ГЛАВА VIII КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

 1. Комплексный конституционно-правовой институт формы

государства

Термин <форма государства> обязан своим появлением право-

вой доктрине и долгое время не употреблялся в конституциях.

В связи с этим в юридической литературе нередко говорится, что

форма государства не является предметом изучения государствен-

ного (конституционного) права, что это понятие общей теории

государства и права. (*1). Обычно считается, и это нашло отражение

почти во всех учебниках по государственному (конституционно-

му) праву, что изучают не форму государства в целом, а две ее

составные части: форму правления (прежде всего структуру и по-

рядок взаимоотношений высших органов государства) и форму

государственного устройства (территориально-политическую орга-

низацию государства). Правда, в последние годы неоднозначное

понятие <государственное устройство> вытесняется понятиями

<территориальная организация публичной власти>, <политико-тер-

риториальная организация государства>.

С течением времени при характеристике формы государства

к упомянутым двум элементам в теории государства и права был

добавлен третий - политический режим: некоторые авторы даже

сводили к нему понятие формы государства. Однако в государст-

венном (конституционном) праве политический режим изучался

как самостоятельное явление, вне связи с формой государства.

Такой подход до сих пор доминирует в зарубежных учебниках по

курсу <Политические институты и конституционное право>. (*2). Ком-

плексный анализ формы государства в целом в конституционном

(государственном) праве, как правило, не осуществляется. Лишь

в учебниках по государственному праву бывшего СССР, а также

в учебниках по государственному праву зарубежных социалисти-

ческих стран рассматривались вопросы <формы в целом> - рес-

(**1) См.: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М.,

1986. С. 79: Современное буржуазное государственное право. Т. 2. С. 51.

(**2) Ardant Ph. Ор. cit. P. 34- 43, 235-294.

-441-

публики Советов и народно-демократической республики, анали-

зировались их отличительные признаки. Такой анализ имел не

столько юридический, сколько политологический характер.

В ходе дальнейших исследований было установлено, что круг

явлений, охватываемых термином <политический режим>  (дея-

тельность партий, осуществление политических прав граждан и

др.). выходит далеко за пределы формы государства. Поэтому

было предложено при характеристике последней рассматривать

не политический, а государственный режим, который характери-

зует формы и методы деятельности государства и в отличие от

форм правления и государственного устройства представляет со-

бой функциональную сторону государственной формы (употреб-

лялись также понятия <государственно-политический> и <государ-

ственно-правовой> режим). (*1). Именно государственный режим в

ряде случаев имеет решающее значение для классификации госу-

дарственных форм. Что же касается предлагавшегося некоторы-

ми авторами четвертого элемента - политической динамики, (*2), то

этот взгляд не получил распространения среди конституционалис-

тов и теоретиков государства и права.

Вместе с уточне.ниями, относящимися к проблематике режима,

в течение последних десятилетий наряду с элементным подходом

к понятию формы государства (полезным и необходимым, особенно

в учебных целях) стали выдвигаться предложения о системном

анализе формы, о необходимости учитывать не только элементы

и их качества, но и связи, соединяющие элементы в единое, це-

лостное образование (форма государства): связи элементов, со-

храняющих свою относительную самостоятельность, с возникшим

целым, в результате чего определенные модификации претер-

певают и сами элементы; наконец, внешние связи элементов и це-

лого со средой, в которой функционирует форма государства.

Внутренние и внешние связки, их характер имеют принципи-

альное значение. Именно в результате связей первой группы воз-

никает новое явление - форма государства, что было бы невоз-

можно, если бы имело место лишь механическое примыкание

двух, трех или четырех обособленных элементов. Это новое явле-

ние характеризуется структурной усложненностью и обладает

качествами, не присущими ни одному из элементов в отдельности.

Форма государства в Великобритании - это не только отноше-

ния монарх - парламент - правительство, унитарная структура

с автономией отдельных частей (Северная Ирландия и др.) и де-

мократический государственный режим, но и другие стороны си-

стемы управления, основанной на политическом плюрализме, при-

(**1) См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации

государства. М., 1992. С. 8.

(**2) См.: Бурлацкий Ф. М. Ленин, государство, политика. М., 1970.

-442-

знании роли оппозиции в управлении государством, концепции

гибкого разделения властей, самостоятельности местного самоуп-

равления и т. д.

Королевство Бутан, как и Саудовская Аравия - по существу

абсолютная унитарная монархия с авторитарным режимом, поли-

тические партии в той и другой стране запрещены. Таким обра-

зом, все три элемента (форма правления, территориально-полити-

ческая организация, режим) в принципе, казалось бы, одинаковы в

обеих странах. Но своеобразие формы государства в Саудовской

Аравии невозможно понять, если не учитывать особые связи в

структуре органов государства, роль семейного совета саудидов,

низлагающего и избирающего из своей среды монархов, клановые

связи правящей семьи (важнейшие государственные должности

в центре и на местах замещаются выходцами из этой семьи), му-

сульманские концепции аш-шура (совещание правителя с опреде-

ленным кругом лиц), маджилис (право любого мусульманина

быть принятым королем и членами его семьи, вытекающее из прин-

ципа единства уммы-мусульманской общины) и др. В Бутане

при сходстве трех главных элементов формы государства с Сау-

довской Аравией нет многих существенных черт, присущих по-

следней, и напротив, есть свои особенности. Например, немало-

важное значение в государственном режиме имеют периодичес-

кие <общие трапезы> знати во главе с королем и простолюдинов.

Таким образом, форма государства выходит за пределы прос-

того сложения трех элементов, она включает другие факторы,

проистекающие из характера связей этих элементов.

Исследуя форму государства, необходимо учитывать и отноше-

ния сохраняющих самостоятельность элементов с возникшим на

базе их связей целым. Особой ролью президента во Франции обу-

словлены и модификации всей государственной формы, создание

гибридной формы полупрезидентской республики, а отношения,

связанные с территориально-политической организацией Ирака.

где существует острейшая проблема автономии Курдистана, во

многом обусловливают авторитарный государственный режим.

В результате изменяется и форма правления, в .ней мало что ос-

тается от республиканских по своим внешних признакам инсти-

тутов.

Связи формы государства и ее элементов со средой могут

включать воздействие природных факторов, например, географи-

ческой среды (так, на Коморских Островах или в Танзании

сига повлияла на выбор федеративной формы территориально-

политической организации), социокультурной среды (с ней свя-

зана. в частности, концепция режима правового государства в

европейских странах), влияние опыта других государств (напри-

мер. британского парламентаризма) и т.д. Однако наибольшее

-443-

значение имеют, видимо, социально-экономические условия и по-

литическая система, в рамках которой действует государство. По-

луфеодально-теократические общественные отношения, культур-

ная отсталость, условия экономической стагнации, авторитаризм

в политической системе влекут за собой иные государственные

формы, чем доминирование <среднего класса>, высокий уровень

правовой культуры, развивающаяся экономика и прочный плюра-

лизм. Нельзя уяснить форму государства в бывшем СССР, если

не учитывать особенности однопартийной политической системы с

провозглашенной руководящей ролью коммунистической партии,

реальной роли Советов, которые отнюдь не были единственными

полновластными органами государственной власти, как это уста-

навливала конституция.

Как видно из сказа.нного, связи элементов формы и последней

со средой имеют прямой и обратный характер. Единство элемен-

тов создает форму государства, но, возникнув, она модифицирует

их. Особенности индийского федерализма (порядок изменения

границ штатов, введения президентского правления в штатах и

др.) во многом обусловлены характером формы индийской госу-

дарственности. Развитие авторитаризма в государственной форме

ряда африканских стран повлекло в свое время появление <по-

жизненных президентов> в Малави, Тунисе Уганде, Экваториаль-

ной Гвинее и др. И напротив, этот институт многократно усилил

монократические черты <суперпрезидентской республики>. Такие

же зависимости прослеживаются и в других отношениях. В госу-

дарственном режиме используются различные методы управления

поведением граждан и их объединений, но именно граждане из-

бирают многие государственные органы, определяют (например,

путем референдума или народной законодательной инициативы)

те или иные стороны их политики, группы давления оказывают

влияние на парламент, президента или правительство.

Различные связи в форме государства имеют неодинаковое

значение. Видоизменения связей внутри формы влекут за собой

создание новых разновидностей, не изменяя главные качества

формы (она продолжает, например, оставаться демократической

или авторитарной по своему характеру). Связи же формы госу-

дарства и ее элементов со средой (прежде всего с социальной)

ведут в конечном счете через изменение содержания формы к ее

различным модификациям, к видоизменениям ее элементов. До-

минирование в политической жизни <среднего класса> с его

стремлением к стабильности, правопорядку, плюрализму, свобод-

ной конкуренции, компромиссам, а иногда и поискам консенсуса

влечет за собой создание той или иной государственной формы,

которая характеризуется разделением властей, различными фор-

мами партиципации граждан, участием во власти <групп давле-

-444-

ния>, демократическими порядками. Господство блока обуржуази-

вающихся феодалов и формирующейся крупной буржуазии в спе-

цифических условиях некоторых арабских <нефтяных монархий>

порождает авторитаризм в государственной форме, национальная

буржуазия в развивающихся странах тяготеет к демократическим

структурам, но с элементами авторитаризма, что нередко обу-

словлено объективными причинами концентрации власти в целях

мобилизации ресурсов для преодоления отсталости, ускоренного

экономического развития.

Содержа.ние формы государства не сводится, однако, только

к социальному характеру государственной власти. Подобная од-

носторонняя трактовка обедняет решение проблемы и не в со-

стоянии объяснить многие модификации формы: остается неяс-

ным, например, почему при одинаковом социальном содержании

в Великобритании, Японии, США существуют неодинаковые фор-

мы правления и территориального устройства, а при разном соци-

альном содержании, например, в Заире (по крайней мере до ре-

форм 1990-х годов) и бывшей франкистской Испании существо-

вала одинаковая (монократическая) государственная форма. Ви-

димо, через социальное содержание можно объяснить лишь неко-

торые основные черты формы, очертить ее рамки, наполняется же

форма всеми качествами содержания: историческими традиция-

ми, отношениями, связанными с географическими факторами, и др.

Говоря о связях формы и содержания, не следует оценивать

их односторонне. Форма определяется содержанием, но она не

есть лишь пассивное отображение объективных условий, она об-

ладает собственной динамикой развития по своим внутренним

законам. Более того, в определенных пределах она может ока-

зывать влияние на содержание, способствуя или ставя преграды

его развитию. Монократическая, авторитарная государственная

форма в Непале, Нигере, Омане, в некоторых других странах

использовалась, в частности, для того, чтобы искусственно сдер-

живать влияние формирующихся буржуазных и некоторых других

слоев на государственную власть. Даже в Кувейте, где в услови-

ях по существу абсолютной монархии есть парламент, монокра-

тизм тормозит преобразования в содержании государства. С дру-

гой стороны, парламентаризм, разделение властей, местное само-

управление, децентрализация способствуют демократическим про-

цессам в развитии государственной власти, позитивным измене-

ниям в ее содержании, расширяют ее социальную базу.

Наконец, есть еще один аспект анализа формы государства,

который необходимо принимать во внимание. Она не только в

той или иной мере определяется соответствующими нормами

конституций, но и складывается в значительной мере в результа-

те политической и конституционной практики, которая, приобре-

-445-

тая устойчивый характер, порождает в силу прецедентов непи-

саные конституционные нормы. Практика наполняет жизнью те

или иные формулировки, нередко корректирует их, а иногда яв-

ляется источником своеобразных конституционных норм, которые

определяют многие наиболее существенные стороны формы (на-

пример, конвенциональные соглашения в Великобритании регу-

лируют некоторые принципиальные вопросы отношений главы

государства, парламента, кабинета министров).

Конституционные нормы обычно дают объективное представ-

ление о фактически существующей государственной форме. Кон-

ституция Катара 1970 г. (с поправками 1972 г.), устанавливаю-

щая, что вся власть исходит от эмира, отражает фактическое

всевластие последнего, по конституции Бразилии 1988 г. можно

судить об отношениях федерации и штатов и т.д. Однако в неко-

торых странах фактические отношения между высшими органами

государства (например, в форме правления в Индии), между го-

сударством и его составными частями (например, в форме тер-

риториально-политической организации в Ираке), формы и ме-

тоды государственного управления (например, провозглашавший-

ся народным и демократическим режим в условиях правления

<человека-народа> Секу Type в Гвинее) не совсем соответствуют

или совсем не соответствуют тому, что записано в конституции.

Так, по конституции Индии 1950 г. президенту принадлежат

весьма широкие полномочия, но на деле он может их осущест-

влять (до 1976 г. на основе конвенционального правила, а за-

тем - в соответствии с поправкой к конституции) лишь по <со-

вету и с согласия> правительства (кабинета министров), которо-

му, следовательно, на деле принадлежат эти полномочия и фак-

тически - <президентская власть>. Провозглашенная еще в

1974 г. автономия Иракского Курдистана реально не осуществля-

лась, более того, велось массовое переселение курдов в другие

районы страны с применением оружия и даже отравляющих ве-

ществ. В Алжире, как и в ряде других стран, заявлявших о со-

циалистической ориентации, декларировавшееся решающее учас-

тие народных масс в управлении государством на деле служило

лишь декорациями авторитаризма их лидеров (хотя некоторые

меры по раскрепощению населения, развитию политической куль-

туры действительно предпринимались).

С учетом перечисленных факторов мы рассматриваем форму

государства не только через призму права, а как целостный поли-

тико-правовой институт. Форма государства - это обусловленное

в конечном счете его содержанием единство взаимосвязей струк-

турной и территориальной организации государственной власти,

методов ее осуществления и способов обратных связей органов

государства с населением страны.

-446-

До сих пор речь шла преимущественно о доктринальном по-

нятии формы государства. В литературе дискуссия велась глав-

ным образом в теоретическом аспекте, и анализу конкретных кон-

ституционных норм мало уделялось внимания: термин <форма

государства> в основных законах сначала не употреблялся, а по-

том использовался очень редко и ограничительно, охватывая

лишь форму правления. В наше время ситуация изменилась. По-

явились конституции, в которых данный термин трактуется более

широко, близко к приведенным выше доктринальным разработ-

кам. Один из разделов конституции Турции 1982 г. зазывается

<Форма государства>, такой же заголовок имела гл. 8 конститу-

ции Эфиопии 1987 г. В ч. 5 <Система правления> конституции

Египта в редакции 1980 г. содержатся положения, относящиеся

к разным элементам формы государства. То же самое можно

сказать о разд. 8 <Организация государства> конституции Ника-

рагуа 1987 г., а отчасти и о разд. 3 <Об организации государст-

ва> конституции Бразилии 1988 г., гл. 4 <Государственная струк-

тура> конституции .Эфиопии 1994 г., ст. 1 конституции Грузии

1995 г.

Статьи многих конституций содержат в известной степени

<синтезированные> формулировки, относящиеся к форме государ-

ства в целом. Конституция Франции 1958 г. провозглашает, что

государство является <неделимой, светской, социальной, демокра-

тической республикой> (ст. 2). Основной закон ФРГ 1949 г. ус-

танавливает, что республика - демократическое и социальное

федеративное государство  (ст. 29). Конституция Бангладеш

1972 г. характеризует государство как унитарную, суверенную и

независимую республику (ст. 1), конституция Индии 1950 г. оп-

ределяет его как союз штатов, светскую, <демократическую и со-

циалистическую> республику (преамбула). В конституции Сьер-

ра-Леоне 1978 г. (заменена в 1991 г.) провозглашалась <суверен-

ная республика с однопартийной системой правления>, в основном

законе Марокко 1972 г. (заменен новой конституцией) - <демо-

кратическая и социальная монархия>, в конституции Бразилии

1988 г. говорится о <демократическом правовом> государстве.

Основной закон Колумбии 1991 г. содержит гораздо более про-

странную формулировку: ст. 1 гласит, что это государство соци-

ально-правовое, организованное в форме унитарной республики,

децентрализованное, с автономией его территориальных единиц,

демократическое, партиципаторное и плюралистическое. Конститу-

ция Эквадора 1987 г. характеризует государство как суверенное,

независимое, демократическое и унитарное. Его правление -

республиканское, президентское, основанное на выборах, пред-

ставительное, ответственное и альтернативное (ст. 1).

Комплексные формулировки содержат конституции социалис-

тических и постсоциалистических государств. Правда, в первых

-447-

акцент делается прежде всего не на форму, а на по-своему пони-

маемый социальный характер государства. В конституциях пост-

социалистических государств эти идеологические формулировки

устранены, а вопросам формы придано большее значение. Кон-

ституция Румынии 1991 г. устанавливает унитарное, неделимое,

правовое, социальное и демократическое государство (ст. 1),

основной закон Болгарии 1991 г. - республику с парламентарным

управлением, единое государство с местным самоуправлением

(ст.ст. 1 и 2), конституция Молдовы 1994 г. - единое демократи-

ческое правовое государство, конституция Казахстана 1995 г. -

демократическое, правовое, светское, социальное государство, уни-

тарную республику с президентской формой правления.

В названных выше, да и многих других основных законах

речь идет не о каком-то одном (из трех) <элементе> формы го-

сударства, а о двух-трех из них или о форме в целом. Все это

дает основание заключить, что конституционное регулирование

формы государства, ранее отсутствовавшее, осуществлявшееся не-

полно или разрозненно (по элементам), постепенно ведет к появ-

лению особого конституционно-правового института. Форма госу-

дарства становится не только теоретическим понятием, сложив-

шимся на базе обобщения прежде всего политической практики,

но и комплексным конституционно-правовым <институтом - систе-

мой внутренне согласованных норм, регулирующих данное явле-

ние в его правовых взаимосвязях.

Конечно, в разных странах степень развития этого института

неодинакова. Во многих основных законах урегулированы только

его элементы, в других такие нормы пробельны. Но если рассмат-

ривать законодательство и политическую практику не отдельно

взятых стран, а в плане сравнительного изучения, то можно кон-

статировать по крайней мере становление такого института. За-

дача сравнительного правоведения (в сфере конституционного

права) - увидеть эти процессы, суметь обобщить их, дать ори-

ентиры дальнейшему конституционному правотворчеству.

Институт формы государства имеет комплексный характер.

Он состоит из трех институтов, которые по отношению к нему

выступают в качестве <подинститутов>: формы правления, фор-

мы территориально-политического устройства, государственного

режима, в котором важное значение имеет институт партиципа-

ции, отражающий способы обратной связи государства и населения.

В отличие от других сторон государственного режима, которые

представляют собой существо методов и форм осуществления го-

сударственной власти <сверху>, путем деятельности государст-

венных органов, институт партиципации характеризует разнооб-

разие форм и методов деятельности граждан, их объединений по

участию в управлении государством и развитием общества <сни-

зу>.

-448-

Все эти пединституты тесно взаимосвязаны: не может суще-

ствовать государство с той или иной формой правления без тер-

риториально-политической организации, как и последняя немыс-

лима без определенного государственного режима. Любая госу-

дарственная форма включает также способы партиципации насе-

ления или определенных групп в управлении государственными

делами, то есть обратные связи. В условиях рабовладельческого

строя были народные собрания, во Франции в эпоху феодализма

созывались мартовские и майские <поля> (съезды), в современ-

ном Бутане - общие трапезы знатных с простолюдинами, в ко-

торых участвует сам король, в Омане - аш-шура, иджма, медж-

лис и т. д. Самые разные формы партиципации существуют в

современном демократическом государстве (общегосударственное

обсуждение правительственных проектов, референдум, народная

инициатива, создание смешанных органов, включение представи-

телей ведущих общественных организаций в состав государствен-

ных органов и т.д.).

<Элементные институты> (элементные для формы) в свою

очередь могут выступать в качестве комплексных по отношению

к другим, например, форма правления - по отношению к инсти-

тутам главы государства, парламента, правительства, форма

территориально-политической организации государства - по от-

ношению к институтам федерализма, автономии, административ-

но-территориального деления, форма государственного режима -

по отношению к институтам чрезвычайного положения, прези-

дентского правления, партиципация - по отношению к институ-

там выборов, референдума, народной зако.нодательной инициати-

вы и т.д. Такое членение можно продолжить: институт ответст-

венности правительства (политической, гражданской, уголовной)

является составной частью комплексного института правительст-

ва, институт федерализма включает в качестве составной части

институт <федеральной интервенции> в дела штатов, зафиксиро-

ванный в некоторых конституциях латиноамериканских госу-

дарств и т.д. В конечном счете оно приведет к выделению такого

института-элемента, который состоит только из совокупности

норм-правил и не может быть разделен на другие институты.

Анализ норм основных законов, конвенциональных соглаше-

ний, конституционной и политической практики свидетельствует

о том, что комплексный конституционно-правовой институт формы

государства в обобщенном виде состоит из следующих слагае-

мых:

1) конституционные писаные, неписаные (конвенциональные)

нормы и соответствующая практика, относящиеся к структуре ос-

новных органов государства (например, существование или от-

сутствие парламента), их разновидностям (например, монарх,

-449-

единоличный президент, коллегиальный президент) и их правово-

му положению;

2) нормы и практика, относящиеся к организации территории

государства, то есть к политико-территориальному устройству

(унитаризм, федерализм, автономия, <регионалистское государст-

во>, <ассоциированные государства>) и административно-терри-

ториальному делению (виды административно-территориальных

единиц и правовое положение территориальных коллективов);

3) нормы и практика, относящиеся к методам деятельности

органов государства - <прямые> связи (предписания, дозволе-

ния, стимулы, запреты, ответственность, а в более широком пла-

не - насилие, либерализм, компромисс, консенсус и др.);

4) нормы и практика, характеризующие внутренние связи и

отношения между <элементами>, между органами государства

(например, ответственность правительства перед парламентом,

перед президентом, перед тем и другим), между государством и

территориальными единицами (штатами, автономными образова-

ниями, административно-территориальными единицами, представ-

ляющими территориальные коллективы и не представляющие та-

ковых) ;

5) нормы и практика, характеризующие внешние, <обратные>

связи: участие населения, граждан, их объединений в деятельно-

сти государственного аппарата.

Исследователями предложены различные классификации госу-

дарственных форм. Они имеют множество вариантов, но запад-

ные авторы исходят прежде всего из особенностей государствен-

ной структуры, используя обычно один из критериев. Так, Ф. Ар-

дан выделяет унитарные и сложные государства, (*1), другие иссле-

дователи, говоря о форме государства, упоминают республики и

монархии, третьи называют демократические и авторитарные

(диктаторские, тоталитарные) формы.

Сторонники марксистской концепции на первый план выдвига-

ют социальный характер государственной власти. С этой точки

зрения различаются формы буржуазных и формы социалистиче-

ских государств. В первом случае выделяются буржуазно-демо-

кратическая государственная форма (республика или монархия,

унитарная или федеративная и т.д.) и авторитарная (тоталитар-

ная, фашистская) государственная форма, во втором - респуб-

лика Советов и народно-демократическая республика.

После распада колониальной системы и появления новых го-

сударств капиталистической и социалистической ориентации бы-

ли предложены дополнительные градации: полуфеодально-теокра-

тическая государственная форма (Оман), буржуазно-авторитар-

ная (Индонезия), буржуазно-либеральная (Бразилия), пробур-

(**1_ Ardant Ph. Op. cit. P. 34,                                              

-450-

жуазно-монократическая (преимущественно в некоторых странах

тропической Африки, где еще не сложился класс собственной на-

циональной буржуазии), революционно-демократическая в стра-

нах социалистической ориентации (выделение этой формы, осно-

ванное на конституционных положениях и документах правящих

партии, сопровождалось оговоркой, что на деле она обладает ав-

торитарными чертами). Кроме того, отмечалось, что развиваю-

щимся странам как капиталистической, так и социалистической

ориентации известна также временная военно-тоталитарная госу-

дарственная форма, возникающая после военных и государственных

переворотов (такой путь развития прошли Алжир, Гана, Нигерия,

Пакистан, Эфиопия и др.; в некоторых из них военное управление

в совокупности превосходило по длительности периоды нахожде-

ния у власти гражданской администрации). (*1). Военно-тоталитарная

форма существовала и в некоторых европейских странах (напри-

мер, в Греции в 70-х годах при режиме <черных полковников>,

в Турции - в 80-х годах).

Однако в рассмотренных выше классификациях либо учитыва-

ется не вся совокупность элементов формы, либо членение имеет

<групповой> характер: объединяет социально неоднородные госу-

дарства или базируется на региональных критериях. В них отсут-

ствует <глобальное> обобщение, которое могло бы отразить ком-

плексный характер формы государства, единство элементов и

разного рода связей. С нашей точки зрения, опыт многих стран

позволяет выделить три основные формы государства: поликра-

тическую (<многовластную>), монократическую (<единовласт-

ную>) и сегментарную, занимающую промежуточное положение

между ними. Каждая из них может иметь и республиканскую, и

монархическую форму правления, унитарное и федеративное тер-

риториально-политическое устройство, разный государственный

режим.

Поликратическая форма существует во многих развитых странах

с богатыми демократическими и правовыми традициями (Велико-

британия, Япония, Канада и др.), в усеченном виде она действует в

отдельных развивающихся странах (например, Индия), складывает-

ся в некоторых постсоциалистических государствах (Венгрия, Лат-

вия, Молдова, Украина, Чехия и др.). В самом общем виде она ха-

рактеризуется тем, что: 1) органы государственной власти фор-

мируются в результате применения тех или иных демократичес-

ких способов, а отношения между ними строятся на основе прин-

ципов разделения властей, системы сдержек и противовесов, взаи-

мозависимости и взаимодействия властей: 2) территориальная

структура государства строится с учетом баланса интересов раз-

личных национальностей, центра и мест: 3) в деятельности орга-

(**1) См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации

государства. С. 10-14.

-451-

нов государства акцепт делается на демократические формы и

методы (в том числе поиски компромисса, консенсуса), хотя не

исключается и насилие, если создается угроза конституционному

строю, свободному демократическому порядку; 4) в том или ином

объеме используются различные формы участия граждан в управ-

ления государством, а политические партии и группы давления

создают условия для деконцентрации политической и, следова-

тельно, государственной власти; 5) провозглашаются и осущест-

вляются на практике основные демократические права и свободы

граждан, основанные на признании общечеловеческих ценностей

(однако социально-экономические права признаются и обеспечи-

ваются в меньшей мере, чем политические и личные).

Поликратическая государственная форма имеет в разных

странах свои варианты, отличается разной степенью развития.

Наличие одного или нескольких признаков не обязательно ведет

к созданию такой формы, важно учесть <доминанту>. Иногда эта

форма приобретает олигархические черты, что обусловлено ролью

тех или иных группировок в структуре власти, иногда она может

включать отдельные монократические факторы (например, доми-

нирование президента в системе органов государства). Последние

могут привести к ее перерождению в другую государственную

форму, к созданию полумонократического государства. Такие яв-

ления наблюдаются в некоторых суперпрезидентских республиках

Латинской Америки, в постсоциалистических государствах Вос-

тока.

Монократическая государственная форма характеризуется

тем, что: 1) органы государственной власти формируются либо

открыто антидемократическим путем (например, в результате во-

енного переворота), либо псевдодемократическими методами, ко-

торые служат лишь прикрытием фактического единовластия, что

осуществляется разными путями (абсолютная монархия, прези-

дент-генерал, возглавивший руководство после переворота, пред-

писанная конституциями руководящая роль в обществе и государ-

стве одной партии и др.), но система взаимных сдержек и про-

тивовесов отвергается; 2) в территориальной структуре государ-

ства интересы центра доминируют над периферией, хотя послед-

няя может быть представлена <государственными образования-

ми> - штатами, автономией и даже союзными республиками,

провозглашаемыми суверенными государствами: интересы господ-

ствующей нации и граждан, принадлежащих к ней, доминируют

(над другими национальными группами и лицами, не принадлежа-

щими к основной нации, которые иногда даже не получают прав

гражданства  (это имеет место, например, в Кувейте  или

Эстонии, хотя последнюю нельзя отнести к монократической фор-

ме): 3) в деятельности органов государства либо делается акцент

-452-

на преобладании прямого насилия, либо оно сочетается с наси-

лием идеологическим и сопровождается официальными заявле-

ниями о невиданном развитии демократии; 4) участие граждан в

управлении государством либо совсем не осуществляется (напри-

мер, в условиях военных режимов), либо практикуется в мини-

мальной степени или имеет преимущественно показной характер,

поскольку почти отсутствуют группы давления различных слоев

населения (в кулуарах власти такие группировки есть), в резуль-

тате чего не создаются условия для деконцентрации политичес-

кой. а, следовательно, и государственной власти; 5) демократиче-

ские права и свободы граждан либо вообще не упоминаются в за-

конодательстве (в некоторых полуфеодально-теократических госу-

дарствах нет конституций), либо их осуществление приостанавли-

вается (приостанавливается действие соответствующих статей

конституций), либо, наконец, их провозглашение в конституциях,

иногда весьма детальное, парализовано практикой осуществления

власти, применением репрессивных мер со стороны полиции, орга-

нов государственной безопасности. Социально-экономические пра-

ва иногда провозглашаются и в какой-то мере осуществляются,

но на базе <распределительных> методов, обычно за счет сниже-

ния уровня жизни населения.

Монократическая государственная форма также имеет свои

варианты, степени развития, также предполагает учет <доминан-

ты>. Методы осуществления государственной власти в гитлеров-

ской Германии, возглавляемой фюрером государства, отличались

от методов, используемых <пожизненным президентом> Иди Ами-

ном, бывшим чемпионом по боксу, в Уганде (свергнут в 1979 г.),

своеобразные черты имеет государственная форма, в которой

власть осуществлялась под руководством единственной партии

и под лозунгом <Вся власть - Советам>, военно-тоталитарный

беспартийный режим в Нигерии в 80-90-х годах отличался от

военного режима Пакистана того же периода и т.д. Но в целом

всем им с некоторыми модификациями присущи указанные выше

признаки.

Сегментарная государственная форма условно может быть

охарактеризована как полудемократическая. В ней есть элементы

и демократии, и авторитаризма, а иногда и тоталитаризма. Орга-

ны государственной власти формируются путем выборов, но число

партий, допускаемых к участию в (них, ограничено (например, в

Индонезии только три), выборы в парламент не имеют принци-

пиального значения, поскольку традиционно решающая доля вла-

сти сосредоточена в руках президента (многие президентские

республики в Латинской Америке), иного главы государства

(Иордания, Марокко и др.) или иной структуры (Таиланд). Раз-

деление властей по конституции может признаваться, но на деле

ни его, ни системы сдержек и противовесов не существует.

-453-

В территориальной структуре государства при сегментарной

форме возможна автономия, даже политическая (например, Фи-

липпины), на местах могут существовать выборные органы (со-

веты, старосты и т.д.), но автономные полномочия на деле огра-

ничиваются (иногда используются войска), а выборные руково-

дители советов или старосты подлежат утверждению и могут

быть не утверждены вышестоящим начальником. В деятельности

органов государства значительное место занимает насилие, уча-

стие граждан в управлении государством незначительно (хотя

его элементы имеют место) и хотя демократические права и сво-

боды в конституциях признаются (иногда их перечень довольно

широк), действенные юридические гарантии их осуществления на

практике отсутствуют.

-454-

 2. Институт формы правления

Термин <форма правления> содержится во многих конститу-

циях стран мира. О <федеральной, республиканской и представи-

тельной форме правления> говорится в ст. 1 конституции Арген-

тины 1853 г., о <представительной демократии как форме прав-

ления> - в ст. 1 конституции Парагвая 1967 г., парламентарную

форму правления с наследственной монархией устанавливает

ст. 1 конституции Иордании 1952 г. Термин <форма правления>

(реже - <форма государственного правления>) содержат кон-

ституции Мексики 1917 г., Бразилии 1988 г., Эфиопии 1994 г.,

Сальвадора 1983 г., Тонга 1967 г., Молдовы 1994 г., Казахстана

1995 г. 'и ряда других стран. В ряде основных законов этот тер-

мин отсутствует (конституции Франции 1958 г., Болгарии 1991 г.,

Румынии 1991 г., Китая 1982 г., Сьерра-Леоне 1991 г., Кубы

1976 г. и др.), но они почти всегда закрепляют основной принцип

формы правления: монархия или республика (лишь в единичных

случаях, например, в Израиле и Кампучии для официального на-

звания страны используется термин <государство> - <Государ-

ство Израиль>, до установления монархии в 1993 г. - <Государст-

во Кампучия>).

Во многих случаях термины <монархия> и <республика> сопро-

вождаются различными уточнениями. В конституции Марокко

1972 г. говорилось о <демократической и социальной монархии>,

Непала 1990 г. - об индуистском конституционно-монархичес-

ком королевстве, ФРГ 1949 г. - о <федеративной республике>,

Гайаны 1980 г. - <о кооперативной республике>, Пакистана

1973 г. - об <исламской республике>. Что же касается дальней-

шей юридической квалификации монархий и республик (дуалисти-

ческая или парламентарная монархия, президентская или парла-

ментарная республика), то основные законы таких определений

почти не содержат (иногда говорится о конституционной монар-

-454-

хин, о парламентаризме или президентской республике, например,

в конституции Эквадора 1987 г., Казахстана 1995 г.). Установить

это можно путем анализа соответствующих конституционных

норм, а также устойчивых реальных отношений, сложившихся

между органами государства.

Поскольку развернутого определения термина <форма прав-

ления> в конституциях нет, при анализе ее содержания необхо-

димо руководствоваться доктринальным понятием.

В научной литературе существуют различные подходы к поня-

тию формы правления. Сторонники узкой трактовки считают, что

характер формы правления, существующей в данном государст-

ве, <зависит от организации верховной государственной власти,

точнее - от определения правового положения высшего органа

государственной власти - главы государства>. (*1). Наиболее широ-

кое определение предложил чехословацкий автор И. Благож. Он

включает в понятие формы правления отношения между государ-

ством и населением, между высшими государственными органа-

ми, между этими органами и центрами экономической и полити-

ческой власти, политическую среду, в которой реализуются эти

отношения. (*2). Форму правления рассматривают сточки зрения

<структуры правового положения и соотношения высших органов

государственной власти>, (*3), считается, что она <представляет собой

организацию верховной государственной власти>, <предопределя-

ет структуру высших государственных органов и принципы их

взаимоотношений>. (*4).

С нашей точки зрения, определение И. Благожа нуждается в

корректировке, поскольку относится не только к государственной,

но и к экономической и политической власти, и в то же время

сводить понятие формы правления к правовому положению гла-

вы государства и к структуре и взаимоотношениям высших орга-

нов государства (причем обычно среди них выделяются лишь три:

глава государства, парламент и правительство) не совсем вер'но.

Если в качестве критерия использовать правовое положение од-

ного органа (должностного лица) - главы государства, то мож-

но найти некоторые республиканские черты в монархии Малай-

зии, где главу государства выбирают из своей среды султаны

штатов сроком на пять лет, и напротив, отдельные монархичес-

кие признаки, скажем, в Центрально-Африканской Республике,

где существовала должность <пожизненного президента> (затем

Бокасса провозгласил себя императором, но был свергнут в

(**1) Государственное право буржуазных и развивающихся стран. С. 130.

(**2) См.: Благож И. Указ. работа. С. 194.

(**3) Современное буржуазное государственное право. Т. 2. С. 51.

(**4) Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 181.

-455-

При таком подходе из поля зрения выпадают особенности

формы правления в тех странах, где в конституциях была воспри-

нята (в основном теоретически) концепция советов как единой

системы органов государственной власти сверху донизу (социали-

стические страны, некоторые страны социалистической ориента-

ции).

Определения, основанные на анализе структуры, правового по-

ложения и взаимоотношений высших органов государства, ближе

к истине, но если ориентироваться только на этот критерий, то в

одну группу могут попасть, например, Великобритания и Непал,

(парламентарные монархии), хотя роль правительства в этих

странах не совсем одинакова: в Непале многие функции управ-

ления осуществляет непосредственно король, а придворные орга-

ны (Государственный совет, канцелярия и др.) нередко выполняют

не менее важные управленческие функции, чем правительство.

В одну группу (президентские республики) попадают США и Ту-

нис при пожизненном президенте Бургибе, хотя, по существу, это

неодинаковые формы правления. При сохранении прежней усто-

явшейся терминологии она требует в указанных выше случаях,

как и в ряде других, необходимых дополнений и уточнений.

Кроме того, поскольку речь идет о форме правления, то есть

об управлении прежде всего поведением населения, то <наряду с

тремя обычно упоминаемыми центральными органами, видимо,

следует принимать в расчет и другие структуры, причем не толь-

ко в центре, но и на местах, а также прямые и обратные связи

органов государства с населением.

К тому же необходимо учитывать, что современное конститу-

ционное развитие все чаще порождает гибридные и смешанные

формы. Возникают полупрезидентские, полупарламентарные рес-

публики, в президентских республиках устанавливается, хотя и

ограниченная, но все же ответственность правительства перед

парламентом (например, в Коста-Рике - с 1949 г., в Уругвае -

с 1966 г., в Мадагаскаре - в 1975 г.). Этот опыт также должен

найти свое отражение в современных классификациях.

Наконец, рассматривая форму правления в той или иной стра-

не, следует принимать во внимание сложившуюся устойчивую

практику, конвенциональные нормы. Выше уже говорилось об

опыте Индии, где полномочия президента осуществляются пра-

вительством отчасти на основе конвенциональных норм. В этом

отношении Индия следовала старой британской модели, по кото-

рой королевская прерогатива реализуется в основном правитель-

ством. Подобное положение существует и в некоторых других пар-

ламентарных республиках и монархиях, в частности, в Италии и

Японии, хотя в тех из 'них, где принята концепция <рационали-

зированного парламентаризма> (Франция, ФРГ), нормы кон-

-456-

ституций приближены к реальности. Практика является основой

для классификации форм государства во многих странах.

Сказанное относится и к монархиям. Так, поправка 1980 г. к

конституции Непала 1962 г. предусматривала, что правительство

несет ответственность перед парламентом - решающий признак

парламентарной монархии, но, во-первых, резолюция недоверия

правительству подлежала утверждению королем, а, во-вторых, го-

раздо более реальной была ответственность правительства перед

назначившим его королем. Да и реальная роль правительства

иногда была меньше, чем роль различных совещательных и вспо-

могательных органов при короле (государственный совет, дворцо-

вая канцелярия и др.). Конституция Непала 1990 г. построила

отношения высших органов по образцу парламентарной монар-

хии, но по форме она отличается от той, что, скажем, существу-

ет в Швеции или Японии: монарх в Непале играет главенствую-

щую роль в управлении, назначает наместников в области. Черты

дуалистической монархии в стране и после 1990 г. еще довольно

заметны. Можно привести и другие примеры подобного рода, ког-

да нормы конституции расходятся с реальным положением:

власть монарха оказывается неизмеримо весомее, чем это преду-

сматривают тексты основных законов (Иордания, Марокко и др.).

Таким образом, оценивая ту или иную форму правления, сле-

дует учитывать, помимо структуры, взаимоотношения не только

главы государства, парламента и правительства, но и других ор-

ганов государства, которым по конституциям принадлежит госу-

дарственная власть или которые осуществляют ее на практике.

Указанная выше триада достаточна для учебных целей, но с

точки зрения научных и аналитических исследований она требует

иного подхода. В широком смысле форма правления - это ин-

ститут, складывающийся на основе структуры и взаимоотношений

основных органов государства, осуществляющих государственную

власть. Сюда относится и судебная власть (органы местного са-

моуправления, как традиционно считается, не осуществляют го-

сударственную власть), поскольку нельзя отрицать, что роль су-

да, в том числе конституционного - важнейший элемент управ-

ления в государстве (понимая термин <управление> не только

как администрирование).

Анализ конституционных норм, конвенциональных соглаше-

ний, устойчивой политической практики свидетельствует, что кон-

ституционно-правовой институт формы правления состоит из сле-

дующих слагаемых:

1) нормы и практика, относящиеся к разновидностям, структу-

ре, правовому положению органов законодательной, исполнитель-

ной, судебной и контрольной власти. По нашему мнению, без уче-

та реальной роли судебной власти в стране и деятельности конт-

-457-

рольных органов (например, конституционного контроля, избира-

тельных трибуналов в некоторых странах Латинской Америки,

прокуратуры, омбудсменов, генеральных контролеров и других

аналогичных органов, которые, как устанавливают некоторые кон-

ституции, независимы от всякой другой власти (*1)) трудно соста-

вить подлинное представление о форме правления в той или иной

стране.

Органы, названные выше - это центральные органы государ-

ства. Однако в ряде случаев для более полной характеристики

следует, видимо, учитывать и роль местных органов. Система уп-

равления в странах, где из центра на места назначаются в каче-

стве представителей государственной власти губернаторы, префек-

ты и др., отличается от системы, где таких представителей нет.

Что же касается стран, где принята концепция единства государ-

ственной власти и считается, что ее олицетворяет система органов

типа советов сверху донизу, то в данном случае учет конституци-

онных норм и фактической роли этих органов особенно необходим;

2) нормы и практика, характеризующие отношения между на-

званными выше органами государства. По существу, эти отноше-

ния свидетельствуют о роли тех или иных органов в механизме

государственного властвования, управления обществом. Во мно-

гих конституциях (например, во французской и следующих ее мо-

дели ряда франкоязычных африканских стран) есть специальные

главы (разделы) об отношениях между парламентом и прави-

тельством: отношения между другими органами регулируются в

иных главах. Они выражают внутренние связи в системе управ-

ляющих звеньев. Речь идет, например, о праве президента рас-

пустить парламент при соблюдении определенных условий, о

праве парламента уволить правительство в отставку в парламен-

тарной республике или парламентарной монархии, и напротив,

о невозможности таких действий в президентской республике, о

праве конституционного суда (совета) лишить юридической силы

закон парламента или акт правительства в случае их неконсти-

туционности, о полномочиях избираемого парламентом генераль-

ного контролера (аудитора) проверять любые учреждения и пред-

приятия государственного сектора, не подчиняясь никакой другой

власти;

3) нормы и практика прямой и обратной связи управляемых

с основными органами управления (в данном случае термин <уп-

равление> понимается в широком смысле, как соответствующая

деятельность органов государства). Подобного рода нормы, ре-

гулирующие <внешнее воздействие>, 'имеют очень важное значение

в институте формы правления, ибо речь идет именно об управле-

нии поведением лиц, коллективов, объединений. Роль таких

(**1) Подробнее см.: Чиркин В. Е. Контрольная власть. С. 37.

-458-

норм при классификации форм правления может быть более весо-

мой, чем значение норм <внутреннего действия>, определяющих

отношения органов государства между собой.

В государствах современного мира имеется множество различ-

ных форм правления. До сих пор в Омане абсолютная монархия

существует практически в чистом виде. Здесь нет конституции,

роль основного закона выполняет священная книга мусульман -

Коран, нет представительного органа, король является также вер-

ховным судьей. Королевская (султанская) власть усилена теокра-

тической поскольку монарх считается высшим духовным лицом

страны. Это дает монархии, правящему семейству дополнитель-

ные и, пожалуй, более мощные рычаги, чем светские формы воз-

действия. Такая форма правления может быть охарактеризована

как абсолютистско-теократическая монархия.

Положение немногим отличается в Бахрейне, Кувейте, Брунее,

Катаре, где имеются дарованные монархами конституции и в не-

которых из них (однажды-в Бахрейне, неоднократно - в Ку-

вейте) избирались парламенты. В конституциях Бахрейна и Ку-

вейта даже говорится об ответственности правительства перед

парламентом (по традиции правительство возглавляет сын или

брат монарха), который, однако, имеет совещательный характер,

а нормы об ответственности являются <голым правом>. К тому

же, например, в Брунее в парламенте численно преобладают ли-

ца, являющиеся его членами по должности, то есть назначенные

султаном.

В 1992 г. конституционный акт (низам) был дарован народу

королем Саудовской Аравии; при короле создан совещательный

совет из 60 назначенных членов. Но королевский низам - не

совсем конституция (хотя в его содержание входят конституци-

онные вопросы и даже говорится о взаимоотношениях законода-

тельной, исполнительной и судебной властей), поскольку подлин-

ной конституцией королевства считаются две священные книги

мусульман - Коран и сунна.

Согласно конституциям ряда стран вся власть - законода-

тельная, исполнительная, судебная - исходит от монарха, а его

теократические полномочия столь же велики. Таким образом, хо-

тя по своему правовому положению абсолютных монархий в чис-

том виде теперь в мире нет (может быть, кроме Омана), указан-

ные страны сохраняют основные черты абсолютной монархии.

близки к ней.

Особое место среди монархий занимают Объединенные Араб-

ские Эмираты. В этом государстве полнота власти принадлежит

коллегиальному органу - Совету эмиров семи объединившихся

эмиратов (назначенное эмирами Национальное собрание состоит

не при этом совете, а при правительстве). Рычаги власти принад-

-459-

лежат эмиру крупнейшего эмирата Абу-Даби, занимающего 86%

территории федерации. Его глава периодически переизбирается

сроком на пять лет председателем Совета эмиров.

Дуалистических монархий в чистом виде, когда управление

страной осуществляет монарх через подчиненное ему и ответст-

венное только перед .ним правительство, в настоящее время не

существует. Но конституции предусматривают смешанные формы

дуалистической и парламентарной монархий, с преобладанием

элементов либо первой (Иордания до реформ 1990-х годов), ли-

бо второй (Марокко). Согласно ст. 51 конституции Иордании

1952 г. правительство ответственно перед парламентом - один из

главных признаков парламентарной монархии. Но и теперь, не-

смотря на некоторую либерализацию, это <голая норма>, посколь-

ку все акты парламента (в том числе вотум недоверия прави-

тельству, если он последует) должны одобряться королем. Прак-

тически в Иордании длительное время существовало беспарла-

ментское правление (распущенный королем парламент заменяли

создаваемые им различные консультативные советы, иногда со-

стоявшие из оставшихся в живых членов парламента), выборы

проведены лишь в 1989 г., почти через три десятилетия после рос-

пуска парламента. Управление государством на деле осущест-

вляет король, который, однако, в последние годы развивает неко-

торые формы партиципации.

Вотум недоверия правительству со стороны парламента воз-

можен и в Марокко, но, в отличие от Иордании, он не нуждается

в утверждении короля. В то же время правительство ответствен-

но также и перед королем. Если судить по этим признакам, в Ма-

рокко существует полудуалистская, полупарламентарная монар-

хия. На деле она гораздо ближе к дуалистической, ибо общее

руководство аппаратом управления, вооруженными силами, поли-

цией концентрируется в руках короля (хотя он не занимает пос-

та главы правительства). Из двух видов ответственности прави-

тельства более весома ответственность перед монархом, которым

имеет реальную власть. К тому же король имеет право отлага-

тельного вето по отношению к законам парламента и право рос-

пуска последнего. Правом роспуска он пользовался неоднократ-

но, в течение многих лет в Марокко продолжалось беспарла-

ментское правление. Таким образом, в Иордании и Марокко фак-

тически существует дуалистическая монархия с незначительными

и, по существу, чисто внешними элементами парламентаризма,

хотя в Марокко они несколько более весомы. Эту гибридную фор-

му можно назвать дуалистически-парламентарной монархией.

К указанной форме можно отнести и Непал после 1990 г., хотя

по новой конституции правительство ответственно только перед

парламентом.

-460-

По тексту конституций парламентарными монархиями являют-

ся большинство монархических государств: Великобритания, Ис-

пания, Дания, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Япония, Таиланд,

Малайзия, Непал и др., а также те члены британского Содруже-

ства, которые имеют главой государства британского монарха,

представленного в них генерал-губернатором (их более двадца-

ти). (*1). В этих странах правительство ответственно только перед

парламентом.

Однако и по конституциям, и тем более на практике формы

правления в указанных странах различны. В соответствии с кон-

венциональной нормой британский монарх имеет право вето, по

он не применяет его почти 300 лет, в связи с чем сложилась дру-

гая конвенциональная норма о неприменении вето. Монархи в

Японии, Швеции, Норвегии и некоторых других странах лишены

этого права, равно как и каких-либо самостоятельных полномо-

чий, оставаясь в большинстве случаев лишь символом единства

нации. Некоторые из них даже формально не совершают акта

назначения правительства: оно избирается парламентом. В дру-

гих же странах монарх не только назначает правительство (буду-

чи всегда связан волей большинства парламента, ибо назначение

иного состава правительства не обеспечит ему вотум доверия

парламента и, следовательно, оно не получит утверждения), но

играет, хотя и относительно, некоторую самостоятельную роль,

назначая сначала форматора правительства (обычно это будущий

премьер-министр), а в случае его неудачи подобрать состав

правительства - другого. Подобное особенно характерно для тех

стран, где в парламенте представлены несколько партий, причем

(ни одна из них не имеет большинства и им не удается образо-

вать коалицию большинства. В таких условиях монарх может

создать кратковременное правительство меньшинства, целью ко-

торого является лишь организация выборов нового состава пар-

ламента.

Более существенные полномочия имеет глава государства в

парламентарных монархиях-Малайзии и особенно в Таиланде.

В Малайзии - парламентарно-выборной монархии - он выбира-

ется сроком на пять лет из числа султанов девяти штатов (в че-

тырех других штатах их правителями являются не султаны).

Правда, выборы проводятся путем очередности замещения этой

должности султанами штатов по особому списку, но все-таки это

выборы, и избираемый зависит в какой-то мере от них. До 1984 г.

монарх имел существенные права вето, которых затем был пар-

ламентом лишен (обычное отлагательное вето сохранилось).

(**1) См.: Крылова Н. С. Содружество наций: политико-правовые проблемы.

М., 1991. С. 260-262.

-461-

Свои особенности имеет и парламентарная монархия в Таи-

ланде. На протяжении многих лет в этой стране существовали

правительства военных, причем они создавались не только в ре-

зультате военных переворотов, но и в другие времена, отражая

особую роль армии в тайском обществе (первое после многих

лет правления военных гражданское правительство сформирова-

но в 1992 г.). В условиях партийной раздробленности (в выборах

в парламент участвовало нередко 45-50 партий) правительство

военных, представлявших в Таиланде традиционно особую, спло-

ченную политическую группировку, являлось в известной мере за-

кономерным следствием. Нужно также иметь в виду, что хотя

король оставался <за кулисами>, на деле через назначаемый им

сенат он во многом (хотя и не во всем) направлял политику.

Таким образом, эта форма правления может быть названа парла-

ментарно-милитарной монархией.

Конкретизацией республиканской формы правления является

деление государств на президентские республики (например,

США, Филиппины, Мексика, Зимбабве) и парламентарные (Ита-

лия, Индия,. Молдова, Эстония и др.). В странах первой

группы, которая получила широкое распространение (например,

в Африке до 1990-х гг. совсем не было парламентарных респуб-

лик), президент избирается независимо от парламента (например,

в Мексике - прямым голосованием избирателей, а в США -

выборщиками, избранными путем голосования избирателей), хотя

есть и исключения (в Суринаме - 2/3 голосов парламента). Пре-

зидент назначает правительство, он свободен в подборе его чле-

нов и делает это по своему усмотрению (в США, Нигерии по

конституции 1989 г., некоторых других странах необходимо,

однако, согласие верхней палаты парламента). Президент являет-

ся главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.).

Если же предусмотрена должность премьер-министра (как, напри-

мер в Египте, но зачастую она не упоминается в конституциях и

во многих странах Азии и Африки то вводилась, то упраздня-

лась), то это <административный премьер>, фактическим руково-

дителем правительства остается президент. Он определяет поли-

тику правительства, под его председательством проходят заседа-

ния совета министров, на которых решаются наиболее важные

вопросы (менее важные решаются под председательством адми-

нистративного премьер-министра на заседаниях совета кабинета).

В президентской республике осуществляется жесткое разде-

ление властей: президент не вправе досрочно распускать парла-

мент, но и последний не вправе смещать министров путем вотума

недоверия (разумеется, это всегда относится и к главе прави-

тельства - президенту). Правительство (министры) ответственно

-462-

только перед президентом, но не перед парламентом - главный

признак президентской республики (ст. 79 конституции Грузии).

Вследствие особой роли главы государства, концентрации в

его руках больших полномочий группа стран Латинской Амери-

ки получила название суперпрезидентских республик. Однако в

последние десятилетия в Азии и Африке появились такие госу-

дарства, где власть президента была еще более усилена, он являл-

ся руководителем единственной легальной, а то и вовсе единст-

венной партии, которая провозглашалась конституциями (в тех

или иных формулировках) руководящей силой общества и госу-

дарства, главным идеологом страны, а порой и создателем офици-

ально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при прези-

денте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир

при президенте Мобуту и др.). Это - президентско-монистичес-

кие республики, форма президентского абсолютизма. В настоящее

время в связи с процессами глобальной демократизации таких

форм правления уже нет, но нельзя исключать появления их в

дальнейшем.

На рубеже 80-90-х годов в некоторых странах (особенно в

Латинской Америке, а затем в Африке) возникли тенденции

смягчения президентского всевластия. В то же время в отдельных

странах Европы в ходе конституционных реформ либо ограничи-

вались полномочия президента в президентской республике (Пор-

тугалия) , либо, напротив, существенно возрастали в парламен-

тарной (Франция). В результате появились некоторые новые гиб-

ридные формы правления: полупрезидентские, полупарламентар-

ные республики, президентские республики с элементами парла-

ментаризма и парламентарные республики с элементами прези-

денциализма.

В президентской республике предусмотрена возможность во-

тума недоверия министрам (но не главе правительства - прези-

денту), которые ответственны и перед президентом (двойная от-

ветственность министров). В Коста-Рике, согласно конституции

1949 г., министры могут быть уволены решением двух третей го-

лосов парламента, если они нанесли ущерб государственной вла-

сти. В Уругвае по конституции 1966 г. парламент может в опре-

деленных случаях выразить недоверие министрам. В Венесуэле

парламент одобряет программу правительства на совместном за-

седании обеих палат, в Перу по конституции 1979 г. при вотуме

недоверия президент был обязан сместить министра (ст. 226).

Вотум недоверия министру возможен в Колумбии (ст. 135 консти-

туции 1991 г.), в Эквадоре (ст. 88 конституции 1984 г. с поправ-

ками 1991 г.): всему кабинету президента (кроме самого прези-

дента). Совету министров во главе с премьер-министром - в

Турции, Перу, России и др.). В Перу и Турции президент уволь-

-463-

няет такое правительство в отставку (соответственно ст. 132 кон-

ституции Перу 1993 г. и ст.ст. 99, 110, 111 конституции Турции

1982 г.). В Египте это относится только к отдельному министру.

Если же недоверие выражено премьер-министру или правитель-

ству, президент может не согласиться с этим и вернуть вопрос на

новое рассмотрение парламента. Если парламент подтверждает

свое решение, президент вправе вынести спорный вопрос на рефе-

рендум. Результаты голосования в пользу правительства влекут

роспуск парламента, в пользу парламента - отставку прави-

тельства. В России президент при выражении недоверия прави-

тельству нижней палатой (Государственной Думой)  может не

согласиться с этим и оставить акт без всяких последствий. И толь-

ко если Дума второй раз выразит недоверие, причем обязательно

в срок, не превышающий трех месяцев, президент объявляет об

отставке правительства или распускает Государственную Думу

с назначением даты новых выборов. В Казахстане по конститу-

ции 1995 г. (ст. 53) правительство ответственно перед президен-

том и только в одном случае - перед парламентом: отклонение

программы правительства означает недоверие, но за такое реше-

ние должны проголосовать две трети членов парламента на со-

вместном заседании обеих палат.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что выражение

недоверия правительству при <сильном> президенте крайне за-

труднено. В других странах таких жестких условий нет, но поста-

новка вопроса о доверии правительству возможна лишь значи-

тельным числом членов парламента (в Перу - четвертой частью

состава однопалатного парламента, в Колумбии - не менее де-

сятой части членов любой палаты). Решение принимается абсо-

лютным большинством голосов состава парламента (соответст-

вующей палаты), а иногда и квалифицированным большинством

(обычно 2/3). Но в Перу, как и в России, президент может .не

уволить правительство в отставку, а распустить парламент.

В некоторых странах вопрос о доверии может быть поставлен

преимущественно по инициативе правительства (там, где есть

должность премьер-министра). Как правило, подобная инициа-

тива продиктована желанием правительства, угрожая отставкой

и связанной с этим нестабильностью, укрепить свои позиции в

парламенте или провести закон, против которого борется оппози-

ция.

Что касается депутатов, то они могут поставить вопрос о до-

верии только при определенных условиях, например, как это бы-

ло предусмотрено конституцией Мадагаскара 1975 г., лишь при

обсуждении общей программы правительства и представленного

им плана развития. Конституция Франции 1958 г. предусматри-

вает возможность обойтись без постановки вопроса о доверии

при формировании правительства (правда, чаще практикуется

-464-

обратное). Кроме того, президент зачастую наделяется <арбит-

ражной властью> - он выступает как арбитр по отношению к

другим государственным институтам.

Все эти положения, особенно при учете реальной роли кон-

кретного президента (например, де Голля во Франции в сопостав-

лении с его некоторыми преемниками), в ряде случаев ведут к

тому, что преимущественно парламентарная республика со значи-

тельными элементами президенциализма становится по существу

полупрезидентской, а президентская обретает черты парламентар-

ной республики. Иногда вообще трудно провести грань между

парламентарной и президентской республикой (Турция, Шри-

Ланка, Перу, Россия, Украина и др.). В определенных случаях

возникает по существу новая форма республики: полупрезидент-

ский, полупарламентарный гибрид с преобладанием черт той или

другой республики, а иногда и с такими чертами, которые не бы-

ли присущи ни президентской, ни парламентарной республике.

В полупрезидентской республике, как и в президентской, глава

государства обычно избирается непосредственно гражданами, что

укрепляет его положение.

Наряду с названными выше существуют и другие своеобраз-

ные разновидности. Выше уже упоминалось о суперпрезидентской

и президентско-монистической республиках. В условиях военных

режимов создается президентско-милитарная республика. Это хо-

тя и временная, но нс такая уж редкая форма: со времени воз-

никновения независимых государств в Латинской Америке, Азии,

Африке. Океании, а также, хотя и в меньшей степени, в Европе

произошло около 700 удавшихся военных переворотов. В отдель-

ных странах такая форма существовала на протяжении более

10 лет (Алжир, Нигерия и др.), а в некоторых из них военное

правление, перемежаясь с гражданскими режимами, охватывалось

значительным или даже большим периодом существования неза-

висимого государства (например, Нигерия, Пакистан). Руководи-

тели удачного переворота образуют военный, революционный или

иной совет (хунту), возводят своего лидера в президенты, за-

крепляя это в издаваемых ими (или руководителем переворота)

конституционных прокламациях. Иногда, правда, руководитель

переворота не сразу провозглашает себя президентом, назначая

на эту должность другое лицо (например, генерал Эршад в Бан-

гладеш), но это - временное явление.

Президентско-милитарная республика опирается на армию,

образующую систему органов управления сверху донизу. Впро-

чем, и в других развивающихся странах существует концепция

двойной роли армии (военной и политической), вооруженные си-

лы служат остовом многих <гражданских> президентских и иных

республик (Индонезия, Турция и др.).

-465-

Специфическими чертами обладала президентская республика

в некоторых странах социалистической ориентации, где практи-

ковалось избрание президента съездом или иным органом правя-

щей (единственной) партии (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик).

Избранный таким образом президент получал лишь инвеституру

в парламенте: последний не мог ни отказать в этом, ни избрать

президентом другое лицо. Президент опирался не только на госу-

дарственный, но и на партийный аппарат.

Рядом особенностей отличается президентская республика в

Суринаме. Президент избирается парламентом, но он назначает

правительство, ответственное только перед ним. Сам же прези-

дент, будучи избран парламентом, зависим от него.

Парламентарная республика, особенно в ее <чистой> форме,

распространена гораздо меньше, чем президентская (Италия,

Индия, Португалия - после ряда реформ конституции 1976 г.,

Кабо-Верде (с 1990 г.), Вануату, Болгария, Венгрия, Чехия

и др.). В последние годы по пути создания парламентарной рес-

публики идут некоторые страны Африки (например, Конго), но

их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы.

В парламентарной республике президент обычно избирается

таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно

от граждан-избирателей, не мог противопоставлять себя парла-

менту, то есть непрямыми выборами. Он избирается либо парла-

ментом (Венгл.ия, Чехия), либо особой коллегией (в Германии

в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое

же число делегатов избранных представительными органами земель,

в Италии - члены обеих палат парламента и делегаты област-

ных советов, в Индии - выборные члены парламента и выбор-

ные члены законодательных собраний штатов). Однако в Болга-

рии - парламентарной республике - президент избирается все-

общими выборами.

Способ выборов президента не является, однако, решающим

критерием отличия парламентарной республики от президентской.

Главное состоит в порядке назначения правительства и способе

его политической ответственности. В парламентарной республи-

ке, как и в президентской, правительство назначает президент.

Но в отличие от президентской республики это, как правило,

формальный акт. В парламентарной республике президент не сво-

боден в выборе премьер-министра (который затем составляет со-

вет министров). Ему приходится назначать главой правительства

лицо, которое пользуется доверием парламента (нижней пала-

ты), иначе правительство не будет утверждено парламентом. Поэ-

тому пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей

большинство депутатов в парламенте, или кандидат, предложен-

ный блоком объединившихся партий (коалиционное правительст-

во), совместно располагающих таким большинством.

-466-

Особый случай представляет в парламентарной республике

формирование <правительства меньшинства> - создание прави-

тельства одной из партий меньшинства в парламенте, с которой

почему-либо не хотят вступать в коалицию другие партии, но

обещающие поддержать правительство голосованием при обсуж-

дении его программы и при вотуме доверия (такое положение

имело место в конце 80-х-90-х годах в Индии). Лишь в исключи-

тельных случаях, когда в парламенте произошел массовый пере-

ход депутатов из одной партии в другую, как это было в Индии

в 1978-1979 гг., президент может проявить самостоятельность и

назначить нового лидера правительства взамен ушедшего в от-

ставку.

В парламентарной республике правительство несет ответствен-

ность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум

недоверия обязывает правительство подать в отставку. Правда,

есть вариант: президент может не принять отставку и распустить

парламент с обязательным назначением новых выборов, и если

их результат будет не в пользу правительственной партии, совет

министров обязан уйти в отставку. Требования к вотуму недове-

рия в парламентарной республике также ужесточаются. В пар-

ламентарной Молдове, как и в основном президентской Перу, во-

тум недоверия может быть предложен только четвертой частью

состава парламента, а президент Молдовы распускает парламент

при отклонении дважды вотума доверия правительству (некото-

рое сходство есть с полупрезидентской Россией).

Парламентарная республика, как и президентская, тоже испы-

тывает давление <рационализированного парламентаризма>. Но в

данном случае суть такого давления состоит в том, чтобы огра-

ничить возможность использования вотума недоверия, создать

стабильное правительство, исключить министерскую чехарду

(в Италии, например, за послевоенные годы сменилось более 50

кабинетов). С этой целью применяются разные приемы партий-

ных комбинаций. Помимо упомянутых, существуют и другие кон-

ституционные способы. Одним из наиболее действенных является

предусмотренный Основным законом ФРГ <конструктивный вотум

недоверия>. Предложение о недоверни может быть внесено толь-

ко в том случае, если при этом будет названа фамилия нового

канцлера. Резолюция о недоверии должна содержать оба этих

пункта. Вотум недоверия в ФРГ имел место лишь один раз -

в 1982 г. Кроме того. политическую ответственность перед пар-

ламентом несет только канцлер. Что же касается министров, то

он подбирает и увольняет их по своему усмотрению (официально

это делает президент республики). По примеру ФРГ конструктив-

ный вотум недоверия теперь воспринят некоторыми развиваю-

щимися странами.

-467-

 3. Территориально-политическая организация государства

Термин <государственное устройство> в обыденной речи, а иног-

да и в политической литературе употребляется в излишне широ-

ком значении для характеристики государственного строя страны,

системы государственного управления. В специальной юридичес-

кой литературе термин <государственное (национально-государст-

венное) устройство> используется все реже и лишь в узком смыс-

ле для характеристики политико-территориальной и администра-

тивно-территориальной организации государства, определения

соотношения государства в целом с его составными частями

(штатами, автономными образованиями, административно-терри-

ториальными единицами). Именно в таком значении употреблялся

термин <национально-государственное устройство> в Конституции

СССР 1977 г.: она отнюдь не отказалась от понятия <государст-

венное устройство>, он не <ушел уже в 1977 году>, как это ут-

верждается иногда в литературе, (*1), хотя и добавила определение

<национальное>. Использован он в конституции Узбекистана

1991 г.

Указанный или подобный термин (<национально-государствен-

ное и административно-территориальное устройство>) использо-

вался в конституциях бывших союзных республик, входивших в

состав СССР, в конституциях автономных республик, но в на-

стоящее время почти не применяется, хотя слово <устройство>

(<федеративное устройство>) есть и в Конституции РФ 1993 г.

Зарубежные конституции обычно используют понятия <организа-

ция государства> (разд. 3 конституции   Бразилии 1988 г.),

<структура государства> (гл. 4 конституции Эфиопии 1994 г.,

разд. 4 конституции Перу 1993 г.). При этом под одинаковыми

заголовками нередко размещен неравнозначный по содержанию

нормативный материал. В конституции Эфиопии речь .идет о

форме правления, федерации, штатах, столице государства, в кон-

ституции Перу - о законодательной и исполнительной власти,

исключительном режиме, избирательной системе, регионах и му-

ниципалитетах.

В новейшей отечественной литературе предложен термин

<территориальная организация публичной власти>. (*2). Он имеет

свои положительные стороны, но его различное понимание может

повлечь за собой смешение государственной власти и местного

самоуправления, трактовку федеративного устройства как ад-

министративно-территориального деления, однопорядковых по со-

держанию организационных форм публичной власти, хотя на деле

(**1) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2.

С. 352.

(**2) Там же,

-468-

это разные по своему содержанию власти. Словом, полностью

адекватный обобщающий термин пока не найден.

В конституциях почти всех стран мира в том или ином объе-

ме содержатся нормы, относящиеся к территориальной органи-

зации государства. В одних из них они ограничиваются регули-

рованием вопросов, связанных лишь с административно-террито-

риальным делением, в других - включают конституционное за-

крепление границ государства, в третьих - вопросы автономии

тех или иных частей государства, в четвертых - отношения фе-

дерации и штатов, положение других территорий (владений, фе-

дерального округа и т.д.). Таким образом, в отдельно взятых

странах содержание конституционно-правового института терри-

ториально-политической   (политико-территориальной) организа-

ции государства может быть неодинаковым, но при сравнитель-

ном анализе (необходимо учитывать все варианты, политическую,

государственную практику, а не только правовые нормы, и, сле-

довательно, придать этому институту наиболее широкую трактовку.

Так, на основе анализа законодательства и практики можно ска-

зать, что Великобритания - относительно децентрализованное

унитарное государство, а Франция-тоже унитарное государство с

автономией-централизованное. Малайзия по конституции менее

централизованная федерация, чем на практике, что обусловлено в

том числе длительным и безраздельным господством одной партии,

исключительной ролью премьер-министра: Индия - централизо-

ванная федерация, а ОАЭ, где роль эмиров в своих <владениях>

исключительно велика - относительно децентрализованная.

Конституционно-правовой институт политико-территориальной

организации государства включает: 1) нормы, правовую и поли-

тическую практику, определяющие территорию и границы госу-

дарства; 2) нормы, правовую и политическую практику, устанав-

ливающие способ политико-территориальной организации государ-

ства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-

территориальных единиц); 3) нормы, правовую и политическую

практику, связанные с размежеванием компетенции между госу-

дарством и его составными частями (между федерацией и штата-

ми, между унитарным государством и автономными образования-

ми, между унитарным государством и административно-террито-

риальными единицами). Иногда в федеральной конституции го-

ворится о размежевании компетенции между штатами и входя-

щими в их состав административно-территориальными единицами

(например, штатами и муниципиями по конституции Бразилии

1988 г.); 4) нормы, правовую и политическую практику о порядке

взаимоотношений государства и его составных частей.

В <старых> государствах вопросы территории и границ в кон-

ституциях детально не регулируются, а иногда и вовсе не упоми-

наются. Например, в Бразилии, Германии, Канаде, Швейцарии

-469-

территория федерации обычно определяется путем перечня со-

стоящих в ней штатов, а также (если они есть) союзных терри-

торий и владений. В конституции США нет такого перечня. Лишь

в конституциях некоторых <старых> федеральных государств дает-

ся развернутое определение государственной территории. Статья 42

конституции Мексики 1917 г. гласит: <Государственная территория

включает: 1) территорию составных частей федерации; 2) терри-

торию островов, включая рифы и островки в прилегающих морях;

3) территорию острова Гваделупа и островов Ревилья-Хихедо,

расположенных в Тихом океане; 4) континентальный шельф и

зону морского дна островов, островов и рифов; 5) воды терри-

ториальных морей, протяженностью и в границах, установленных

международным правом и внутренним морским правом: 6) воз-

душное пространство над государственной территорией, протя-

женностью и в пределах, которые также устанавливаются между-

народным правом>.

В <старых> унитарных государствах конституционные нормы,

относящиеся к территории государства, зачастую совсем не пред-

ставлены: предполагается, что оно существует в исторически сло-

жившихся границах, признанных международными соглашения-

ми. В конституции Франции 1958 г. лишь в преамбуле упомина-

ется о республиках и заморских территориях, которые желают

присоединиться к Франции и создают Сообщество (впоследствии

оно распалось). В  5 конституции Венгрии в редакции 1990 г.

говорится, что границы страны зафиксированы международным

правом, в конституции Румынии 1991 г. - что границы фиксиру-

ются органическим законом. В конституции Болгарии 1991 г. нет

и таких положений. Конституция Китая 1982 г. только устанав-

ливает, что Тайвань - часть территории Китайской Народной

Республики.

Лишь конституции некоторых латиноамериканских стран со-

держат детальные положения о составе их территории, что в зна-

чительной мере объясняется борьбой и усобицами во время их

образования. В конституции Коста-Рики 1949 г., как и в прежних

конституциях этой страны, говорится, что национальная террито-

рия граничит с Карибским бассейном, Тихим океаном, республи-

ками Никарагуа и Панамой, границы с последними устанавлива-

ются соглашениями. Согласно конституции Кубы 1976 г. нацио-

нальная территория - это остров Куба, остров Хувентул и дру-

гие прилегающие острова и рифы, территориальное море на про-

тяжении, установленном законом, и воздушный столб над ними.

Более или менее развернутые положения о государственной тер-

ритории содержатся в конституциях Венесуэлы, Колумбии и неко-

торых других стран.

В ряде развивающихся стран, особенно тех, становление

которых проходило в конфликтах с метрополией и соседями, а

-470-

также в островных государствах, имеющих сложный состав тер-

ритории, конституции обычно детально регулируют территориаль-

ные вопросы. Конституция Филиппин 1987 г. устанавливает, что

национальная территория - это архипелаг, острова и воды, зем-

ля, воздушный столб, территориальные воды, шельф, недра. В ря-

де случаев перечисляются составные части территории, даются их

названия, причем не только тогда, когда речь идет о федерациях

(например, Индия или Пакистан), но и об унитарных островных

государствах (ст. 2 конституции Антигуа и Барбуды 1981 г., ст. 4

конституции Сан-Томе и Принсипи 1990 г.). В конституции За-

падного Самоа 1960 г. перечислены острова, а затем говорится

о границах государства в исчислении градусов географической

долготы и широты. Конституция Намибии 1990 г. устанавливает,

что ее государственная территория включает территорию, признан-

ную международным сообществом и ООН. Особо оговаривается,

что в ее состав включаются бухта и порт Уолфиш-Бей, а

южная граница государства простирается до средней линии

р. Оранжевой. Включение в конституцию положений о терри-

тории государства, особенно если ее пределы признаны меж-

дународным сообществом, имеет принципиальное значение. Оно

свидетельствует об отказе от каких-либо иных территориальных

притязаний, о стабильности границ, о миролюбивом характере го-

сударства. Границы государственной территории, включая сектор

Каспийского моря, зафиксированы в конституции Азербайджана

1995 г.

Однако при всей важности таких норм не они составляют серд-

цевину института территориально-политического устройства госу-

дарства. Рассмотренные нормы характеризуют географические и

иные пределы территории, но не структуру и отношения ее со-

ставных частей. Нормы, правовая и политическая практика, отно-

сящиеся к пол,итико-территориальной организации государства,

включают прежде всего принципиальные положения об унитариз-

ме, федерализме, автономии. Конституции, закрепляющие унитар-

ный характер государства, либо содержат это определение (ст. 1

конституции Румынии 1991 г., ст. 1 конституции Бангладеш

1972 г., ст. 1 конституции Мозамбика 1990 г., ст. 2 конституции

Казахстана 1995 г.), либо говорят о неделимой республике (кон-

ституции Франции 1958 г., Бенина 1990 г.), неделимом королевст-

ве (конституция Таиланда 1978 г.), либо содержат оба эти опре-

деления (единое, неделимое государство). Иногда предусматри-

вается, что расчленение государства, сепаратизм составляют уго-

ловное преступление.

В большинстве унитарных государств территория делится на

административно-территориальные единицы (только крайне ма-

лые государства, такие как Науру или Тувалу в Океании, населе-

ние каждого из которых менее 10 тыс. человек, не имеют адми-

-471-

нистративно-территориального деления). Виды административно-

территориальных единиц иногда перечислены в конституции (на-

пример, ст. 110 конституции Молдовы 1994 г.). Административно-

территориальное деление бывает двух-, трех- и четырехзвенным.

Наиболее крупные единицы, на которые непосредственно делится

территория государства, называются областями, провинциями, гу-

берниями, единицы районного звена именуются районами, округа-

ми, уездами, гминами, сельские административно-территориальные

единицы нередко имеют названия общин, коммун, волостей и т.д.

В особые административно-территориальные единицы иногда вы-

деляются города, но во многих странах они имеют статус общин.

Принято различать уровень общинных единиц, которые в доктри-

не многих стран рассматриваются как <естественные> поселения,

и региональный уровень - <искусственные> административно-

территориальные единицы, созданные <сверху>, актами государ-

ственной власти. Это различие имеет важное значение для орга-

низации местного управления и самоуправления: в континенталь-

ной системе управления в единицы регионального уровня назнача-

ются представители центра (президента, правительства, министра

внутренних дел), которые, в частности, осуществляют администра-

тивный контроль за деятельностью органов самоуправления об-

щин, где нет назначенных <сверху> должностных лиц.

Наряду с единицами административно-территориального деле-

ния во многих государствах (в штатах федеративных государств)

имеются и другие территориальные образования. В штатах США,

в меньшей степени в Великобритании, Канаде это специальные

округа (школьные, экологические и др.), во Франции - истори-

ческие единицы - кантоны, не имеющие администрации, но ис-

пользуемые как территориальная основа для выборов в генераль-

ные советы департаментов.

Если территория унитарного государства делится только на

административно-территориальные единицы - это простое уни-

тарное государство. Оно может быть сложным, если наряду с ад-

министративно-территориальным делением включает автономные

образования.

В последние десятилетия понято автономии в научной литера-

туре (особенно социологической, политологической) все чаще упо-

требляется в чрезвычайно широком смысле как процесс налажива-

ния отношений между национальностями, совместное участие в

принятии решений. Такое толкование постепенно проникает в пра-

вовую литературу и отчасти в законодательство, но в целом поня-

тие автономии в конституциях и законодательстве употребляется

в более узком смысле и в двух значениях. В широком смысле авто-

номия означает предоставление любой части государства или всем

однопорядковым частям (например, всем областям в Италии) ка-

-472-

кой-либо формы самостоятельности, внутреннего самоуправления.

Так, конституция Японии 1947 г. говорит о <принципе местной ав-

тономии>, которую часто называют областной. В ряде случаев,

однако, создание автономных образований в унитарном государст-

ве связано с учетом особенностей культуры, истории, традиций, бы-

та проживающего в них населения (например, Корсика во Фран-

ции, Иракский Курдистан, округа для индейского населения в Ни-

карагуа).

В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают

национальные меньшинства, в зарубежной науке обычно исполь-

зуются три концепции автономии: персональная, корпоративная и

национально-территориальная, (*1), хотя существует и множество дру-

гих классификаций. Персональная автономия используется, когда

национальные меньшинства распылены (например, саами в Шве-

ции) и создают свои организации, клубы, другие объединения, по-

средством которых участвуют в государственной жизни. В Финлян-

дии, где проживает часть шведов, имеется Шведская народная ас-

самблея (75 членов), Саамский парламент (25 членов). Саами-

тинг есть в Швеции, Саамский парламент создан путем выборов в

1992 г. в Норвегии. В 1956 г. был создан также скандинавский со-

вет саамов трех стран-Норвегии, Швеции и Финляндии. (*2). Сове-

ты различных национальных меньшинств существуют при прави-

тельстве Австрии, в Венгрии. Иногда встречаются особые фикси-

рованные нормы представительства малых разрозненных нацио-

нальностей в парламенте страны. Таким образом, эта форма авто-

номии, первоначально возникшая лишь как культурно-националь-

ная (свой язык, школы, газеты, радиопередачи, объединения на

почве общности языка и культуры и др.). во многих странах рас-

ширила свой объем, включила участие представителей разрознен-

ных меньшинств в деятельности центральных органов государства.

В определенных аспектах она стала сливаться с корпоративной

автономией.

Корпоративная автономия связана с определенными лингвисти-

ческими сущностями, которым резервируется доля мест в государ-

ственном аппарате, а государственные служащие другой нацио-

нальности, работающие в районах расселения первой, обязаны

знать язык местного населения.

Национально-территориальная автономия осуществляется толь-

ко в случае компактного расселения национальных меньшинств.

В науке принято различать две формы такой автономии: политиче-

скую (законодательную) и административную, хотя подобное де-

(**1) См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах запад-

ной демократии. М., !993. С. 46-49.

(**2) Тексты актов об организациях саамов см.: Статус малочисленных наро-

дов России. Правовые акты и документы. М., 1994.

-473-

ление в известной мере условно. При политической автономии ее

органы имеют право на издание местных законов по вопросам, от-

носящимся к компетенции автономии (она бывает достаточно ши-

рокой), в случае создания автономии административной ее органы

самоуправления тоже могут принимать нормативные акты. Они не

называются законами, а сфера автономии охватывает главным об-

разом вопросы образования, издание газет, радиовещание и теле-

видение на местном языке, вопросы культуры. На местном языке

ведется судебный процесс.

Политическая автономия существует в Северной Ирландии (Ве-

ликобритания), на Корсике (Франция), Аландских островах (Фин-

ляндия), Азорских островах (Португалия), в Гренландии и на Фа-

рерских островах (Дания). Она провозглашена в Курдистане

(Ирак) в 1974 г., на Филиппинах (Минданао и Кордильера), на

юге Судана, в Шри-Лапке (для северо-восточной провинции,

населенной тамилами, но и остальные провинции получили такие

же права) и некоторых других странах.

В большинстве названных регионов политическая автономия

построена по общей схеме. Имеется избранный местный парламент

(в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя на-

значается британским парламентом), который формирует местное

правительство. Законы местного парламента должны соответст-

вовать общегосударственным актам. Представителем централь-

ного правительства является назначенный губернатор (государст-

венный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр

в каждой из областей Азорских островов и т. д.), который имеет

право вето по отношению к законам, принятым местным парла-

ментом. Статут об автономии (акт, служащий правовой основой

деятельности автономных органов) устанавливается или по край-

ней мере утверждается общегосударственным органом (в бывшей

Югославии автономные края Воеводина и Косово имели свои

конституционные статуты, в бывшем СССР автономные респуб-

лики, считавшиеся иногда в теории <несуверенными государства-

ми>, имели свои конституции, которые должны были соответство-

вать Конституции СССР и основному закону той союзной респуб-

лики, в состав которой входила данная автономия, но они не под-

лежали утверждению). Статут устанавливает определенную ком-

петенцию автономии. Региональные законы автономии могут быть

отменены центральными органами, если они выходят за пределы

компетенции автономии, противоречат общегосударственным ак-

там или общегосударственным интересам.

Политическая автономия может иметь неодинаковую степень

развития. Дания, например, в отношении Фарерских островов и

Гренландии сохраняет за собой лишь контроль в области иност-

ранных дел и обороны, в Испании же, где наряду с четырьмя <на-

-474-

циональными областями> (Страна басков, Каталония и др.) есть

еще 13 <исторических областей>, некоторые из них находятся вну-

три <национальных областей> (каждая из них имеет избранную

населением ассамблею, принимающую местные законы и местное

правительство), существует контроль не только со стороны Кон-

ституционного суда, но и правительства, счетной палаты и адми-

нистративных судов. Такой контроль распространяется на оба

вида автономий. Из числа национальных областей наиболее широ-

кую автономию имеют Страна басков и Каталония (признается

местное гражданское право, действует специфический админист-

ративный и судебный процесс, существует собственная полиция,

самостоятельно назначаются некоторые виды государственных

служащих, например, служащие судебной администрации, причем

для занятия таких должностей необходимо знать языки области).

В Италии пять особых областей, положение которых опреде-

ляется специальным статутом, принимаемым в форме конститу-

ционного закона, могут рассматриваться как образования, стоя-

щие ближе к политической, чем к административной автономии.

Их областные советы (в Сицилии - областное собрание) издают

областные законы, по по ограниченному кругу вопросов: органи-

зация областных административных учреждений, подчиненных

области, границы общин, организация и деятельность местной по-

лиции, ярмарки и рынки, санитария и др. Наиболее широкими

полномочиями обладает Сицилия. Другие области в Италии так-

же принимают свои законы, в конституции осуществлено разме-

жевание законодательных полномочий государства и областей.

Автономию имеют все составные части государства в Шри-

Ланке и Папуа-Новой Гвинее.

Первоначально в Шри-Ланке шла речь о предоставлении ав-

тономии территориям, населенным тамилами, которые вели воо-

руженную борьбу за создание государства <тамил илам>. В свя-

зи с этим две провинции были объединены в Северо-Восточную

провинцию, созданную после референдума. Однако в соответст-

вии с 15-й поправкой к конституции 1978 г. остальные восемь

провинций тоже получили право издания местных законов. Этой

поправкой предусматривалось размежевание компетенции обще-

государственных органов и провинциальных советов, а также кон-

курирующая (совместная) компетенция. Президент государства

имеет право вето по отношению к провинциальным законам, ка-

сающимся бюджета и распределения средств. В провинцию назна-

чается губернатор, который контролирует деятельность провинци-

ального совета.

В Папуа-Новой Гвинее имеется 19 провинций. Согласно

ст. 187 <А> конституции 1975 г. в стране учреждается система

провинциального управления, но провинциальные законы не мо-

-475-

гут противоречить конституции и законам государства. Порядок

провинциального управления установлен органическим законом

1980 г. Каждая провинция имеет свою хартию, которая предостав-

ляется на основе решения парламента от имени главы государст-

ва. На основе хартии каждая провинция принимает конституцию

(для этой цели специально созывается провинциальное учреди-

тельное собрание), в которой предусматривается создание провин-

циального собрания и провинциального исполнительного органа

(экзекутивы) во главе с премьер-министром провинции. Каждая

провинция имеет собственную законодательную компетенцию (на-

циональный парламент не имеет права принимать законы по этим

вопросам), существует также сфера совместной компетенции (ры-

боловство, земля, высшее образование и др.). По вопросам сов-

местной компетенции преимущество отдано провинциям: парла-

мент не должен издавать акты по этим вопросам, но вправе от-

менить закон провинции, если он противоречит общенациональным

интересам, и лишь квалифицированным большинством - 2/3 голо-

сов. Для разрешения спорных вопросов между центром и провин-

циями (чтобы не доводить дело до судебного разбирательства) су-

ществует специальный орган - совет премьеров провинций (в его

состав входят также премьер-министр и некоторые министры цент-

рального правительства). В случае коррупции, плохого управления

национальный исполнительный совет (центральное правительство)

может сместить правительство провинции, но для этого требуется

утверждение парламента (в этом случае управление провинцией

переходит в руки министра внутренних дел, который должен в те-

чение девяти месяцев организовать новые выборы).

Из сказанного видно, что государственное устройство Шри-

Ланки и Папуа-Новой Гвинеи представляет собой нечто вроде фе-

дерации на основе политической автономии составных частей, при-

чем в первом случае по закону эта автономия довольно узка, а во

втором - достаточно широка. По существу Шри-Ланка - регио-

налистское государство, подобно Италии и Испании, а Папуа-Но-

вая Гвинея - скорее, федерация. Примером наиболее широких

полномочий составной части унитарного государства может слу-

жить правовое положение Минданао. Конституция Филиппин

1987 г. устанавливает, что законодательное собрание и избираемый

им исполнительный департамент автономии решают вопросы о до-

ходах, естественных ресурсах, административной организации,

семье, собственности, образовании, культуре, планировании, но мо-

гут принимать решения и по другим вопросам, если это необходи-

мо для благополучия населения автономии. В соответствии с орга-

ническим законом об автономии Минданао, принятым филиппин-

ским конгрессом в 1989 г., назначен губернатор и создано местное

правительство (шесть членов), которое получает в свое распоряже-

ние 60% всех доходов автономного района.

-476-

Своеобразная ситуация существует в Республике Союз Мьянмы

(прежняя Бирма). По конституции 1994 г. она, как и прежде, со-

стоит из семи национальных и семи административных областей,

но их правовое положение отличается незначительно.

Провозглашенная конституциями автономия во многих странах

на практике полностью не реализована. В Северной Ирландии бо-

лее двух десятилетий не действуют органы автономии, в обстанов-

ке насилия противоборствующих сторон (юнионистов и протестан-

тов) осуществляется прямое правление из Лондона (правда, с на-

чалом переговоров в 1995 г. террористические акты прекращены).

Особенно сложное положение сложилось в развивающихся стра-

нах. В Шри-Ланке вооруженная борьба тамилов продолжается,

она идет па юге Судана, многолетняя война, даже с применением

отравляющих газов, ведется против курдов в Ираке, повстанче-

ские движения продолжается в мусульманском Минданао.

Как уже говорилось, наряду с политической автономией во мно-

гих странах мира существует административная национальная ав-

тономия. Она наиболее широко используется в КНР, где нацио-

нальные меньшинства составляют около 8% населения, но охваты-

вают 50-60% территории, будучи расселены, правда, вперемежку

с другими национальностями. Согласно закону о национальной

районной автономии от 31 мая 1984 г. компактно проживающие

национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны и др.) со-

здают три вида автономных образований: автономный район, ав-

тономный округ, автономный уезд. Автономные образования фор-

мируются на основе одного национального меньшинства (напри-

мер, Тибетский автономный район, Ляншаньский национальный

округ в провинции Сынуань), нескольких совместно проживающих

национальностей (например, автономный округ национальностей

мяо и дун в провинции Гуйчжоу, Луплиньский многонациональный

автономный уезд в провинции Гуанси), одного национального

меньшинства с включением в его состав меньших по размеру ав-

тономных образований других национальных меньшинств (авто-

номный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский авто-

номный район).

В автономных образованиях создаются такие же органы, как

и в обычных административно-территориальных единицах: собра-

ния народных представителей (они определяются в законе как

местные органы государственной власти) и местные народные пра-

вительства, но эти органы обладают некоторыми дополнительными

правами.

Во-первых, собрания народных представителей автономий на-

делены правом принимать акты, регулирующие правовой статус

автономии - положение о данной автономии. Положение об авто-

номном районе утверждается Постоянным комитетом Всекитай-

-477-

ского Собрания народных представителей (высший постоянно

действующий орган государственной власти), а положения об ав-

тономном округе и автономном уезде - постоянными комитетами

собраний народных представителей соответствующих провинций

и автономных районов и доводятся до сведения Постоянного ко-

митета ВСНП. Это, видимо, означает, что Постоянный комитет

в той или иной форме осуществляет контроль за регулированием

правового статуса автономных образований.

Во-вторых, органы самоуправления автономных образований

вправе с разрешения вышестоящих государственных органов из-

менять акты последних или приостанавливать их исполнение, если

они не соответствуют реальным условием в автономных образо-

ваниях.

В-третьих, органы самоуправления автономных образований

осуществляют экономическое строительство, регулируют общест-

венные отношения, обеспечивают рациональное использование и

охрану природы с учетом местных особенностей и потребностей.

Они пользуются преимуществами в разработке и использовании

местных природных ресурсов.

В-четвертых, органы самоуправления автономных образований

имеют право на внешнеэкономическую деятельность в соответст-

вии в законодательством КНР и при соблюдении установленного

порядка. Законодательство также предусматривает, что финансо-

вые расходы для автономных образований определяются прави-

тельством КНР по принципу установления для них преимуществ.

Органы самоуправления автономных образований ведают делами

образования, науки, культуры. Они охраняют национальные па-

мятники и способствуют развитию национальной культуры.

Упомянутый выше закон устанавливает, что местные органы

автономных образований должны превыше всего ставить общего-

сударственные интересы и выполнять задания органов государст-

ва (ст. 7). В автономиях проводится коренизация местных нацио-

нальностей: согласно закону большинство в представительном

органе должна иметь местная национальность (национальности),

председатель и заместители председателя постоянного комитета

собрания народных представителей назначают из числа граждан

местной национальности.

Административная автономия в виде автономных областей и

автономных округов существовала также в некоторых союзных

республиках бывшего СССР (автономные округа были только в

России). В настоящее время там наблюдается бурный процесс из-

менений, некоторые единицы изменили свой статус, но не все из

них получили утверждение со стороны высших органов государ-

ства.

В меньших размерах административная автономия использова-

-478-

лась в Эфиопии, где согласно конституции 1987 г. были созданы

пять автономных областей (Эритрея, Тыграй, Асэб и др.). В 1991 г.

в связи с крушением режима социалистической ориентации и

установлением военного положения автономия практически лик-

видирована. По конституции 1994 г. Эфиопия стала федеративным

государством (в 1993 г. Эритрея вышла из ее состава).

В 1980 г. были упразднены две автономные области и один

автономный уезд, существовавшие ранее во Вьетнаме; конститу-

ции 1980 г. и 1992 г. не предусматривают автономных образова-

ний. В 70-х годах упразднена Венгерская автономная область в

Румынии. В Никарагуа, несмотря на изменение режима в 1990 г.,

когда сандинисты проиграли всеобщие выборы, созданные ими в

соответствии с конституцией 1987 г. два автономных района, насе-

ленных преимущественно индейскими племенами, сохранились.

Они обладают довольно узкими полномочиями, главным образом

в сфере языка, образования, культуры, традиций. В Бельгии на-

ряду с тремя субъектами федерации (районы фламандцев, вал-

лонов и Брюссель) существует особая общность немецкоговоря-

щего населения на востоке страны (около 65 тыс. человек).

Автономные образования созданы в Молдове. Согласно кон-

ституции 1994 г. населеным пунктам левобережья Днестра, а так-

же некоторым населенным пунктам юга республики могут быть

предоставлены особые условия автономии. Статус автономии

устанавливается органическими законами, поправки в которые

могут вноситься только большинством в 3/5 состава парламента.

В настоящее время действует закон, предоставляющий автоно-

мию гагаузам (созданы два автономных округа).

Различные формы автономии существуют и в других постсо-

ветских республиках, они сохранились в Азербайджане, Грузии,

Таджикистане, Узбекистане, хотя их правовое положение сущест-

венно изменено, В силу неурегулированности отношений автоно-

мий с государством имели место вооруженные столкновения (в

частности, грузинских вооруженных сил и вооруженных сил аб-

хазской автономии, требовавшей независимости). Своеобразное

положение занимает <суверенная республика Каракалпакстан> в

Узбекистане, конституция которой 1992 г. предоставляет ей пра-

во выхода, но при утверждении узбекским парламентом (ст.ст. 70,

74, 78). Имеет свою конституцию Нахичеванская автономная рес-

публика - <автономное государство> (ст. 163 конституции Азер-

байджана 1995 г.).

В различных странах мира созданы своеобразные автоном-

ные и полуавтономные образования. В Шотландии (Великобри-

тания) существует специальное местное ведомство по делам Шот-

ландии (в г. Эдинбурге), которое подчинено специальному мини-

стру по делам Шотландии в британском правительстве, то же са-

-479-

мое относится и к Уэльсу. Сохранились некоторые старинные

шотландские институты в гражданском и уголовном пра-

ве. Особое положение занимают некоторые мелкие острова в про-

ливе Ла-Манш. В отдельных из них до сих пор сохраняется фео-

дальный порядок управления.

Своеобразные автономные и полуавтономные образования есть

в Индии. В штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам и с 1988 г. - в За-

падной Бенгалии созданы автономные области и автономные райо-

ны для так называемых зарегистрированных племен (особый спи-

сок племен, отставших в своем развитии, который утвержден ин-

дийским парламентом). Их областные и районные советы наделе-

ны правом принимать нормативные акты по некоторым вопросам

(использование лесов, рыбная ловля, санитария, наследование,

брак, обычаи и др.), но они приобретают силу только после ут-

верждения губернатором штата. Советы могут выступать также в

качестве суда по некоторым делам, круг которых определяет губер-

натор штата. Наконец, для этих областей и районов губернатор

может устанавливать возможность неприменения некоторых зако-

нов федерации и штата.

Определенной автономией в вопросах о применении своих

обычаев в поземельных отношениях пользуется народность мару-

нов - потомки беглых рабов на Ямайке. В государстве Тринидад

и Тобаго на острове Тобаго создан свой региональный совет, вве-

дена должность специального министра по делам Тобаго.

После второй мировой войны втрое возросло число федератив-

ных государств. Хотя в последние десятилетия некоторые федера-

ции, созданные в основном в развивающихся странах по настоя-

нию колониальных держав после завоевания независимости, были

ликвидированы (Индонезия, Ливия, Уганда и др.), в 1991 г. рас-

пался СССР, в 1992 г. реорганизована югославская федерация, а

с 1993 г. по согласию ее обеих частей прекратила существование

федерация Чехословакия, возникают новые федеративные госу-

дарства (например, в 1993 г. - Бельгия, где федерация форми-

ровалась в течение 12 лет, в 1994 г. - Эфиопия). Возможно обра-

зование новых федераций на части бывшей Югославии, в Грузии.

В настоящее время насчитывается более двух десятков феде-

раций. Это крупные государства, на территории которых прожи-

вает более трети населения Земли. Федеративную форму имеют

шесть государств в Европе: Австрия, Бельгия, Германия, Швейца-

рия, Россия, Югославия; четыре - в Азии: Индия, Малайзия,

Пакистан, Объединенные Арабские Эмираты (эта страна имеет и

некоторые элементы конфедерации), четыре - в Африке: Комор-

ские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, шесть - в Америке:

Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, два-

в Океании: Австралия и Папуа-Новая Гвинея. Кроме того, суще-

-480-

ствуют гибридные формы, занимающие промежуточное положение

между автономией и федерацией. Таковы охарактеризованные вы-

ше Италия, Испания, Шри-Ланка. Иногда в литературе высказы-

вается точка зрения, согласно которой некоторые из них предста-

ляют собой третью форму территориально-политического устройства

(наряду с унитаризмом и федерацией) - <регионалистское госу-

дарство>.

Термины <федерация>, <федеративное государство> употреб-

ляются во многих конституциях (Аргентина, Пакистан, ФРГ и др.),

иногда они входят в официальное название государства (например,

Федеративная Республика Нигерия). В иных случаях употреб-

ляются термины <союз> (например, СССР), <соединенные штаты>

(Мексика, США). Швейцария официально называется конфедера-

цией. В некоторых конституциях таких терминов нет (например,

Объединенная Республика Танзания, Королевство Бельгия), и за-

ключение о федеративном характере государства можно сделать

лишь на основе анализа текста конституции и изучения правовой

и политической практики.

Среди федеративных государств лишь немногие строятся с уче-

том национального признака: все или их некоторые составные ча-

сти отличаются национальными особенностями (Россия, Югосла-

вия, существовавшая до 1993 г. Чехословакия, Бельгия, Эфио-

пия). В Индии при создании штатов учитываются национально-

лигвистические особенности. Многие федерации - однонацио-

нальные государства (Аргентина и др.), в других живут лица

разных национальностей, но они образуют одну нацию (напри-

мер, США).

Процессы развития федерализма в последние десятилетия по-

казали, что ни территориальный, ни национально-территориаль-

ный подход к созданию федерации нельзя абсолютизировать, каж-

дый из них имеет свои плюсы и минусы, каждый может быть при-

менен с учетом конкретной ситуации. Национально-территориаль-

ный подход соответствует международно признанному праву наро-

дов (наций, этносов) на самоопределение, то есть коллективному

праву на самостоятельный выбор форм организации жизни. Он мо-

жет способствовать интеграции частей распадающегося государст-

ва (если такая интеграция соответствует интересам населения),

ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных

регионов страны, населенных национальными меньшинствами,

способен снять определенные противоречия между национально-

стями. Не случайно при создании федерации в 1993 г. Бельгия по-

шла именно по этому пути.

Однако с течением времени национально-территориальный под-

ход к структуре федерации может породить сепаратистские тен-

денции, которые, как правило, не соответствуют коренным интере-

сам этносов, а инспирируются местными политическими элитами

-481-

и даже мафиозными группировками, стремящимися к установле-

нию безраздельной власти в регионе.

Местная номенклатура, выросшая на базе использования тех

преимуществ, которые предоставлялись федерацией для ускоренно-

го развития ранее отсталых национальных районов (за счет других

этносов федерации), стремится завоевать положение удельных

князей, ханов, раздувает национализм, требует для себя особых

привилегий в федеральной структуре (в том числе налоговых,

экономических, а иногда и политических). Развитие сепаратист-

ских тенденций в бывшем СССР, современной России, Югославии,

последующий распад некоторых федераций, наконец, локальные

войны в Югославии и военные действия в Чечне - яркое свиде-

тельство тому, хотя можно назвать и другие причины распада, в

том числе игнорирование местных интересов, превращение феде-

раций по сути в унитарные государства при безраздельном гос-

подстве коммунистической партии. Сепаратизм в Индии тоже свя-

зан отчасти с национально-лингвистическими, отчасти с религиоз-

ными факторами.

Преувеличение национального момента в государственном

строительстве может не сплотить, а напротив, подорвать государ-

ственную общность, единство федерации как государства. Поэто-

му, например, в Нигерии, где сильны племенные противоречия,

при неоднократных реорганизациях федерации в 60-80-х годах

30 штатов были созданы с таким расчетом, чтобы <растворить>

племена, создать такие условия, чтобы ни в одном из них не доми-

нировало какое-либо племя. Таким образом, национально-террито-

риальный принцип был использован <наоборот>, он был учтен, но

для того, чтобы отвергнуть строительство федерации по территори-

ально-этническому признаку.

Территориальный подход к структуре федерации тоже имеет

свои плюсы и минусы. Он может способствовать укреплению госу-

дарства путем определенной централизации, стимулировать про-

цессы интеграции (если это необходимо для общества). Террито-

риальный подход может приглушить сепаратизм (сочетаясь с ав-

тономией). Он доказал свою полезность в США, где были отверг-

нуты марксистские идеи создать автономию из нескольких шта-

тов на юге США (в так называемом <Черном поясе>), где боль-

шинство населения составляли американские негры. От этой идеи

вскоре отказалась и компартия США, встретив противодействие

в том числе и со стороны цветного населения, считавшего, что все

американские граждане должны иметь одинаковый статус.

Территориальный подход не может базироваться на каком-ли-

бо одном постулате (например, численность населения в том или

ином регионе), он должен учитывать экономические, историче-

ские, этнические, географические и иные данные. Иначе говоря,

он должен иметь комплексный многофакторный характер, и толь-

-482-

ко в этом случае будет продуктивным в тех странах, где нации,

иные этнические общности находятся в процессе становления.

Однако территориальный подход тяготеет к излишней центра-

лизации, склонен игнорировать коллективные права компактно

проживающих национальных общностей. Поэтому здесь важно

учитывать два аспекта: коллективные права этносов и интересы

и права всего народа, населения государства как целого. Нельзя

в угоду местным интересам и интересам одной этнической группы

поступаться интересами всего общества, равно как нельзя во имя

<высших> интересов общества или государства пренебрегать пра-

вами этнических групп или территориальных коллективов. В не-

обходимых случаях комплексно-территориальный подход к про-

блеме федерализма может дополняться территориальной (нацио-

нально-территориальной) и культурно-национальной автономией.

В современной доктрине под федерализмом понимается не толь-

ко структура органов и способов размежевания их компетенции,

федерация рассматривается не только как способ децентрализа-

ции государства, хотя и это по-прежнему остается предметом ана-

лиза. Федерализм трактуется как процесс управления и принятия

политических решений в сложном государстве.

Структура федераций неодинакова. В наиболее простом вари-

анте федерация состоит только из ее субъектов (штатов, провин-

ций, кантонов, земель, султанатов и т.д.; в дальнейшем мы будем

их называть обобщенно - штаты). Такая федерация создана в

Швейцарии (правда, несколько кантонов делятся еще на полу-

кантоны), Австрии, Танзании,   где в конституции 1977 г.

с поправками 1984 г. названы лишь две части федерации:

материковая Танзания и островная Танзания (Занзибар). В со-

став Федеративной Исламской Республики Коморские Острова

согласно конституциям 1978 и 1992 гг. входят четыре острова. Со-

здание девяти штатов предусматривает конституция Эфиопии

1994 г. Согласно ст. 47 создаются девять штатов (Тыграй, Афар,

Амара, Оромия и др.), причем ряд из них имеют совокупное на-

звание народностей, проживающих на определенной территория

(например. Южные нации, национальности и народы, народы Ха-

раре и др.). Перечисленные в конституции народы девяти террито-

рий могут в любое время создать свой штат по предусмотренной

основным законом процедуре. Других субъектов федерации не

предусмотрено, федерального округа нет, Аддис-Абеба - столица,

администрация которой несет ответственность перед федеральным

правительством (ст. 49).

Федерации с однопорядковыми единицами - субъектами и

одинаковыми полномочиями последних принято называть симмет-

ричными, хотя и им присущи некоторые элементы асимметрии

(например, неравное представительство земель ФРГ в бундес-

рате).

-483-

Более сложную структуру имеет федерация в Мексике и Ниге-

рии, где в качестве ее составных частей конституции называют

штаты и федеральный округ с перечислением наименований.

В Пакистане наряду с четырьмя провинциями в состав федерации

входит федерально управляемая полоса племен. Федерация в Ин-

дии состоит из штатов и союзных территорий (к числу последних

отнесена и столица страны - Дели). В данном случае асиммет-

рия наблюдается уже в структуре федерации.

Более сложен состав федерации в Бразилии, где имелись шта-

ты, федеральный округ и территории (после принятия конститу-

ции 1988 г. территории преобразованы в штаты). В Австралии и

Венесуэле, кроме того, имеются также федеральные владения -

мелкие прибрежные острова, часто ненаселенные. В отличие от

территорий, которые зачастую управляются федеральными орга-

нами (в Индии некоторые союзные территории имеют местные

легислатуры, но роль назначенных центром губернаторов велика),

владения управляются федерацией, хотя нередко их население

живет по местным обычаям. Наконец, к федерации в некоторых

странах примыкают ассоциированные государства (Республика

Марианских островов, Пуэрто-Рико и др. - к США).

Составные части федерации занимают неодинаковое положе-

ние. Так, не все они рассматриваются как субъекты федерации.

Нередко считается, что субъектами федерации являются штаты

(другой субъект - само федеративное государство, между кото-

рым и штатами существуют, наряду с другими отношениями, так-

же властеотношения, то есть конституционно-правовые отноше-

ния). В конституции Бразилии 1988 г. говорится, что территории

не являются субъектами федерации, хотя и входят в союз (ст. 18).

Видимо, в некоторых странах (например, в США) не может рас-

сматриваться в качестве субъекта федерации федеральный округ,

хотя он представляет собой <составную часть> государства вслед-

ствие того, что в ряде стран его население не имеет в отличие от

штатов особого представительства в парламенте (в верхней па-

лате). Правда, иногда округ представлен одним-двумя депутата-

ми с правом совещательного голоса в нижней палате. Однако в

Нигерии <федеральная столичная территория> по конституции

1989 г. была представлена в верхней палате парламента одним

сенатором с правом решающего голоса (каждый штат - тремя

сенаторами). В Бразилии федеральный округ избирает трех сена-

торов, как и штат, а территории представителей в сенат не изби-

рают (в отличие от штатов они имеют по четыре представителя в

нижней палате независимо от численности населения).

Не являются субъектами федерации владения - они управ-

ляются федеральными властями. Таким образом, конституцион-

но закрепленный состав федерации не означает, что все назван-

-484-

ные части являются ее субъектами. Согласно конституции 1988 г.,

демократическое правовое государство в Бразилии - это <нерас-

торжимый союз штатов, муниципий и федерального округа> (ст. 6).

Территории в ней не названы и не рассматриваются как субъекты

федерации. Федеральный округ, который в Бразилии, как отмеча-

лось, избирает такое же число представителей, как и штат, и в ту

же палату, видимо, в условиях этой страны рассматривается как

субъект федерации. Это подтверждается и анализом ст. 34 кон-

ституции, где говорится, что федерация не вправе вмешиваться в

дела штатов и федерального округа, за исключением восьми пе-

речисленных оснований <федеральной интервенции>.

Еще одна проблема связана с муниципиями (административно-

территориальные единицы, на которые разделены штаты). Их по-

ложение не дает основания считать их субъектами федерации. Но,

с другой стороны, кроме формулировки ст. 1, которая порождает

сомнения в отношении такого категоричного ответа, в конститу-

ции Бразилии предусмотрено размежевание компетенции не толь-

ко между федерацией и штатами, а также между федерацией,

штатами и муниципиями.

Наибольшее число различных видов субъектов федерации су-

ществует в России. В соответствии с толкованиями Федеративного

договора 1992 г. и по Конституции 1993 г. субъектами федерации

являются республики в составе России, бывшие административно-

территорнальные края и области, автономные образования (авто-

номная область и автономные округа), а также два города -

Москва и Санкт-Петербург, всего 89 субъектов.

В большинстве федераций штаты равноправны, они, в частно-

сти, посылают равное число депутатов в верхнюю палату парла-

мента (в США -двух, в Бразилии - трех и т.д.), но в некоторых

федерациях число представителей штатов зависит от численности

их населения. В Германии каждая земля имеет в верхней палате

от трех до пяти голосов (независимо от числа ее представителей);

в Индии штаты посылают в верхнюю палату от одного до 34 пред-

ставителей, но каждый штат имеет один голос. В ОАЭ эмираты

неодинаково представлены в консультативном Национальном со-

брании: Абу-Дубай и Даби имеют по восемь мест, Шарджа и Рас

эль-Хайма - по шесть; остальные три эмирата - по четыре

места.

Неравноправие штатов выражается в неодинаковом объеме их

прав, в различной степени участия в решении федеральных вопро-

сов. В Малайзии четыре из 13 глав штатов не участвуют в выбо-

рах главы государства, поскольку их возглавляют не наследствен-

ные султаны, а иные должностные лица.

Между субъектами федерации существует неравенство и с

точки зрения их полномочий. В Индии штаты по объему полномо-

-485-

чий можно разделить на три группы. Два штата - Джамму и

Кашмир, а также Сикким обладают наибольшим объемом прав.

На Джамму и Кашмир не распространяется более трети статей

федеральной конституции (соответствующие вопросы регулируют-

ся иначе). Полномочия Сиккима, который был самостоятельным

государственным образованием и вошел в состав индийской феде-

рации в 70-х годах, уже, но федеральный парламент может прини-

мать законы, относящиеся к этому штату, только с согласия его

легислатуры. Кроме того, для введения чрезвычайного положения

и президентского правления требуется согласие правительства

штата. Вторая, наиболее многочисленная группа штатов в Ин-

дии - обычные субъекты федерации, положение которых опреде-

лено конституцией, по существу, на уровне законодательной ав-

тономии. Четыре небольшие штата, отделившиеся от штата Ас-

сам (Мегхалая, Нагаленд и др.), обладают более узкими полно-

мочиями, поскольку значительной властью пользуется в них гу-

бернатор, назначаемый из центра. В то же время в Нагаленде не

применяется союзное законодательство, относящееся к религии,

отправлению правосудия, землевладению. Эти вопросы регули-

руются на уровне штата в том числе обычным правом нага.

Во многих странах (США, Германия, Мексика и др.) штаты

имеют свои конституции, а иногда и свое гражданство (США и

др). Эти компоненты были присущи союзным республикам быв-

шего СССР, а также республикам Российской Федерации. В Тан-

зании свою конституцию и гражданство имеет только одна часть

страны - Занзибар. В Индии, Нигерии и Пакистане субъекты

федераций не имеют конституций и гражданства.

У штатов есть свои органы власти (легислатуры) и управле-

ния (в некоторых случаях они называются правительствами),

иногда - особая судебная система (вплоть до верховных судов,

например, в США). Главой штата является губернатор, избирае-

мый (США) или назначаемый (Индия). В Малайзии, ОАЭ их

главы - наследственные монархи. В Танзании материковая часть

федерации в отличие от Занзибара своих органов власти и управ-

ления не имеет: на нее распространяется власть органов федера-

ции.

Границы штатов в большинстве федераций изменяются лишь

с их согласия (Аргентина, Малайзия), причем наиболее сложный

порядок этой процедуры при создании нового штата установлен

конституцией Нигерии 1989 г. (2/3 голосов парламента, однопа-

латной легислатуры штата (штатов), советов местного управле-

ния, референдум, одобрение его результатов местными советами

и парламентом тоже квалифицированным большинством). В Ин-

дии мнение штата (штатов) запрашивается, но оно не имеет обязы-

вающего характера, изменение границ осуществляется обычным

-486-

законом парламента. В Германии изменение границы земель осу-

ществляется также федеральным законом. Последний, однако,

должен быть вынесен на референдум в землях или на террито-

риях, которых касается изменение границ. Мнение заинтересован-

ных земель должно учитываться, но оно не обязательно (ст. 29

Основного закона ФРГ 1949 г.). В Узбекистане изменение границ

входящей в его состав Республики Каракалпакстан производится

с согласия парламента Узбекистана (ст. 69 конституции 1991 г.).

Конституция Эфиопии 1994 г. содержит компромиссное поло-

жение. В случае спора между штатами их границы изменяются

с их согласия, а если оно не достигнуто, то в течение двух лет

свое решение выносит Федеральный совет (парламент). Правда,

это положение относится только к пограничным спорам между

штатами.

В конституционной теории утвердился взгляд, что субъекты

федерации государственным суверенитетом не обладают. Правда,

в мексиканской и швейцарской конституциях есть слово <сувере-

нитет> по отношению к штатам (кантонам), но в первой из них

речь идет о суверенитете в своих внутренних делах, а во второй

говорится, что их суверенитет ограничивается федеральной кон-

ституцией (кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не огра-

ничен федеральной конституцией). Суверенной провозглашена

Каракалпакия в унитарном Узбекистане (ст. 70). Многие феде-

ральные конституции предоставляют право субъектам участвовать

в международных отношениях, но только по социально-экономиче-

ским, культурным вопросам, но вопросам взаимной поддержки и

т.д., а не по политическим вопросам. Штаты (земли) иногда имеют

свои представительства в других государствах (например, около

20 представительств штатов США в Японии), они занимаются

прежде всего торговыми делами, вопросами культуры. К тому же

для создания таких представительств нужно получить разрешение

федеральных органов (в США-Государственного секретаря).

Права выхода (сецессни) из федерации штаты не имеют. Един-

ственным отчетливо выраженным исключением в этом отношении

был СССР, где в Конституциях 1924, 1936 и 1977 гг. было за-

креплено право выхода, которое реально не могло быть осущест-

влено ни в условиях сталинизма, ни в последующий период гос-

подства КПСС. Аналогично могут быть истолкованы преамбулы

югославских послевоенных конституций, но статей о праве выхода

в них не было. Эти положения десятилетиями считались не имею-

щими практического значения, так как в условиях тоталитарного

государства были неосуществимы, но во время <перестройки>, в

1991 г., была осуществлена сецессия трех прибалтийских респуб-

лик - Латвии, Литвы и Эстонии - из СССР по постановлению

от 6 сентября 1991 г., принятому Государственным советом СССР

с нарушением процедуры, установленной Законом СССР о по-

-487-

рядке решения вопросов, связанных с выходом союзных рес-

публик из СССР. В том же году большинство республик вышли из

состава Югославии, образовав самостоятельные государства. За-

тем из состава СССР вышли Россия, Белоруссия и Украина, со-

здавшие Содружество независимых государств на основе акта,

подписанного президентами этих республик в Беловежской пуще

в декабре 1991 г.

Во многих странах попытки выхода из федерации пресекались

вооруженным путем, например, в Швейцарии (кантоны, образо-

вавшие Зондербунд в 1847 г.) и США в 1861-1865 гг. (группа

штатов, отколовшихся по вопросу о рабстве негров). В 30-х годах

аналогичная попытка штата Сан-Луи и Потоси в Мексике была

пресечена федеральными войсками, в эти же годы не осуществи-

лась сецессия в Австралии (правда, здесь попытка выхода

пресечена решением суда). В 70-х годах федеральные войска

Нигерии после нескольких лет военных действий вернули в феде-

рацию несколько отделившихся штатов, провозгласивших образо-

вание отдельного государства - Бнафры. Вооруженная сецессия,

однако, удалась в Пакистане: в 1971 г. было провозглашено госу-

дарство Бангладеш, вскоре признанное Пакистаном (по тексту

конституции 1973 г.). В 1965 г. из состава Малайзии вышел мир-

ным путем Сингапур, ставший самостоятельным городом-государ-

ством, хотя в конституции Малайзии не было и нет положения о

праве выхода.

Современное конституционное право не признает право сецес-

сии субъектов федерации. Положения об этом конституции не со-

держат, сецессию отрицают в своих решениях органы конституци-

онного контроля. В США соответствующее постановление (<наш

союз нерасторжим>)  было принято еще во время гражданской

войны XIX в. При этом нельзя отождествлять сецессию и право

народов, наций, этнографических групп на самоопределение: по-

следнее возможно в различных формах (автономия, федерирова-

ние и др.), как нельзя смешивать право на отделение и целесооб-

разность отделения и образования собственного государства.

Право сецессии может соответствовать принципам демокра-

тии, но при определенных условиях. Оно возможно, если речь

идет о договорном образовании федерации на основе союза неза-

висимых государств, особенно если федерация построена по наци-

онально-территориальному признаку и имеется в виду право этно-

сов на самоопределение. Но это право не может быть абсолютным

и беспредельным. Важно учитывать структуру федерации, истори-

ческие факторы федерализма в конкретной стране, а также права

и положение других субъектов федерации, их интересы, права го-

сударства как целостного образования, права и интересы народа,

руководители которого принимают решения о сецессии, права и

интересы федерации.

-488-

На практике в большинстве случаев сецессия приводила к от-

рицательным результатам, влекла за собой нарушение историче-

ски сложившихся связей, снижение жизненного уровня населения,

а нередко и массовые жертвы. Решение возникших между феде-

рацией и ее субъектами проблем прежде всего нужно искать по-

средством диалога, компромиссов, консенсуса. Печальный опыт

Чечни, а также многолетние военные действия в Югославии еще

раз подтверждают это.

Единственным современным основным законом федерации,

признающим право сецессии, является конституция Федеративной

Демократической Республики Эфиопии 1994 г. Однако оно за-

креплено с весьма существенными особенностями: это право при-

надлежит не штатам, а национальным группам. Каждая нация,

национальность, народность Эфиопии <имеет безусловное право

на самоопределение, включая право сецессии> (ст. 39).

Конституция предусматривает определенную процедуру осуще-

ствления права сецессии. Требование о ней должно быть одобрено

2/3 членов законодательного совета данной национальной группы.

Затем федеральное правительство должно в течение трех лет про-

вести местный референдум. Если требование о сецессии поддержа-

но большинством голосов данной нации, национальности, народно-

сти, федеральное правительство передает соответствующие полно-

мочия совету данной национальной группы. В решении вопроса об

этом принимает участие вторая палата парламента - Федераль-

ный совет, который состоит из представителей не штатов, а нацио-

нальных групп: каждая нация, национальность, народность долж-

на быть представлена по крайней мере одним представителем и

имеет право послать еще одного представителя на каждые 5 млн.

ее численности. До осуществления сецессии должны быть урегули-

рованы все финансовые и иные материальные вопросы.

Право выхода Тувы из России допускает ст. 1 Тувинской кон-

ституции 1992 т. Но это положение не соответствует Конституции

РФ. Право выхода имеет Каракалпакия из Узбекистана (ст. 74),

не являющегося федерацией.

Таким образом, абсолютно симметричных федераций не суще-

ствует. Прежние ушли в небытие. В существующих федерациях, да-

же там, где есть лишь одна категория составных частей (земли в

Австрии и Германии, эмираты в ОАЭ, только субъекты в России),

имеются те или иные элементы асимметрии. В Германии субъек-

ты федерации неодинаково представлены в верхней палате парла-

мента, в ОАЭ - в консультативном Национальном собрании, в

России только у республик есть свои конституции и т. д. Симмет-

ричные и асимметричные модели не имеют чистых форм, это от-

носительно симметричные и асимметричные федерации.

Каждая модель той и другой разновидности имеет свои досто-

инства и недостатки. Вряд ли можно утверждать, что наилуч-

-489-

шей формой при всех обстоятельствах является симметричная фе-

дерация. Теоретически, казалось бы, она предпочтительней, может

способствовать снятию напряженности, поскольку ее составляю-

щие равноправны и одинаковы (хотя нередко последняя зависит

от других факторов), обеспечить пропорциональную партиципа-

цию разных частей федерации в определении и осуществлении фе-

деральной политики. Однако жесткое проведение <симметричной

идеи> в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех

или иных этнических общностей и территориальных коллективов,

которые разнятся по своей численности, уровню развития и дру-

гим характеристикам. Симметрия может не учесть экономических,

исторических и других особенностей отдельных регионов. Всякая

нивелировка принижает богатство форм, ведет к однообразию.

Поэтому требование о непременном создании всегда и везде, при

всех обстоятельствах непременно симметричной федерации нуж-

дается в тщательном анализе конкретной ситуации в той или иной

стране. Помимо юридического фактора равноправия, в реальной

жизни действуют более мощные социально-экономические, психо-

федераций СССР в 1991 г., Югославии в 1991-1992 гг., разделе-

ние Чехословакии (с 1993 г.) показали, что одной симметрии не-

достаточно для обеспечения прочности федерации. В принципе

требование симметрии справедливо, но оно может быть осущест-

влено только в том случае, если для этого имеются необходимые

условия.

Юридически асимметричная федерация исходит из неравно-

правия ее составных частей, из привилегий для одних и иногда -

приниженного положения для других. В этом ее огромный минус.

Но в то же время она в определенной степени опирается на объек-

тивно существующие социально-экономические, исторические, эт-

нические, географические и иные различия частей государства.

В этом ее сильная сторона. Стремление игнорировать объектив-

ные факторы путем искусственного выравнивания правового ста-

туса всех частей федерации в определенных условиях может при-

нести только вред. Практика показывает, что положение феде-

ральной территории иногда предпочтительней для ее населения,

чем статус штата. То же может относиться и к другим частям го-

сударства. <Свободно присоединившееся государство Пуэрто-Ри-

ко>, фактически зависимая территория США, не желает быть рав-

ноправным штатом: население на референдумах отвергает такие

предложения, иначе ему придется платить федеральные налоги.

Создание асимметричной федерации может быть целесообраз-

ным для укрепления государства при определенных условиях.

Учет интересов немецкого населения на востоке Бельгии позволил

избежать ненужных трений. Асимметричная федерация способст-

-490-

вует установлению особой охраны среды обитания малых народ-

ностей, уникальных природных богатств, которые должны слу-

жить многим поколениям людей, охраны культуры мелких племен

и т. д. Отдать такое регулирование целиком в ведение субъектов

федерации, лишить их федеральной защиты означает в ряде слу-

чаев создание еще более благоприятных условий для разграбле-

ния этих земель крупным капиталом, местными <удельными

князьями>.

Одной из важнейших проблем федерализма является разме-

жевание предметов ведения (компетенции) между федерацией и

штатами. Конституции предусматривают несколько способов раз-

межевания. Первый способ предполагает установление исключи-

тельной компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, от-

носятся к ведению штатов. Так, конституция Коморских Островов

1978 г. предусматривала, что федеральными законами регулиру-

ются конституционные институты, выборы президента и депутатов

однопалатного Федерального собрания, национальная оборона,

почта и связь, гражданство, гражданское и уголовное право и т. д.,

всего 30 пунктов (ст. 30). Кроме того, федеральным законом мо-

гут быть урегулированы и другие отношения по идентичному пред-

ложению нс менее трех субъектов федерации (всего их четыре).

Все остальные вопросы относились к ведению островов. В консти-

туции Танзании 1977 г. названо 17 (с 1984 г. - 18) вопросов <об-

щего значения>, по которым Занзибар не может принимать свои

законы. В исключительную компетенцию федерации входят внеш-

няя политика, оборона, полиция, гражданство, порты, граждан-

ская авиация и т.д. По конституции Занзибара 1980 г. он решает

все вопросы, не входящие в данный перечень. В Аргентине, Вене-

суэле, Мексике устанавливается исключительная сфера компетен-

ции федерации, которая охватывает вопросы, решаемые только

федеральными органами, и установлен общий принцип, согласно

которому полномочия, не отнесенные к компетенции федеральных

властей, считаются принадлежащими штатам. В конституции Мек-

сики (ст. 118) названы также вопросы, по которым штаты не мо-

гут действовать без разрешения федеральных органов.

Второй способ размежевания компетенции - установление

исключительной сферы законодательства федерации и исключи-

тельной сферы ведения штатов (Канада, Швейцария, США и др.).

Такой же порядок применяется в Бельгии. К исключительной ком-

петенции центра относятся оборона, безопасность, внешние сно-

шения, обеспечение порядка в стране. Однако при заключении

центральным правительством международных соглашений в сфере

образования и культуры требуется согласие регионов. В ведении

регионов находятся экономическое развитие регионов, энергетика,

сельское хозяйство, общественный транспорт и др., они получают

40% всех бюджетных средств.

-491-

Исчерпывающее разделение компетенции провести очень слож-

но, почти всегда возникают вопросы, которые не удалось преду-

смотреть. Споры подобного рода обычно решают конституцион-

ные суды (не случайно одновременно с размежеванием компетен-

ции в Бельгии был создан конституционный суд) или общие суды

в тех странах, где нет специальных конституционных судов. В

США Верховный суд создал доктрину <подразумеваемых полно-

мочий> федерации, которая расширяет ее компетенцию. Вместе

с тем в тех странах, где более заметны тенденции к децентрализа-

ции (Канада), или в некоторых новых федерациях (Бельгия) ак-

цент делается на права субъектов федерации. В названных стра-

нах им предоставлено, в частности, право на международные от-

ношения публичного характера, хотя и в ограниченном объеме.

Третий способ размежевания компетенции может быть осу-

ществлен по трем сферам: исключительная компетенция федера-

ции, совместные полномочия федерации и штатов, исключительная

компетенция штатов. В конституции перечисляются вопросы, от-

носящиеся к каждой из этих сфер. Так, конституция Индии (в

специальном приложении) содержит все три перечня вопросов:

федеральная компетенция - 97, совместная - 47, исключитель-

ная компетенция штатов - 66. Опыт показывает, однако, что и

такое разделение, несмотря на то, что предусмотрено, казалось

бы, все (210 вопросов), не охватывает всех возможных проблем,

хотя в Индии Верховный суд не часто участвует в спорах о пред-

метах ведения федерации и штатов, поскольку установлено, что

вопросы, не включенные в перечень, относятся к компетенции фе-

дерации.

Из-за невозможности предусмотреть все, а также по другим

причинам (например, желание оставить определенный простор

для урегулирования вновь возникающих отношений) Пакистан,

Нигерия (приложение 2 к конституции 1989 г., которая уже мно-

го лет не действует в условиях военного режима), Россия, Эфио-

пия (по конституции 1994 г.) пошли иным путем. В их основных

законах тоже говорится о трех сферах, но перечень вопросов дает-

ся только по первым двум (причем, как и в Индии, в сфере совме-

стной компетенции верховенство имеет федеральный закон), а

исключительная компетенция субъектов федерации конкретно не

определена. К третьей сфере относится все то, что не вошло в пер-

вые две. При этом в России законы, изданные субъектами феде-

рации по предметам ведения третьей сферы, имеют преимущество

перед федеральными законами, если федерация попытается вме-

шаться в сферу исключительных полномочий субъектов федера-

ции (п. 6 ст. 76). В Пакистане существует правило, похожее на

норму индийской конституции, по которому в случае, если две из

четырех провинций совместно решат, что федеральный парламент

-492-

вправе издать закон в рамках исключительной компетенции про-

винций, он может это сделать, но такой закон может быть отме-

нен или изменен той провинцией, к которой он относится. Эти нор-

мы во многом не действуют. Пакистан - высокоцентрализован-

ная федерация, и центральные органы власти оставляют мало про-

стора для усмотрения провинций, хотя население федерально

управляемой полосы племен во многом руководствуется обычным

правом.

Наряду с указанными существуют и иные способы размежева-

ния полномочий. Конституцией ОАЭ 1971 г. закреплены исключи-

тельные законодательные и исполнительные полномочия федера-

ции (внешние сношения, вооруженные силы и др.). По другой

группе вопросов законодательные полномочия принадлежат феде-

рации, а исполнительные осуществляются совместно федерацией

и эмиратами (труд и социальное обеспечение, уголовное законо-

дательство и др.). Еще более сложным является размежевание

полномочий в Австрии. В этой стране разграничиваются: 1) во-

просы, по которым законодательствуют и исполняют законы толь-

ко федеральные органы; 2) вопросы, по которым законодательст-

вует федерация, а исполняют эти законы субъекты федерации

(земли); 3) вопросы, по которым федерация устанавливает осно-

вы законодательства, а земли издают законы, конкретизирующие

основы, и исполняют федеральные и <земельные> законы; 4) во-

просы, по которым законодательство и исполнение законов отне-

сено исключительно к ведению земель. Сложным, а в определен-

ной мере казуистичным представляется способ размежевания

предметов ведения федерации и кантонов в Швейцарии.

Поскольку при перечислении полномочий какие-либо сферы

могут быть пропущены, возникает вопрос об остаточной компе-

тенции, не вошедшей ни в один из перечней. Решается он по-раз-

ному: в Индии такие полномочия отходят к федерации, в Брази-

лии - к штатам.

Технические способы оформления размежевания компетенции

неодинаковы. Нередко в тексте федеральной конституции перечис-

ляются вопросы, относящиеся к той или иной сфере компетенции.

По другому способу не названные в качестве относящихся к опре-

деленной сфере компетенции вопросы объявляются входящими в

другую компетенцию (без перечисления, как это сделано, напри-

мер, в Пакистане). Третий способ, <негативный>, состоит в том,

что федеральная конституция перечисляет вопросы, которые шта-

там запрещается принимать к своему ведению (Мексика).

Осуществление компетенции может быть связано с правом ве-

то субъекта федерации в отношении федеральных актов или, на-

против, с вмешательством федерации в его компетенцию. Приме-

ром первого рода являлись положения конституции Коморских

-493-

Островов 1978 г. Она предусматривала своеобразное вето остро-

вов (субъектов федерации) в отношении федерального закона:

если большинство депутатов какого-либо острова в Федеральном

собрании не согласны с федеральным законом (несогласие долж-

но быть выражено в течение четырех дней после его принятия),

то закон возвращается на новое обсуждение (ст. 28). Если же

Федеральное собрание его вторично принимает, а большинство

депутатов острова по-прежнему возражают, президент может от-

казаться обнародовать данный закон. Таким образом, по смыслу

этой нормы, окончательное решение принимал президент: он мог

промульгировать закон, а мог и отказаться.

Вмешательство федерации в дела штата как особая процеду-

ра, отличная, например, от объявления соответствующими феде-

ральными органами чрезвычайного положения в каком-либо шта-

те или в его части, имеет три различные формы. В Индии, Паки-

стане существует институт президентского правления (управле-

ния) штатом (в прошлом он предусматривался также поправка-

ми 1988 г. к Конституции СССР 1977 г., хотя в иной форме). При

массовых беспорядках, вооруженных выступлениях и в других

случаях, когда президент Индии (на деле - федеральное прави-

тельство) по докладу назначенного им губернатора штата прихо-

дит к выводу, что возникла ситуация, при которой управление

штатом не может осуществляться конституционным путем, он на

основании ст. 356 конституции вправе издать прокламацию и при-

нять на себя функции правительства штата (обычно их осущест-

вляет губернатор под руководством федерального правительст-

ва). Полномочия законодательного собрания штата в этом .случае

передаются федеральному парламенту. После нормализации об-

становки проводятся выборы нового состава законодательного

собрания штата, которое образует правительство штата.

Институт федеральной интервенции известен США, хотя такой

формулировки нет в конституции (президент США неоднократно

использовал вооруженные силы, национальную гвардию штата,

подчиняя ее федеральным вооруженным силам, для противодейст-

вия массовым расистским бесчинствам белых в штатах Алабама,

Арканзас, Миссисипи), но обычно его связывают со странами Ла-

тинской Америки. Он заключается в том, что президент в случае

переворота, массовых волнений, узурпации власти и т. д. может

направить в штат войска для восстановления конституционного

порядка.

В прошлом институт федеральной интервенции использовался

часто, лишь в Аргентине - более 200 раз. В последние десятиле-

тия отлаженный механизм управления позволяет обходиться без

него, однако этот институт сохраняется в конституциях. Основной

закон Бразилии 1988 г. содержит специальную главу <Вмешатель-

-494-

ство>, где подробно регулируется его порядок. Статья 34 устанав-

ливает основания для вмешательства: 1) сохранение националь-

ной целостности; 2) воспрепятствование иностранному вторже-

нию; 3) угроза публичному порядку; 4) обеспечение свободного

осуществления властей штата - законодательной, исполнитель-

ной, судебной; 5) необходимость реорганизации финансов; 6) не-

внесение в течение двух лет установленных взносов в федераль-

ный бюджет, за исключением обстоятельств, связанных с непре-

одолимой силой: 7) необходимость исполнения судебного реше-

ния; 8) защита основных конституционных принципов: республи-

канской формы, представительной системы, демократического ре-

жима, прав человека, муниципальной автономии. Предусмотрено

также, что и штаты не вмешиваются в дела муниципий за исклю-

чением трех случаев: невыплата налогов в течение двух лет, не-

представление отчетов в соответствии с законом, неиспользование

выделенных сумм на развитие и образование (ст. 35). Президент

объявляет о вмешательстве по просьбе законодательной, испол-

нительной власти, Верховного федерального суда, генерального

прокурора специальным декретом, в котором устанавливаются

пределы и сроки вмешательства. Декрет должен быть согласован

с Национальным конгрессом (федеральным парламентом) или

с законодательным собранием того штата, о вмешательстве в де-

ла которого идет речь. Согласно ст. 36 декрет действует до вос-

становления порядка.

Формой вмешательства федерации в дела ее субъектов явля-

ется приостановление собственного (провинциального) управле-

ния в Папуа-Новой Гвинее (это государство, как представляется,

по своему территориально-политическому устройству все же бли-

же к федерации). По конституции 1975 г. эта мера осуществляет-

ся не главой государства, а правительством с последующим ут-

верждением парламентом (Папуа-Новая Гвинея не республика, а

квазимонархия). В этом случае управление провинцией (каждая

провинция имеет свою конституцию) переходит к федеральному

правительству, провинциальное (законодательное) собрание рас-

пускается, исполнительный орган провинции - местное прави-

тельство - смещается. Руководит управлением такой провинции

министр, ответственный за местное управление. Приостановление

собственного управления провинции возможно при коррупции в

органах ее управления, развале управления, несоблюдении кон-

ституции. Эта мера не может превышать девяти месяцев, однако

парламент вправе продлить срок еще на шесть месяцев, в течение

которого должны быть проведены выборы в провинциальное со-

брание взамен распущенного.

Есть множество других способов контроля федерации в отно-

шении ее субъектов, в том числе за использованием предостав-

-495-

ленных субсидий (финансовый), посредством обращения с иска-

ми в суд (судебный), свои методы воздействия имеет исполнитель-

ная власть. Однако отношения федерации и ее субъектов нельзя

Представлять односторонне. Субъекты в различных формах уча-

ствуют в решении общегосударственных вопросов: через верхнюю

палату, являющуюся представительством субъектов федерации,

осуществление предусмотренной конституциями совместной ком-

петенции, регулярно созываемые совещания премьер-министра фе-

дерации и руководителей правительств штатов, на которых выра-

батываются принципиальные решения, и т. д.

Рассматривая различные формы федерации в современном

мире, западные специалисты по конституционному праву обычно

делят их на интеграционные и деволюционные. К первым они от-

носят те из них, где при сохранении особенностей составных ча-

стей протекают процессы централизации, ко вторым - где преоб-

ладает все больший учет особенностей ее субъектов. Этот же кри-

терий лежит, по существу, в основе классификаций российских го-

сударствоведов, различающих централизованные и относительно

децентрализованные федерации. В отечественной науке исполь-

зуется и другое деление: федерации на основе союза составных ча-

стей и федерации на основе автономии. Подобное деление связа-

но с происхождением федерации: путем объединения независи-

мых государств (например, СССР, Танзания) или предоставле-

ния <сверху> автономии составным частям, отличающимся осо-

бенностями национального состава населения, его быта и т. д.

(например, Бельгия), но оно находит затем отражение в различ-

ном правовом положения субъектов федерации, неодинаковом ха-

рактере самих федераций.

Выше речь шла об ассоциированных государствах, конфедера-

циях и содружествах государств. Все эти явления связаны не с

конституционно-правовыми (внутригосударственными), а между-

народными отношениями. Вместе с тем имеются точки соприкос-

новения и с конституционным правом. Некоторые ассоциирован-

ные с США государства имеют своих представителей (представи-

теля), правда, без права решающего голоса, в конгрессе США.

В конфедерациях могут быть общие органы, в частности, общий

глава конфедерации (в настоящее время конфедераций в мире нет,

последняя, Сенегамбия - объединение Сенегала и Гамбии -

просуществовала восемь лет и была распущена в 1989 г., обязан-

ности президента конфедерации возлагались на президента Сене-

гала). В сообществах государств функционировали также общие

органы. В британском Содружестве для части его членов главой

государства считается монарх Великобритании, но многие члены

Содружества (Индия, Пакистан, Кения и др.) являются респуб-

ликами и имеют собственных президентов или выборных монар-

-496-

хов (Малайзия). В Содружестве независимых государств, возник-

ших после распада СССР, действует межпарламентская ассамблея,

Совет глав государств, Совет глав правительств и множество дру-

гих органов, включая объединенное командование совместными

Вооруженными силами. В Европейском союзе, как известно, соз-

дан парламент, избираемый по избирательным округам в странах-

членах, существуют исполнительные органы, сложился значитель-

ный массив <европейского права>.

-497-

 4. Государственный режим

Третьим элементом формы государства является государствен-

ный режим. Это словосочетание не встречается в конституциях,

хотя о режиме говорится довольно часто с самыми различными

определениями (<демократический режим>, <республиканский ре-

жим>, <режим власти> и т. д.). Конституционные нормы дают

представление о наиболее существенных чертах государственного

режима.

Как отмечалось, государственный режим - наиболее подвиж-

ная сторона формы государства. Естественно, что конституции не

фиксируют, да и не в состоянии назвать все конкретные методы

осуществления государственной власти, используемые различны-

ми органами государства (например, организация выборов в пар-

ламент, штраф за незаконную порубку леса, налагаемый органа-

ми лесоохраны, принудительный вызов свидетелей в суд и т. д.).

Речь идет не о тех или иных деталях, не о зигзагах в деятельности

государственной власти, которые объясняются изменением ситуа-

ции, а о существе, доминанте форм и методов государственного

управления обществом. Эти формы и методы не могут ограничи-

ваться указанием на законодательство, управление, правосудие и

контроль. Для определения существа режима они нуждаются в со-

держательной характеристике, учитывающей прежде всего уваже-

ние общечеловеческих ценностей, принципов <правового государ-

ства>.

Длительное время государственный режим классифицировался

в конституционном праве с позиций политологического подхода:

демократический, авторитарный, тоталитарный. Использовались и

более дробные деления: военный, теократический, олигархический,

либеральный, полудемократический. В литературе применительно

к развивающимся странам назывались такие режимы, как консти-

туционно-авторитарный, пробуржуазно-либеральный, пробуржуаз-

но-авторитарный.

Эти классификации не лишены определенных оснований, но

имеют свои недостатки. В новейшей литературе предложены дру-

гие членения, имеющие цель более четко отграничить государст-

-497-

венный режим с точки зрения конституционного права от полито-

логических характеристик. Предложены, в частности, понятия

парламентского, министериального, дуалистического, партократи-

ческого режимов и других способов управления. (*1). Некоторые из

них совпадают с предшествующими классификациями, другие

нуждаются в уточнениях. Пока что в литературе сделан первый

шаг: утвердилось различие понятий политического и государствен-

ного режима. Теперь выработка новых классификаций, видимо,

ускорится.

Конституционное право предусматривает различные формы и

методы осуществления государственной власти. Критерием для их

классификации может стать характер волеизъявления государст-

ва. С этой точки зрения можно выделить такие формы и методы

деятельности органов государства, как стимулирование (поощре-

ние), дозволение, охрана, требование, запреты. Не все они в одина-

ковой мере используются в конституционном праве, сферы их ис-

пользования различны: в условиях авторитаризма главный акцент

делается на требования и запреты, в условиях демократии-на

дозволения и охрану.

Метод поощрения целесообразных с точки зрения государствен-

ной власти действий и поведения граждан, юридических лиц, ор-

ганов государства осуществляется по-разному. Наиболее нагляд-

но его роль выражалась в тех статьях социалистических консти-

туций (а также некоторых других, провозглашавших социалисти-

ческую ориентацию, например, бирманской 1974 г.), которые уста-

навливали, что за трудовую доблесть, за выдающиеся успехи в об-

ласти науки, культуры, профессиональной деятельности лица, от-

личившиеся в этом, награждаются орденами и медалями, им при-

сваиваются почетные звания. В конституциях других стран это не

нашло такого отчетливого выражения, но и в них при перечисле-

нии полномочий главы государства почти всегда говорится о его

праве награждать орденами, медалями, другими знаками отличия.

При регулировании форм собственности в социалистических

конституциях установлены преимущества для общественных форм

собственности, в гражданском, административном, уголовном пра-

ве предусмотрены особые формы ее защиты. Соответствующие

нормы стимулировали кооперирование крестьян (объединение их

в крупные коллективные хозяйства) и т. д.

Стимулирующие нормы содержатся, хотя и в меньшем объеме

и менее четком выражении, в конституциях других стран. Консти-

туция Мексики 1917 г. устанавливает, например, что закон дол-

жен предусмотреть средства, облегчающие организацию и регули-

рование общественного сектора: общин, организаций трудящихся,

кооперативов, обществ, принадлежащих исключительно или в

(**1) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2.

-498-

большей части трудящимся (ст. 25). Согласно конституции Турции

государство принимает меры, обеспечивающие соответствие част-

ного предпринимательства потребностям национальной экономики

и социальным целям (ст. 48). В конституции Египта 1971 г. редак-

ции 1980 г. говорится, что государство поощряет создание коопе-

ративов (ст. 28). В конституциях Никарагуа 1987 г. (ст. 4) и Ал-

жира 1989 г. (ст. 8) говорится о цели ликвидации эксплуатации

человека, государство характеризуется как главный инструмент

народа для уничтожения всех форм эксплуатации человека чело-

веком через посредство материального и духовного прогресса

и т. д. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. органы государ-

ственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное

строительство, для чего, в частности, предоставляются льготные

и беспроцентные ссуды лицам, нуждающимся в жилье, поддержи-

вают различные формы образования и самообразования (напри-

мер, путем выплаты стипендий всем успевающим студентам). Ана-

логичные положения, характеризующие методы стимулирующей

деятельности государства, содержатся в конституциях Казахста-

на 1995 г., Кыргызстана 1993 г., Беларуси 1994 г. и других постсо-

циалистических основных законах.

При регулировании политических отношений, взаимоотноше-

ний органов государства указанный вид норм применяется реже,

но они существуют. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает,

что политические партии содействуют формированию политиче-

ской воли народа (ст. 21), по конституции Франции 1958 г. поли-

тические партии и группировки содействуют выражению мнений

в ходе выборов (ст. 4), согласно конституции АРЕ 1971 г. в ре-

дакции 1980 г. максимум землевладения устанавливается не толь-

ко для защиты рабочих и крестьян от эксплуатации, но и для

обеспечения союзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). Для

этих же целей половина членов местных народных советов долж-

на быть рабочими и крестьянами, председатель и заместители

председателя совета избираются из среды рабочих и крестьян, ра-

бочие должны участвовать в управлении производством и доле

прибылей, половина членов советов директоров государственных

предприятий назначается из среды рабочих, а в советах (правле-

ниях) сельскохозяйственных и ремесленных кооперативов мелкие

крестьяне и ремесленники должны иметь 80% мест (определение

рабочего и крестьянина в законодательстве АРЕ таково, что в эти

категории входят и многие другие лица).

Поощрительные и целеполагающие нормы, с одной стороны,

относятся к деятельности соответствующих лиц и организаций,

стимулируя ее при соблюдении установленных государством це-

лей, а с другой - ориентируют органы государства на поддерж-

ку тех организаций и лиц и таких направлений их деятельности,

-499-

которые соответствуют конституционным целям. В условиях раз-

личного строя (например, демократического и тоталитарного) они

имеют, однако, неодинаковое назначение, да и конкретные стиму-

лы различны. В КНР государственными мерами стимулируется,

например, ограничение деторождаемости (государственное посо-

бие на детей не выплачивается, если в семье более одного ребенка,

в то время как в других странах, напротив, оно возрастает с чис-

лом детей в семье).

Методы дозволения при регулировании поведения физических

и юридических лиц, органов государства используются в конститу-

ционном праве очень широко. Типичной является норма ст. 8 Ос-

новного закона ФРГ 1949 г., устанавливающая, что граждане

имеют право собираться мирно и без оружия без предваритель-

ного извещения или разрешения властей (это положение относит-

ся к собраниям в помещениях, но не на улицах и площадях). Ме-

тоды дозволения доминируют в перечне прав граждан: разрешает-

ся множественность форм собственности, объединение в полити-

ческие партии, свобода слова, лицам, отказывающимся нести

военную службу по мотивам вероисповедания, в некоторых стра-

нах разрешается заменять ее альтернативной, и т. д.

Методы дозволения связаны с разносторонней деятельностью

государственных органов: с правом законодательной инициативы

должностных лиц, органов, автономных единиц, групп граждан

(им разрешается представлять проекты законов в парламент, а

парламент обязан выразить к ним отношение, может их принять

или отвергнуть), правом на инициативу по пересмотру конститу-

ции, которое принадлежит во Франции президенту и членам пар-

ламента, связано с индемнитетом последних (они не несут ответ-

ственности за свои речи в парламенте и за те меры, которые под-

держивали своим голосованием), правом вето президента и его

правом (в парламентарных республиках) распустить парламент

в определенных случаях с назначением новых выборов. Гражда-

нам разрешается участвовать в деятельности государственных ор-

ганов в установленных законом формах и в принятии решений

(петиции, обсуждения проектов законов, референдум и т. д.). Сло-

вом. большинство действий государственных органов и граждан,

связанных с формированием в стране демократического государст-

венного режима, осуществляется на основе закрепленных за ними

прав, то есть путем дозволения.

Методы охраны в деятельности государственных органов при-

меняются широко как в условиях демократии, так и авторитариз-

ма. Коренное различие состоит в целях и объектах охраны. В де-

мократическом обществе защищается от посягательств свободный

строй. Основной закон ФРГ 1949 г. устанавливает, что действия,

имеющие целью причинить ущерб основам свободного демократи-

-500-

тического строя или устранить его, антиконституционны. Подлежат

наказанию также действия, способные разрушить мирное сосуще-

ствование народов, в том числе подготовка агрессивной войны

(ст.ст. 21, 26). В Конституции РФ 1993 г. говорится об охране

труда и здоровья людей (ст. 7), о том, что государство обеспечи-

вает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4).

В авторитарном обществе охраняются антидемократические

порядки. Законодательство фашистской Германии предусматри-

вало суровые кары в том числе и за высказывания против идей о

верховенстве арийской расы. Конституция Замбии 1973 г. уста-

навливала, что создание иной партии или организации, кроме пра-

вящей Объединенной партии национальной независимости, неза-

конно (ст. 6). Статья 106 конституции Гаити 1983 г. гласила, что

Жан Клод Дювалье под знаменем национального единства <будет

осуществлять обязанности главы государства пожизненно>.

В условиях и демократических, и авторитарных порядков ис-

пользуются насильственные меры, однако характер и степень их

применения неодинаковы. При демократическом строе методы при-

нуждения со стороны государственной власти применяются на осно-

ве и в рамках закона, который соответствует общедемократическим

ценностям. К тому же это отнюдь не главный метод управления

поведением физических и юридических лиц. Применение насилия

со стороны народа против правительства также допускается в оп-

ределенной ситуации: право на восстание для свержения антина-

родного правительства зафиксировано в некоторых конституцион-

ных документах. Правда, в новых конституциях посттоталитарных

государств (некоторых стран Африки) применяются другие форму-

лировки: о сопротивлении угнетению со стороны государственной

власти путем мирных действий, в том числе кампаний гражданско-

го неповиновения.

В условиях авторитаризма насилие - основной метод управ-

ления, система государственных органов также строится на осно-

ве строгой иерархии, доминирует метод <команд> вышестоящих

нижестоящим, а обратные связи (участие, давление, влияние <ни-

зов>) практически отсутствуют. Конституционное право тоталита-

ризма никогда не содержало положений о праве народа на изме-

нение системы управления.

Государственные органы широко используют в управлении ме-

тод требований, обращенных к гражданам, иным субъектам кон-

ституционного права. Многие конституции устанавливают, что лич-

ность, осуществляя свои права, не должна нарушать права других

лиц, содержат требование не иметь оружия на митингах и собра-

ниях граждан, требование компенсации собственнику при нацио-

нализации его имущества и т. д. Требования могут быть адресова-

ны другим органам государства. В парламентарных республиках

-501-

и монархиях для того, чтобы акты главы государства действовали,

требуется их контрассигнация премьер-министром или соответст-

вующим (по содержанию акта) министром.

Запреты как метод управления составляют неотъемлемую часть

государственного режима. Выше уже говорилось о запрещении

мер, направленных против свободного демократического порядка

в одной группе стран, о запрете многих партий, кроме правящей,

в другой группе, ибо их организация и деятельность могли бы слу-

жить целям изменения авторитарных порядков в стране. Запрети-

тельных норм в конституциях относительно немного (хотя в кон-

ституции США такие формулировки представлены широко при

определении полномочий органов государства и штатов), но суще-

ствуют отрасли права, где они составляют почти все их содержа-

ние. Таково уголовное право, регулирующее составы преступлений

и наказание за них. Многие из этих составов имеют <общий> ха-

рактер, они одинаково необходимы и в демократическом, и в авто-

ритарном обществе (например, наказания за преступления против

личности), однако в условиях авторитарных режимов сформули-

рованы некоторые только им свойственные составы (например,

контрреволюционная агитация и пропаганда в бывшем СССР).

В соответствии с этим в странах с тоталитарным режимом имеется

особая категория политических заключенных, которых не должно

быть при демократических порядках.

Рассматривая государственный режим в той или иной стране,

необходимо обращать внимание и на другие факторы. Во-первых,

это соотношение законодательной, исполнительной, судебной, кон-

трольной власти при осуществлении функций государства. В неко-

торых странах исполнительная власть может издавать акты, имею-

щие силу закона, только на основании уполномочия парламента

(делегированное законодательство), в других - она по конститу-

ции становится регламентарной и может издавать акты, имеющие

силу закона, без такого делегирования. В условиях тоталитарных

режимов роль судов принижена, в некоторых странах существует

действенный конституционный контроль, в ряде из них нет специ-

альных органов для этого и т. д. Во-вторых, важным, а иногда

важнейшим фактором, особенно в развивающихся странах, может

стать политическая роль армии. В данном случае речь идет не о

военных переворотах, а о том, что и в условиях гражданского

правления, например, в Индонезии принят принцип <двойной роли

армии> - как военной силы и важнейшего политического компо-

нента. В Турции армия неоднократно вмешивалась в политику,

предъявляя ультиматумы правительству. Многие конституции бы-

ли разработаны военными советами после переворотов. Они оста-

лись действующими в условиях гражданских режимов, но в них

нашла отражение особая роль армии. В-третьих, для характери-

-502-

стики форм и методов осуществления государственной власти оп-

ределенное значение может иметь роль традиций и традиционных

властей (племенных вождей и др.). Традиции оказывают влияние

на государственный режим в некоторых странах Европы (более

всего в Великобритании, где следование прецедентам в работе

парламента, правительства, судов, составляет характерную черту

государственности), но особенно велика их роль в развивающихся

странах. Многие формы и методы государственной деятельности

в арабских странах (аш-шура, маджилис и др.) связаны с тради-

циями, освященными мусульманской религией. Племенные советы

вождей на общегосударственном и местном уровнях существуют

в Ботсване, Зимбабве, Западном Самоа, Фиджи, Папуа-Новой

Гвинее, Соломоновых Островах. Правда, они имеют лишь совеща-

тельный характер, даже будучи структурной частью парламентов

(правами особой палаты парламента они не обладают), админи-

стративные полномочия вождей давно отменены. Однако они про-

должают оставаться весьма влиятельными фигурами, особенно на

местном уровне, и их воздействие сказывается на государствен-

ном режиме страны.

Наконец, определенным фактором государственного режима

может стать деятельность политической оппозиции. Как таковая,

последняя не является по общему правилу частью государствен-

ных структур, это элемент политического режима. Однако ее роли

нередко придается государственный характер, поскольку считает-

ся, что участвуя в критике деятельности правительства, предла-

гая свои варианты, оппозиция способствует совершенствованию за-

конодательства, форм и методов управления страной. В отдельных

странах лидер оппозиции получает вознаграждение из государст-

венной казны на уровне министра (причем министра кабинета).

Есть в новейших конституциях и нормы о статусе оппозиции, в не-

которых странах приняты законы об оппозиции. В конституцию

Колумбии 1991 г. включена специальная глава <Статус оппози-

ции>, в которой говорится, что партии и политические движения,

не входящие в правительство, вправе свободно критиковать его

и предлагать альтернативы политического развития. Они обла-

дают правами на доступ к информации и к официальным доку-

ментам, к государственным средствам коммуникации, правом уча-

стия в избирательных комиссиях, правом на реплику в средствах

государственной информации при выступлениях должностных лиц

(ст. 112). Положения о правах политической оппозиции в связи

с деятельностью органов государства есть в конституции Порту-

галии 1976 г., в Кабо-Верде действует специальный закон об этом.

В Бразилии по конституции 1988 г. лидер оппозиции обязательно

включается в состав Совета республики при президенте.

-503-

Как известно, роль оппозиции особенно сказалась на рубеже

80-90-х годов в ряде стран Восточной Европы при мирном пе-

реходе от тоталитарных социалистических к постсоциалистиче-

ским режимам. Она выполнила, по существу, государственные

функции, являясь доминирующей частью <круглых столов>, при-

нявших важнейшие решения о новых конституционных принципах,

о составе нового правительства и др.

-504-