ГЛАВА X КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

Механизм исполнительной власти, который в разных странах

может облекаться в различные формы, обычно представляет со-

бой относительно разветвленную систему государственных орга-

нов, функционирующих на центральном и на местном уровнях и

обладающих как общей, так и отраслевой компетенцией. Основ-

ными элементами этой системы, как правило, являются глава го-

сударства и правительство, характер взаимодействия  которых

между собой, а также с парламентом обычно определяет особен-

ности формы правления того или иного государства. В самом об-

щем виде можно выделить президентскую, полупрезидентскую

(смешанную) и парламентарную модели исполнительной власти.

 

Роль главы государства в качестве главы исполнительной вла-

сти может непосредственно и не фиксироваться в основном зако-

не (например, в России президент формально не является главой

исполнительной власти, воплощая, по замыслу творцов Конститу-

ции 1993 г., прежде всего <единство государства и государствен-

ной власти в целом, а не той или иной ветви власти> (*1)). Анализ

его реальных конституционных полномочий тем не менее сви-

детельствует об участии главы государства в первую очередь

в осуществлении именно исполнительной власти, да и логика кон-

цепции разделения властей, получившей распространение в боль-

шинстве стран современного мира, диктует включение главы го-

сударства (если и не де-юре, по крайней мере де-факто) в си-

стему исполнительной власти.

 

 1. Институт главы государства и его разновидности

 

Главой государства обычно является лицо, занимающее фор-

мально высшее место в иерархии государственных институтов и

осуществляющее верховное представительство страны как во внут-

риполитической жизни, так и на международной арене. Глава го-

сударства чаще всего рассматривается как важнейший носитель

 

(**1) Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 259.

-590-

 

исполнительной власти, осуществляемой им либо единолично, ли-

бо совместно с правительством. В данном отношении показатель-

ны конституция США 1787 г., в соответствии с которой <исполни-

тельная власть осуществляется Президентом Соединенных Шта-

тов Америки> (разд. 1 ст. 2), и конституция Греции 1975 г., про-

возглашающая субъектами исполнительной власти президента и

правительство (п. 2 ст. 26).

 

Несколько иначе институт главы государства рассматривался

государственно-правовой доктриной бывших социалистических

стран, не признававшей принципа разделения властей и подразде-

лявшей все органы государства на органы государственной власти

(представительные органы, их постоянно действующие органы, а

также президенты в тех странах, конституции которых преду-

сматривали функционирование подобного института), органы го-

сударственного управления (правительство, министерства и ве-

домства, исполнительные комитеты местных Советов и т. п.)

и правоохранительные органы. Глава государства и прави-

тельство, таким образом, рассматривались не в рамках единого

механизма исполнительной власти (как в большинстве других

стран), а разделялись на две разные группы государственных ор-

ганов.

 

В научной литературе социалистических стран неоднократно

высказывались сомнения в уместности термина <глава государст-

ва>, поскольку в соответствии с социалистической государственно-

правовой доктриной система органов государства возглавлялась

<высшим органом народного представительства>. Указанный тер-

мин тем не менее был включен в конституции ряда социалистиче-

ских стран (Кубы, Румынии, КНДР). Правда, речь здесь, скорее,

могла идти не столько об институте главы государства как тако-

вом, сколько об органах государственной власти, выполнявших

функции главы государства.

 

Конституционно-правовой институт главы государства в стра-

нах современного мира обычно складывается из норм, определяю-

щих место и роль главы государства в государственном меха-

низме и его взаимоотношения с другими органами государства;

устанавливающих порядок замещения поста главы государства;

предусматривающих возможную ответственность главы государст-

ва за государственную измену и нарушение конституции: закреп-

ляющих полномочия главы государства. Включенные в конститу-

ции, они, как правило, конкретизируются текущим законодательст-

вом. Так, в Мексике конституционные положения, регулирующие

деятельность исполнительной власти, в том числе президента, кон-

кретизируются органическим законом о федеральной публичной

администрации 1976 г. (*1).

 

(**1) См.: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные

акты. М., 1986.

 

-591-

 

Реальная власть главы государства, однако, зависит нестоль-

ко от объема принадлежащих ему конституционных полномочий,

сколько от формы правления, характера политического режима,

соотношения сил в стране в тот или иной период времени, а по-

рой и от личных качеств лица, занимающего данный пост.

 

Глава государства чаще всего бывает единоличным (монарх

или президент), хотя встречается и институт коллегиально-

го главы государства. В чистом виде функции главы государства

осуществляются коллегиальным органом весьма редко и, как пра-

вило, временно (например, регентский совет, выполняющий функ-

ции монарха до достижения наследником престола совершенно-

летия). Обычно же имеет место разделение полномочий главы

государства между коллегиальным органом и его председателем.

Так, сочетание коллегиального и единоличного президентства

практиковалось в Уругвае в соответствии с конституциями 1917

и 1951 гг. С 1958 по 1963 гг. коллегиальный глава государства

функционировал в Ираке. Коллегиальное осуществление функций

главы государства в настоящее время предусматривается консти-

туцией Республики Йемен 1990 г. (ст. 82). (*1).

 

Весьма своеобразный механизм исполнительной власти функ-

ционирует в Швейцарии, где полномочия правительства и главы

государства осуществляются коллегиальным органом - Феде-

ральным советом, избираемым парламентом. В его состав входят

семь членов, один из которых ежегодно избирается на пост пре-

зидента (председателя Федерального совета). Последний осуще-

ствляет сугубо представительские функции и не имеет никаких

особых прерогатив. Как отмечает швейцарский исследователь

К). Стейнер, институт председателя Федерального совета был

введен в сугубо прагматических целях, и его реальный статус

мало чем отличается от статуса других членов Федерального со-

вета, о чем, в частности, свидетельствует тот факт, что он про-

должает возглавлять какой-либо департамент. (*2). Поскольку в

Швейцарии никто не может быть избран президентом или вице-

президентом (заместителем председателя Федерального совета)

два раза подряд, при стабильном составе Федерального совета на

эти посты обычно поочередно избираются его члены.

 

В бывших социалистических странах роль главы государства,

по существу, выполняли постоянно действующие коллегиальные

органы (президиумы) верховных представительных органов госу-

дарственной власти (по крайней мере в этом качестве они рассмат-

ривались в западной компаративистике. (*3)). В тех странах, где су-

ществовал институт президента (например, в Чехословакии),

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Republic of Yemen. N.Y., 1990.

(**2) Politics in Western Europe. Stanford, 1991. P. 301.

(**3) Chariton R. Comparative Government. L., 1986. P. 27.

 

-592-

 

функции главы государства как бы делились между президентом

и президиумом. Президиумы, как правило, избирались высшим

представительным органом. Исключением являлась Югославия,

где президиум избирался не Скупщиной (парламентом) СФРЮ,

а в республиках и автономных краях, что в весьма своеобразной

форме отражало федеративную природу этого государства. Нема-

ловажную роль зачастую играли председатели подобных прези-

диумов, наделенные весомыми партийными полномочиями. Подоб-

ная ситуация, даже в несколько гипертрофированной форме, про-

должает сохраняться в отдельных государствах, все еще считаю-

щих себя социалистическими. На Кубе большинство действитель-

но значимых полномочий главы государства реализуются лично

председателем Государственного совета - постоянно действую-

щего органа Национальной ассамблеи народной власти. Весьма

показательно, что конституция Кубы характеризует председателя

Государственного совета как главу государства и главу прави-

тельства (ст. 72). (*1).

 

В подавляющем большинстве стран функционирует единолич-

ный глава государства, коим является либо наследственный мо-

нарх, либо выборный президент. В монархиях глава государства

получает и передает свой пост и свой титул (короля, императора,

эмира, султана и т.п.) по наследству, и власть его, как правило,

считается непроизводной от какого-либо другого органа или из-

бирательного корпуса. Монарх обычно имеет право на особые

льготы, почести и привилегии. Его особа считается неприкосно-

венной, а в некоторых странах - священной.

 

Сохранение внешне, возможно, несколько архаичного институ-

та монархии определяется историческими особенностями, тради-

циями того или иного государства. В Великобритании монарх -

исторически наиболее древний политический институт, персонифи-

цирующий государство. В странах Содружества одним из главных

мотивов сохранения монархической формы правления является

стремление поддерживать духовные, культурные связи с Велико-

британией. Монархия порой даже служит защите национальной

самобытности страны (например, Канады в ее соседстве с США).

 

Монарх может играть немаловажную роль в поддержании ста-

бильности и преемственности, государственного развития. Данный

институт традиционно рассматривается как стоящий над борьбой

различных политических сил, служащий гарантом соблюдения

конституции, нужд и чаяний народа, символом национального

единства. Не случайно про короля Бельгии Бодуэна 1 говорили,

что он является единственным настоящим бельгийцем, поскольку

 

(**1) См.: Конституция Республики Куба//Конституции социалистических госу-

дарств. Т. 2. М., 1987.

 

-593-

 

большинство остальных жителей страны - либо фламандцы, либо

валлоны. (*1).

 

О роли монархии в сохранении национального единства свиде-

тельствует, в частности, опыт Афганистана. Здесь монархия тра-

диционно сплачивала весьма пеструю по своему этническому со-

ставу страну, способствуя формированию единой афганской на-

ции, символом которой выступал монарх. Со свержением монар-

хии в 1973 г. начался период политических потрясений. В данном

контексте закономерным выглядит восстановление монархии в

Камбодже после тяжелейших лет террора и гражданской войны.

 

В настоящее время и в некоторых бывших социалистических

странах (Румыния, Болгария, Югославия) раздаются призывы к

введению монархической формы правления. Главный аргумент

состоит в том, что лишь монарх способен подняться над отдель-

ными политическими интересами и амбициями в условиях обо-

стрения социальных и экономических противоречий, характерных

для постсоциалистического общества, а также обезопасить страну

от возможной реставрации коммунизма.

 

Демократия и монархия, считавшиеся ранее практически несо-

вместимыми, в XX в. вполне удачно сосуществуют. Более того,

порой именно парламентарные монархии являются наиболее ста-

бильными демократическими государствами, во многом, возмож-

но, благодаря той эмоциональной взаимосвязи, которая существу-

ет между монархом и населением и которая далеко не всегда мо-

жет быть установлена с таким политизированным институтом,

как президент. Не случайно, анализируя эволюцию монархий в

XX в., английский ученый В. Богданор отмечает, что <в период

между двумя мировыми войнами многие демократии, базировав-

шиеся на абстрактной логике республиканизма, не вызывавшей

особых эмоций у населения, рухнули, словно карточные домики,

перед лицом экономической депрессии и политического экстремиз-

ма>, в то время как, например, Великобритания и скандинавские

монархии <сохранили практически полный иммунитет к фашизму

и коммунизму>. (*2). Именно конституционные монархии, по мнению

В. Богданора, являются в XX в. символом стабильности. Но ценой

подобной стабильности и сохранения монархии как политического

института стали фактическая трансформация ее роли в государ-

ственном механизме, отказ монарха от реального участия в поли-

тике и самостоятельного осуществления большинства своих пре-

рогатив. (*3).

 

(**1) Coalition Government in Western Europe. L., 1983. P. 266.

(**2) Bogdanor V. The Government Formation Process in the Constitutional Mo-

narchies of North-West Europe//Comparative Government and Politics: Essays in

Honour of S. E. Finer. Boulder, 1984. P. 50.

(**3) Ibid. P. 50.

 

-594-

 

Хотя конституции монархических стран традиционно закреп-

ляют за главой государства весьма широкие полномочия (одним

из исключений является шведский конституционный акт - Фор-

ма правления 1974 г.), действительное положение монарха в го-

сударственном механизме чаще всего отличается от формально

декларируемого. В парламентарных монархиях (Великобритания,

Испания, Малайзия) подавляющее большинство полномочий гла-

вы государства осуществляется другими органами, прежде всего

правительством и его главой.

 

В государствах, сочетающих черты абсолютной и дуалисти-

ческой монархий (Саудовская Аравия, Оман), а также дуалисти-

ческой и парламентарной монархий (Иордания, Марокко), боль-

шинство традиционных полномочий главы государства реализу-

ются монархом самостоятельно. Здесь, как правило, имеет место

своеобразное разделение государственной власти между парла-

ментом и монархом при доминирующей роли последнего. Прави-

тельство в этих странах может нести ответственность как перед мо-

нархом, так и перед парламентом, причем действительно реальной

эта ответственность обычно бывает лишь в первом случае. Общая

тенденция для некоторых из вышеупомянутых стран состоит в оп-

ределенном движении в направлении парламентарной монархии.

Об этом, в частности, свидетельствует конституционная реформа

1992 г. в Марокко, в рамках которой король Хасан II передал ряд

своих функций правительству и парламенту, сохранив, однако,

общий контроль за политическим процессом в стране.

 

Наиболее распространенной моделью монархии в современном

мире, является, таким образом, парламентарная монархия, где

реальные властные полномочия главы государства в значительной

степени ограничены. Правительство в парламентарных монархи-

ях формируется парламентским путем, и для того, чтобы нахо-

диться у власти, оно должно пользоваться доверием не монарха,

а парламента, перед которым несет политическую ответственность.

Все исходящие от монарха акты приобретают юридическую силу,

как правило, лишь в случае их контрассигнации премьер-минист-

ром или соответствующим министром, которые несут за них от-

ветственность. Хотя конституции некоторых парламентарных мо-

нархий (Бельгии, Люксембурга, Норвегии) и наделяют главу го-

сударства достаточно широкими полномочиями, монарх осущест-

вляет их по совету правительства, что либо непосредственно за-

крепляется в законодательном порядке, либо вытекает из консти-

туционных положений. Из европейских демократий значительны-

ми самостоятельными полномочиями в сфере исполнительной вла-

сти располагает лишь князь Лихтенштейна, который, в частности,

наделен правом по собственной инициативе распустить парламент

 

-595-

 

(что он, например, и сделал в 1993 г. в ответ на выражение послед-

ним недоверия главе правительства).

 

В послевоенных конституциях парламентарных монархий (Шве-

ция, Испания, Япония) содержатся, как правило, весьма умерен-

ные формулировки относительно роли монарха в управлении госу-

дарством. Так, шведский конституционный закон о форме правле-

ния 1974 г. ограничивает полномочия монарха представительски-

ми функциями. Аналогичным образом в конституции Японии 1947 г.

подчеркивается, что император <не наделен полномочиями, свя-

занными с осуществлением государственной власти> (ст. 4).

 

Несмотря на отсутствие у главы государства в парламентар-

ных монархиях реальных властных полномочий, в силу общего

престижа данного института монарх зачастую оказывает опреде-

ленное влияние па политический процесс в качестве своеобразно-

го арбитра. Его влияние может возрастать в случае, когда ни

одна политическая партия не располагает парламентским боль-

шинством и у монарха появляется свобода маневра при форми-

ровании правительства.

 

Роль монарха может оказываться достаточно весомой и в ус-

ловиях, выходящих за конституционные рамки. Так, в 1981 г. по-

пытки государственного переворота были предприняты в Испании

и в Таиланде. Их неудача во многом обусловлена категорическим

отказом монархов обоих государств поддержать заговорщиков.

 

Определенным своеобразием отличается механизм исполни-

тельной власти ряда стран Содружества, функционирующих по

парламентарному образцу и продолжающих признавать главой

государства британского монарха (Австралия, Канада, Новая Зе-

ландия, Ямайка и др.). Функции последнего здесь выполняет ге-

нерал-губернатор, условия назначения, смещения и объем полно-

мочий которого определяются национальным законодательством.

Формально назначаемый монархом Великобритании генерал-гу-

бернатор обычно выдвигается правящей партией или избирается

на определенный срок парламентом (например, в Папуа-Новой

Гвинее). Роль генерал-губернатора, действующего преимуществен-

но по совету правительства, как правило, сводится к освобожде-

нию премьер-министра от ряда второстепенных дел, в основном

церемониального характера. В Канаде генерал-губернатор послед-

ний раз самостоятельно использовал свои властные полномочия

в 1926 г., когда занимавший в то время данный пост лорд Бинг

отказал премьер-министру У. Кингу в роспуске парламента и, не

проводя новых выборов, передал власть лидеру оппозиции А. Мей-

гену. (*1). Большинство канадцев, однако, не поддержали подобных

 

(**1) О так называемом кризисе <Бинга-Кинга> см.: Constitutional Heads and

Political Crises: Commonwealth Episodes, 1945-1985. Houndmills, 1988. P. 5-6.

218-219.

 

-596-

 

действий генерал-губернатора, расценив их как превышение по-

следним своих полномочий. Вскоре лорд Бинг был вынужден уйти

в отставку, что явилось своеобразным подтверждением весьма

ограниченной роли генерал-губернатора в государственном меха-

низме.

 

Однако, как показывает практика, <спящие>, казалось бы, кон-

ституционные прерогативы генерал-губернатора могут быть ис-

пользованы в чрезвычайной, кризисной ситуации. Об этом, в ча-

стности, свидетельствует относительно недавний опыт таких стран,

как Австралия и Гренада. В Австралии в 1975 г. в условиях кон-

ституционного кризиса, возникшего в результате стремления оп-

позиции в верхней палате (сенате) заблокировать выделение ас-

сигнований на деятельность правительства, генерал-губернатор

весьма неожиданно для многих сместил премьер-министра и рас-

пустил обе палаты парламента. (*1). На Гренаде в 1983 г. при полной

дестабилизации государственного механизма, вызванной граждан-

ской войной, генерал-губернатор, по оценкам специалистов, был

практически единственным реально действовавшим политическим

институтом, временно заполнившим образовавшийся <вакуум вла-

сти>. (*2).

 

Если статус монарха как главы государства зависит от монар-

хической формы правления, то статус президента определяется

республиканской формой правления. Весьма значимую роль игра-

ет глава государства в механизме исполнительной власти прези-

дентских республик. Президент в этих странах обычно избирается

независимо от парламента (прямым или косвенным голосовани-

ем) и совмещает полномочия главы государства и главы прави-

тельства. Пост премьер-министра здесь либо отсутствует, либо

выполняет вспомогательно-координационную функцию (так назы-

ваемый <административный> премьер в некоторых странах

<третьего мира>). Президентом в таких государствах становится,

как правило, лидер партии, победившей на президентских выбо-

рах, из числа членов которой чаще всего и формируется прави-

тельство.

 

Классическую модель президентской республики представля-

ют собой США. В условиях весьма жесткого разделения властей

эффективность осуществления ряда конституционных полномочий

американского президента во многом зависит от способности гла-

вы государства добиться поддержки своих мероприятий со сто-

роны конгресса. В президентских республиках <третьего мира>

государственный механизм обычно функционировал несколько

иначе, поскольку парламент длительное время не являлся реаль-

 

(**1) Подробнее см.: Wintertor G. Parliament, the Executive and the Governor-

General: A Constitutional Analysis. Melbourne, 1983. P. 6-8.

(**2) Constitutional Heads and Political Crises. P. 8. 156-158.

 

-597-

 

ным ограничителем полномочий президента. В руках президента,

бывшего во многих африканских государствах лидером правя-

щей, а зачастую и единственно легально действовавшей партии,

концентрировалась огромная власть, позволявшая ему практиче-

ски единолично решать многие вопросы государственного управ-

ления. В качестве фактически несменяемого и единственного но-

сителя исполнительной власти президент не был обязан следовать

советам какого бы то ни было органа или должностного лица.

Не случайно в научной литературе подобные монархические рес-

публики получили наименование президентских монархий. (*1).

 

Сильная президентская власть характерна и для стран Латин-

ской Америки, где несмотря на конституционное закрепление

принципа разделения властей, а также принципа ротации прези-

дент традиционно занимал доминирующее положение в государ-

ственном механизме, чему, в частности, способствовали значи-

тельная степень персонализации власти в странах региона, сла-

бость политических партий и невысокая эффективность деятель-

ности законодательных и судебных органов.

 

Ситуация в странах <третьего мира> начала несколько ме-

няться (по крайней мере внешне) на рубеже 80-90-х годов в ру-

сле общих процессов демократизации. В африканских государст-

вах были проведены конституционные реформы, предусматривав-

шие некоторое ограничение сильной президентской власти посред-

ством введения многопартийной системы, принципа разделения

властей, ограничения срока пребывания одного и того же лица на

президентском посту, определенного расширения полномочий пар-

ламента, его контрольных функций по отношению к исполнитель-

ной власти. (*2). Аналогичным образом и в ряде стран Латинской

Америки произошло некоторое перераспределение властных функ-

ций между отдельными элементами государственного механизма.

Так, конституция Бразилии 1988 г. установила новые, более де-

мократические основы взаимоотношений исполнительной и зако-

нодательной властей.

 

Несмотря на стремление отдельных развивающихся стран мо-

дифицировать и приспособить к своим условиям модель <класси-

ческой> президентской республики, последняя все-таки остается

в основном сугубо американским феноменом, для успешного функ-

ционирования которого необходим целый ряд условий (достаточ-

но высокий уровень политической культуры, тщательно разрабо-

танная и сбалансированная система сдержек и противовесов и

т.д.). Указанная модель обладает рядом существенных досто-

 

(**1) Faton R. Liberal Democracy in Africa//Political Science Quarterly. Vol. 15.

N.Y., 1990. № 3. P. 456.

 

(**2) О реформах в африканских государствах подробнее см.: Юдин Ю. А. Указ.

работа. С. 117-136.

 

-598-

 

инств и недостатков, причем последние зачастую превалируют

при ее трансплантации на иную, неамериканскую почву.

 

Президентская модель создает условия для достаточно ста-

бильного функционирования политической системы, и в этом, как

это ни парадоксально, ее и сила, и слабость. Главу президентской

республики нельзя уволить в отставку по политическим мотивам,

да и судьба правительства здесь напрямую не  зависит от измене-

ний в соотношении сил между различными партиями в парла-

менте. Данная модель весьма проста и рациональна, поскольку

для нее характерно единство исполнительной власти, концентри-

рующейся в руках президента. Кроме того, президентская рес-

публика формально создает возможности для достаточно эффек-

тивного контроля парламента за исполнительной властью вслед-

ствие неспособности главы государства распустить парламент

(которые, правда, пока реально реализуются лишь в рамках <аме-

риканской> модели).

 

Поскольку в условиях президентской республики обе ветви

власти (законодательная и исполнительная) в значительной сте-

пени отделены друг от друга и, имея фиксированный мандат, мо-

гут самостоятельно существовать в течение всего срока своих

конституционных полномочий, поиск точек соприкосновения меж-

ду ними, каких-либо компромиссных решений может быть весьма

затруднен. Тем более что <классическая> президентская модель,

по существу, не имеет механизма разрешения противоречий меж-

ду данными ветвями власти. Отсутствие у парламента полномо-

чий сместить по политическим мотивам главу исполнительной вла-

сти, а у президента - распустить парламент <делает обе ветви

власти неспособными разрешить политический конфликт, бази-

рующийся на взаимном противостоянии>. (*1). Особенно затяжным и

острым может быть подобный конфликт в условиях еще несфор-

мировавшейся демократии, о чем, в частности, свидетельствует

неудачная попытка внедрить <классическую> президентскую мо-

дель в России. Именно фактическая невозможность урегулировать

кризис в отношениях между президентом и парламентом в сло-

жившихся конституционных рамках способствовала тому, что

осенью 1993 г. конфликт выплеснулся за пределы государствен-

ных институтов и привел к известным кровавым событиям в Мос-

кве.

 

Как отмечают американские политологи А. Степан и С. Скач,

в президентских республиках военные перевороты происходят го-

раздо чаще, чем в странах с парламентарными формами правле-

ния. Они объясняют это прежде всего тем, что в парламентарных

государствах всегда имеется ряд конституционных средств, преж-

 

(**1) Shupart М" Carey J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and

Electoral Dynamics. Cambridge, 1992. P. 28-29.

 

-599-

 

де чем правительственный кризис перерастет в кризис всего режи-

ма. Ведь в последних правительство вообще не может быть сфор-

мировано, если оно не пользуется хотя бы минимальной поддерж-

кой со стороны парламента, что само по себе уже гарантирует оп-

ределенную степень согласованности и гармонии в деятельности

государственного механизма. В президентских республиках такая

гармония совсем не обязательна (особенно когда президент и

парламентское большинство принадлежат к различным политиче-

ским партиям). Здесь практически невозможно отстранить от вла-

сти непопулярного президента, не имеющего поддержки ни в пар-

ламенте, ни в стране, если только он не допустил какого-либо

грубого нарушения конституции. (*1).

 

В отличие от главы государства в президентских республиках

президент в парламентарных республиках, как правило, не распо-

лагает реальной исполнительной властью и его правовой статус

в значительной мере напоминает статус монарха в парламентар-

ной монархии. Полномочия главы государства, за исключением

сугубо церемониальных, представительских, здесь обычно осущест-

вляются с согласия и по инициативе правительства. Как и в пар-

ламентарных монархиях, в большинстве парламентарных респуб-

лик предусматривается институт контрассигнатуры актов главы

государства соответствующими министрами. В ст. 89 конституции

Италии 1947 г., в частности, говорится о том, что <никакой акт

Президента Республики недействителен, если он не контрассиг-

нован предложившими его министрами, которые за этот акт от-

ветственны>.

 

В то же время президент в парламентарной республике сов-

сем не обязательно должен рассматриваться как исключительно

номинальный глава государства. Так, А, Филип и К. Рао, анали-

зируя роль президента в государственном механизме Индии, от-

мечают, что он принимает присягу защищать и охранять консти-

туцию, которой обязан руководствоваться в критический момент

и которая может дать ему основание в определенной ситуации

противопоставить себя правительству в общенациональных инте-

ресах. (*2). Развивая данную мысль, Н. Палкхивала подчеркивает, что

конституция является живым организмом, а не застывшей струк-

турой. Каждая отдельная статья должна рассматриваться в кон-

тексте основного закона, сопоставляться с другими его статьями.

Важна не столько сама буква конституции, сколько заложенный

в ней дух демократии. Не следует поэтому абсолютизировать по-

ложения каких-либо отдельных статей (например, статьи, обязы-

 

(**1) Stepan A., Skach С. Constitutional Framework and Democratic Consolidation:

Parliamentarianism versus Presidentialism//World Politics, Vol. 46. Princeton,

1993. № 1. P. 18-19.

 

(**2) Philip A.. Shivaji Rao K. Indian Government and Politics. New Delhi, 1984.

P. 140.

 

-600-

 

вающей главу государства действовать по совету правительства),

вырывая их из общей конституционной схемы. Н. Палкхивала, в

частности, считает, что если президенту дается со стороны пра-

вительства совет, заставляющий его действовать в явном противо-

речии с конституцией, он ни в коей мере не может иметь обяза-

тельного для главы государства характера. (*1).

 

Президент в парламентарных республиках зачастую играет

роль своеобразного резервного инструмента политической системы,

активизирующегося в Условиях кризиса и нестабильности. Резерв-

ные потенции данного института могут придавать определенную

гибкость государственному механизму, расширять возможности

политического маневра. Как свидетельствует опыт Индии, в усло-

виях, когда правительство утрачивает поддержку парламентского

большинства или же его деятельность парализуется борьбой раз-

личных группировок, роль главы государства в политической жиз-

ни значительно возрастает, а круг вопросов, по которым президент

действует по своему усмотрению, расширяется. Президент, таким

образом, зачастую оказывается тем сильнее и самостоятельнее,

чем слабее положение премьер-министра и его поддержка со сторо-

ны парламента. Когда осенью 1979 г. у власти в Индии находилось

временное (назначенное для осуществления функций государст-

венного управления до проведения внеочередных парламентских

выборов) правительство Ч. Сингха, не располагавшее поддерж-

кой парламентского большинства, президент Н. Редди позволил

себе ряд действий, по мнению специалистов, не вполне типичных

для главы парламентарной республики. Он, в частности, разра-

ботал инструкции, предписывавшие правительству воздерживать-

ся от принятия политических решений. Издававшиеся в тот пери-

од по инициативе правительства немногочисленные указы прези-

дента подписывались Н. Редди весьма неохотно и лишь после их

тщательного предварительного изучения. В выступление же главы

государства по радио в октябре 1979 г. был включен ряд поло-

жений, предварительно не согласованных с кабинетом. (*2).

 

В условиях стабильного функционирования государственного

механизма в странах с парламентарными формами правления

глава государства может обладать лишь общим влиянием на

принимаемые решения в силу авторитета своего поста, действуя

при этом в основном согласно указаниям правительства. Как это

ни парадоксально, но отсутствие у президента в парламентарных

республиках значимой политической власти может являться <в

некоторой степени основой его силы, проявляющейся в духовном

 

(**1) Times of India. 1990. 24 October.

 

(**2) Siwach J. Dynamics of Indian Government and Politics. New Delhi, 1985.

P. 118.

 

-601-

 

воздействии на политику общества>, способности главы государ-

ства <олицетворять собой то, что объединяет всех>. (*1).

 

Исполнительная власть в парламентарных республиках, как

правило, функционирует в несколько иных условиях. Поскольку

правительство здесь должно пользоваться доверием парламента,

любое более или менее значимое изменение соотношения сил в

парламенте неизбежно сказывается на составе правительства

(особенно в странах с коалиционными, многопартийными кабине-

тами), определяя необходимость его корректировки. Не удиви-

тельно поэтому, что общей тенденцией конституционного развития

целого ряда стран является стремление преодолеть недостатки

обеих <классических> форм правления и синтезировать их пози-

тивные черты, сделав, таким образом, государственный механизм

более гибким и стабильным. Опыт последних десятилетий пока-

зал, что для эффективного государственного управления <важно

не только и, может быть, не столько разделение властей и систе-

ма взаимных сдержек и противовесов, сколько установление необ-

ходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в

работе высших органов государства>. (*2).

 

Решение вышеуказанных задач все чаще осуществляется в рам-

ках так называемых <смешанных> моделей. Среди них выделяются

полупрезидентские республики (Франция, Португалия, Финляндия,

Россия, Шри-Ланка), феномен которых был впервые проанализи-

рован французским исследователем М. Дюверже. (*3). Широкое рас-

пространение полупрезидентских форм правления находит свое вы-

ражение в новейших конституциях (Польша, Грузия, Азербайд-

жан, франкоязычные страны Африки и др.). Полупрезидент-

ские республики обладают рядом устойчивых характеристик,

позволяющих рассматривать их в качестве самостоятельной фор-

мы правления, функционирование которой имеет свою особую ло-

гику. Суть полупрезидентской модели сводится, прежде всего, к

сильной президентской власти, осуществляемой в условиях не-

сколько меньшей степени разделения властей, чем в президент-

ских республиках. Глава государства в полупрезидентской рес-

публике не обязательно является единоличным носителем испол-

нительной власти, а зачастую делит эти полномочия с премьер-

министром, возглавляющим правительство. Полномочия главы

государства и главы правительства подчас <тесно переплетаются,

и формально для принятия решений требуется согласие их обо-

 

(**1) Государственное право Германии Т. 1. С. 238.

 

(**2) Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном государстве//

Государство и право. 1994. № 1. С. 110.

 

(**3) См., например: Duverger М. A New Political System Mode//European

Journal of Political Research. Vol. 8. Dordrecht, 1980. №2. P. 165-168.

 

-602-

 

их>. (*1). Чаще всего складывается такая ситуация, когда <премьер-

министр дирижирует оркестром, но музыку при этом пишет пре-

зидент>. (*2). Иными словами, глава государства отвечает в основном

за решение общих, стратегических вопросов, более или менее при-

стально контролируя отдельные сферы деятельности правитель-

ства (например, внешнеполитическую), в то время как премьер-

министр несет ответственность за повседневное, практическое уп-

равление.

 

Объем полномочий главы государства в полупрезидентской

республике во многом зависит от расстановки сил на внутриполи-

тической арене, порой определяющей как бы различные <прочте-

ния> конституции (более близкое к парламентарной или, наобо-

рот, к президентской модели), что позволяет приспосабливать ее

нормы к различным обстоятельствам. Во Франции в случае совпа-

дения президентского и парламентского большинства безуслов-

ный примат в сфере исполнительной власти принадлежит прези-

денту, в то время как на долю премьер-министра и правительства

в основном остается реализация решений, принятых на прези-

дентском уровне. Победа на парламентских выборах партии (бло-

ка партий), оппозиционной президенту, резко усиливает дуализм

исполнительной власти и приводит к ограничению фактической

компетенции главы государства, сужению свободы политического

маневра с его стороны.

 

Вследствие этого механизм исполнительной власти в полупре-

зидентских республиках сложнее, чем в президентских республи-

ках. Успешное разрешение возможного конфликта между испол-

нительной и законодательной ветвями власти в рамках действую-

щей системы политических институтов здесь, однако, более веро-

ятно, поскольку глава государства вправе разрубить узел подоб-

ных противоречий путем роспуска парламента, а последний при

определенной ситуации способен добиваться отставки правитель-

ства или по крайней мере отдельных министров. Вместе с тем

создание различных смешанных моделей может иметь и свои ми-

нусы, ибо таким образом зачастую <нарушается или меняется

присущее той или иной форме правления единство структуры уп-

равления и одновременно возникают новые виды отношений, кол-

лизии и несогласованности, которых не было в <отработанных>

формах правления>. (*3).

 

Различия в формах правления обычно определяют и неодина-

ковый порядок замещения поста главы государства в разных

 

(**1) Крутоголов М. А. Президент Французской Республики. С. 227.

(**2) Nousiainen J. Bureaucratic Tradition, Semi-Presidential Rule and Parliamen-

tary Government: The Case of Finland//European Journal of Political Research

Vol. 16. Dordrecht, 1988. № 2. P. 233.

(**3) Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления.. С. 115.

 

-603-

 

странах. В самом общем виде выделяются два основных способа

формирования института главы государства, соответствующие ли-

бо монархической, либо республиканской форме правления. Так,

монарх занимает свой пост чаще всего автоматически, на основе

действующего в той или иной стране порядка престолонаследия.

Однако в ряде стран престол замещается не совсем автоматичес-

ки. Определенной спецификой в указанном отношении обладает,

например, конституционная доктрина Бельгии, согласно которой

король наделяется соответствующими полномочиями по управле-

нию страной лишь в результате принятия парламентом его при-

сяги. По законодательству престолонаследник обладает лишь пра-

вом на трон, реализация которого может иметь место только при

определенных обстоятельствах. (*1).

 

Весьма своеобразна процедура замещения поста главы госу-

дарства в так называемых выборных монархиях. Так, в Малайзии

верховный правитель федерации избирается на пять лет

Советом правителей - органом, состоящим из наследственных

султанов, возглавляющих девять из 13 штатов, и из четырех губер-

наторов, назначаемых верховным правителем и не располагающих

правом голоса в вопросах выбора главы государства. При выборах

действует принцип ротации: султаны поочередно избираются та-

ким образом, чтобы каждый из них имел возможность в течение

пятилетнего срока находиться на посту верховного правителя.

 

В ОАЭ функции главы государства осуществляются совместно

Высшим федеральным советом (заседающим четыре раза в год)

и президентом. Последний избирается Высшим федеральным со-

ветом из своего состава сроком на пять лет и является его пред-

седателем. Каждый эмир имеет в совете один голос. Процедур-

ные вопросы решаются простым большинством голосов. Для ре-

шения же наиболее принципиальных вопросов требуется боль-

шинство в пять голосов, причем правители двух крупнейших эми-

ратов ОАЭ - Абу-Даби и Дубаи - имеют право абсолютного

вето. В отличие от Малайзии принцип ротации в ОАЭ не приме-

няется, и с момента образования федерации в 1971 г. пост прези-

дента бессменно занимает правитель Абу-Даби.

 

Некоторые элементы выборности присутствуют в процедуре

замещения поста главы государства и в ряде других монархичес-

ких государств Арабского Востока. Так, в Саудовской Аравии в

соответствии с Основополагающей системой правил (одним из до-

кументов конституционного характера, принятых королем в марте

1992 г.) кандидатура наследника престола должна быть одобрена

 

(**1) См.: Крылова И. С. Современная Бельгия: центральные органы власти М.,

1972. С. 219.

 

-604-

 

своеобразной коллегией, состоящей из представителей дома сау-

дидов, которые имеют титул принцев (около 500 человек). (*1).

 

В некоторых странах обязательным условием вступления на

престол является принадлежность к господствующей религии.

В Великобритании предусматривается обязательная принадлеж-

ность монарха к англиканской церкви, в Дании и Норвегии - к

евангелически-лютеранской, в Швеции - к истинно-евангеличес-

кой, в Таиланде - к буддистской. В мусульманских монархиях

глава государства, как правило, должен исповедовать ислам.

 

В случае, если монарх по какой-либо причине (несовершенно-

летие, болезнь и т.п.) не в состоянии выполнять свои функции,

обычно назначается регент или регентский совет для осуществле-

ния полномочий монарха от имени последнего. Конституция Иор-

дании предусматривает, что в случае передачи престола лицу мо-

ложе 18 лет королевским декретом (если монарх еще жив) или

указом совета министров назначается регент либо регентский со-

вет (ст. 28). (*2). По законодательству Швеции регентом назначается

член королевской семьи. Если ни один из них не может выпол-

нять функции главы государства, временным регентом становится

тальман риксдага (председатель парламента), а если и он не в

состоянии это сделать, то вице-тальман. (*3).

 

В республиках глава государства обычно избирается посред-

ством прямых или косвенных выборов. Прямые выборы более ха-

рактерны для стран с президентской (за исключением, в частно-

сти, США и Индонезии) и полупрезидентской формами правле-

ния. Непосредственно населением глава государства избирается

в Бразилии, Мексике, России, Франции, Азербайджане. Такой по-

рядок выборов соответствует тому центральному месту, ко-

торое президент занимает в государственном механизме, и дает

ему своеобразный <прямой> мандат со стороны избирателей, обес-

печивая тем самым высокую степень легитимности данного ин-

ститута. Прямыми выборами президент избирается и в ряде го-

сударств, функционирующих преимущественно по парламентарно-

му образцу (Австрия, Ирландия, Исландия, Румыния, Болгария,

Молдова), что, вероятно, соответствует стремлению законодателя

несколько усилить институт главы государства, придать ему

большую легитимность.

 

Косвенные выборы президента могут осуществляться как из-

бираемыми населением выборщиками, так и специальной избира-

тельной коллегией с участием субъектов федерации либо админи-

стративно-территориальных единиц с широкой автономией. Впер-

 

(**1) Aba-Namay R. The Recent Constitutional Reforms in Saudi Arabia//lnter-

national and Comparative Law Quarterly. Vol. 42. Part 2. L" 1993. P. 304-305.

 

(**2) Constitutions of the Countries of the World. Hashemit Kingdom of Jordan

N. Y., 1984.

 

(**3) См.: Могунова М. А. Государственный строй Швеции. М., 1983. С. 95.

 

-605-

 

вом случае выборы, по существу, мало чем отличаются от пря-

мых. Так, в США (а ранее - в Финляндии и Аргентине) выбор-

щики, ассоциируемые с тем или иным кандидатом на пост главы

государства, избираются (непосредственно гражданами страны, и

с учетом конкретного состава коллегии выборщиков результаты

президентских выборов здесь обычно бывают известны уже за-

ранее.

 

Избрание президента специальной избирательной коллегией с

участием субъектов федерации практикуется в некоторых (преи-

мущественно парламентарных) государствах с федеративной фор-

мой политико-территориального устройства. В Германии прези-

дент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов

бундестага и представителей земель, избираемых законодательны-

ми органами субъектов федерации. Аналогичная система избра-

ния главы государства функционирует в Индии и Пакистане.

Количество членов <избирательной коллегии от союзного парла-

мента в этих странах обычно должно соответствовать количеству

членов от субъектов федерации. Подобный способ избрания гла-

вы государства подчеркивает, с одной стороны, значение прези-

дента как гаранта национального единства и защитника интере-

сов субъектов федерации, а с другой - его второстепенную роль

в государственном механизме, производную от иных институтов

(некоторым исключением, правда, является Пакистан, где полно-

мочия главы государства были значительно расширены президент-

ским указом о восстановлении конституции 1973 г. (*1)). Не случай-

но Д. Басу отмечает, что одно из главных соображений, побу-

дивших создателей конституции Индии принять данную систему,

заключалось в том, что <при системе ответственного правительст-

ва, введенного конституцией, реальной властью наделяется прави-

тельство. Поэтому было бы неправильно избирать президента пу-

тем прямых выборов, в которых бы участвовало все население

страны...>. (*2).

 

Иные принципы лежат в основе формирования избирательной

коллегии в таком децентрализованном унитарном государстве,

как Италия. В состав коллегии наряду с членами обеих палат

парламента входят представители органов местного управления

крупнейших административно-территориальных единиц - облас-

тей. Участие последних в выборах президента, однако, носит в

основном чисто символический характер, поскольку они состав-

ляют явное меньшинство в избирательной коллегии.

 

В большинстве парламентарных республик (Греция, Мальта,

Израиль, Словакия, Чехия) президент избирается ;непосредствен-

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. The Islamic Republic of Paki-

stan. Revival of Constitution of 1973 Order. 1985. N.Y., 1986.

(**2) Басу Д. Указ. работа. С. 272.

 

-606-

 

но парламентом, и его власть считается как бы производной от

парламента, что теоретически не должно давать возможности

главе государства противопостав.ить себя данному представитель-

ному учреждению.

 

Избрание президента парламентом практиковалось и в социа-

листических государствах, где высший орган народного предста-

вительства обычно автоматически одобрял кандидатуру, выдви-

гавшуюся правящей коммунистической (рабочей) партией, что

порой закреплялось в регламенте высшего представительного ор-

гана (например, в Румынии). Аналогичным образом в настоящее

время избирается глава государства в некоторых странах, про-

должающих считать себя социалистическими. Так, председатель

КНР избирается Всекитайским собранием народных представи-

телей, а президент КНДР - Верховным народным собранием.

 

В ряде стран порядок выборов президента имеет специфичес-

кие особенности. В Индонезии глава государства избирается свое-

образным надпарламентом - Народным консультативным кон-

грессом, одну часть которого составляет собственно индонезий-

ский парламент - Совет народных представителей, а другую -

назначаемые президентом представители администрации областей

и различных групп населения. Надпарламентом - Съездом на-

родных депутатов - был избран и первый (как оказалось, он же

и последний) президент СССР в 1989 г. Специфика президентских

выборов в Египте и Мальдивской Республике определяется тем,

кто кандидатуры на пост главы государства сначала выдвигают-

ся на безальтернативной основе парламентом, а затем одобря-

ются на всеобщем референдуме.

 

Практика таких стран, как Ботсвана и Гамбия, обогатила ми-

ровой опыт президентско-парламентскими выборами. На выборах

каждый кандидат в парламент обычно указывал, кого из претен-

дентов на пост президента он поддерживает. Избранным главой

государства в итоге признавалось лицо, сторонники которого по-

лучали большинство парламентских мест.

 

Конституции стран современного мира предусматривают опре-

деленные квалификации (цензы), которым обязан соответствовать

кандидат на пост президента. К таким квалификациям обычно

относятся: гражданство соответствующей страны (как правило, по

рождению): проживание на ее территории в течение определен-

ного срока (не менее 15 лет - в Казахстане и Грузии, не менее

14 лет - в США, не менее 10 лет - в России и Узбекистане).

предшествующего выборам; полное обладание гражданскими и

политическими правами. Общераспространенными являются и воз-

растные ограничения. Так, в Никарагуа минимальный возраст

кандидата на пост президента составляет 25 лет, в Венесуэле,

Доминиканской Республике - 30 лет, в Австрии, Венгрии, Мек-

 

-607-

 

сике, России, Португалии, США, Узбекистане - 35 лет, в Герма-

нии, Греции, Египте, Литве, Турции - 40 лет, в Китае, Монго-

лии - 45 лет, в Италии, Нигерии - 50 лет. Гораздо реже уста-

навливается максимально допустимый возраст кандидата на пост

президента (Кыргызстан, Мозамбик). Конституция Мозамбика

1990 г. устанавливает не только нижний (40 лет), но и верхний

(65 лет) предел возраста главы государства (ст. 77). Аналогич-

ным образом и конституция Казахстана 1995 г. предусматривает,

что президент должен быть не моложе 35 лет и не старше 65 лет

(п. 2 ст. 41).

 

В странах с однопартийной системой необходимым условием

для занятия поста президента являлась принадлежность к пра-

вящей партии. В государствах с сильным влиянием какой-либо

определенной религии кандидат на пост президента обычно дол-

жен исповедовать эту религию.

 

В некоторых странах к кандидатам на пост президента предъ-

являются еще более специфические требования. По законодатель-

ству Сингапура, например, такой кандидат должен обладать неза-

пятнанной репутацией и иметь опыт финансовой деятельности.

В Нигерии по конституции 1989 г. кандидат на пост главы госу-

дарства должен иметь по меньшей мере среднее образование.

В Турции и Азербайджане обязательно высшее образование. Кон-

ституция Филиппин требует от кандидата на пост президента лишь

умения читать и писать (п. 2 ст. 7). В Никарагуа в соответствии с

поправками 1995 г. к конституции кандидатами не могут быть чле-

ны президентской семьи, занимающие высокие должности.

 

Для функционирования механизма исполнительной власти не-

маловажное значение имеет срок полномочий главы государства,

порядок его переизбрания и прекращения полномочий. Так, срок

президентских полномочий может составлять четыре года (США,

Венгрия, Румыния, Коста-Рика, Молдова), пять лет (Германия,

Греция, Португалия, Чехия, Индонезия, Беларусь), шесть лет

(Австрия, Египет, Мексика, Финляндия, Филиппины), семь лет

(Франция, Италия, Ирландия, Турция). Переизбрание на сле-

дующий срок в одних странах (Франция, Италия, Индонезия,

Египет, Филиппины) допустимо без каких-либо ограничений.

В других странах одно и то же лицо может быть избрано либо не

более чем только на Два срока (США, Польша, Хорватия, Бела-

русь) либо не более чем на два срока подряд (Россия, Португалия,

Чехия, Словакия, Кыргызстан). В таких странах, как Мексика,

Боливия, Эквадор, Республика Корея повторное избрание на дол-

жность президента вообще невозможно. В соответствии со ст. 83

конституции Мексики <гражданин, занимавший должность Прези-

дента Республики, будучи избранным путем народных выборов

или назначенным в качестве временного Президента либо в каче-

 

-608-

 

стве заместителя Президента, ни в коем случае и ни под каким

предлогом не может вновь занять эту должность>. Аналогичный

порядок установлен поправками 1995 г. к конституции Никарагуа.

 

Закрепляемый рядом конституций принцип ротации имеет,

несомненно, определенный демократический потенциал, посколь-

ку он служит своеобразным противовесом всевластию президента,

противодействующим трансформации конституционного правления

главы государства в режим личной диктатуры. Однако вряд ли

стоит абсолютизировать его позитивное значение. Как отмечает

германский юрист К. фон Бойме, даже наилучшие намерения за-

конодателя зачастую приводят к весьма плачевным последствиям.

В качестве примера он, в частности, приводит Чили конца 60-х-

'.начала 70-х годов, где невозможность переизбрать на очередной

срок сильного и популярного в стране президента Э. Фрея в ко-

нечном итоге способствовала приходу к власти такого достаточно

слабого (по сравнению с Э. Фреем) политика, как С. Альенде и

последующему коллапсу всей политической системы. (*1).

 

Распространенное во многих странах ограничение срока полно-

мочий главы государства двумя мандатами, как свидетельствует,

например, американский опыт, неизбежно приводит к снижению

эффективности деятельности президента в последние два года вто-

рого срока. Как считает американский политолог С. Хесс, прес-

са в это время все больше концентрирует внимание на новых

кандидатах на данный пост, лидеры же зарубежных государств,

как правило, откладывают проведение наиболее важных перего-

воров до тех пор, пока новый президент не вступит в должность. (*2).

 

Ограничение срока полномочий президента двумя мандатами

тем не менее представляется более оптимальным вариантом, чем

запрещение всякого переизбрания одного и того же лица на дан-

ный пост или же возможность неограниченного переизбрания.

Запрещение переизбрания - излишняя нагрузка на политическую

систему, едва ли способную постоянно генерировать лидеров об-

щенационального масштаба. Возможность же переизбирать одно

и то же лицо неограниченное число раз создает благоприятные

условия для усиления авторитарных тенденций в политической

системе, о чем, в частности, свидетельствует опыт ряда государств

<третьего мира>.

 

В случае вакансии поста президента его обычно занимает од-

но из следующих лиц: вице-президент (США, Бразилия, Индия,

 

(**1) Von Beyme К. America as a Model: The Impact of American Democracy in

the World. Gower, 1987. P. 58.

(**2) Hess S. Organizing the Presidency. Washington, 1988. P. 20.

 

-609-

 

Колумбия, Коста-Рика), премьер-министр (Австрия, Россия, Ту-

нис, Финляндия, Шри-Ланка), председатель парламента или од-

ной из его палат (Германия, Франция, Грузия, Беларусь, Монго-

лия, Пакистан). Существует два основных вида вакансии должно-

сти президента: временная (в случае его временной неспособно-

сти по каким-либо причинам осуществлять свои функции) и по-

стоянная (в случае смерти, отставки или постоянной неспособно-

сти осуществлять свои функции). В большинстве стран (США,

Россия, Бразилия, Коста-Рика) независимо от вида вакансии ус-

тановлен единый порядок замещения поста главы государства.

Так. согласно п. 3 ст. 92 Конституции РФ <во всех случаях, ког-

да Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять

свои обязанности, их временно исполняет Председатель Прави-

тельства Российской Федерации>. По конституции Италии 1947 г.

<функции Президента Республики во всех случаях, когда он не в

состоянии их выполнять, осуществляются председателем Сената>

(ст. 86).

 

В отдельных странах предусмотрен различный порядок заме-

щения поста президента в зависимости от вида вакансии. Консти-

туция Египта, например, в случае временной вакансии предусмат-

ривает замещение поста главы государства вице-президентом

(ст. 82), в случае постоянной - председателем парламента (до

выборов нового президента), а если парламент распущен - пред-

седателем Верховного конституционного суда (ст. 84).

 

В парламентарных и полупрезидентских республиках постоян-

ная вакансия поста главы государства чаще всего влечет за со-

бой проведение досрочных выборов. Так, в конституции Италии

предусматривается, что <при наличии длящегося препятствия и в

случае смерти или отставки Президента Республики председа-

тель палаты депутатов назначает выборы нового Президента Рес-

публики в течение 15 дней> (ст. 86). По конституции Грузии 1995 г.

подобные выборы должны состояться в течение 45 дней (п. 3

ст. 76). Конституция РФ предусматривает, что в случае постоянной

вакансии поста президента его выборы <должны состояться не

позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полно-

мочий> (п. 2 ст. 92).

 

В президентских республиках в случае постоянной вакансии

поста главы государства возможно его замещение (как правило,

вице-президентом) до очередных президентских выборов (напри-

мер, в США. Индонезии). Весьма своеобразная процедура заме-

щения поста главы государства установлена в Мексике. При вре-

менной неспособности президента осуществлять свои функции

конгресс назначает исполняющего обязанности президента. Если

же открылась постоянная вакансия, и это случилось в первые два

года конституционных полномочий президента, конгресс избирает

 

-610-

 

временного президента и в течение десяти дней назначает выборы

нового главы государства на остающийся конституционный срок.

Если же это произошло в последние четыре года соответствующе-

го конституционного периода, то конгресс избирает заместителя

президента, осуществляющего функции последнего до конца этого

срока (ст. 84 конституции).

 

С замещением поста главы государства тесно связан вопрос о

его ответственности. В монархиях глава государства обычно не

несет ответственности за свои действия, поскольку его особа при-

знается конституциями священной и неприкосновенной. В данном

отношении показательна конституция Испании 1978 г., где гово-

рится о том, что <личность короля неприкосновенна, и он не под-

лежит ответственности (п. 3 ст. 56). Кроме того, в парламентар-

ных монархиях действует своеобразная презумпция невиновности

главы государства, согласно которой монарх не может ошибать-

ся, ибо действует по совету своих министров.

 

Конституционное право стран с республиканской формой прав-

ления чаще всего формулирует общий принцип неответственно-

сти президента (касающийся в основном его политической ответ-

ственности), не исключая, однако, при этом его возможную юри-

дическую (судебную) ответственность за совершение каких-либо

тяжких правонарушений. В Италии президент ответствен за госу-

дарственную измену или посягательство на конституцию (ст. 90),

в США - за измену, взяточничество или же иные тяжкие прес-

тупления и проступки (разд. 4 ст. 2 конституции), в Германии -

за умышленное нарушение основного закона или другого феде-

рального закона (п. 1 ст. 61), в Мексике - за измену родине и

тяжкие уголовные преступления (ст. 108).

 

Предусматриваемая конституциями процедура привлечения

президента к ответственности, часто обозначаемая термином <им-

пичмент>, приобретающим все более универсальный характер, не-

одинакова в различных странах. В европейских странах континен-

тального права, во франкоязычных государствах Африки дело ча-

ще всего возбуждается парламентом, а по существу вопрос ре-

шается соответствующей судебной инстанцией (ФКС - в Герма-

нии, Конституционным судом-в Италии, Болгарии, Верховным

судом-в Португалии, Финляндии, Румынии, Высоким судом юс-

тиции - в Габоне, Сенегале). Весьма сложная процедура при-

влечения президента к ответственности предусмотрена Конститу-

цией РФ: <Президент Российской Федерации может быть отре-

шен от должности Советом Федерации только на основании вы-

двинутого Государственной Думой обвинения в государственной

измене или совершении иного тяжкого преступления, подтверж-

денного заключением Верховного Суда Российской Федерации о

наличии в действиях Президента Российской Федерации призна-

 

-611-

 

ков преступления н заключением Конституционного суда Россий-

ской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвиже-

ния обвинения> (п. 1 ст. 93).

 

В США, странах Латинской Америки, а также некоторых быв-

ших британских колониях парламент, как правило, решает вопрос

не только о привлечении президента к ответственности, но и о его

виновности. В таких государствах с двухпалатными парламента-

ми, как США, Бразилия, Мексика обычно нижняя палата облада-

ет правом абсолютным или квалифицированным большинством

голосов предъявить президенту соответствующее обвинение н на-

значить специальный комитет по расследованию, в обязанности

которого входит анализ обвинения и представление палате соот-

ветствующего доклада. Если последняя подтверждает указанное

обвинение (обычно 2/3 голосов), то дело передается в верхнюю

палату, выступающую, таким образом, в роли своеобразной су-

дебной инстанции и принимающую соответствующий вердикт ква-

лифицированным большинством голосов. В случае признания пре-

зидента виновным глава государства отстраняется от должности,

в результате чего он может быть передан суду общей юрисдикции.

 

Несколько иным путем осуществляется процедура импичмента

в Индии. Здесь обе палаты обладают равными правами в реше-

нии данного вопроса. Через 14 дней после предварительного уве-

домления главы государства о намерении возбудить импичмент,

подписанного не менее чем 1/4 общего числа членов соответствую-

щей палаты, палата может специальным решением, принятым

большинством в 2/3 голосов, возбудить импичмент. Другая же

палата расследует дело и большинством в 2/3 голосов решает

вопрос о виновности президента (ст. 61 конституции).

 

Своеобразный механизм ответственности президента преду-

смотрен конституциями Австрии (п. 6 ст. 60) и Исландии (ст. 11). (*1).

Глава государства может быть досрочно смещен со своего поста

по инициативе парламента на основании всенародного голосова-

ния (референдума). Если же соответствующее предложение пар-

ламента отклоняется на референдуме, то это рассматривается как

выражение недоверия парламенту со стороны избирателей и вле-

чет за собой его роспуск.

 

В США имели место две попытки импичмента президенту (в

1868 и 1974 гг.), но обе были неудачными. Безрезультатной оказа-

лась и попытка досрочного смещения президента России Б. Ельци-

C:\RED1\SKP\SKP10_01.TXT

ных депутатов России не собрал при тайном голосовании необхо-

димого числа голосов. Импичменту были подвергнуты президент

Бразилии Ф. Колор и президент Венесуэлы К. Перес в 1993 г.

 

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Republic of Iceland, N.Y., 1973.

-612-

 

Для смещения президента с занимаемого поста в последние

годы использовался также референдум избирателей, на который

выносился, по существу, вопрос о политической ответственности

президента. Эта процедура использовалась в 90-е годы в Югосла-

вии, Азербайджане и некоторых других странах.

 

Хотя конституции различных стран зачастую и наделяют гла-

ву государства весьма широкой компетенцией, реальный объем

его полномочий на практике зависит от особенностей функциони-

рования государственного механизма, конкретной политической

ситуации, определяемой соотношением сил внутри страны. Глава

государства обычно воплощает национальное единство, преемст-

венность государственной власти, что находит конкретное прояв-

ление в его различных полномочиях. Глава государства также

провозглашается гарантом национальной независимости и терри-

ториальной целостности, а порой (Греция, Россия, Франция, Ка-

захстан) и своеобразным арбитром, координирующим деятель-

ность государственных органов.

 

В некоторых конституциях об указанной роли главы государст-

ва говорится весьма скупо и лаконично. Так, в конституции Италии

лишь отмечается, что <Президент Республики является Главой

государства и представляет национальное единство> (ст. 87). Ряд

конституций содержат более развернутые формулировки. В консти-

туции Румынии 1991 г., например, говорится о том, что президент

<представляет румынское государство и является гарантом нацио-

нальной независимости, единства и территориальной целостности

страны>, <следит за соблюдением Конституции и надлежащим

функционированием публичных властей> и в этих целях может

<осуществлять функцию посредничества между властями госу-

дарства, а также между государством и обществом> (п. 1,2 ст. 80).

Согласно Конституции РФ президент <является гарантом Консти-

туции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражда-

нина>, в установленном Конституцией порядке <принимает меры

по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости

и государственной целостности, обеспечивает согласованное функ-

ционирование и взаимодействие органов государственной власти>

(п. 2 ст. 80).

 

Будучи верховным представителем нации, глава государства

председательствует на торжественных церемониях, выступает с

официальными обращениями, посланиями к нации, действует от

имени страны на международной арене. Подобные представитель-

ские функции чаще всего реализуются главой государства само-

стоятельно. поскольку они имеют в значительной степени лично-

стный характер.

 

С представительскими функциями тесно связаны внешнеполи-

тические полномочия главы государства, которые конституциями

 

-613-

 

различных стран могут регулироваться по-разному. Так, консти-

туция Франции 1958 г. (а по ее образцу и основные законы фран-

коязычных стран Африки) весьма детально регулирует внешне-

политические полномочия президента. В конституциях же латино-

американских государств эти функции лишь упоминаются. В стра-

нах-членах Содружества полномочия главы государства в сфере

внешней политики обычно вообще не оговариваются. Это, в част-

ности, объясняется влиянием британской конституционно-право-

вой доктрины, которая относит функции управления внешней по-

литикой к традиционным полномочиям короны, исключая ее из

статутного права. Указанные различия на практике не играют ре-

шающей роли, поскольку степень самостоятельности главы госу-

дарства в осуществлении внешнеполитических функций определя-

ется, прежде всего, формой правления, практикой функционирова-

ния государственного механизма в конкретной стране.

 

В США президент традиционно располагает в рассматривае-

мой сфере весьма значительными полномочиями, которые основы-

ваются не столько на тексте конституции, сколько на решениях

Верховного суда, доктрине <внешнего суверенитета>. Последний в

отличие от внутреннего суверенитета не является производным от

передачи полномочий со стороны штатов, а вытекает из самого

акта образования федерации. В странах с парламентарными фор-

мами правления реальная внешнеполитическая прерогатива главы

государства обычно сводится лишь к формальному представи-

тельству страны в международных отношениях. Как отмечает на

примере Германии К. Хессе, <внешняя политика остается делом

федерального правительства, а определение ее основных положе-

ний - делом федерального канцлера>. (*1).

 

Форма правления оказывает решающее влияние и на осущест-

вление главой государства полномочий в сфере государственного

управления, важнейшим из которых является его участие в фор-

мировании и деятельности правительства. В парламентарных

странах глава государства чаще всего может назначить лишь та-

кое правительство, которое располагает поддержкой парламент-

ского большинства. Пост премьер-министра здесь зачастую авто-

матически занимает лидер партии (блока партий), побелив-

шей на парламентских выборах. Данный процесс, как правило,

детально регулируется новейшими конституциями. По конституции

Болгарии 1991 г. президент <после консультации с парламент-

скими группами поручает кандидату в министры-председатели

(в премьер-министры. - Авт.), указанному самой большой по

численности парламентской группой, сформировать правительство>

(п. 1 ст. 99).

Степень возможной самостоятельности главы парламентарного

 

(**1) Хессе К. Указ. работа. С. 311.

-614-

 

государства при формировании правительства во многом зависит

от партийной системы. В условиях двухпартийной системы в Ве-

ликобритании монарх практически лишь ратифицирует выбор,

сделанный сначала соответствующей политической партией, кото-

рая избрала своего лидера, а затем - избирателями, проголосо-

вавшими на выборах за ту или иную партию. В странах с много-

партийными системами (Бельгия, Дания, Нидерланды) роль главы

государства в формировании правительства, как правило, гораздо

весомее. Последний, прежде чем назначить главу правительства,

обычно проводит консультации с лидерами политических партий

и председателями палат, имея, таким образом, некоторую свободу

политического маневра.

 

В странах с парламентарными формами правления глава госу-

дарства порой может оказывать косвенное влияние на процесс

формирования правительства. Так, в Германии президент вправе

выразить сомнение федеральному канцлеру относительно той или

иной кандидатуры на пост министра. Если возражения президен-

та достаточны серьезны, он их может даже высказать публично.

что, по мнению К. Шлайха, является весьма весомым <средством

давления при решении кадровых вопросов>. (*1). Вместе с тем он

подчеркивает, что <реализация прав президента возможна только

при условии, что он в конечном счете согласится с федеральным

канцлером, если тот упорно настаивает на своем предложе-

нии>. (*2).

 

Глава государства в президентских республиках, выступая, как

правило, единоличным носителем исполнительной власти и главой

правительства, самостоятельно назначает и смещает членов каби-

нета, определяет его политику и структуру. В полупрезидентских

республиках право главы государства на назначение министров и

руководство работой правительства имеет более ограниченный

характер, поскольку правительство формируется с учетом расста-

новки партийных сил в парламенте, а его главой является непре-

зидент, а премьер-министр. Степень влияния президента на фор-

мирование и деятельность правительства во многом определяется

совпадением или несовпадением президентского и парламентского

большинства. В случае, если президент и парламентское большин-

ство принадлежат к одной партии (блоку партий), первый,

являясь ее лидером, формирует правительство из числа чле-

нов этой партии, подбирая кандидатуры на министерские должно-

сти преимущественно по своему усмотрению. Если же большинст-

во в парламенте принадлежит оппозиции президенту, то он <обя-

 

(**1) Государственное право Германии. Т 1. С. 227.

(**2) Там же.

 

-615-

 

зан предоставить премьер-министру значительную свободу в под-

боре своих министров>. (*1).

 

В правительстве Ж. Ширака, сформированном в 1986 г. оппо-

ционными французскому президенту Ф. Миттерану партиями,

последний реально влиял лишь на подбор кандидатур на посты

министров иностранных дел и обороны (с учетом тех значитель-

ных полномочий, которые предоставлены главе государства в ука-

занных областях). Аналогичным образом и в Польше, где весьма

ярко выражены черты полупрезидентской республики, президент

сохраняет за собой право назначать министров иностранных дел,

внутренних дел и обороны.

 

Как высшее должностное лицо администрации глава государ-

ства производит назначения (в парламентарных странах по сове-

ту правительства) и на важнейшие должности в государственном

аппарате. В Индии президент назначает губернаторов штатов,

главного комиссара по выборам, специального чиновника по делам

отсталых каст и племен, членов комиссии по официальному язы-

ку, финансовой комиссии и т. д.

 

Глава государства обычно является главнокомандующим воо-

руженными силами, председательствует в различных советах и

комитетах обороны. В странах, где глава государства является ре-

альным носителем исполнительной власти, он играет решающую

роль в руководстве вооруженными силами. В президентских рес-

публиках его соответствующие решения обычно автоматически

дублируются приказами министра обороны. В условиях полупре-

зидентских республик президент, являясь верховным главнокоман-

дующим, зачастую не обладает единоличными полномочиями по

руководству вооруженными силами. В данном отношении показа-

тельна ст. 21 конституции Франции 1958 г., в которой говорится,

что ответственность за национальную оборону несет премьер-ми-

нистр.

 

В странах с парламентарными формами правления, где глава

государства должен действовать согласно рекомендациям прави-

тельства и его главы, формальное объявление монарха или прези-

дента верховным главнокомандующим не влечет за собой дейст-

вительного руководства вооруженными силами, поскольку эти

функции фактически выполняют премьер-министр и министр обо-

роны. Весьма типично для парламентарных государств положение

ст. 45 конституции Греции 1975 г., в соответствии с которой <Пре-

зидент Республики возглавляет Национальные Вооруженные силы,

командование которыми осуществляется Правительством в соот-

ветствии с законом>.

 

В отдельных парламентарных странах глава государства прак-

тически не имеет никаких конституционных полномочий по руко-

 

(**1) Meny Y., Op. cit P. 199.

-616-

 

водству армией. Основной закон ФРГ 1949 г., например, ничего

не говорит о полномочиях президента как главнокомандующего

вооруженными силами, наделяя <правом издания приказов и пра-

вом командования вооруженными силами> федерального минист-

ра обороны (ст. 65 <a>).

 

К важнейшим полномочиям главы государства относятся

функции, связанные с деятельностью парламента (назначение да-

ты парламентских выборов, открытие и закрытие парламентских

сессий, созыв и роспуск парламента), а также с самим законода-

тельным процессом (право законодательной инициативы, право

отлагательного вето, право промульгации законов, право приня-

тия нормативных актов, имеющих силу закона). Право роспуска

парламента обычно предоставляется главе государства в стра-

нах со смешанными и парламентарными формами правления. В

парламентарных странах подобный шаг глава государства, как

правило, может предпринять лишь по рекомендации правитель-

ства. В конституции Японии говорится, что император осущест-

вляет роспуск нижней палаты парламента лишь <по совету и с

одобрения кабинета> (ст. 7).

 

В полупрезидентских республиках и дуалистических монархи-

ях глава государства может осуществлять данное полномочие и

по своей инициативе. Во Франции при принятии подобного реше-

ния президент должен лишь проконсультироваться с премьер-ми-

нистром и председателями палат парламента, причем в конститу-

ции ничего не говорится об обязательности мнения последних для

главы государства. Президент Финляндии может распустить пар-

ламент как по совету правительства, так и по собственной ини-

циативе, но с согласия правительства. В политической практике

Финляндии имели место случаи, когда из-за несогласия кабинета

на роспуск парламента президент увольнял правительство в от-

ставку и образовывал такой кабинет, который был согласен с рос-

пуском парламента.

 

Поскольку право роспуска парламента - весьма действенное

средство влияния исполнительной власти на законодательную,

современные конституции обычно предусматривают ряд его ог-

раничений с целью придания политической системе более сбалан-

сированного характера, устанавливая исчерпывающий ряд усло-

вий, позволяющих главе государства распустить парламент или

наоборот, запрещающих ему это сделать.

 

Одним из наиболее распространенных оснований для роспус-

ка парламента главой государства является длительная невоз-

можность формирования правительства из-за позиции парламента.

Так, конституция Испании 1978 г. предусматривает, что если по

истечении двухмесячного срока со времени первого голосования

о назначении председателя правительства ни один из кандида-

тов не получит вотума доверия конгресса, король распускает обе

 

-617-

 

палаты и назначает новые выборы с согласия председателя кон-

гресса (п. 5 ст. 99). Президент Венгрии вправе распустить Го-

сударственное собрание в случае, если Государственное собрание

одного созыва в течение 12 месяцев по меньшей мере четыре

раза вынесло вотум недоверия Совету министров или не вырази-

ло доверия представляемому ему Совету министров ( 28.3 ст. 2).

По Конституции РФ президент может распустить Государственную

Думу в случае трехкратного отклонения представленных главой

государства кандидатур председателя правительства (п. 4 ст. 111),

а также при повторном выражении ею недоверия правительству

в течение трех месяцев (п. 3 ст. 117).

 

К весьма распространенным ограничениям относится запре-

щение роспуска парламента в течение определенного срока до или

после парламентских выборов. Конституция Франции запрещает

роспуск парламента в течение года с момента выборов нового

Национального собрания взамен распущенного (ст. 12). Консти-

туция Чехии запрещает главе государства распускать нижнюю

палату парламента в последние три месяца срока ее полномочий

(п. 2 ст. 35). Президенты Италии, Румынии и России не вправе

осуществлять данное полномочие в последние шесть месяцев свое-

го конституционного мандата, а президент Болгарии - в послед-

ние три месяца.

 

Может предусматриваться также ограничение общего числа рос-

пусков парламента. Парламент Австрии, например, может быть

распущен по одной и той же причине лишь один раз в течение

срока конституционных полномочий президента. Согласно же кон-

ституции Молдовы 1994 г. парламент может быть распущен лишь

один раз в течение одного года (п. 3 ст. 85). Аналогичное поло-

жение содержит и конституция Румынии 1991 г. (п. 2 ст. 89).

 

Ряд конституций (Франции, России, Польши, Венгрии. Румы-

нии) запрещают роспуск парламента в случае введения в стране

чрезвычайного положения. Конституция РФ, кроме того. запре-

щает президенту распускать Государственную Думу с момента

выдвижения ею против него обвинения и до принятия соответ-

ствующего решения Советом Федерации (п. 4 ст. 109).

 

Весьма своеобразные условия роспуска парламента президен-

том предусматриваются законодательством Латвии. Президент

может выдвинуть лишь предложение о роспуске сейма, которое

выносится на всеобщий референдум. Если на референдуме боль-

шинство граждан поддержит предложение главы государства, то

парламент распускается и объявляются внеочередные парла-

ментские выборы. В противном случае в отставку обязан уйти

сам президент. (*1). На сдерживание возможных излишних амбиций

 

(**1) См.: Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.

С. 129.

 

-618-

 

исполнительной  власти  по  отношению к законодательной

направлено положение, включенное в конституцию Намибии

1990 г.: президент, распустивший парламент, должен переизби-

раться одновременно с проведением новых парламентских выбо-

ров (п. 5 ст. 29).

 

Глава государства зачастую является весьма активным участ-

ником законодательной деятельности парламента. В одних стра-

нах (Россия, Мексика, Польша. Венгрия) он наделяется законо-

дательной инициативой, в других (США, Франция, Румыния, Бол-

гария) - глава государства такого права формально не имеет,

хотя порой именно от него исходит инициатива проведения тех или

иных законодательных мероприятий. Президент США, например,

может влиять на законотворческую деятельность конгресса через

ряд иных своих полномочий, важнейшим из которых является пра-

во обращаться к парламенту с <Посланиями о состоянии Союза>,

которые фактически рассматриваются как предлагаемая прези-

дентом программа законодательной деятельности конгресса.

 

Глава государства обычно подписывает и опубликовывает за-

коны в течение определенного срока после их принятия парла-

ментом. В США данный срок составляет 10 дней, в России - 14

дней, во Франции - 15 дней, в Румынии - 20 дней, в Польше-

30 дней. Весьма длительный срок, в течение которого президент

может не подписывать полученный им из парламента законопро-

ект, предусматривается законодательством Финляндии - три ме-

сяца. Такого права, однако, лишены монархи Японии и Швеции,

полностью отстраненные от участия в законотворческой деятель-

ности парламента.

 

В подавляющем большинстве стран глава государства облада-

ет таким весомым средством воздействия на парламент, как пра-

во вето. Различают две его основные разновидности: абсолютное

и относительное.

 

Абсолютное вето означает, что отказ главы государства одоб-

рить принятый парламентом законопроект является окончатель-

ным и не может быть преодолен. В настоящее время абсолютное

вето практически не применяется, хотя формально и не исключа-

ется конституционным правом ряда монархических государств.

Весьма близким по своим практическим результатам к абсолют-

ному вето является право президента Индии отклонять такие за-

конопроекты легислатур штатов, которые в соответствии со ст. 200

конституции могут быть зарезервированы для его рассмотрения

губернатором соответствующего штата. Как отмечается в лите-

ратуре, в данном случае практически не существует какого-либо

средства, позволяющего преодолеть вето президента. (*1). Подобная

прерогатива главы государства рассматривается индийскими спе-

 

(**1) См.: Басу Д. Указ. работа. С. 292.

-619-

 

циалистами по конституционному праву как <одно из средств осу-

ществления центрального контроля в условиях федерации, тяго-

теющей к унитарному государству>. Аналогичным правом облада-

ет и генерал-губернатор Канады применительно к законопроек-

там провинций (правда, он может отклонить и акт провинции,

формально не зарезервированный губернатором для получения его

одобрения).

 

Отлагательное вето наделяет главу государства правом вер-

нуть переданный ему законопроект для повторного обсуждения

в парламенте. Отлагательное вето обычно преодолевается простым

(Греция, Италия, Румыния, Венгрия) либо квалифицированным

(США, Россия, Польша, Чехия) большинством голосов членов

парламента.

 

В США используется и так называемое <карманное> вето.

В соответствии с ним, если до перерыва сессии конгресса остает-

ся менее 10 дней, предусмотренных конституцией для подписания

законопроекта президентом, последний может оставить его не-

подписанным. В таком случае конгресс должен принять указан-

ный законопроект на следующей сессии.

 

Чаще всего вето распространяется на законопроект в целом.

В ряде стран (Франция, Филиппины, Мексика, Эквадор) приме-

няется <выборочное> вето, накладываемое главой государства на

отдельные статьи и положения законопроектов.

 

Глава государства может обладать и такими средствами воз-

действия на парламент, как право обращения в орган конститу-

ционного контроля с целью проверки конституционности того или

иного законопроекта, а также право вынесения законопроекта на

референдум (получившими распространение, прежде всего, во

франкоязычных странах).

 

В некоторых странах глава государства вправе назначать от-

дельных членов парламента. Так, президент Индии может назна-

чить в верхнюю палату 12 членов из числа лиц, имеющих специ-

альные знания и практический опыт в области литературы, нау-

ки, искусства и общественной деятельности, а в нижнюю - не

более двух человек из числа представителей англо-индийской об-

щины. Аналогичным образом в Италии президент имеет право на-

значить в сенат пять человек из числа почетных граждан, просла-

вивших страну достижениями в области науки, литературы, ис-

кусства.

 

Наряду с полномочиями, позволяющими оказывать общее

влияние на законодательную деятельность парламента, глава го-

сударства зачастую наделяется правом издавать собственные

нормативные акты. В странах с парламентарными формами прав-

ления такие полномочия осуществляются строго по совету пра-

 

(**1) Басу Д. Указ. работа. С. 293.

-620-

 

вительства, которое и несет за них ответственность. Президент

Индии в соответствии со ст. 123 конституции 1950 г. вправе из-

давать указы во время перерыва в работе парламента. Указ пре-

зидента имеет такую же силу, что и парламентский акт, однако

каждый такой указ должен быть представлен палатам парла-

мента и прекращает свое действие по прошествии шести недель

с момента его созыва, если до истечения этого периода обе па-

латы не примут резолюцию, отменяющую его. В странах же, где

глава государства наделен реальной исполнительной властью, он

самостоятельно издает нормативные акты, которые зачастую не

нуждаются в министерской контрассигнации.

 

Как показал опыт государств <третьего мира>, в условиях ав-

торитарных режимов президентские декреты могут играть едва ли

неосновную роль в законодательстве страны. Так, в Пакистане

и Бангладеш во время военного положения, когда представитель-

ные органы практически не функционировали, законодательный

процесс осуществлялся исключительно посредством президентских

декретов, причем таким образом вносились даже изменения в

конституцию. В настоящее же время в рамках общих процессов

демократизации наблюдается тенденция к ограничению некогда

весьма широких законодательных полномочий президента во мно-

гих развивающихся странах. В данном отношении показательна

конституция Бразилии 1988 г., ограничившая право главы го-

сударства издавать нормативные акты, имеющие силу закона.

Президент Бразилии теперь может издавать лишь временные

распоряжения, которые должны быть незамедлительно представ-

лены конгрессу и теряют свою силу в случае, если они не полу-

чили законодательного утверждения в течение 30 дней. Интерес-

но, что институт временных распоряжений был заимствован Бра-

зилией из конституции такого парламентарного государства, как

Италия, ст. 77 которой предоставляет аналогичные полномочия

правительству. Подобное заимствование, вероятно, служит свиде-

тельством определенного сближения различных форм правления

и некоторой универсализации конституционного права стран со-

временного мира.

 

Несмотря на закрепление в конституциях большинства стран

принципа разделения властей глава государства традиционно

обладает и некоторыми судебными полномочиями. К важнейшим

из них относятся назначение на высшие судебные должности и

осуществление права помилования. В ряде стран санкция главы

государства может также требоваться для приведения в действие

приговора о смертной казни (например, ст. 39 конституции Иор-

дании).

 

Конституции зачастую наделяют главу государства относи-

тельно широкими чрезвычайными полномочиями, к которым, в

 

-621-

 

первую очередь, относится введение чрезвычайного (военного,

осадного и т.п.) положения (обычно по предварительной или не-

замедлительной последующей консультации с парламентом, Вер-

ховным судом либо иным соответствующим органом). Например,

согласно Конституции РФ <Президент Российской Федерации при

обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным кон-

ституционным законом, вводит на территории Российской Феде-

рации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение

с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и

Государственной Думе> (ст. 88).

 

Введение чрезвычайного положения может иметь своим право-

вым последствием приостановление действия некоторых консти-

туционных гарантий, расширение полномочий исполнительной вла-

сти, административных органов, временное верховенство декретов

главы государства над текущим законодательством. По конститу-

ции Шри-Ланки 1978 г. подобные декреты президента могут <от-

менять, изменять или приостанавливать действие любого закона,

за исключением положений Конституции> (ст. 155). В соответ-

ствии с конституцией Франции 1958 г., положения которой затем

были заимствованы основными законами некоторых франкоязыч-

ных стран Африки, президент при наличии исключительных об-

стоятельств вправе принимать любые меры, диктуемые обстоя-

тельствами (ст. 16). Во многом аналогичные положения содержат-

ся и в конституции Казахстана 1995 г. (п. 16 ст. 44).

 

В ряде стран (Испания. Швеция, Япония) глава государства

лишен каких-либо чрезвычайных полномочий. В Испании, напри-

мер, состояние угрозы объявляется декретом правительства, а

осадное положение - абсолютным большинством членов нижней

палаты по предложению правительства.

 

Вышеуказанные функции глава государства реализует, опира-

ясь в значительной степени на свой административный аппарат.

Функционирование последнего чаще всего непосредственно не

регулируется конституциями (США, Франция), хотя в отдельных

странах о нем может содержаться упоминание в основном законе

(ст. 83 <и> Конституции РФ).

 

В США таким аппаратом является Исполнительное управле-

ние при президенте, в которое входят Канцелярия Белого дома,

Совет национальной безопасности, Административное и бюджет-

ное управление, Экономический совет и Управление политичес-

кого развития. Во Франции службы, непосредственно связанные

с президентом, именуются <дом президента>. Различаются так

называемые гражданский и военный дома президента. В состав

первого входят чиновники по особым поручениям при президенте,

а второго - военный персонал.

 

-622-

 

 2. Правительство и его разновидности

Наряду с главой государства важнейшим элементом механиз-

ма исполнительной власти является правительство. Данное поня-

тие известно далеко не всем конституциям. Основные законы

ряда государств не предусматривают функционирование подобно-

го органа и упоминают лишь о главе государства и отдельных

министрах (например, конституция Никарагуа 1987 г.). Большин-

ство же конституций регулируют деятельность указанного инсти-

тута, используя при этом разные наименования (совет министров,

кабинет, правительство, государственный совет, административ-

ный совет и т.д.).

В некоторых государствах проводится различие между прави-

тельством, заседающим под председательством главы государст-

ва, и правительством, заседающим под председательством премь-

ер-министра. Во Франции, Бельгии, а также ряде франкоязычных

стран Африки в первом случае используется термин <совет мини-

стров>, а во втором - <совет кабинета>. В Скандинавских стра-

нах обычно различаются государственный совет, в котором пред-

седательствует глава государства, и совет министров, заседаю-

щий под председательством премьер-министра.

Наиболее формализовано различие между узким и широким

составом правительства в Великобритании и некоторых других

государствах-членах Содружества (например, в Индии). Так,

британское правительство насчитывает обычно около 100 членов,

которые, однако, никогда не собираются в полном составе. Как

единое целое британское правительство чаще всего выступает

лишь в случае своей коллективной отставки. Все важнейшие воп-

росы обсуждаются и решаются кабинетом, объединяющим премь-

ер-министра и наиболее влиятельных министров (обычно около

20 человек). В рамках кабинета порой выделяется и еще более

узкий <внутренний> кабинет (три - шесть человек), включающий

премьер-министра и некоторых важнейших министров, пользую-

щихся его наибольшим доверием.

Несмотря на использование в конституционном праве различ-

ных стран неодинаковых понятий, термин <правительство> явля-

ется как бы обобщающим. Конкретная его трактовка во многом

зависит от формы правления той или иной страны. В президент-

ских республиках, а также в странах, сочетающих черты абсо-

лютной и дуалистической монархии, правительство в основном

рассматривается как совокупность советников при главе государ-

ства, полномочия которых производны от полномочий последнего.

Правительство здесь, таким образом, обычно не составляет еди-

ного коллегиального органа. Весьма показательна в данном отно-

шении терминология, применяемая мексиканским конституцион-

-623-

ным правом, где правительство обозначается термином <совеща-

ние Государственных секретарей>.

Конституции указанных государств обычно закрепляют статус

президента (монарха) в качестве и главы государства, и главы

правительства. Он играет решающую роль в определении про-

граммы правительственной деятельности, в принятии важных ре-

шений. Каждый из министров правительства считается, как прави-

ло, лишь индивидуально уполномоченным осуществлять политику

главы государства в вверенной ему сфере. В тех странах, которые

функционируют преимущественно по президентскому образцу, но

где существует пост премьер-министра, последний считается по-

мощником президента и наделяется такими полномочиями, кото-

рые последний пожелает ему предоставить. Главная задача премь-

ер-министра сводится в основном к осуществлению вспомога-

тельных, общекоординационных функций.

В странах с парламентарными формами правления правитель-

ство обычно выступает коллегиальным носителем исполнительной

власти, ответственным перед парламентом за проводимый полити-

ческий курс. Правительство чаще всего образуется на парла-

ментской основе и должно пользоваться доверием парламентского

большинства.

С точки зрения партийного состава правительства можно под-

разделить на партийные и беспартийные. Последние, в частности,

характерны для монархических государств Арабского Востока,

где вообще отсутствуют политические партии (Оман, ОАЭ, Сау-

довская Аравия). Беспартийные правительства часто формирова-

лись и в условиях военных режимов стран <третьего мира>.

Партийные правительства бывают как однопартийными, так и

коалиционными. Первые могут формироваться в странах с парла-

ментарными и смешанными формами правления, где какая-либо

партия располагает большинством мест в парламенте (Великобри-

тания, Канада), а также в президентских республиках, где мини-

страми чаще всего становятся представители партии, победив-

шей на президентских выборах. Коалиционные правительства ча-

ще всего создаются в странах с парламентарными и смешанными

формами правления, в которых ни одна партия не располагает

поддержкой парламентского большинства (Италия, Бельгия, Ни-

дерланды, Дания).

В зависимости от поддержки правительства со стороны раз-

личных парламентских фракций выделяются правительства боль-

шинства и правительства меньшинства. Последние обычно фор-

мируются в ситуации, когда образование правящей коалиции, ко-

торая бы охватывала партии, в совокупности опирающиеся на

поддержку парламентского большинства, не представляется воз-

можным. Правительство меньшинства находится у власти, как

-624-

правило, благодаря поддержке других партий, непосредственно не

входящих в правительство. Формирование подобных правительств

характерно, в частности, для скандинавских монархий (Норве-

гия, Дания, Швеция). В последнее время такая практика полу-

чила распространение и в Индии (вследствие утраты некогда

доминирующих позиций на внутриполитической арене партией

Индийский национальный конгресс).

В чрезвычайных ситуациях может формироваться и так назы-

ваемое <правительство национального единства>, в состав которо-

го входят наиболее крупные и влиятельные политические партии,

представленные в парламенте. Подобные правительства несколько

раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (на-

пример, в состав такого правительства, функционировавшего в

период второй мировой войны, входили представители консерва-

тивной, лейбористской и либеральной партий). После второй ми-

ровой войны весьма непрочные правительства национального

единства формировались в Бельгии из представителей социалис-

тов, католиков, либералов и коммунистов. (*1). Попытки образовать

правительство национального единства предпринимались в Гре-

ции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).

Положения, направленные на создание условий для образова-

ния правительства национального единства, были включены в

конституцию ЮАР 1994 г., в соответствии с п. 2 ст. 88 которой

<любая партия, имеющая по крайней мере 20 мест в парламенте

и решившая участвовать в правительстве национального единст-

ва, имеет право на получение одного или более портфелей в ка-

бинете>.

Как показывает практика, подобного рода правительства <мо-

гут эффективно функционировать лишь в ситуации, когда вся

страна объединена какой-либо общей фундаментальной целью,

такой, например, как победа в войне>. (*2). В мирное же время успех

таких правительств, зачастую раздираемых острыми внутренними

противоречиями, менее вероятен, и их создание может рассматри-

ваться лишь как временный, вынужденный этап.

Временный характер обычно носят и так называемые <дело-

вые>, <служебные> правительства, образуемые, как правило, для

выполнения определенных функций государственного управления

до тех пор, пока в результате парламентских выборов не будет

сформировано новое правительство. В послевоенный период такие

правительства (в состав которых часто входили высшие чиновни-

ки, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Пор-

(**1) Подробнее см.: Roozendaal P. Cabinets in Multi-Party Democracies: The

Effect of Dominant and Central Parties on Cabinet Composition and Durability

Amsterdam, 1992. P. 109-111

(**2) Coalition Government in Western Europe. P. 10.

-625-

тугалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного

правительства может предусматриваться и непосредственно в ос-

новном законе. Так, в конституции Болгария 1991 г. говорится о

возможности формирования служебного правительства в случае,

если парламентскими группами не достигнуто согласие об образо-

вании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопро-

вождаться роспуском парламента и назначением новых парла-

ментских выборов.

Конституционно-правовой институт правительства складывает-

ся из норм, регулирующих, прежде всего, порядок формирования

и полномочия правительства, его структуру, отчетность, взаимо-

отношения его членов как между собой, так и с другими госу-

дарственными органами. В конституциях, как правило, устанав-

ливаются лишь основы правового положения правительства (хотя

для большинства новейших основных законов характерно стрем-

ление к более развернутому регулированию данного института).

Более детально полномочия последнего определяются специальны-

ми законами о правительстве (например, в Норвегии - закон о

кабинете 1909 г., ФРГ - закон о федеральных министрах в ре-

дакции от 27 июля 1971 г., Италии - закон от 23 августа 1988 г.

№ 400), а также различными конвенционными нормами. Многие

нормы общего характера, содержащиеся в конституции и различ-

ных законах, конкретизируются в регламенте правительства.

В президентских республиках деятельность правительства мо-

жет и не регулироваться специальными законами, поскольку

должности министров и их полномочия устанавливаются прези-

дентом. В президентских, полупрезидентских республиках, а так-

же в абсолютных и дуалистических монархиях значительную роль

в правовом регулировании деятельности правительства могут иг-

рать акты главы государства. В России одним из таких актов

является Указ Президента <О структуре федеральных органов ис-

полнительной власти> от 10 января 1994 г. Указ, регулирующий

деятельность правительства и определяющий полномочия мини-

стров, был издан в 1993 г. королем Саудовской Аравии.

Порядок формирования правительства в значительной степени

определяется формой правления. В самом общем виде можно

выделить два основных способа формирования правительства: на

парламентской основе (типичен для стран с парламентарными

формами правления) и внепарламентский (характерен, в частно-

сти, для президентских республик). В полупрезидентских респуб-

ликах правительство чаще всего формируется формально внепар-

ламентским путем, но с учетом расстановки сил в парламенте.

В президентских республиках, а также в абсолютных и дуали-

стических монархиях правительство формируется в значительной

степени по усмотрению главы государства. В странах Латинской

-626-

Америки право президента самостоятельно и независимо от каких-

либо иных органов формировать правительство, как правило, ни-

как не ограничивается. В данном отношении показательна кон-

ституция Коста-Рики, предоставляющая главе государства право

<свободно назначать и смещать министров правительства> (п. 1

ст. 139). Это положение, в свою очередь, усиливается ст. 146, со-

гласно которой <для назначения и смещения министров достаточ-

но подписи президента>. (*1).

В некоторых государствах указанной группы назначение главой

государства министров требует одобрения (зачастую формального)

парламента (его верхней палаты), как, например, в США, Эквадо-

ре. На Филиппинах необходимо одобрение специального комитета

по парламентским назначениям, в состав которого входят предсе-

датель сената и по 12 членов от обеих палат, избираемых пропор-

ционально численности партийных фракций.

В полупрезидентских республиках глава государства обычно

назначает на пост премьер-министра одного из лидеров партии

(блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его

представлению - остальных министров. В ряде стран (Россия,

Республика Корея) президент может назначить премьер-минист-

ра лишь с одобрения парламента. Как свидетельствует опыт

Франции, при совпадении президентского и парламентского боль-

шинства вопрос о назначении членов правительства решается

главой государства в значительной степени самостоятельно. В

противном случае роль премьер-министра, опирающегося на под-

держку парламентского большинства, в решении данного вопроса

резко усиливается. Правда, даже в такой ситуации, как уже отме-

чалось, может существовать ряд министерских постов, замещае-

мых лишь с учетом мнения президента.

В странах с парламентарными формами правления глава госу-

дарства назначает премьер-министром чаще всего лидера партии

(блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его

совету - остальных министров (Греция, Индия, Италия. Канада).

В некоторых странах (Германия, Япония, Испания) лицо. подле-

жащее назначению на пост премьер-министра, определяется не-

посредственно голосованием в парламенте, и лишь затем воля

парламента опосредуется соответствующим актом главы государ-

ства. В Швеции монарх даже формально не участвует в форми-

ровании правительства, поскольку глава последнего назначается

актом тальмана риксдага (председателя парламента).

Возможно и избрание парламентом (точнее, парламентскими

фракциями) отдельных министров. Так, члены лейбористских

правительств в Австралии и Новой Зеландии избираются парла-

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Republic of Costa Rica. N.Y.,

1982.

-627-

ментской фракцией правящей партии, в то время как премьер-

министру принадлежит лишь право распределять портфели между

членами правительства. (*1). Избрание правительства парламентом

практикуется и в некоторых небольших государствах <третьего

мира> (Вануату,Тувалу, Соломоновы Острова).

Если какая-либо партия (блок партий) располагает явным

большинством в парламенте, то проблем с формированием пра-

вительства, как правило, не возникает, поскольку ее лидер чуть

ли не автоматически становится премьер-министром. Подобная

ситуация характерна, в частности, для Великобритании, Канады,

Австралии, Малайзии, Сингапура. Гораздо сложнее обстоит дело

в случае, когда ни одна партия (блок партий) самостоятельно не

располагает парламентским большинством  (Нидерланды, Авст-

рия, Бельгия, Дания, Италия). Формирование правительства здесь

порой занимает довольно много времени, а его состав в конечном

итоге не всегда отражает результаты выборов. Не случайно, напри-

мер, в Нидерландах говорят, что <можно выиграть выборы, по

проиграть процесс формирования правительства>. (*2).

В данной группе стран образованию правительства обычно

предшествуют консультации главы государства с лидерами круп-

нейших парламентских фракций, председателями палат парламен-

та. уходящим в отставку премьер-министром. Сложностью подоб-

ных консультаций, характерной для ряда стран (Бельгия, Нидер-

ланды), обусловлено появление таких своеобразных институтов,

как форматор и информатор.

Форматор является лицом, которому монарх поручает опреде-

лить круг потенциальных членов правительства, способного зару-

читься поддержкой парламентского большинства (чаще всего фор-

матором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте).

Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как

правило, и становится премьер-министром. Имели место, однако.

и исключения. Так, в Бельгии в ряде случаев успешно выполнив-

ший свою задачу форматор затем не входил в состав правитель-

ства. (*3). Порой главе государства приходится назначать несколько

форматоров, прежде чем удается сформировать правительство.

В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форма-

тора, прежде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Это, прав-

да, отчасти определялось политической стратегией последнего,

предпочитавшего сначала дать возможность сформировать прави-

тельство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них

ничего из этого не получится).

(**1) The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford. 1987. P 67.

(**2) Bogdanor V. Op. cit. P. 65.

(**3) Ibid. P. 64.

-628-

Чтобы правильно выбрать форматора, глава государства зача-

стую назначает так называемого информатора. Главной задачей

последнего является проведение консультаций с целью выяснения

реальной расстановки сил в парламенте и определение кандида-

туры возможного форматора. Информатором обычно становится

либо уходящий премьер-министр, либо какой-нибудь член парла-

мента без ярко выраженных политических амбиций, но имеющий

достаточно большой авторитет. В некоторых сложных политичес-

ких ситуациях королева Нидерландов назначала сразу двух ин-

форматоров - по одному от обеих крупнейших политических пар-

тий. (*1). Случаи назначения информаторов имели место также в Да-

нии и Норвегии, являясь, однако, <скорее не очень удачным экс-

периментом, чем общепринятой практикой>. (*2).

Если в рамках однопартийных правительств министерские по-

сты обычно распределяются премьер-министром, то в коалицион-

ных правительствах решающую роль в данном процессе играют

политические партии, делегирующие своих членов в правительст-

во. Эти партии имеют, как правило, свои <квоты>, выделяемые

пропорционально численности их парламентских фракций. Подоб-

ный феномен был весьма точно определен голландским исследова-

телем P. Андевегом как <колонизация правительства полити-

ческими партиями>. (*3).

В условиях коалиционных правительств премьер-министр бы-

вает порой не в состоянии эффективно контролировать подбор

кандидатур на посты министров даже от своей политической пар-

тии. Характерный пример в данном отношении представляла Ита-

лия в период, когда премьер-министр принадлежал к некогда

крупнейшей в стране Христианско-демократической партии. Она

сама состояла из целого ряда фракций, посылавших своих пред-

ставителей в правительство, которое все больше превращалось в

своеобразный <комитет делегатов от фракций>. (*4). Подобная раз-

дробленность не могла не подрывать кабинет изнутри, поскольку

лояльность министров по отношению к своей партии и особенно

к своей фракции преобладала над лояльностью к правительству

в целом. Аналогичным образом формировалось и формально од-

нопартийное правительство в Японии в период доминирования

Либерально-демократической партии, когда кандидатуры отдель-

ных министров определялись не столько премьер-министром,

сколько соответствующими фракциями в правящей партии, также

имевшими определенные <квоты> пропорционально своей числен-

ности в парламенте.

(**1) Coalition Covernment in Western Europe. P. 164.

(**2) Bogdanor V. Op. cit. P. 58.

(**3) Cabinets in Western Europe. Houndmills, 1988. P. 63.

(**4) Pathways to Power: Selecting Rulers in Pluralist Democracies. Boulder,

1989. P. 123.

-629-

Во многих странах (Греция, Италия, Чехия, Польша, Турция,

Молдова) для того, чтобы непосредственно приступить к испол-

нению своих обязанностей, правительство обязано заручиться

поддержкой парламентского большинства, которая чаще всего

выражается в вотуме доверия его программе и составу. Подобная

практика получила название <позитивный парламентаризм>.

В Италии, например, правительство должно получить поддержку

обеих палат парламента в течение 10 дней после своего образо-

вания. В Чехии правительство обязано заручиться доверием боль-

шинства членов нижней палаты в течение 30 дней.

В странах северо-западной Европы получил распространение

принцип <негативного парламентаризма>, согласно которому

правительство, как правило, не обязано получать позитивный во-

тум доверия от парламента и может действовать до тех пор, по-

ка парламент большинством голосов не откажет ему в доверии.

Таким образом, как бы изначально презюмируется, что кабинет

пользуется доверием парламента, вследствие чего <не правитель-

ство должно доказывать свою поддержку парламентом, наоборот,

парламент обязан доказать, что он более не терпит правительст-

ва>. (*1). По конституциям Дании, Норвегии, Нидерландов правитель-

ство вступает в свои полномочия сразу же после назначения мо-

нархом премьер-министра. Подобные правила благоприятствуют

образованию правительств меньшинства, что в конечном итоге

обеспечивает непрерывность функционирования государственного

механизма, делая его более гибким и устойчивым к различным

изменениям в соотношении сил на внутриполитической арене.

В некоторых странах наблюдается своеобразное сочетание

принципов <негативного> и <позитивного> парламентаризма. Так,

в Португалии назначенное президентом правительство должно в

течение 10 дней предстать перед парламентом со своей програм-

мой. Последняя считается принятой, если против нее не проголо-

сует абсолютное большинство парламентариев. Аналогичным об-

разом в Швеции парламент должен утверждать кандидатуру

премьер-министра, предложенную тальманом. Она считается одоб-

ренной, если против не проголосует абсолютное большинство чле-

нов риксдага.

На практике такие правила могут приводить к весьма курьез-

ным ситуациям. Например, председатель Народной   партии

У. Ульстен был избран премьер-министром  (1978 г.) голосами

всего лишь 39 депутатов - представителей его партии (что со-

ставило немногим более 1/10 членов парламента), в то время как

против проголосовало 55 консерваторов и 17 коммунистов. Ос-

тальные парламентарии воздержались. (*1).

(**1) Bergman Т. Formation Rules and Minority Government//European Journal

of Political Research. Vol. 23. Dordrecht. 1993. № 1. P. 57.

(**2) Bogdanor V. Op. at. P. 56.

-630-

Некоторые конституции предусматривают определенные требо-

вания к кандидатам в министры (правда, обычно не такие жест-

кие, как те, которые предъявляются к кандидатам на пост прези-

дента), в частности, принадлежность к гражданству соответст-

вующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мек-

сика, Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Кос-

та-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кан-

дидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии

определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее

10 лет).

Отдельные основные законы устанавливают и возрастные огра-

ничения. Так, в Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане

членом правительства может быть назначено лицо не моложе

25 лет, в Норвегии, Египте, Мексике, Эквадоре-не моложе 30 лет.

Прежняя конституция Габона 1975 г. устанавливала не только ми-

нимальный (28 лет), но и максимальный (65 лет) возраст канди-

дата на пост министра.

Законодательством ряда стран предусмотрены определенные

ограничения, связанные с осуществлением министрами депутат-

ского мандата. В странах с президентской формой правления, а

также в таких государствах, как Австрия, Нидерланды, Норве-

гия, Франция члены правительства не могут быть депутатами.

Например, по конституции Франции парламентарий, назначенный

министром (или же министр, избранный в парламент), должен в

течение месяца разобраться в своих предпочтениях и сделать со-

ответствующий выбор (ст. 33). Включение в конституцию прин-

ципа несовместимости обычно отражает стремление законодате-

лей к более жесткой (чем в странах с <чистой> парламентарной

формой правления) реализации принципа разделения властей, к

большей <деполитизации> кабинета. Как отмечает Р.Андевег, в Ни-

дерландах подобное правило было включено в конституцию преж-

де всего для того, чтобы продемонстрировать, что кабинет стоит

как бы над политикой, руководствуясь при решении различных

вопросов управления страной не узкокорыстными, а общенацио-

нальными интересами. (*1).

В таких странах, как Австралия, Великобритания, Индия, Но-

вая Зеландия, Шри-Ланка министры, наоборот, должны быть

членами парламента. Согласно конституции Австралии 1900 г.

<ни один министр не вправе занимать свою должность более трех

месяцев, не являясь членом парламента> ( 3 ст. 64). (*2). В Индии

данный срок составляет шесть месяцев (ст. 75).

(**1) Andeweg R. Centrifugal Forces and Collective Decision-Making: The Case

of the Dutch Cabinets//Euгopean Journal of Political Research Vol. 16 Dord-

recht. 1983. №2. P. 131.

(**2) Constitutions of the Countries of the World. The Commonwealth of Austra-

lia Constitution Act. N.Y., 1987.

-631-

В Великобритании формально не существует закона, который

обязывал бы министра быть членом парламента. Подобное тре-

бование определяется, прежде всего, конституционным соглаше-

нием, связанным с ответственностью министров, поскольку счи-

тается, что <если -министры несут ответственность, они обязаны

отвечать на вопросы и объяснять в парламенте действия, за кото-

рые они несут ответственность>. (*1). Если же премьер-министр наме-

ревается включить в состав своего правительства лицо, не прини-

мающее непосредственного участия в политической борьбе и не

являющееся членом парламента, он легко это может сделать, по-

советовав монарху присвоить соответствующему лицу звание пэ-

ра, или же <кто-то из членов палаты общин должен отказаться

от своего места с тем, чтобы на дополнительных выборах в каче-

стве кандидата участвовал новый министр>. (*2).

В ряде стран (Дания, Испания, Финляндия) министры могут,

но не обязаны быть депутатами. Конституция Японии устанавлива-

ет, что большинство министров должно быть избрано из числа чле-

нов парламента (ст. 68). Весьма своеобразная норма была вклю-

чена в заключительные и переходные положения Конституции РФ,

согласно которой лишь депутаты Государственной Думы первого

созыва вправе одновременно являться членами правительства

(п.9 разд. 2).

Конституции могут содержать и нормы запретительного харак-

тера, касающиеся профессиональной деятельности кандидатов в

министры, занятия ими иных оплачиваемых должностей. В соот-

ветствии с конституцией Франции функции члена правительства

несовместимы <с любой деятельностью профессионального пред-

ставительства общенационального характера, со всякой государ-

ственной службой или профессиональной деятельностью> (ст. 23).

Аналогичным образом по конституции Румынии должность мини-

стра несовместима <с исполнением функций профессионального

представительства, оплачиваемых в рамках организаций, пресле-

дующих коммерческую цель> (п. 1 ст. 104). В Основном законе

ФРГ говорится, что <федеральный канцлер и федеральные ми-

нистры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должно-

сти, работать по профессии, иметь занятие или входить в состав

руководства, а без согласия бундестага - в состав наблюдатель-

ного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли>

(ст. 66). Подобные ограничения представляются вполне разумны-

ми, ибо они ставят препятствия на пути возможного злоупотреб-

ления министрами своим служебным положением в корыстных

целях. Весьма актуальными и своевременными они были бы и для

(**1) Бромхед П. Указ. работа. С. 81.

(**2) Там же.

-632-

России, однако Конституция РФ оставляет этот вопрос практичес-

ки вне сферы своего регулирования.

Некоторые конституции содержат требования, связанные с

вероисповеданием кандидатов в министры. Конституция Норве-

гии требует, чтобы более половины министров исповедовали офи-

циальную государственную религию (72). (*1). Аналогичное требова-

ние вплоть до 1953 г. содержалось и в конституционном праве

Швеции. В настоящее время требуется лишь, чтобы лицо, ведаю-

щее в правительстве вопросами культуры, принадлежало к швед-

ской официальной церкви. Конституции исламских стран зачастую

предписывают, чтобы кандидат в премьер-министры был мусуль-

манином.

Ряд конституций содержат требования к моральному облику и

компетенции будущих министров. В Финляндии президент должен

включать в состав государственного совета честных и способных

граждан, являющихся коренными жителями страны. Во времен-

ной конституции ОАЭ 1971 г. говорится, что министры должны

выбираться из числа граждан, <известных своей компетентностью

и опытом> (ст. 56). (*2).

В странах с однопартийной системой обычно предусматривал-

ся своеобразный партийный ценз для членов правительства. Так,

конституция Сьерра-Леоне 1978 г. предусматривала (вплоть до

отмены однопартийной системы в 1991 г.), что министр утрачива-

ет свой мандат, перестав быть членом правящей партии (ст. 35). (*3).

В бывшем Советском Союзе лицо, не являвшееся членом КПСС,

практически не имело шансов занять пост министра.

При формировании правительства учитывается и ряд иных

факторов, прежде всего географических, этнических, религиозных

(особенно в странах с большой территорией и сложным этнокон-

фессиональным составом населения). В Индии в соответствии со

сложившейся традицией в совете министров должны быть по воз-

можности представлены основные географические районы и ре-

лигиозные общины страны. Еще при Дж. Неру выделились неко-

торые штаты (Уттар-Прадеш, Махараштра, Западная Бенгалия

и др.). представителям которых обычно отдавалось предпочтение

при формировании правительства. Схожей является ситуация в

Канаде, где в основе формирования кабинета лежит так называе-

мый <принцип репрезентативности>, в соответствии с которым в

правительстве должны быть представлены все или по крайней

мере подавляющее большинство субъектов федерации, основные

языковые группы страны (английская и французская) и церкви

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Norway. N. Y., 1976.

(**2) Constitutions of the Countries of the World. The Provisional Constitution of

the United Arab Emirates. N.Y.. 1982.

(**3) Constitutions of the Countries of the World. Sierra Leone. N.Y., 1984.

-633-

(протестантская и католическая). По мере эволюции государствен-

ного механизма Канады указанный принцип все более детализи-

ровался. В настоящее время считается необходимым присутствие

в правительстве министров-франко-канадцев не только из франко-

язычного Квебека, но и из какой-либо англоязычной провинции,

и наоборот - несколько министров должны представлять англо-

канадцев Квебека. В правительстве должны быть также пред-

ставлены католики ирландского, шотландского и франко-канад-

ского происхождения, а также выходцы из крупнейших городов

страны. (*1). Требования, касающиеся представительства в кабинете

различных региональных и этноконфессиональных групп, содер-

жатся и в законодательстве таких стран, как Бельгия, Швейцария,

Кения, Ливан.

В состав правительства наряду с его главой могут входить

министры, государственные министры, министры без портфеля, а

также парламентские секретари. В одних странах государственные

министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу

этого координируют деятельность некоторых смежных министерств

(Франция, Португалия). Данный ранг здесь считается более вы-

соким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобри-

тания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку

государственные министры являются по существу лишь замести-

телями глав крупных министерств. В Японии государственными

министрами называются все члены кабинета.

Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поруче-

ния главы правительства. Некоторые лица включаются в данном

качестве в состав правительства с учетом их важной роли в пра-

вящей партии. Парламентские секретари (иногда именуемые

младшими министрами) функционируют в основном в отдельных

странах англосаксонского права с парламентарной формой прав-

ления (например, в Великобритании). Главной их задачей явля-

ется оказание помощи министрам в осуществлении их парламент-

ских обязанностей.

В правительствах некоторых стран предусматриваются посты

заместителей главы правительства. В соответствии с Основным

законом ФРГ <федеральный канцлер назначает одного из феде-

ральных министров своим заместителем> (п. 1 ст. 69). О том,

какой именно министр может стать заместителем канцлера, в нем

не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, замес-

тителем федерального канцлера чаще всего становится министр

иностранных дел. (*2). Председатель российского правительства, со

гласно Указу Президента Российской Федерации от 10 января

(**1) См.: Данилов С. Ю. К характеристике политико-государственного меха-

низма Канады//США: Экономика, политика, идеология. 1991. №  7. С. 114.

(**2) См.: Государственное право Германии Т. 1. С. 261.

-634-

1994 г. <О структуре федеральных органов исполнительной влас-

ти>, имеет четырех заместителей, в том числе двух первых. (*1).

В отдельных странах ранг министров могут иметь и председа-

тели некоторых комиссий, агентств, имеющих важное значение

(например, председатели государственных плановых комиссий в

Китае, Вьетнаме, на Кубе). В состав правительства бывшего

СССР по должности входили также председатели Советов мини-

стров союзных республик.

Большинство конституций не оговаривают количественный со-

став правительства, поскольку данный вопрос обычно регулиру-

ется специальными законами и актами главы государства о назна-

чении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе на-

значить до 20 государственных министров. (*2). В некоторых странах

(например, латиноамериканских) подобная регламентация проти-

воречит официальной доктрине, утверждающей, что <никакой кон-

ституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм

реализации правительственной деятельности>. (*3).

Тем не менее законодательство ряда стран устанавливает как

минимальное, так и максимальное число членов правительства.

В состав правительства Норвегии, например, должны входить

премьер-министр и не менее семи министров, правительства Ко-

морских Островов - не более девяти человек, ОАЭ - не более

14. Конституция ЮАР 1994 г. предусматривает, что в состав пра-

вительства входят президент, исполнительные вице-президенты и

не более 27 министров (п. 1 ст. 88). Некоторые конституции ус-

танавливают сразу обе границы. В Ирландии в состав правитель-

ства могут входить от семи до 15 министров. Согласно конститу-

ции Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. в состав правительства могут

входить не менее шести министров и не более 1/4 от числа чле-

нов парламента (ст. 144).

Особую роль в деятельности правительства играет его глава.

В абсолютных и дуалистических монархиях, а также в президент-

ских республиках фактическим главой правительства является

обычно глава государства. В парламентарных, смешанных респуб-

ликах, а также в парламентарных монархиях имеется должность

главы правительства (премьер-министр, федеральный канцлер,

председатель совета министров, министр-президент и т. п.), от-

личная от должности главы государства. Особенно широки полно-

мочия премьер-министра в странах с парламентарными формами

правления, где он является главой исполнительной власти и на

(**1) Российские вести. 1994. 11 января.

(**2) Koichi К. Politics in Modern Japan: Development and Organization. Tokyo,

1988. P. 75.

(**3) Орлов А. Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.

С. 146.

-635-

практике осуществляет большинство полномочий, формально при-

надлежащих главе государства.

Важнейшая прерогатива главы правительства состоит, как пра-

вило, в определении основных направлений политического курса

правительства, координации деятельности отдельных министров.

В соответствии с Основным законом ФРГ федеральный канцлер

<устанавливает основные направления политики и несет за это

ответственность> (ст. 65). В Италии премьер-министр руководит

общей политикой правительства и несет за нее ответственность

(ст. 95 конституции).

Реальный объем полномочий главы правительства зависит не

только от формы правления, но и от разновидности партийной

системы в той или иной стране. Премьер-министр сосредоточивает

в своих руках весьма значительные полномочия в странах с одно-

партийными правительствами, где он одновременно является ли-

дером правящей партии. В таком случае премьер-министр опреде-

ляет кадровый состав и порядок деятельности правительства, пове-

стку дня его заседаний, формулирует решения, принимаемые пра-

вительством в ходе обсуждения того или иного вопроса. Некоторые

важные политические решения глава правительства принимает

после консультации с отдельными министрами или высокопостав-

ленными чиновниками либо единолично. Так, в 1951 г. британ-

ский премьер-министр У. Черчилль единолично принял решение

об испытании ядерной бомбы. Аналогичным образом поступила

в 1971 г. и индийский премьер-министр И. Ганди, приняв само-

стоятельное решение о начале военных действий в конфликте,

связанном с образованием Бангладеш, которое лишь впоследствии

было обсуждено членами кабинета.

Полномочия премьер-министра в рамках коалиционных пра-

вительств порой не столь широки. Ему, как правило, приходится

делить власть с лидерами других политических партий, представ-

ленных в правительственной коалиции, что делает зачастую не-

возможным принятие главой правительства самостоятельных ре-

шений. Анализируя практику функционирования коалиционных

правительств в Нидерландах, Р. Андевег отмечает, что конфликты

между отдельными министрами глава правительства может ре-

шать лишь в случае, если те согласятся на его арбитраж. Кроме

того, премьер-министр в Нидерландах по существу не участвует

в назначении министров, поскольку формально это делает коро-

лева, а фактически формирование кабинета является результатом

переговоров между партиями. Не может премьер-министр и смес-

тить того или иного министра по собственной инициативе, не со-

гласовав данный вопрос с соответствующей политической пар-

тией. (*1).

(**1) Andeweg R. Ор, cit Р. 139.

-636-

В некоторых странах достаточно значимыми полномочиями

наделяются не только глава правительства, но и отдельные ми-

нистры. Весьма показателен в данном отношении пример Герма-

нии. Основной закон ФРГ и регламент федерального правитель-

ства предоставляют некоторые особые права ряду министров.

Так, министр финансов вправе одобрять сверхбюджетные и вне-

плановые расходы, что <дает ему возможность осуществлять фис-

кальный контроль за другими отраслями и правительством в це-

лом, если намечается превышение запланированных бюджетных

смет>. (*1). В случае неодобрения министром финансов тех или иных

расходов на следующем заседании правительства по данному

вопросу проводится новое голосование (обязательно в присутст-

вии министра финансов). Если в ходе голосования соответствую-

щее решение о расходах не будет одобрено большинством всех

членов правительства, включая канцлера, его выполнение приос-

танавливается. Министр финансов вправе заявлять протест и

против иных решений правительства, касающихся финансовых

вопросов. Министры юстиции и внутренних дел могут воспользо-

ваться правом вето в случае сомнений в законности того или ино-

го решения правительства (оно преодолевается таким же образом,

как и в случае протеста со стороны министра финансов).

В президентских республиках, а также в абсолютных и дуа-

листических монархиях заседания правительства обычно прово-

дятся по усмотрению главы государства, без какой-либо строго

определенной периодичности. Основной формой функционирования

исполнительной власти здесь является не столько коллективное

обсуждение тех или иных вопросов, сколько их решение главой

государства единолично либо совместно с теми или иными мини-

страми, советниками, специалистами.

В смешанных и парламентарных республиках, а также в пар-

ламентарных монархиях степень коллегиальности в деятельности

правительства значительно выше, хотя и может варьироваться в

зависимости от разновидности партийной системы, расстановки

сил на внутриполитической арене. В условиях коалиционного

правительства, она, естественно, выше, чем в рамках однопартий-

ного, где, как уже отмечалось, более заметна тенденция к кон-

центрации властных полномочий в руках премьер-министра.

Основная форма функционирования правительства (кабине-

та) - проведение его очередных заседаний. В парламентарных

государствах такие заседания проводятся обычно в период парла-

ментской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидер-

ланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза

в неделю. В Швеции практикуется так называемое <общее заседа-

ние>, проводимое не реже одного раза в неделю во время парла-

(**1) Государственное право Германии. Т. 1. С. 242.

-637-

ментской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы.

Другой разновидностью заседаний кабинета является так назы-

ваемое <заседание за ланчем>, проводимое в конце каждой неде-

ли. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также

обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания. (*1).

В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме

кабинета (под председательством главы правительства) и один

раз в форме государственного совета (под председательством ко-

роля). Заседания государственного совета, по свидетельству нор-

вежского юриста И. Р. Ольсена, <носят в основном ритуальный

характер>, поскольку на них происходит лишь формальное ут-

верждение монархом тех решений, которые нуждаются в его одоб-

рении. (*2).

Важной формой функционирования правительства может яв-

ляться и деятельность различных комитетов кабинета, которая,

как показывает практика, повышает оперативность функциони-

рования кабинета, сужая в то же время сферу его деятельности

как коллегиального органа.

Весьма разветвленная система как постоянных (создаваемых

чаще всего по главным направлениям правительственной деятель-

ности), так и временных (образуемых для решения каких-либо

отдельных проблем) комитетов кабинета функционирует в Вели-

кобритании. Из сугубо вспомогательных органов кабинета коми-

теты трансформировались в <самостоятельные государственные

органы со своей компетенцией и правом выносить решения>, ко-

торые <в принципе имеют ту же силу, что и решения кабинета в

полном составе>. (*3). Как отмечается в п. 4 <Вопросов процедуры

для министров> (свод правил, регулирующих деятельность бри-

танского кабинета), функционирование подобных комитетов име-

ет двоякое значение. Во-первых, <они ослабляют давление на ка-

бинет путем решения возможно большего количества дел на бо-

лее низком уровне>, во-вторых, <поддерживают принцип коллек-

тивной ответственности, обеспечивая такое положение, при кото-

ром даже если важный вопрос, возможно, никогда не дойдет до

самого кабинета, решение будет полностью рассмотрено и оконча-

тельное суждение будет достаточно авторитетным для того, чтобы

правительство в целом могло принять ответственность за него>. (*4).

Комитеты британского кабинета (важнейший из них - коми-

тет обороны и заморской политики, образованный еще в 1904 г.)

состоят из ограниченного числа членов (шесть-семь человек).

Ключевые комитеты возглавляет, как правило, премьер-министр.

(**1) Cabinets in Western Europe. P. 209-210.

(**2) Presidents and Prime Ministers. Washington, 1981. P. 211.

(**3) Крылова H. С. Английское государство. М., 1981. С. 144.

(**4) Вопросы процедуры для министров//Компас. 1992. № 115.

-638-

Несмотря на довольно значимую роль комитетов в функциониро-

вании механизма исполнительной власти Великобритании, их су-

ществование обычно держится в тайне и официально не призна-

ется (за исключением комитета обороны и заморской политики).

Так, в соответствии с <Вопросами процедуры для министров>

нельзя <раскрывать внутренний процесс, посредством которого

принимается решение, или уровень комитета, на котором оно при-

нято> (п. 17). Подобная секретность объясняется, в частности,

принципом коллективной ответственности в деятельности кабине-

та. Коллективная ответственность требует, <чтобы министры мог-

ли выражать свои взгляды откровенно в ожидании того, что они

будут свободно обсуждать в закрытом порядке и в то же время

сохранять единый фронт после того, как решения приняты> (п. 18).

Это предполагает, что <тайна мнений, выраженных на заседании

кабинета или министерских комитетов, должна сохраняться>.

Система комитетов получила распространение и в ряде других

стран. В Индии наиболее важные решения принимаются в рамках

созданного в 1970 г. комитета по политическим вопросам, в состав

которого входят министры, обладающие наиболее важными порт-

фелями (он даже получил название <суперкабинет> (*1)). Аналогичную

роль играет и канадский комитет приоритетов и политики, объеди-

няющий, как правило, 10-12 ведущих министров во главе с премь-

ер-министром.

В Германии, по признанию специалистов, комитеты в целом не

занимают столь значительного места в деятельности кабинета,

как в Великобритании. (*2). Здесь они представляют собой своеобраз-

ные малые кабинеты министров, специализирующиеся по какой-

либо одной крупной отрасли и поэтому иногда именующиеся в ли-

тературе кабинетами (экономический, социальный, финансовый

и т.д.). Наибольшая роль принадлежит федеральному совету по

вопросам безопасности, объединяющему под председательством

федерального канцлера самых важных министров.

Французское конституционное право различает межминистер-

ские советы и межминистерские комитеты, в рамках которых за-

седают лишь члены правительства, имеющие непосредственное

отношение к рассматриваемой проблеме. Первые заседают под

председательством президента, вторые - под председательством

премьер-министра.

Весьма своеобразно функционирует система комитетов кабине-

та в Нидерландах. Официальный и действительный состав коми-

тетов, заседающих под председательством премьер-министра, со-

(**1) Avasthi A., Maheshwari Sh. Public Administration. Agra, 1983. P. 94.

(**2) Muller-Rommel F. The Centre of Government in West Germany, Changing

Patterns under 14 Legislatures (1949-1987)//European Journal of Political Re-

search. Vol. 16. Dordrecht. 1988. №2. P. 179.

-639-

впадают далеко не всегда. Формально в состав комитета включа-

ется не более пяти министров. Фактически же каждый министр

вправе участвовать в заседаниях любого комитета кабинета и да-

же голосовать. Как и во многих других странах континентальной

Европы, решения комитетов в Нидерландах становятся общеобя-

зательными только после их одобрения полным составом каби-

нета.

Важнейшими принципами функционирования кабинета в стра-

нах с парламентарными и смешанными формами правления явля-

ются уже упоминавшийся принцип коллективной ответственности,

а также принцип солидарности. Первый из них означает, что все

министры правительства несут коллективную ответственность пе-

ред парламентом (его нижней палатой) независимо от их пози-

ции при принятии правительством того или иного решения. В слу-

чае вынесения парламентом вотума недоверия правительству оно,

как правило, обязано подать в отставку (несколько иные про-

цедуры могут предусматриваться в странах со смешанными фор-

мами правления, где зачастую решающей является позиция по

данному вопросу главы государства).

Коллективная ответственность министров может сочетаться с

индивидуальной ответственностью последних за вверенную им сфе-

ру деятельности. В ряде стран (Гватемала, Греция, Коста-Рика,

Колумбия, Уругвай, Словакия) парламент формально вправе от-

казать в доверии не только правительству в целом, но и от-

дельным министрам. Механизм индивидуальной ответственности

министров перед парламентом, однако, зачастую работает лишь в

случае опосредования соответствующего решения парламента

аналогичным решением главы правительства. Анализируя инсти-

тут парламентской ответственности министров в Ирландии, Б. Чабб

подчеркивает, что парламент может заставить того или иного

министра уйти в отставку, если с его мнением согласятся прави-

тельство и премьер-министр. (*1).

Возможно также привлечение министров к судебной ответст-

венности по инициативе парламента (Франция, Финляндия, Румы-

ния, Таиланд). Рассмотрение дела по существу может быть отне-

сено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного

суда (Германия, Италия) или специального судебного органа

(Высокая палата правосудия - во Франции, Марокко, Габоне и

ряде других франкоязычных стран Африки, Государственный

суд - в Финляндии).

Принцип солидарности означает, что министры несут солидар-

ную ответственность за политику и решения правительства, даже

если какой-либо министр формально не участвовал в принятии

того или иного решения или был против него. Министр, не соглас-

(**1) Chubb В. The Government and Politics in Ireland. Stanford, 3982. P. 198.

-640-

ный с решением, принятым кабинетом, должен или принять его,

или подать в отставку. Член правительства не вправе публично

критиковать деятельность правительства и в то же время оста-

ваться в его рядах. Данный принцип конкретизируется, в частно-

сти, в <Вопросах процедуры для министров>. Согласно п. 87 чле-

ны правительства <должны обеспечить, чтобы их заявления соот-

ветствовали коллективной политике правительства и не рас-

крывали решений, которые еще не опубликованы>. Министры

<должны проявлять особую осторожность, когда они касаются

вопросов, относящихся к компетенции других министерств>. По

этим вопросам желательна предварительная консультация с со-

ответствующим министром. Необходимо также всякий раз кон-

сультироваться с премьер-министром, прежде чем упоминать в

своей речи вопросы, <которые касаются действий правительства в

целом или имеют конституционный характер>.

Большинство конституций не содержат развернутых положе-

ний, касающихся компетенции правительства.   Например, в

конституции Франции отмечается, что правительство <определяет

и осуществляет политику нации> и что <в его распоряжении на-

ходятся административные органы и вооруженные силы> (ст. 20).

Необходимость в подробной регламентации полномочий прави-

тельства в странах с парламентарными формами правления час-

тично отпадает из-за того, что оно на практике осуществляет

большинство полномочий, формально принадлежащих главе госу-

дарства. В странах же с федеративным политико-территориаль-

ным устройством полномочия правительства зачастую выводятся

из разграничения компетенции между союзом и субъектами фе-

дерации.

Ряд конституций тем не менее содержит относительно подроб-

ный перечень полномочий правительства. Так, компетенция каби-

нета довольно подробно регламентируется конституцией Японии

(ст. 73). Специальная статья посвящена полномочиям правитель-

ства в Конституции РФ (ст. 114). Более или менее подробный пе-

речень функций правительства в различных областях обществен-

ной жизни характерен и для конституций некоторых других пост-

социалистических государств, а также бывших стран социалисти-

ческой ориентации.

В целом же, независимо от степени конституционно-правового

регулирования деятельности правительства, к основным полномо-

чиям последнего обычно относятся осуществление общего руковод-

ства и управления делами государства, исполнение принятых пар-

ламентом законов, составление и реализация государственного

бюджета, координация деятельности отдельных министерств и ве-

домств.

-641-

Во многих странах правительство не только издает различные

подзаконные акты, определяющие условия и порядок применения

законов и обеспечивающие их выполнение, но и наделяется соб-

ственной распорядительной властью, правом издания норматив-

ных актов, имеющих силу закона. Такие акты чаще всего прини-

маются правительством на основе делегированного законодатель-

ства (прав, непосредственно делегируемых ему парламентом).

Иная модель нормотворческой деятельности исполнительной вла-

сти заложена в конституции Франции 1958 г. (ставшей образцом

для франкоязычных государств Африки), согласно которой пра-

вительство обладает собственной регламентарной властью, ибо

все вопросы, не включенные в сферу действия закона, <решаются

регламентским путем> (ст. 37).

Весомая, а зачастую и решающая роль правительства как в

механизме исполнительной власти, так и в государственном меха-

низме определяется на практике не только формальными его пол-

номочиями, но и тем фактом, что в состав правительства, как

правило, входят наиболее влиятельные деятели правящей партии

(коалиции). Именно поэтому правительство является центром по-

литической активности, своеобразным мотором, приводящим в дви-

жение государственный механизм.

-642-

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 17      Главы: <   9.  10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17.