, а в избирательных

округах действуют специальные уполномоченные или комиссии

(Великобритания, Италия, Франция, Бенин). Если назначение

центральной избирательной администрации входит в прерогати-

ву главы государства, то правом выдвижения кандидатур, как

правило, наделяются другие органы. В Российской Федерации во

время избирательной кампании 1993 г. при формировании Цент-

ральной избирательной комиссии была усилена роль регионов,

поскольку только законодательные органы и главы исполнитель-

ной власти субъектов федерации могли представлять кандидату-

ры на рассмотрение президента страны. В Папуа-Новой Гвинее

(ст. 4 закона о национальных выборах) члены избирательной

комиссии назначаются главой государства с совета и согласия

специальной комиссии, в которую входят премьер-министр или

специально назначенный им министр, председатель или замести-

тель председателя постоянного парламентского комитета, а также

председатель Комиссии по государственной службе.

В ряде государств в состав центральной избирательной адми-

нистрации входят и представители политических партий. При этом

они могут иметь различное правовое положение. В Российской

Федерации в ходе избирательной кампании 1993 г. партии облада-

ли правом совещательного голоса, в Австрии они имеют те же

права, что и другие члены комиссии, в Мексике права члена ко-

миссии от политической партии зависят от статуса партии.

Для проведения голосования на территории государства обра-

зуются избирательные округа. Они различаются в зависимости от

числа избираемых лиц (одномандатные и многомандатные), а

также с учетом территориальных границ (общенациональный и

территориальные). Применение того или иного вида избиратель-

ных округов зависит от типа выборов, специфики используемой

избирательной системы.

Применение пропорциональной избирательной системы предпо-

лагает создание многомандатных округов (от каждого из них из-

бирается не менее двух депутатов). Такой подход закреплен в

законодательстве Финляндии. В соответствии с ч. 1 4 Акта о

парламенте территория страны делится как минимум на 12 и

максимум на 18 многомандатных избирательных округов, однако

с учетом местных особенностей возможно создание одного или

нескольких избирательных округов для выборов одного представи-

-383-

теля в парламент. (*1). При использовании мажоритарной избира-

тельной системы, как правило, формируются одномандатные окру-

га, поскольку за место в парламенте борются конкретные канди-

даты (Великобритания, Канада), а в ряде стран - и многоман-

датные. Например, в Японии выборы в палату представителей,

состоящую из 512 депутатов, проводятся в 130 многомандатных

избирательных округах, от которых избирается от трех до пяти

депутатов.

Образование только общенационального округа при проведе-

нии выборов встречается не часто. Это характерно для избрания

Европарламента, а также для формирования состава однопалат-

ного парламента в Израиле на основе пропорцио.нальной системы.

Более типично создание общенационального округа и территори-

альных округов. В Португалии в соответствии с ч. 1 ст. 152 кон-

ституции создание общенационального избирательного округа на-

ряду с территориальными является допустимым, но не обязатель-

ным. В Венгрии при проведении парламентских выборов в обяза-

тельном порядке образуется общенациональный округ и две раз-

новидности территориальных округов: 176 одномандатных округов

и многомандатные округа, в которых замещаются 152 места де-

путатов.

При создании территориальных избирательных округов очень

важно оптимально определить их размеры, поскольку манипули-

рование при <нарезке округов может предопределить итоги выбо-

ров. Не случайно в законодательстве многих стран оговариваются

требования, которые должны учитываться при определении их

границ (Италия, Германия). При избрании Государственной Думы

в Российской Федерации допустимое отклонение численности изби-

рателей в территориальных округах в пределах субъекта федерации

не могло быть более 10%, в труднодоступных и отдаленных райо-

нах - 15%, а в Литве при избрании сейма - 25%.

Число мандатов, предоставляемых округу, зависит от числа

избирателей в нем (Латвия, Эстония) или от численности .населе-

ния (Болгария, Австрия) либо от количества избирателей, при-

нявших участие в голосовании на последних выборах (Чехия).

В некоторых странах устанавливается, какое количество избира-

телей должен представлять один депутат или сенатор. Например,

в соответствии с конституцией Испании (ч. 5 ст. 69) региональ-

ные автономные объединения направляют по одному сенатору и

еще по одному - от каждого миллиона граждан, проживающих

на их территории. В законодательстве Венгрии дополнительно

оговаривается, что при формировании избирательных округов

должны по возможности учитываться этнические, религиозные,

(**1) Constitution Act of Finland. Parliamentary Act Procedure of Parliament.

Helsinki, 1984. P. 21.

-384-

исторические и другие местные особенности, а в Италии в местах

проживания официально признанных этнических меньшинств на-

резка избирательных округов должна способствовать доступу их

представителей к участию в выборах, в том числе и путем вклю-

чения в меньшее число округов.

В некоторых странах создаются избирательные округа особого

характера. В Китае формируются округа и по производственному

признаку (аналогичная практика была характерна для СФРЮ). (*1).

В Сингапуре в соответствии с конституционной поправкой 1988 г.

были созданы избирательные округа для представителей этниче-

ских меньшинств, в которых по крайней мере один из трех кан-

дидатов, представляемых партией или группой, должен принад-

лежать к соответствующему меньшинству.

Определение границ избирательных округов может входить в

компетенцию Центральной избирательной комиссии   (Польша,

Россия), парламента (Венгрия) или правительства   (Италия).

В ряде стран для этих целей создаются специальные комиссии.

В Канаде границы округов определяются <пограничными комис-

сиями>, которые формирует парламент для каждого субъекта

федерации. В случае необходимости и по требованию, 10 депу-

татов вопрос может быть вынесен на заседание палаты общин. (*2).

В Германии в состав одной для всей страны постоянной комиссии,

назначаемой президентом, входят глава Федерального статисти-

ческого ведомства, судья Федерального административного суда

и пять других членов (ч. 1  3 федерального закона о выборах

в бундестаг). К компетенции комиссии относится информирова-

ние федерального министра внутренних дел и бундестага об

изменении численности населения и о внесении предложений о

необходимости изменения границ избирательных округов. В Ита-

лии для определения границ округов в соответствии с новым за-

конодательством о выборах была также сформирована комиссия

в составе председателя Национального <института статистики,

10 преподавателей университетов или иных экспертов в обла-

сти избирательного права (ст. 7 закона от 4 .июля 1993 г. № 276

о выборах сената, ст. 7 закона от 4 августа 1993 г. № 277 о вы-

борах палаты депутатов). (*3). На основании рекомендаций комис-

сии правительство одобряет схему избирательных округов, что

оформляется в виде законодательного декрета. Проект декрета

предварительно направляется областным советам и в профиль-

ные постоянные комиссии палат парламента. В дальнейшем в

начале каждой легислатуры парламента комиссия в аналогич-

(**1) См.: Ильинский И. П., Страшун Б. А., Ястребов В. И. Государственное

право зарубежных социалистических стран. М., 1985. С. 319.

(**2) См.: Парламенты мира. М., 1991. С. 210.

(**3) Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale. 1993. № 195. P. 3.

-385-

ном составе образуется на основании решения   председателей

палаты депутатов и сената.

Следующим мероприятием в рамках подготовительного пе-

риода является подготовка списков избирателей. Как отмечает-

ся в литературе, ее цель, с одной стороны, предоставить возмож-

ность каждому избирателю отдать свой голос, с другой сторо-

ны, исключить участие в выборах лиц, лишенных избирательно-

го права. (*1). В большинстве стран ведение списков избирателей

относится к компетенции муниципальных властей (Нидерланды,

Бельгия, Польша, Дания). В латиноамериканских государствах

и Испании на центральном уровне действуют специальные служ-

бы, курирующие данные вопросы. Так, в Мексике <Националь-

ный реестр избирателей является осуществляющим технические

функции учреждением, предназначенным для организации вы-

боров, подчиненным Федеральной избирательной комиссии и

обязанным проводить регистрацию мексиканских граждан, под-

готовку избирательных списков и постоянное обновление> (ст. 11

федерального закона о политических организациях и избиратель-

ном процессе). В Швеции составление списков относится к веде-

нию налогового управления, а в Израиле - к компетенции ми-

нистерства внутренних дел.

В избирательном законодательстве предусмотрены разные

подходы в отношении включения граждан в списки избирателей.

Необязательная регистрация предполагает, что гражданин дол-

жен сам позаботиться о своем включении в списки и зарегистри-

роваться в компетентных органах в качестве избирателя (Мек-

сика, Испания, Великобритания). При обязательной регистрации

фамилия избирателя автоматически включается в списки при

достижении им необходимого возраста (Россия, Италия, Индия).

В ряде стран гражданам выдаются избирательные удостоверения,

являющиеся основанием для участия в голосовании (Франция,

Греция). На выборах президента Мексики в 1994 г. впервые были

введены личные карточки избирателей с фотографией и отпечат-

ками пальцев. (*2). В некоторых странах специальные удостоверения

выдаются только тем избирателям, которые в силу особых обстоя-

тельств в день выборов будут находиться не по месту своей ре-

гистрации, а в другой местности (Австрия).

Различают две системы регистрации избирателей. При по-

стоянной системе регистрации (Индия, США) не происходит пол-

ного пересмотра избирательных списков, они лишь периодически

уточняются. Исправления в избирательные списки вносятся лишь

в том случае, если избиратель умирает либо изменяются его ме-

сто жительства или имя и фамилия. В случае применения перио-

(**1) См.: Амеллер М. Указ. работа. С. 54.

(**2) См.: Известия. 1994. 23 июня

-386-

дической системы регистрации (Великобритания, Ирландия, Шве-

ция) в установленные сроки старые избирательные списки анну-

лируются, избиратели регистрируются вновь и составляются но-

вые списки. Так, в Новой Зеландии полный пересмотр списков

осуществляется раз в три года и совпадает с годом проведения

парламентских выборов. (*1).

В законодательстве ряда стран закреплены специальные га-

рантии, связанные с доступом к информации о списках избирате-

лей. В Бельгии администрация коммуны обязана предоставить

копию списка избирателей любому лицу, которое потребует этого.

За исключением политических объединений, которые имеют право

на бесплатное получение двух копий, документы предоставляют-

ся на возмездной основе. (*2). В Австрии партии, представленные в

Национальном совете либо заявившие о своем желании участво-

вать в выборах, могут получать списки избирателей в коммунах

с населением более 1000 жителей на возмездной основе ( 30 фе-

дерального закона о выборах в Национальный совет). В Испании

право получения списков избирателей соответствующего округа

предоставляется только представителям кандидатов, зарегистри-

рованных в округе (ч. 5 ст. 41 органического закона о режиме

всеобщих выборов).

Законодательство о выборах детально регламентирует положе-

ния, касающиеся выдвижения кандидатов на замещение выбор-

ных должностей. Круг субъектов, правомочных осуществлять по-

добную инициативу, во многих случаях зависит от исторических

традиций, особенностей политического режима страны, от вида

выборов. С достаточной долей условности можно выделить сле-

дующие модели.

В соответствии с первой моделью субъектами являются толь-

ко политические партии. Как правило, это характерно для выбо-

ров в парламент (Австрия, Египет, Португалия). Доминирование

партий в ходе выборов не является тенденцией сегодняшнего дня.

Еще в 1907 г. Б. Велихов отмечал, что <при мало-мальски разви-

том классовом самосознании и известной дифференциации в сре-

де народа по тем или иным признакам руководство в избиратель-

ной кампании принадлежит всюду партийным организациям>. (*3).

В дальнейшем эта тенденция получила последовательное разви-

тие, и в 70-е годы в западной политологии и конституционном

праве распространилась точка зрения, согласно которой порядок

выдвижения кандидатов должен быть предметом регулирования

(**1) Chronicle of Parliamentary Elections and Developments. Geneva. 1981. P. 19.

(**2) Corrado S. I sistenii elettorali nei paesi della Comunita europea. Rimini,

1984. P. 38.

(**3) Велихов Б. Теория и практика пропорционального представительства. СПб.,

1907. С. 56.

-387-

не избирательного, а <партийного права>. (**1). Сторонники данного

подхода фактически признали особое место политических партий

в ходе избирательной кампании.

Для второй модели характерно формальное исключение пар-

тий из числа субъектов, правомочных выдвигать кандидатуры, и

предоставление подобного права определенному числу избирате-

лей (одному или группе). Эта позиция обосновывается тем, что

кандидат должен не только выражать свои личные взгляды, но и

являться представителем определенных общественных настроений.

Такой подход характерен для выдвижения кандидатов при прове-

дении парламентских выборов в Великобритании и большинстве

стран Содружества и во многом определяется особенностями

институционализации политических партий в Англии. Вместе с

тем эта модель получила распространение и в ряде стран, не

входящих в Содружество, при выдвижении кандидатов на пост

президента (Кыргызстан, Литва, Португалия).

Третья модель предполагает, что кандидатуру  выборного

должностного лица должны поддержать не просто избиратели, а

определенные должностные лица, Она используется для выборов

президента Франции и соответствующих должностных лиц ее

бывших колоний (например, Бенин). Введение подобной модели

было связано с особенностями развития послевоенной Франции.

В соответствии с конституцией в редакции 1958 г. президента вы-

бирала специальная избирательная коллегия, состоящая из чле-

нов парламента, генеральных советов и ассамблей заморских тер-

риторий, а также представителей муниципальных советов (ст. 6).

После введения в 1962 г. прямых выборов президента была обес-

печена определенная преемственность институтов, поскольку пра-

вом выдвижения кандидатур наделялись 500 граждан, являющих-

ся членами парламента, генеральных советов, совета Парижа,

территориальных собраний заморских территорий или мэрами

(ст. 3 закона от 6 ноября 1962 г. № 62-1292 о выборах прези-

дента).

Во многих странах используется модель, предполагающая на-

личие различных субъектов для выдвижения кандидатов. В ряде

бывших социалистических стран, осуществляющих переход к де-

мократическому режиму, происходит становление многопартийно-

сти, поэтому правом выдвижения кандидатур на парламентских

выборах наделяются различные виды объединений граждан (Рос-

сия. Польша, Беларусь). Так, в конституции Республики Бела-

русь в качестве возможных инициаторов выдвижения кандидатов

указаны и трудовые коллективы - традиционные субъекты со-

ветского избирательного права (ст. 70). В тех случаях, когда для

избрания парламента или одной из его палат используется сме-

(**1) См.: Партии и выборы в капиталистическом государстве. М., 1980. С. 19.

-388-

шанная избирательная система, право выдвижения кандидатур

предоставляется как избирателям, так и политическим партиям

(Германия, Албания, Болгария). В Ирландии и в Японии возмож-

но самовыдвижение или выдвижение другим лицом, внесенным в

список избирателей того округа, в котором будет баллотироваться

кандидат. В Беларуси при избрании президента применяется

определенная модификация французской модели: кандидаты на

должность президента выдвигаются не менее чем 70 депутатами

Верховного Совета, гражданами Республики Беларусь - при

наличии не менее 100 тыс. подписей избирателей (ч. 2 ст. 97

конституции).

Существует несколько способов оформления процедуры вы-

движения кандидатур. Первый из них предполагает, что кандидат

сам подает заявление в предусмотренный законодательством

орган. Как правило, это заявление должны поддержать и изби-

ратели. В Великобритании чиновнику по выборам представляют

<документ о номинации>, заполненный кандидатом и подписанный

10 гражданами, а также заявление о согласии баллотироваться

в качестве кандидата. Помимо этого, обязательным условием яв-

ляется внесение избирательного залога в размере 500 ф. ст., ко-

торый возвращается кандидату, если он соберет не менее 5% го-

лосов избирателей. В Канаде кандидата должны поддержать

25 избирателей, а избирательный залог (200 канадских долл.)

будет возмещен только в том случае, если за кандидата проголо-

совало 15% избирателей. Причем претендент должен принести

присягу о своем согласии баллотироваться в качестве кандидата.

Что касается избирательного залога, получившего распростра-

нение во многих странах (Япония, Бенин, Франция), то в совет-

ской государственно-правовой литературе он оценивался в основ-

ном негативно как средство исключения из политической борьбы

партий трудящихся и их кандидатов. Переход к политическому

плюрализму в России и осуществление избирательной кампании

в условиях становления многопартийности заставил многих

по-новому взглянуть на целесообразность введения залога как

средства, позволяющего исключить из числа кандидатов лиц, ис-

пользующих избирательную кампанию как средство саморекламы

и не выражающих интересы каких-либо групп избирателей.

Для второго способа типична подача официального представ-

ления от имени партии или петиции, подписанной определенным

числом избирателей. В данном вопросе избирательное законода-

тельство различных стран придерживается подчас диаметральных

подходов. Если в Бельгии кандидатуру депутата должен предло-

жить один избиратель и поддержать другой (до 1989 г. установ-

ленное число составляло 50 подписей избирателей), то в Россий-

ской Федерации для выдвижения в одномандатном избиратель-

-389-

ном округе по выборам в Государственную Думу в 1995 г. требо-

валось собрать подписи 1 % общего числа избирателей округа

(ч. 2 ст. 41 федерального закона о выборах депутатов Государ-

ственной Думы 1995 г.).

Представление партийных списков довольно подробно регули-

руется законодательством многих государств. В качестве примера

можно привести положения южно-африканского закона, регламен-

тирующего выборы в Национальное собрание и провинциальные

легислатуры (ст. 19). Для того, чтобы быть зарегистрированными,

политические партии должны в течение 10 дней после объявления

выборов подать заявление установленной формы и внести изби-

рательный залог. В заявлении следует указать: название партии,

состоящее не более чем из 60 букв; цветной символ партии: фо-

тографии, необходимые для подготовки избирательных бюллете-

ней; аббревиатуру названия партии, состоящую не более чем из

восьми букв; адрес партии. Помимо этого, партия представляет

собственный устав и указывает имена и адреса национального .и

региональных лидеров, членов национального и региональных

исполнительных органов, а также национальных и региональных

агентов партии и их заместителей.

В США выдвижение кандидатов происходит в виде первич-

ных выборов (праймериз). Они предполагают проведение голо-

сования избирателями в отношении кандидатур, внесенных в бюл-

летени той или иной партии. Определенные различия существуют

между открытыми праймериз, в которых могут принять участие

любые избиратели округа, и закрытыми, к которым допускаются

только лица, принесшие присягу о том, что на последних выбо-

рах они голосовали за данную партию.

В общем виде можно отметить некоторые тенденции, касаю-

щиеся выдвижения кандидатов политическими партиями.

Во-первых, в ряде стран участие в выборах рассматривается

как необходимое условие статуса политической партии. В Шве-

ции партия вычеркивается из реестра, если она не выдвигает

своих кандидатов на двух подряд очередных выборах в риксдаг

или выборах органов местного самоуправления, проводимых во

всем государстве ( 6 закона о выборах). (*1). В Германии объедине-

ние утрачивает статус партии, если оно в течение шести лет не

участвует в выборах в бундестаг или один из ландтагов (п. 2

 2 закона о политических партиях). (*2).

Во-вторых, во многих странах партии, которые имеют собст-

венные фракции в парламенте, не должны представлять установ-

ленного числа подписей избирателей (Израиль, Польша, Чехия).

(**1) См.: Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983. С. 157.

(**2) См.: Зарубежное законодательство о политических партиях М.,  1993.

С. 152.

-390-

В-третьих, в законодательстве некоторых стран предусмотрены

достаточно жесткие требования в отношении выдвижения канди-

датов в установленном числе .избирательных округов. Например,

в Нидерландах любая партия, которая хочет участвовать в выбо-

рах, должна выдвинуть свой список в каждом из 18 избирательных

округов, причем один и тот же кандидат может быть внесен в

партийные списки в различных округах. Поэтому перед партией

встает выбор, представлять ли в округах одни и те же либо пол-

ностью или частично различающиеся избирательные списки. В

определенной степени это зависит от того, насколько велик выбор

кандидатов у конкретной партии и в какой степени данные лица

пользуются поддержкой в определенных избирательных округах.

Аналогичные проблемы возникали и в России, поскольку в соот-

ветствии с ч. 2 ст. 23 Положения о выборах депутатов Государ-

ственной Думы в 1993 г. избирательные объединения могли раз-

бивать общефедеральный список на региональные группы. Этим

правом воспользовались только шесть из тринадцати зарегистри-

рованных объединений. Практика показала, что большинство из-

бирательных объединений не обладали достаточно мощными

структурами в регионах и испытывали определенные сложности

с подбором кандидатур на уровне субъектов федерации: пять из

шести избирательных объединений чаще всего представляли спи-

ски из одного кандидата. Сходные подходы возможны и в стра-

нах, где при формировании парламента одновременно использу-

ется пропорциональная и мажоритарная системы в отношении

представления общенационального списка. Так, в Албании пар-

тия имеет право выдвинуть такой список только в том случае,

если она уже выставила своих кандидатов в 33 избирательных

округах в девяти регионах страны.

В-четвертых, в отдельных странах устанавливаются льготы

для определенных партий. Например, в Германии и Дании они

касаются партий национальных меньшинств, на которые не рас-

пространяется требование сбора установленного числа подписей

избирателей при выдвижении своих кандидатов в избирательном

округе.

Следующим этапом в рамках подготовительного периода явля-

ется избирательная кампания, в ходе которой избиратели знако-

мятся с кандидатурами и предвыборными платформами, а обще-

ственные объединения и кандидаты осуществляют предвыбор-

ную агитацию и пропаганду. Последняя представляет собой дея-

тельность, направленную на воздействие на общественное мнение

и поведение избирателей в интересах конкретных кандидатов и

политических партий. В последнее время все большее распрост-

ранение приобретает практика <профессионализации> избиратель-

ной кампании и растет число фирм, специализирующихся на ока-

-391-

зании услуг по разработке и проведению эффективной кампании

конкретных лиц и объединений.

В законодательстве большинства стран в общем виде закреп-

ляются сходные принципы избирательной кампании. В компакт-

ном виде они сформулированы в ч. 3 ст. 116 конституции Порту-

галии: <Во время проведения избирательной кампании действуют

следующие принципы: а) свобода пропаганды; б) равные возмож-

ности для всех кандидатов; в) беспристрастное отношение офици-

альных учреждений ко всем кандидатам; г) контроль за расхода-

ми на избирательную кампанию>.

В тех случаях, когда проведение выборов на многопартийной

основе представляет один из первых шагов в направлении демо-

кратизации режима, могут разрабатываться достаточно подроб-

ные кодексы поведения на выборах, которые должны подписать

все политические партии и кандидаты, намеревающиеся прини-

мать участие в выборах. Подобный кодекс был предусмотрен в

качестве приложения к Акту о выборах Национального собрания

и провинциальных легислатур ЮАР 1993 г. В этом документе

приведен перечень прав кандидатов и политических партий; выра-

жать различные политические мнения, обсуждать политику и про-

граммы других партий, свободно агитировать в целях привлече-

ния новых членов и получения поддержки избирателей, проводить

митинги и посещать митинги, проводимые другими лицами, рас-

пространять литературу о выборах и предвыборные материалы,

публиковать объявления и рекламу, устанавливать флаги, пла-

каты и афиши, осуществлять законными методами свободную из-

бирательную кампанию. Кроме того, предусмотрены и определен-

ные обязательства, направленные на обеспечение мирного харак-

тера избирательной кампании (отказ от практики насилия и за-

пугивания, запрет ношения оружия во время митингов и демон-

страций, отказ от публикации и распространения не соответству-

ющих действительности или подстрекательских заявлений, прове-

дение митингов, шествий различных объединений в разное время,

недопустимость заимствования символов и повреждения агита-

ционных материалов других партий).

Определенные различия существуют в регламентации сроков

избирательной кампании. Во всех странах закреплен сходный

подход к временным рамкам ее завершения - за 24 часа до го-

лосования или в день накануне голосования. Грамотно построен-

ная избирательная кампания оказывает определенное психологи-

ческое воздействие, введение моратория на осуществление пред-

выборной агитации позволяет снизить эффект <внешнего> давле-

ния и дать возможность избирателю сделать самостоятельный и

взвешенный выбор. Однако в отношении ее начала подобное

-392-

единство отсутствует. В качестве точки отсчета указывается:

объявление даты голосования (Румыния, Польша), регистрация

конкретных кандидатов (Россия) или опубликование министер-

ством юстиции -их списка (Литва), определенный день до даты

голосования (15 - Бенин, Турция; 21 - Израиль; 23 - Слова-

кия) .

Во многих странах установлены ограничения  предвыборной

агитации по месту проведения и лицам. Это обусловлено различ-

ными причинами. Хотя общенациональная избирательная кампа-

ния является важным политическим мероприятием, она не долж-

на посягать на нормальную жизнедеятельность государственных

органов, принудительно вторгаться в частную жизнь граждан.

Не случайно в ряде стран запреты распространяются на терри-

торию воинских частей и деполитизированных учреждений (Алба-

ния), общественный транспорт (Болгария). В Канаде запрещает-

ся размещать предвыборные материалы на стенах жилых домов,

а в Польше - государственных зданий. Персональный запрет

ведения предвыборной агитации может вытекать из общей кон-

цепции политической беспристрастности определенных должност-

ных лиц (в Испании он распространяется на лиц, состоящих на

действительной службе в органах государственной безопасности,

полиции, судей, магистратов, прокуроров), а также быть связан

с профессиональными возможностями воздействия на избирателя

(в Литве сотрудники средств массовой информации, если они не

являются кандидатами, не могут принимать участия в избиратель-

ной кампании).

В одних странах кандидаты и политические партии достаточно

свободны в выборе форм и средств предвыборной агитации (Рос-

сия), а в других данные вопросы довольно жестко регламентиру-

ются. Так, во Франции во время президентских выборов каждый

кандидат может поместить одну афишу с изложением своей по-

зиции и вторую с указанием времени предвыборных собраний и

по желанию - времени передач на радио и телевидении, а так-

же перед каждым туром голосования послать избирателям один

текст с изложением своей позиции. В стране создастся даже спе-

циальный орган - Национальная комиссия по контролю за изби-

рательной кампанией, которая следит за соблюдением законода-

тельства.

Одним из отличительных признаков политической жизни в со-

временный период является широкое распространение средств

массовой информации и доступность результатов опросов обще-

ственного мнения. Законодатели многих стран нс могут не учиты-

вать данные факторы при регламентации избирательной кампа-

нии. В отношении предвыборной агитации основной акцент де-

лается на определении критериев доступа кандидатов и полити-

-393-

ческих партий на телевидение и радио. При этом, как правимо,

определяется общее эфирное время, выделяемое на предвыборную

агитацию (например, согласно ст. 40 закона Кабо-Верде о выбо-

рах президента 1990 г. на национальном телевидении резерви-

руется время для выступлений кандидатов или их представите-

лей: ежедневно 20 минут между 20 и 21 часом, а на националь-

ном радио - 60 минут с 12 до 20 часов), а также порядок его

распределения между партиями и кандидатами (во Франции при

избрании Национального собрания оппозиции и партиям и объе-

динениям, принадлежащим к правительственному большинству,

гарантируется по 1,5 часа эфирного времени на государственных

каналах радио- и телевещания, а его распределение между конк-

ретными партиями производится либо на основании соглашения

председателей фракций, либо по решению бюро Национального

собрания).

Во многих европейских странах бесплатное предоставление

эфирного времени для предвыборной агитации в ходе парламент-

ских выборов распространяется только на те партии, которые

либо уже имеют собственные фракции в парламенте (Италия,

Австрия), либо выставили своих кандидатов в установленном чи-

сле округов (Нидерланды). По-разному решается вопрос о воз-

можности использования частных теле- и радиокомпаний в ходе

предвыборной агитации. В Чехии использование частных элект-

ронных средств запрещено законом, в Финляндии на парламент-

ских выборах 1991 г. впервые было разрешено национальной

коммерческой частной телевизионной кампании MTV создавать

собственные политические программы, а в США, где радио и те-

левещание частное, равные возможности кандидатам обеспечи-

ваются путем закрепления равной стоимости эфирного времени.

Достаточно широкое распространение в законодательстве по-

лучили запреты на опубликование результатов опросов общест-

венного мнения в определенный период, непосредственно пред-

шествующий голосованию (14 дней - Болгария, Германия;

8 дней - Албания, Венгрия, 7 дней - Франция, Чехия, Слова-

кия). В определенной степени это снижает возможности манипу-

лирования избирательным корпусом и обеспечивает более <чис-

тый> результат голосования.

Успех избирательной кампании во многом зависит от ее фи-

нансового обеспечения. Стремясь хотя бы юридически гарантиро-

вать равные возможности кандидатам, законодатель во многих

странах устанавливает максимальные размеры сумм, которые

политические партии и независимые кандидаты могут истратить

на избирательную кампанию (Россия, Кипр, Канада, Литва). В

Австралии расходы на выборы кандидата в сенат не должны

превышать 1000 австрийских долл., а в палату представителей-

-394-

500 долл. Эти средства могут быть использованы на объявления,

радио- и телевещание, канцелярские принадлежности, оплату те-

лефонных разговоров, аренду помещений для избирательных

комитетов и проведения собраний. (*1). В Канаде наряду с ограниче-

нием максимальных расходов поправкой 1983 т. в избирательный

акт лицам, не являющимся кандидатами на выборах и не дейст-

вующим от имени зарегистрированной партии или кандидата, бы-

ло запрещено нести избирательные расходы после издания акта

о назначении выборов. Избирательными расходами признавались

средства, выплачиваемые <в целях либо поддержки, либо проти-

водействия... конкретной зарегистрированной партии или избра-

нию определенного кандидата>. (*2).

В связи с введением ограничений на финансирование избира-

тельной кампании в большинстве стран установлен достаточно

жесткий контроль за расходованием полученных средств. В США

каждый кандидат на федеральный пост должен указать в пись-

менном виде тот комитет, который будет действовать в качестве

главного комитета по избирательной кампании данного кандида-

та. Казначей такого комитета должен представлять отчеты о по-

ступивших взносах и расходах. В 1980 г. число представляемых

документов было уменьшено с 24 до 9 в течение двухгодичного

избирательного цикла, однако объем документации и сегодня до-

статочно велик. (*3).

В Бенине политические партии и независимые кандидаты, при-

нимавшие участие в избирательной кампании, должны в течение

30 дней после ее завершения представить отчеты в счетную пала-

ту Верховного суда. Они подлежат опубликованию, а граждане и

политические партии в течение 15 дней могут представить свои

замечания по поводу конкретных отчетов в счетную палату. Если

в ходе проверки документов будет выяснено, что налицо превы-

шение расходов, счетная палата докладывает прокурору респуб-

лики. который обязан возбудить судебное преследование. К на-

рушителям может быть применено наказание в виде штрафа и

лишения гражданских прав на срок до пяти лет (ст. 77 закона

от 31 декабря 1990 г. № 90-03 об общих правилах избрания пре-

зидента и членов Национального совета).

Существуют различные подходы в отношении субъектов, пра-

вомочных финансировать избирательную кампанию. В ряде стран

закон предписывает, что государство не может выделять средст-

ва на избирательную кампанию (Польша, Эстония). Однако в

большинстве стран государственные субсидии рассматриваются в

качестве одного из источников финансирования. В Литве государ-

(**1) Chronicle of Parliamentary Elections and Developments. P. 7.

(**2) Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 717-718.

(**3) См.: США. Конституция и законодательные акты. С. 321-323,

-395-

ство берет на себя финансирование предоставления эфирного вре-

мени на радио и телевидении, изготовления предвыборных пла-

катов в одномандатных округах, публикации программ в нацио-

нальных и местных государственных газетах и партийных спи-

сков. Как правило, при выделении субсидий учитываются резуль-

таты, полученные на выборах. В Чехии партии, нс сумевшие на

двух выборах подряд провести своих кандидатов в парламент, не

получают государственных субсидий, а каждая партия, набрав-

шая более 2% голосов, получает 15 крон за каждый полученный

ею голос. В Болгарии партии, получившие не менее 50 тыс. голо-

сов на выборах в Великое народное собрание, имеют право полу-

чить авансом 50% суммы, предусмотренной в бюджете на финан-

сирование избирательной кампании, а остальные могут рассчиты-

вать на краткосрочные беспроцентные ссуды. При этом партии-

победительнице выделяются дополнительные суммы для частич-

ного возмещения расходов.

Анализ избирательного законодательства показывает, что фи-

нансовые гарантии демократических выборов предполагают, с

одной стороны, установление максимальных размеров избиратель-

ных расходов кандидатов и избирательных объединений, введение

ограничений на пожертвования физических и юридических лиц,

а с другой - установление эффективных методов контроля за

расходованием избирательных фондов. Вместе с тем практика

свидетельствует о том, что в условиях <профессионализации>

избирательной кампании грамотные консультанты весьма успеш-

но помогают кандидатам найти лазейки в законодательстве с

тем, чтобы занизить данные о поступлениях и расходах этих фон-

дов.

Следующим этапом избирательного процесса является голосо-

вание, в ходе которого избиратели высказывают отношение к

выдвинутым кандидатурам в порядке, предусмотренном законом.

В большинстве стран участие в голосовании рассматривается как

право гражданина, осуществление которого гарантируется консти-

туцией (Испания, Россия, Румыния, Финляндия). Существуют и

такие государства, где это право относят к должному поведению

(Греция, Бразилия), но допускаются исключения: в Греции в фа-

культативном порядке голосуют лица старше 70 лет, а в Брази-

лии - также граждане с 16 до 18 лет. В Коста-Рике участие в

выборах признается <обязательной и первичной  гражданской

функцией> (ст. 93 конституции). Это обосновывается тем, что в

ходе выборов избиратель не только реализует свои личные инте-

ресы, но и выполняет общественный долг, участвуя в формиро-

вании представительных учреждений. В новейшей доктрине су-

ществует и такой подход, согласно которому данное действие рас-

сматривается и как политическое право, и как обязанность, осу-

-396-

ществление которой направлено на определение общих политиче-

ских ориентиров страны. (*1).

Нарушение этой обязанности, как правило, нс влечет ограни-

чения личной свободы избирателя, однако предполагает примене-

ние определенных санкций. Так, в Бельгии избиратель, который

не может участвовать в выборах, должен заблаговременно изве-

стить мирового судью, предоставив соответствующие доказатель-

ства. Если он этого не исполнит либо если судья признает при-

чины не заслуживающими внимания, то избиратель в первый раз

подвергается штрафу в размере 3 франков, во второй раз - в

размере от 3 до 25 франков. Если избиратель совершит анало-

гичные нарушения в третий раз, то помимо штрафа его имя ука-

зывается на специальной доске и вывешивается в публичном ме-

сте. При совершении аналогичного проступка в четвертый раз в

течение 15 лет он лишается избирательных прав сроком на

10 лет и не сможет получить место на государственной службе

либо в местной администрации.

Вне зависимости от теоретического обоснования введение обя-

зательного голосования направлено на сокращение числа лиц,

уклоняющихся от участия в нем. Сейчас абсентеизм избирателей

типичен для многих стран. Как показывают исследования, укло-

нение от участия в выборах, до 1960 г. характерное для Швейца-

рии и США, растет во всех странах Западной Европы. (*2). В Рос-

сийской Федерации в ходе выборов в Федеральное Собрание и

особенно при формировании органов законодательной власти

субъектов федерации это явление также имело место.

Обычно граждане голосуют на избирательном участке по месту

своего проживания. Однако в установленных законом случаях

допускается голосование по почте (Швейцария, Великобритания,

Дания) либо по доверенности (Бельгия, Нидерланды, Бенин). В

последнем случае доверенность должна быть легализована ком-

петентными властями, а выдавшее ее лицо имеет право отозвать

ее в любое время до выборов. Как правило, в законодательстве

устанавливаются определенные ограничения в отношении того,

сколько доверенностей может иметь одно лицо. Так, во Франции

гражданин не может получить более двух доверенностей, выдан-

ных на территории страны, и пяти доверенностей от граждан,

проживающих за рубежом.

В США, Нидерландах, Тринидаде и Тобаго, Индии на выбо-

рах возможно использование избирательных машин. Наряду с

ними в США применяются традиционные бюллетени, перфокарты

для ЭВМ, специальные бюллетени, которые <считываются> высо-

(**1) Valle R. Op. cit. P. 96.

(**2) См.: Эрмэ Г. Охлаждение к политике в старых демократиях//Новый

взгляд на демократию. 1991. № 2. С. 24.

-397-

коскоростными фотоэлектронными детекторами. (*1). В других стра-

нах используются либо бюллетени установленного образца, кото-

рые может печатать только государство   (Россия, Германия),

либо неофициальные бюллетени (Греция, Норвегия, Франция).

В Швеции избирательные бюллетени печатаются политическими

партиями на особых предоставляемых центральным избиратель-

ным органом бланках, одинаковых по цвету, размеру и материалу.

(**1) Ravindranath S. Electoral Reform in India, introduction of Voting Machines

ill the Electoral Systern//Political Science Review. Jaipur. 1989. № 1-2. P. 103.

-398-

 3. Избирательные системы

Избирательный процесс завершается подсчетом голосов и

определением результатов голосования. Существуют три разно-

видности избирательной системы, в основе различия которых ле-

жит тот или иной порядок определения результатов голосова-

ния - мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Есть и

другие классификации. Некоторые авторы в качестве особого

вида выделяют избирательные системы, учитывающие интересы

меньшинства (ограниченного голоса, кумулятивного голосования,

одного непереходящего голоса, единственного передаваемого го-

лоса и др.). (*1). Однако такой подход может быть оправдан лишь

Б историческом аспекте как определенный промежуточный этап

в эволюции доктрины и законодательства. В настоящее время

подобные системы представляют скорее исключение, чем прави-

ло, и могут рассматриваться как побочные ответвления тради-

ционных избирательных систем. Смешанная система получила

широкое распространение, хотя она тоже в принципе представ-

ляют собой соединение мажоритарной и пропорциональной систем.

Выбор избирательной системы играет довольно существенную

роль. Пропорциональная система открывает дорогу в представи-

тельные учреждения средним и мелким политическим партиям,

позволяет более четко отразить плюрализм мнений; при мажори-

тарной системе относительного большинства не дробится избира-

тельный корпус, можно сформировать стабильное правительство.

Мажоритарная избирательная система, согласно которой из-

бранными считаются лица, получившие большинство голосов,

является старейшей из применяемых систем. Она достаточно

универсальна: может использоваться при выборах коллегиальных

и единоличных органов, допускает разные модификации избира-

тельных округов, соперничество кандидатов и партийных списков.

Многие страны применяют данную систему для замещения мест

во всех выборных органах (Великобритания, США, Франция,

(**1) Schepis G. I sistcrni elettorali: teoria, tecnica, legislazioni positive. Empoli,

1955; Corrado S. Op. cit. P. 18-19: Конституционное (государственное) право за-

рубежных стран. Т. 2. С. 56-78.

-398-

Казахстан) либо для избрания отдельных органов (Россия, Ита-

лия). Вместе с тем в 80-90-е годы ряд государств полностью

или частично отказались от ее использования (в основном пост-

социалистические страны и государства, образовавшиеся в ре-

зультате распада СССР). В определенной степени это было реак-

цией на предшествующий режим, когда выборы проводились на

безальтернативной основе и лишь ограниченное число обществен-

ных объединений могло участвовать в политической жизни стра-

ны. В процессе перехода к демократическому режиму основной

акцепт поэтому был сделан на усиление представительного нача-

ла в деятельности коллегиальных органов.

Существуют различные модификации мажоритарной избира-

тельной системы. Наиболее типичные се разновидности предпола-

гают, как правило, соперничество конкретных кандидатов, пред-

ставляющих различные политические партии и избирательные

объединения, в одномандатных округах. Эта избирательная си-

стема выгодна крупным и средним политическим партиям, кото-

рые располагают как финансовыми, так и людскими ресурсами

для того, чтобы выставить своих кандидатов в большинстве или

во всех избирательных округах страны на парламентских выбо-

рах.

Одной из разновидностей рассматриваемой системы является

английская модель - мажоритарная система относительного

большинства, традиционно применяемая в Великобритании, США,

большинстве стран Содружества. Она предполагает .избрание того

кандидата, который наберет голосов больше, чем любой из его

соперников в отдельности.

Другая разновидность - французская модель - мажори-

тарная система абсолютного большинства достаточно часто ис-

пользуется для избрания президента (Франция и ее бывшие ко-

лонии, Россия, Австрия, Казахстан). Кандидату для избрания

необходимо набрать в первом туре 50% голосов плюс один голос

избирателей округа. Если же никому из кандидатов этого не уда-

ется, проводится второй тур голосования, в котором на президент-

ских выборах участвуют два кандидата, имеющие наилучшие

результаты в первом туре. При этом достаточно набрать отно-

сительное большинство голосов. Если же голоса избирателей раз-

делились поровну, то во Франции предпочтение отдается старшему

по возрасту кандидату. Аналогичная система применяется и при

формировании состава нижней палаты парламента - Националь-

ного собрания. Однако в данном случае для того, чтобы быть до-

пущенным ко второму туру голосования, кандидат должен набрать

не менее 12,5% голосов избирателей, внесенных в списки.

Третьей, достаточно редкой разновидностью является мажо-

ритарная система квалифицированного большинства, в соответст-

-399-

вии с которой кандидат должен набрать установленное число го-

лосов. В настоящее время кандидату на пост президента Коста-

Рики необходимо набрать 40% плюс один голос избирателей

(ст. 138 конституции), Азербайджана - 2/3 голосов участвовав-

ших в голосовании (ч. 2 ст. 114 конституции).

До 1993 г. в Италии претенденты на должность сенатора долж-

ны были получить 65% голосов избирателей, участвовавших в

выборах (ст. 17 Положения о выборах в сенат).

Достижение подобного результата возможно только при бес-

спорной поддержке кандидата в конкретном округе, что бывает

достаточно редко. Поэтому в Италии существовала определенная

специфика в определении результатов голосования. Выборы про-

водились по одномандатным округам в рамках каждой из 20 об-

ластей. При этом кандидаты, хотя и выступали самостоятельно,

были связаны обязательствами по взаимному использованию по-

лученных голосов с другими кандидатами от той же партии, бал-

лотирующимися в других округах данной области. Если никто

из кандидатов не набирал необходимого числа голосов, областная

избирательная комиссия рассматривала <связанных> кандидатов

в качестве областного списка определенной партии и распреде-

ляла места по пропорциональной системе в соответствии с коли-

чеством мест, полученных в масштабе области. В итальянской

литературе отмечалось, что на практике фактически применялась

пропорциональная система для распределения мест в сенате. (*1).

Мажоритарная система всегда результативна и проста в при-

менении. Вместе с тем она обеспечивает серьезные преимущества

крупным партиям в парламенте и не отражает плюрализма про-

тиворечивых интересов в обществе и представляющих их поли-

тических сил. Еще в конце XIX - начале XX вв. российские го-

сударствоведы подвергли ее серьезной критике. Б. Велихов отме-

чал, что данная система не признает прав меньшинства, выбра-

сывает за борт государства как неграждан всех его представите-

лей, аннулируя их влияние на состав правительства. (*2). Таким обра-

зом, отдавая предпочтение данной системе, законодатель выска-

зывается в пользу стабильности и управляемости страной, запла-

тив за это ослаблением представительности в парламенте и поте-

рей многих голосов избирателей.

Пропорциональная избирательная система, которая получила

распространение во многих странах мира, стала применяться с

конца прошлого века (1888 г. - Сербия, 1899 г. - Бельгия).

Как уже отмечалось, данная система предполагает соперничество

между списками различных политических партий в многомандат-

(**1) Bobbio N., Pierandrei F. Introduzione alla Costituzione. Bari, 1972. P. 89

(**2) См: Велихов Б. Указ. работа. С. 11.

-400-

ных округах и установление определенной пропорции между ко-

личеством голосов избирателей, отданных за конкретную партию,

и количеством полученных ею мест в представительном органе,

что позволяет свести до минимума потерю голосов избирателей

и обеспечить более широкое представительство политических пар-

тий и объединений.

В большинстве случаев для определения результатов голосо-

вания используется избирательная квота, то есть определяется

минимальное число голосов, которые должна набрать каждая

партия для того, чтобы провести своего кандидата в представи-

тельный орган. Различают несколько ее разновидностей.

Естественная квота (определение квоты по методу Т. Хэра)

применяется в территориальных округах в Эстонии и Румынии,

общенациональном округе в России и представляет собой част-

ное от деления числа голосов избирателей на количество манда-

тов, замещаемых в округе. Каждый список  получает столько

мест, сколько полных квот содержится в полученных им числе

голосов. Поскольку естественная квота, как правило, не позво-

ляет сразу распределить все мандаты, применяется метод наи-

больших остатков: незамещенные мандаты распределяются меж-

ду партиями с учетом голосов, оставшихся неиспользованными в

результате первого распределения. При этом учитываются голо-

са и тех списков, которые набрали меньше голосов, чем избира-

тельная квота.

Рассмотрим, как используется естественная квота, на следую-

щем примере. (*1).

В избирательном округе, где зарегистрировано 330 тыс. изби-

рателей и распределяются 10 мандатов, соперничают пять партий.

Избирательная квота составляет 33 тыс. голосов (330000:10).

Места между партиями распределяются следующим образом.

Партии         А; Б; В; Г; Д

Голоса избирателей       98000;  65000; 90000; 50000; 27000

Полные  квоты      2;   1;  2;  1;  0

Остатки       32000; 32000; 24000;  17000; 27000

Мандати        3;  2;   3;   1;  1

Для распределения незамещенных мандатов может использо-

ваться и метод наибольшей средней, при котором число получен-

ных партией голосов делится на число голосов, полученных ею

при первом распределении мандатов, увеличенное на единицу.

Соответственно партия А получит один мандат (98000 :3=32666),

(**1) Corrado S. Ор. cit. P. 223-226.

-401-

Б - один   мандат   (65000:2=32500), В - один   мандат

(90000:3=30000), а партии Г и Д не получат ни одного

(50000 :2=25000, 27000:1=27000). При этом необходимо учи-

тывать, что метод наибольших остатков выгоден менее крупным

партиям, а метод наибольшей средней - крупным.

Второй разновидностью является квота, предложенная в

1889 г. физиком Э. Хагенбахом-Бишофом. Она призвана <скоррек-

тировать> естественную квоту путем ее уменьшения, что позво-

ляет более легко распределять голоса между партиями. Данная

квота, которая используется в Литве, Австрии, определяется пу-

тем деления общего числа поданных голосов на количество ман-

датов плюс 1 (возможно: плюс 2, 3). Как показывают расчеты,

незначительная коррекция (плюс 1) теряет свою эффективность

с увеличением количества мандатов, замещаемых в округе. Для

усиления эффекта необходимо давать большую коррекцию (плюс

2, 3). Если и при искусственной квоте остаются незамещенные

мандаты, используется метод наибольших остатков. (*1).

Рассмотрим применение данной квоты в нашем модельном из-

бирательном округе. Она будет составлять 30 тыс. (330000:11).

Партии         А;  Б; В; Г; Д

Голоса избирателей   98 000; 65 000; 90 000;  50 000; 27 000

Полные  квоты     3; 2; 3; 1; 0

Остатки      8000;  5000;  0; 20000; 27000

Мандаты      3;  2;  3;  1;  1

Применение как квоты Т. Хэра, так и квоты Э. Хагенбаха-

Бишофа имеет определенные недостатки: мандаты могут иметь

различный удельный вес, различается число голосов, которое не-

обходимо набрать партии для получения мандата при первом и

втором распределении. Именно эти причины обусловили разработ-

ку способов распределения мандатов на ином принципе - при-

менении различных делителей. Первая модификация данного спо-

соба была предложона бельгийским математиком В. Д'Ондтом в

1879 г. Суть его метода сводится к следующему: голоса, получен-

ные каждой партией, последовательно делятся на ряд прогрес-

сивно возрастающих делителей. Полученные частные от деления

располагаются в порядке убывания. Частное, порядковый номер

которого соответствует числу замещаемых мандатов, является

(**1) В большинстве стран этот метод применяется в масштабе тех же округов,

где проводилось первое распределение мандатов. Однако при использовании

территориальных округов распределение оставшихся голосов в соответствии

с наибольшими остатками может производиться и в более крупных территориаль-

ных округах (Австрия, Бельгия) или в масштабе всем страны (Италия до

1933 г.).

-402-

общим делителем. Каждый список получит столько мест, сколь-

ко раз общий делитель укладывается в полученное данным спи-

ском число голосов. Исследования показывают, что увеличение

интервала между делителями создает определенные преимущест-

ва для списков мелких партий, а его увеличение - для более

крупных. (*1).

Рассмотрим применение метода Д'Ондта на примере нашего

избирательного округа.

Партии         А;   Б; В; Г; Д

Делитель

1 -       98000(1);  65000(3);  90000(2);  50000(4);  27000(10)

2 -      49000(5);  32500(8);  45000(6);  25000;   13500

3 -    32 656(7);  21 656;  30000(9); 16666;   9000

4 -   24500;  16265;  22500;  12500;  6750

Общий делитель - 27000

Партии         А;  Б; В; Г; Д

Голоса избирателей     98 000;  65 000;  90 000;  50 000;  27 000

Мандаты    3;  2;  3;   1;   1

Существуют различные виды пропорциональной системы и

способы их классификации. Как отметил итальянский эксперт в

области выборов и избирательной статистики С. Коррадо, уже в

1908 г. насчитывалось свыше 100 ее разновидностей. (*2). С достаточ-

ной долей условности можно выделить <чисто> пропорциональные

системы и допускающие определенные искажения данного прин-

ципа. Первые из них предполагают превращение страны в обще-

национальный избирательный округ и отсутствие в законодатель-

стве каких-либо дополнительных требований, влияющих на иска-

жение пропорциональности (Нидерланды, Уругвай, Венесуэла).

Ко вторым можно отнести избирательные системы, предусматри-

вающие использование территориальных избирательных округов

(Испания, Латвия, Словения, Перу) либо установление <загради-

тельного пункта> - минимального числа голосов избирателей, ко-

торые должна набрать партия для того, чтобы быть представлен-

ной в парламенте (Израиль - 1%, Дания - 2%, Аргентина -

3%, Швеция-4%).

Пропорциональные избирательные системы можно классифи-

цировать и в зависимости от того, предполагают ли они голосова-

(**1) Существуют различные виды делителей: метод Д'Ондта 1-2-3-4; метод

Империали 2-3-4-5, метод С. Лаге 1-3-5-7; скорректированный метод

С. Лаге 1,4-3-5-7; датский метод 1-4-7-10.

(**2) Corrado S. Op. cit. P. 19.

-403-

ние только за партийные списки или допускают и голосование за

отдельных кандидатов. Различают связанные списки, в которых

очередность расположения кандидатов жестко определяется пар-

тией и избиратель правомочен проголосовать лишь за список в це-

лом, и свободные списки, когда избиратель может выразить свои

предпочтения в отношении предложенных партией кандидатур ли-

бо дополнить список.

С учетом указанных обстоятельств выделяется несколько моде-

лей списков: австрийский (избиратель не может отдать предпочте-

ние какому-либо кандидату и изменить очередность кандидатов,

представленных партией), бельгийский (избиратель располагает

одним голосом, который может отдать либо за список в целом, ли-

бо за конкретного кандидата, входящего в список данной партии),

швейцарский (избиратель может проголосовать за список партии

или за стольких кандидатов, сколько мандатов замещается в окру-

ге). Особой разновидностью пропорциональной системы является

система передаваемого голоса (Австралия, Ирландия). Избира-

тель имеет право указать наиболее предпочтительного кандидата,

а также тех кандидатов или кандидата, которым он хотел бы пе-

редать свой голос в том случае, если первый кандидат не будет

избран.

Для того, чтобы пропорциональная система работала достаточ-

но эффективно, необходимы, с одной стороны, сложившаяся мно-

гопартийность, с другой стороны, отсутствие поляризации полити-

ческих сил. Как показала практика Италии, где две крупнейшие

политические партии - ХДП и ИКП - в течение 30 лет на выбо-

рах получали не менее 20-30% голосов избирателей, но никогда

не объединялись в коалицию, применение при формировании па-

латы депутатов пропорциональной избирательной системы во мно-

гом обусловливало возникновение проблем формирования прави-

тельства и его стабильности, прохождения правительственных до-

кументов через законодательный орган при наличии достаточно

представительной оппозиции. Не случайно в 1993 г. парламент

страны одобрил новый закон о выборах палаты депутатов, в кото-

ром предпочтение было отдано смешанной системе.

Стремление снизить негативный эффект недостатков той или

иной избирательной системы привело к возникновению смешанных

избирательных систем. В последнее время достаточно четко про-

слеживается тенденция расширения их применения  (Италия,

Грузия, Россия, Албания, Венгрия).

Проанализировав опыт ФРГ и Литвы после приобретения не-

зависимости, К- Г. Холодковский пришел к выводу о том, что сме-

шанная система содействовала укрупнению партий и их блоков,

существенно не нарушив принцип пропорциональности предста-

вительства населения, и сохранила определенную связь между де-

-404-

путатами и избирателями соответствующего округа. (*1). Ему оппони-

рует один из авторов курса <Государственное право Германии>

Г. Майер, по мнению которого данная избирательная система как

способ отбора кандидатов себя не оправдала, так как при ее ис-

пользовании доминируют партийные либо коалиционно-тактиче-

ские соображения. Единственным ее смыслом, считает Г. Майер,

является децентрализация выдвижения кандидатов. В Германии

земельные списки составляются земельными организациями, а

кандидаты по избирательным округам выдвигаются окружными,

что дает гораздо больше возможностей новым поколениям полити-

ков или отдельным инакомыслящим пробиться внутри своей пар-

тии. (*2). Вместе с тем оценивать недостатки и достоинства смешанной

избирательной системы во многих странах Восточной Европы до-

вольно сложно, поскольку она введена сравнительно недавно, а по

результатам одних или даже двух выборов практически невозмож-

но судить о каких-либо тенденциях.

Понятие <смешанная избирательная система> можно толковать

в широком и узком смысле. В первом значении она предполагает

параллельное использование при формировании представительного

органа или его палаты различных избирательных систем. Если

достаточно последовательно придерживаться такого толкования,

то к представителям данной системы следует отнести и те страны,

где параллельно применяются разные виды пропорциональной си-

стемы. Так, в соответствии со ст. 52 конституции Мексики палата

депутатов состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажори-

тарной системе относительного большинства по униноминальным

избирательным округам, и из ста депутатов, избираемых по систе-

ме пропорционального представительства посредством региональ-

ных списков, голосование по которым производится по полиноми-

нальным избирательным округам.

Смешанная избирательная система в узком смысле означает

скрещивание элементов как пропорциональной, так и мажоритар-

ной системы. Различают две разновидности данной системы. Пер-

вая основана на преимущественном использовании пропорциональ-

ной системы. Она применяется для формирования состава парла-

мента Греции и носит наименование усиленной пропорциональной

системы или пропорциональной системы с премией для большин-

ства. В соответствии с законом от 27 апреля 1989 г. 288 депута-

тов избираются в территориальных округах, а 12-в общенацио-

нальном округе. (*3). Для замещения 288 мандатов применяется доста-

(**1) См.: Холодковский К. Г. Будущая избирательная система России и опыт

Запада//Избирательный закон. Материалы к обсуждению. М., 1993. С. 66.

(**2) См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 143.

(**3) Rotolo V. Il nuovo sistema elettorale e il voto di preferenze in Grecia//Il

Politico. 1990. № 1. P. 143-166.

-405-

точно сложная процедура. В первом распределении мест и 56 из-

бирательных округах участвуют все политические партии, выста-

вившие своих кандидатов на выборах. Ко второму распределению

допускаются только те политические партии, которые собрали не

менее 17% голосов, а также двухпартийные коалиции, набравшие

не менее 25% голосов, и коалиции трех и более партий, получив-

шие не менее 30% голосов. В том случае, если ни одна из партий

или коалиций не наберет установленного процента голосов, во вто-

ром распределении мест участвуют две партии или коалиции, ко-

торые имеют наибольшее число голосов. При втором распределе-

нии мест в 13 крупных округах оставшиеся незамещенными ман-

даты делятся между партиями на основании естественной избира-

тельной квоты, а затем - по методу наибольшего остатка. Закон

предусмотрел и <премию для меньшинства>: мелкие партии, кото-

рые выставили свои списки не менее чем в 3/4 избирательных

округов и собрали 2% голосов избирателей, получают три места в

парламенте, от 1 до 2%- одно место. Мандаты предоставляются

им в тех округах, где партии собрали наибольшее число голосов.

Вторая разновидность смешанной избирательной системы осно-

вана на преимущественном использовании мажоритарной системы.

Она применяется в Германии для формирования состава бунде-

стага и в соответствии с законом от 4 августа 1993 г. № 277 введе-

на в Италии. Для избрания представителей в палату депутатов

страна делится на определенное число территориальных подразде-

лений. Количество выделяемых им мандатов устанавливается на

основе данных последней всеобщей переписи населения, опубли-

кованных Центральным статистическим институтом. В каждом

территориальном подразделении 75% мест замещается в одноман-

датных округах на основании мажоритарной системы относитель-

ного большинства, а оставшиеся 25% - на основе соперниче-

ства партийных списков по пропорциональной системе. На выбо-

рах избиратель располагает двумя голосами: один он может от-

дать за конкретного кандидата, а другой - за список партии. Пос-

ле установления избранных во всех одномандатных округах для

каждого территориального подразделения определяются списки и

кандидаты, которые не смогли получить большинство голосов в

одномандатных округах. На основании сведений из территориаль-

ных подразделений Центральная избирательная комиссия устанав-

ливает общенациональную избирательную цифру каждого партий-

ного списка и определяет те политические объединения, которые

получили 4% голосов избирателей в масштабе страны и смогут

принять участие в распределении мандатов. После того, как выяс-

нится, сколько мест получает партия в масштабе страны, опреде-

ляется, в каких из территориальных подразделений эти места

будут выделены.

-406-

Практически во всех странах выборы проходят под контролем

судебной власти. Существуют две модели контроля за ходом про-

ведения выборов и определения результатов голосования. Соглас-

но первой из них данные вопросы входят в юрисдикцию обычных

судов. В одних странах споры, касающиеся выборов, может рас-

сматривать только Верховный суд (Бенин, Польша), в других -

все судебные инстанции (Россия, Украина, Узбекистан). Вторая

модель предусматривает отнесение данных вопросов к ведению

органов конституционной юстиции (Франция, Болгария). В Чехии

Конституционный суд правомочен рассматривать вопросы об обжа-

ловании решений в отношении правильности избрания депутатов

или сенаторов, а также при возникновении сомнений относительно

утраты пассивного избирательного права и несовместимости долж-

ностей (п. <д> и <е> ст. 87 конституции). В Республике Сейшель-

ские Острова к юрисдикции Конституционного суда отнесено вы-

несение решений о законности избрания лица на должность прези-

дента страны (ст. 51 конституции). При этом право обратиться с

ходатайством предоставлено избирателям, кандидатам, баллоти-

ровавшимся на пост президента, и генеральному атторнею. В

Испании гражданин может обратиться в орган конституционной

юстиции с заявлением о защите права в связи с провозглашением

кандидатом на выборах или отказом в этом (ст. 9 закона от

19 июня 1985 г. № 5).

Несмотря на эволюцию рассматриваемого института непосред-

ственной демократии и наличие универсальных международных

стандартов, даже в странах со сложившимися демократическими

традициями возникают проблемы, связанные с обеспечением воз-

можностей для реального соперничества политических партий, га-

рантий прав конкретных кандидатов, исключением фальсификации

результатов голосования и давления на избирателей. И потому

нельзя не согласиться с мнением Г. Эрмэ: <Легко организовать

выборы, а создание партий просто требует политического интел-

лекта. Сделать их демократическими - совсем другое дело>. (*1).

(**1) Эрмэ Г. Введение: эпоха демократии?//Эпоха демократии. 1991 № 1. С. 10.

-407-

 4. Референдум и народная законодательная инициатива

В отличие от выборов референдум не является универсальным

институтом. Существуют страны развитой демократии, в которых

он либо ни разу не применялся (Нидерланды), либо использовал-

ся в единичных случаях (Великобритания, Бельгия). К тому же

данный институт неоднократно использовался в условиях автори-

тарного режима для политического манипулирования (например,

референдумы 1933, 1934 и 1938 гг. в фашистской Германии). Ре-

407

ферендум - сколько правовой, столько и политический институт, (*1),

поэтому, анализируя этот институт, необходимо учитывать поли-

тическую ситуацию и особенности его использования в конкретной

стране.

В законодательстве и доктрине понятие <референдум> тракту-

ется по-разному. В нормативных актах применяются термины <ре-

ферендум> (Россия, Италия, Испания, Словакия) и <плебисцит>

(Коста-Рика, Чили, Эквадор). Если в немецкой литературе поня-

тие <плебисцит> традиционно используется как собирательное на-

звание для всех видов голосования, то во Франции под плебисци-

том понимается только голосование, при помощи которого избира-

тельный корпус выражает свое одобрение или неодобрение конк-

ретной личности или проводимой ею политике. Иногда <плебисци-

том называют референдум по вопросам, имеющим для страны или

региона... судьбоносный характер>. (*2). Наряду с данными понятиями

в доктрине, в первую очередь стран общего права, выделяют ини-

циативу как одну из разновидностей голосования граждан.

Канадский исследователь П. Бойер считает, что в правовом

аспекте референдум представляет собой обязывающее решение,

вынесенное народом, которое должно найти выражение в законе

или действиях правительства, а плебисцит является формализо-

ванным выражением общественного мнения, которое может слу-

жить ориентиром для правительства в отношении определенного

вопроса, В свою очередь инициатива означает право народа пред-

лагать законопроекты и вводить их в действие путем голосования,

минуя представительные учреждения. (*3). Автор из Коста-Рики

Р. X. Балле рассматривает референдум в качестве института, по-

средством которого народ участвует в нормотворческой деятельно-

сти путем голосования с целью принятия, изменения или отмены

норм конституции или закона, а плебесцит, по его мнению, пред-

ставляет собой голосование по вопросам, не носящим конститу-

ционный или законодательный характер. (*4). Итальянский эксперт

П. Улери разграничивает инициативу и референдум в зависимости

от совпадения инициаторов и субъектов, выносящих решение. При

использовании инициативы избиратели, с одной стороны, иниции-

руют процедуру голосования, с другой стороны, выносят решение

по существу. Для референдума же характерно, что другие лица

являются авторами того акта, который выносится на голосование

избирателей. (*5). По мнению С. Мекли, исследователя из университе-

(**1) Grygova E. Plebiscit a referendum v modernej democracii//Pravny obzor.

1990. № 6: P. 457.

(**2) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 79.

(**3) Boyer P. The People's Mandate. Referendums and a More Democratic Cana-

da. Toronto. 1992. P. 23-24. 28.

(**4) Valle R. Op. cit. P. 32, 39.

(**5) Uleri P. Le formi di consultazione diretta.  Uno schema di classificazione

per l'analisi comparata//Rivista italiana di scienza politica. 1981. № 1. P. 61.

-408-

та Св. Галлена, плебисцит имеет факультативный характер и про-

водится в случае необходимости по инициативе государственного

органа, а референдум - постоянный институт, предусмотренный в

основном законе, который может инициироваться как государст-

венными органами, так и <снизу>, однако только избиратели мо-

гут быть субъектами инициативы. (*1).

В российском государствоведении референдум традиционно

рассматривается как голосование граждан по поводу какого-либо

законопроекта или закона, а также вопроса государственного (ре-

гионального, местного) значения: плебисцит - по поводу какого-

либо вопроса или законопроекта, по фактически за доверие конк-

ретной личности или ее политике. В международно-правовой лите-

ратуре под плебисцитом понимается голосование в отношении тер-

риториальных изменений (отделение от государства, приобретение

независимости, уступки территории). Для удобства изложения

материала мы будем использовать понятие <референдум> в каче-

стве собирательного названия для обозначения любого вида го-

лосования в отношении какого-либо нормативно-правового акта

или его проекта, а также вопроса, выносимого на голосование.

Законодательством различных стран закреплены различные под-

ходы в отношении допустимости применения референдума. В одних

государствах использование данного института предусмотрено на

центральном, региональном и местном уровне (Италия, Швейца-

рия, Россия), в других - на региональном и местном уровне

(США и Канада), в третьих - на центральном и местном (Бела-

русь). Вид нормативных актов, регламентирующих порядок про-

ведения референдума, зависит от того, на какой территории про-

водится голосование.

В конституциях, как правило, содержатся лишь отдельные

статьи, посвященные референдуму. Выделение специальных глав

или разделов встречается сравнительно редко (гл. 2 конституции

Республики Беларусь, разд. 2 конституции Словакии). Детальная

регламентация - это предмет законодательного регулирования.

В особых случаях проведение референдума может регламенти-

роваться и иными нормативными актами. В Аргентине, например,

где референдум не предусмотрен на федеральном уровне, в 1984 г.

возникла необходимость его проведения для выяснения, одобряет

ли большинство населения страны подписание договора с Чили в

отношении прохождения государственной границы между этими

странами. Президент назначил проведение референдума собствен-

ным указом от 25 июля 1984 г. и обосновал это, с одной стороны,

тем. что подобная форма непосредственной демократии предусмот-

рена в текстах основных законов ряда провинций, с другой сторо-

ны, ссылкой на одного из признанных авторитетов в области кон-

(**1) Mockli S. Nove democrazie a confronto//Democrazie e referendum. P. 51.

-409-

ституционного права страны С. Виамонте, который утверждал, что

к числу прав граждан, которые прямо не перечислены в конститу-

ции, но бесспорно выводятся из провозглашенного в ней суверени-

тета народа, относится право выражать свое мнение в отношении

проблем, представляющих интерес для политического сообщества. (*1).

В законодательстве многих стран установлены определенные

пределы допустимого использования института референдума. Как

правило, речь идет о недопустимости вынесения на голосование

вопросов чрезвычайного или безотлагательного характера, требу-

ющих специальной подготовки, а также таких, ответ на которые

заранее известен. В России на референдум не могут выноситься

вопросы изменения статуса субъектов федерации; досрочного пре-

кращения или продления срока полномочий президента, Совета

Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении до-

срочных выборов президента, Государственной Думы или досроч-

ном формировании Совета Федерации либо об отсрочке таких

выборов (формирования); принятия и изменения федерального

бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обяза-

тельств государства; введения, изменения и отмены федеральных

налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия

чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопас-

ности населения; амнистии и помилования (ч. 2 ст. 3 федерально-

го конституционного Закона <О референдуме Российской Феде-

рации>). В Венгрии исключается проведение референдума в отно-

шении законов о бюджете, центральных налогах и сборах, устанав-

ливающих местные налоги, в отношении решений по кадровым

вопросам, входящим в компетенцию Государственного собрания,

а также по вопросам осуществления обязательств, возложенных

на страну в соответствии с опубликованными международными

договорами. Что касается сроков проведения или обстоятельств,

препятствующих назначению референдума, то и здесь имеются

определенные ограничения. Так, в Испании референдум не прово-

дится в период действия чрезвычайного или военного положения

и в течение 90 дней (после их отмены, а также в течение 90 дней

до и 90 дней после проведения на той же территории выборов или

другого референдума. В Словакии повторный референдум по тому

же самому вопросу может быть проведен не ранее чем через три

года (ч. 2 ст. 99 конституции).

Существуют различные основания для классификации данного

института непосредственной демократии. Мы используем в основ-

ном классификацию, предложенную итальянским ученым П. Бис-

каретти ди Руффиа, (*2), который выделяет конституционные, законо-

(**1) Barbe С. <Consultazione populare>, plebiscito e referendum nel processo di

transizioine alla democrazia in Argentina//Democrazia e referendum. P. 260-261.

(**2) Biscaretti Di Ruffia P. Derecho Constituzional. Barcelona, 1973. P. 422.

-410-

дательные, международно-правовые и административные референ-

думы.

Конституционный референдум предполагает вынесение на одоб-

рение избирателей проектов нового основного закона либо предло-

жений по частичному изменению действующего. Институт референ-

дума достаточно часто используется как способ принятия конституции,

особенно в постсоциалистических и развивающихся стра-

нах. В период <глобальной перестройки> 1989-1993 гг. в этих

странах на референдум выносились проекты конституций несколь-

ко десятков раз.

Имеются определенные различия в отношении проведения кон-

ституционного референдума. В одних странах предусматривается

обязательное вынесение на голосование любой поправки к основ-

ному закону (Швейцария, Дания, Ирландия. 49 штатов США). В

других странах может вводиться факультативный порядок прове-

дения референдума (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ) либо закреп-

ляются обе разновидности референдума, которые применяются в

зависимости от обстоятельств (ч. 2 ст. 44 конституции Австрии).

Законодательный референдум проводится в отношении проек-

тов или действующих законов. Различают две его разновидности:

отклоняющие, то есть предполагающие полную или частичную

отмену текста закона (ст. 75 конституции Италии, ч. 2 ст. 89 кон-

ституции Швейцарии), либо утверждающие, то есть ратифицирую-

щие законопроект (ст. 11 конституции Франции). В тексте консти-

туции могут предусматриваться разные виды законодательных ре-

ферендумов, например, факультативный референдум в отношении

обычных законов (ст. 42 конституции Дании), обязательный ре-

ферендум, касающийся возрастного ценза в отношении активного

избирательного права (ст. 29), обязательный референдум в отно-

шении законов, делегирующих конституционные полномочия меж-

дународным органам (ст. 20). Согласно ст. 26 конституции Ислан-

дии, в случае применения президентом права вето в отношении за-

кона назначается законодательный референдум, который может

привести к отмене закона, если избиратели выскажутся против не-

го. В результате проведения законодательного референдума был

одобрен закон Уругвая об амнистии (l989 г.), пересмотрен закон

Швейцарии о праве на убежище (1987 г.).

Референдумы по международно-правовым вопросам получили

широкое распространение в последнее двадцатилетие. В частно-

сти. путем голосования решались вопросы о приеме либо пребы-

вании в ЕЭС или Европейском сообществе во Франции, Дании,

Ирландии. Норвегии. Великобритании, Финляндии и Швеции, в

начале 90-х годов на референдум был вынесен Маастрихтский до-

говор во Франции, Дании, Ирландии.

Одной из первых стран в Европе, которая внесла в свое зако-

-411-

нодательство положения о проведении референдума по междуна-

родно-правовым вопросам, была Швейцария. В этой стране

в обязательном порядке выносятся на федеральный референ-

дум решения о присоединении к организациям коллективной без-

опасности и наднациональным сообществам. По инициативе 50 тыс.

граждан или восьми кантонов голосование проводится в отноше-

нии международных договоров, обладающих неопределенной про-

должительностью и не подлежащих денонсации, предусматриваю-

щих присоединение к международным организациям, влекущих

многостороннюю унификацию права (ч. 3-5 ст. 89 конституции).

По решению обоих советов может назначаться федеральный рефе-

рендум и в отношении других международных договоров.

В тексте конституций других стран, как правило, содержатся

менее детальные предписания. Например, в Швеции голосование

проводится в связи с присоединением к международным соглаше-

ниям и передачей полномочий институтам и судам международно-

го характера (ст. 10).

На административный референдум выносятся вопросы, касаю-

щиеся решений управленческого характера. В частности, это могут

быть вопросы, касающиеся изменения административно-террито-

риального деления или границ субъектов федерации (ст. 29 Основ-

ного закона ФРГ, ст. 132 конституции Италии), досрочного пре-

кращения полномочий должностных лиц (ч. 6 ст. 60 конституции

Австрии). В качестве примеров проведения подобных референду-

мов можно привести голосование в Швейцарии 4 декабря 1988 г.

об ограничении численности иностранцев, которым предоставля-

ется право проживать в стране, на Филиппинах 19 ноября 1989 г.

о предоставлении автономии южным провинциям, в Чили 5 октяб-

ря 1988 г. о продлении полномочий генерала Пиночета в качестве

президента страны еще на восемь лет.

В последние десятилетия прослеживается тенденция вынесения

на голосование граждан значимых вопросов социального, мораль-

ного, религиозного или этического характера. К ним относятся та-

кие, как развод, добровольное прерывание беременности, отказ от

воинской службы по мотивам религиозного или этического харак-

тера, употребление алкогольных напитков. Как отмечается в ис-

следованиях, вынесение подобных вопросов на столь широкое об-

суждение обусловлено тем, что они требуют не специальных зна-

ний, а лишь личной оценки с точки зрения собственных нравст-

венных ориентиров и, кроме того, напрямую связаны с осуществ-

лением прав человека или гарантиями прав меньшинства. (*1).

С точки зрения юридической силы решения, принятого путем

голосования, различают консультативный и решающий референ-

думы. Первый фактически служит для выявления общественного

(**1) Caciagli М., Uleri P. Una prospettiva comparata per volutare le consultazio-

ni referendarie//Democrazie e referendum. P. 12.

-412-

мнения, его решения не носят обязательного характера для госу-

дарственных органов. Решения второго не нуждаются в утвержде-

нии каким-либо органом, вступают в силу на территории страны и,

как правило, не могут быть отменены или изменены иначе, чем пу-

тем принятия решения на новом референдуме. В случае проведения

консультативного референдума власти фактически могут проигно-

рировать решение избирательного корпуса. Это положение иллю-

стрирует пример всесоюзного референдума 1991 г. В соответствии

с Законом <О всенародном голосовании (референдуме СССР)>, (*1),

предметом референдума могло быть выявление общественного

мнения по наиболее важным вопросам, находившимся в ведении

Союза ССР (ст. 4). По решению IV Съезда народных депутатов

и на основании постановления Верховного Совета от 16 января

1991 г. на референдум был вынесен следующий вопрос: <Считаете

ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистиче-

ских Республик как обновленной федерации равноправных суве-

ренных республик, в которой будут в полной мере гарантированы

права и свободы человека любой национальности?>. В голосовании

приняло участие 80% граждан, имеющих право участвовать в ре-

ферендуме, из них 76,4% утвердительно ответили на данный воп-

рос. (*2). Однако в декабре того же года по инициативе лидеров Рос-

сии, Украины и Белоруссии Советский Союз прекратил свое су-

ществование.

Широкое использование консультативный референдум получил

в скандинавской модели демократии: более половины голосова-

ний, проведенных в данных странах, носили характер выявления

общественного мнения. Например, в Швеции проводились консуль-

тативные референдумы в отношении запрета спиртных напитков

(1992 г.), трех проектов пенсионного обеспечения (1957 г.), ис-

пользования ядерной энергии (1980 г.).

Данный вид референдума позволяет более гибко сформулиро-

вать вопрос, выносимый на голосование, дать несколько вариан-

тов альтернативных ответов. Практика показывает, что к консуль-

тативному референдуму обращаются в тех случаях, когда инсти-

тутов представительной демократии недостаточно для вынесения

специальных или значимых решений, для придания им законного

характера необходимо более широкое одобрение.

Референдумы могут быть классифицированы и в зависимости

от того, каким субъектам принадлежит право выдвижения ини-

циативы (правительственная, парламентская, президентская, на-

родная или специальная инициатива), а также вынесения решения

о назначении референдума. В Венгрии Государственное собрание

может объявлять референдум (ч. 5  19 конституции), в Болгарии

(**1) Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.

1990. № 1. Ст. 10.

(**2) См.: Правда. 1991. 27 марта.

-413-

Народное собрание принимает решение о проведении националь-

ного референдума (п. 5 ст. 84 конституции), а президент опреде-

ляет дату его проведения, когда на это имеется решение парла-

мента (ч. 1 ст. 98). В Словакии референдум объявляет президент,

если этого потребуют хотя бы 350 тыс. граждан либо об этом при-

мет решение Национальный совет. Причем проект решения Нацио-

нального совета об объявлении референдума могут вносить как

депутаты, так и правительство страны (ст. 95, ч. 1 ст. 96 консти-

туции).

Одним из существенных вопросов, касающихся организации и

проведения референдума, является определение критериев подве-

дения его итогов. Для одобрения вынесенного на референдум во-

проса необходимо, чтобы: в нем приняло участие большинство из-

бирателей и было собрано большинство действительных голосов

(Италия); число высказавшихся за данное решение было больше,

чем число высказавшихся против, но не менее 40% внесенных в

избирательные списки (Дания); число проголосовавших опреде-

ленным образом превышало число придерживающихся противо-

положного мнения (Франция, США). Достаточно жесткое тре-

бование было установлено Законом <О референдуме РСФСР>

в отношении подведения итогов конституционного референдума:

решения считаются принятыми, если за них проголосовало более

половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в го-

лосовании (ч. 4 ст. 35). В определенной степени это обусловило

издание специального указа Президента Российской Федерации в

отношении особого порядка подведения итогов референдума 12 де-

кабря 1993 г. В соответствии со ст. 22 Положения о всенародном

голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 де-

кабря 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Фе-

дерации от 15 октября 1993 г., Конституция Российской Федерации

считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50%

избирателей, принявших участие в голосовании. (*1).

Институт референдума позволяет четко определить позицию

граждан по определенному вопросу или акту, вынести конфликт

между ветвями власти на суд граждан, подтвердить доверие изби-

рательного корпуса определенному лицу или политической линии.

В. Богданор выделяет три аспекта, которые может обеспечить

только референдум: предоставить возможность всем гражданам

путем голосования высказаться в отношении вопросов, вынесен-

ных на обсуждение: дать возможность населению принять реше-

ние с учетом интересов или целей не какой-то политической пар-

тии, а общества; совместить интересы народа и правительства, по-

скольку данный институт непосредственной демократии позволяет

(**1) См.: Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Феде-

рации. 1993. № 3. С. 21.

-414-

ощутить, что сами граждане несут ответственность за то, что про-

исходит в стране. (*1). Вместе с тем возможности референдума не сле-

дует переоценивать, поскольку сложные комплексные решения

практически невозможно вынести на подобное голосование. К то-

му же результаты референдума во многом зависят от того, какую

позицию по данному вопросу займут средства массовой инфор-

мации.

Другим институтом непосредственной демократии является на-

родная законодательная инициатива. Она не получила столь ши-

рокого распространения, как референдум и выборы. В настоящее

время этот институт предусмотрен на центральном уровне в Ав-

стрии, Италии. Испании, Швейцарии, Филиппинах, Буркина-Фасо,

а на региональном - в Швейцарии, Италии, США. Симптоматич-

но, что в Российской Федерации, которая довольно последователь-

но внедряет демократические институты в собственное законода-

тельство, только конституция Тывы (ст. 65) предусмотрела право

законодательной инициативы для группы избирателей численно-

стью не менее 1000 человек. Кроме того, нельзя забывать о том,

что данный институт имеет не столь уж высокую эффективность.

Например, в Италии после принятия конституции 1947 г., закре-

пившей законодательную народную инициативу, до 1980 г. из до-

вольно небольшого числа подобных законопроектов только один по

вопросу о кредите кооперативам был одобрен в виде закона. (*2).

Институт народной законодательной инициативы означает пре-

доставление права установленному числу избирателей (в Испа-

нии - 500 тыс., Австрии - 100 тыс., Швейцарии - 50 тыс.) вно-

сить проект закона на рассмотрение представительного органа и

имеет определенное сходство с иными правовыми институтами.

Однако если коллективная петиция, поданная гражданами, не вле-

чет обязанности государственного органа в обязательном порядке

рассмотреть предложение, сформулированное в виде статей зако-

на, и принять по нему решение, то законодательная инициатива

это, безусловно, предполагает. Если на референдум выносится либо

действующий закон, либо проект, который, как правило, прошел

все стадии законодательного процесса, то осуществление народной

законодательной инициативы по существу означает возбуждение

законодательного процесса в отношении конкретного акта. Поми-

мо этого, референдум предполагает участие всего избирательного

корпуса, а для реализации инициативы достаточно решения опре-

деленной его части.

Цели рассматриваемого института четко сформулированы в

(**1) Цит. по: Кее Е. Can the British Voter be Trusted? The Legal Referendum

and Tax Reform//Public Administration. 1988. № 2. P. 177,

(**2) Honorati Mazzoni M. Il referendum nella procedura di revisione constitu-

zionale. Milano, 1982. P. 52.

-415-

преамбуле органического закона Испании от 26 марта 1984 г. № 3

о регулировании народной законодательной инициативы. (*1). По мне-

нию его авторов, конституционное признание народной законода-

тельной инициативы, с одной стороны, позволяет закрепить непо-

средственное участие носителя суверенитета в процессе выработки

норм, которые регламентируют жизнь граждан, с другой стороны,

открыть путь для представления на суд законодательной власти

тех норм, необходимость которых признается электоратом, однако

не получает выражения в деятельности парламентских представи-

телей.

Классификация народной инициативы возможна по предмету

регулирования (конституционная или законодательная) и с точки

зрения связанности законодателя предложенным проектом (может

ли он вносить в него изменения или должен одобрить его либо от-

клонить целиком).

В Италии вопрос о законодательной народной инициативе от-

носится к предмету регулирования закона от 25 мая 1970 г. №352,

регламентирующего положение о референдумах, предусмотренных

конституцией, и законодательной инициативе народа. Предложе-

ние вносится в виде постатейного проекта, сопровождаемого разъ-

яснительным докладом. Инициаторы в количестве не менее 10 че-

ловек должны явиться в канцелярию кассационного суда с удо-

стоверениями, подтверждающими, что они внесены в списки изби-

рателей одной из коммун области. Канцелярия составляет прото-

кол, копию которого получают инициаторы. О выдвижении каждой

инициативы дается объявление в официальной газете республики.

Подписные листы должны содержать отпечатанный текст законо-

проекта и быть заверены в канцелярии коммуны или судебных

учреждений. Закон также предусматривает обязательное завере-

ние подлинности подписей избирателей нотариусом, канцелярией

претуры или трибунала, в чей округ входит коммуна, мировым

судьей либо секретарем данной коммуны.

Законопроект с подписными листами передается председателю

одной из палат парламента. Проверка соблюдения всех необходи-

мых требований осуществляется палатой. В соответствии с италь-

янской доктриной проекты в порядке народной инициативы могут

быть изменены Палатами и даже отвергнуты. Что касается пред-

мета регулирования, то допускается внесение предложений и в от-

ношении конституционных законов. (*2).

В Испании установлены пределы осуществления народной за-

конодательной инициативы. По конституции (ч. 3 ст. 87) такая

инициатива не может иметь места по вопросам, отнесенным к

предмету регулирования органических законов, законов о налого-

(**1) Leyes politicas del Estado. Madrid, 1990. P. 507-513.

(**2) Cereti С. Diritto costituzionale italiano. Torino, 1971. P. 455-456.

-416-

обложении, международным отношениям, а также по вопросам,

связанным с помилованием. Органический закон расширил этот

перечень и распространил запрет также на законы, предусмотрен-

ные в ст. 131 (планирование общей экономической деятельности)

и ч. 1 ст. 134 (генеральный бюджет) конституции. Инициаторы

предложения представляют необходимые документы в президиум

палаты депутатов, который исследует документы и в течение 15

дней выносит решение о допустимости их принятия. В случае от-

каза инициаторы имеют право обратиться в Конституционный суд

с заявлением о защите права. Если же президиум не имеет возра-

жений относительно представленных документов, то он информи-

рует Центральную избирательную хунту, которая доводит реше-

ние до сведения инициаторов. Сбор подписей осуществляется в те-

чение шести месяцев после того, как решение президиума доведе-

но до сведения инициативной группы. Если президиум сочтет необ-

ходимым, то сбор подписей может быть продлен еще на три ме-

сяца.

Институты непосредственной демократии получают распрост-

ранение в законодательстве все большего числа государств. Не-

смотря на издержки практики их применения, нельзя не согла-

ситься с О. Юнгом в том, что <политическая система функциони-

рует иначе, если есть оппозиция, Конституционный суд либо во

всяком случае существует возможность обратиться к народу>. (*1).

(**1) Democrazie е referendum. P. 56.

-417-