ГЛАВА IХ КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

 1. Общая характеристика легислатур

 

При всем своеобразии форм осуществления законодатель-

ной власти в некоторых странах (имеются в виду абсолютные мо-

нархии, чрезвычайные, военные и революционные режимы, над-

парламентские органы, порядок принятия менее важных законов

постоянными комиссиями или секциями парламентов по уполно-

мочию последних и пр.) в подавляющем числе современных госу-

дарств законотворческие функции вверяются конституциями вы-

борным представительным органам. Собирательно их именуют

законодательными собраниями, или легислатурами (от латинского

слова <lex> - закон). Под легислатурами подразумеваются поли-

тические институты, власть которых проистекает из того, что их

члены являются представителями общества. (*1). Этот термин вошел

в употребление в Англии в XVII в. в ходе затянувшегося конфлик-

та между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно

принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоре-

нился в Америке для обозначения представительного собрания,

контролировавшегося колонистами. Утверждение, что законода-

тельная власть принадлежит именно конгрессу, наиболеее очевид-

но выражало стремление колонии к независимости от британской

метрополии.

 

Сегодня почти во всех странах существует та или иная форма

легислатуры. Орган законодательной власти занимает важное ме-

сто в конституционном механизме любой страны. Исключением,

скорее, являются страны, в которых не существует института пред-

ставительной власти, выполняющего одновременно законодатель-

ные функции. Гораздо чаще имеют место ситуации, когда фор-

мально учрежденная легислатура распущена и не функционирует.

Поскольку законотворчество - не единственная функция пред-

ставительных органов, для их обозначения употребляют другое со-

бирательное наименование - <парламент>. Оно происходит от ла-

 

(**1) The Blackwell Encyclipedia of Political Institutions. Oxford, 1987. P. 329.

-505-

 

тинского слова <parlare> - говорить и обозначает орган, где гово-

рят, разговаривают (фр. parle).

 

Подчас бывает довольно сложно отделить законодательную

функцию представительного органа от функции представительства.

Это легче сделать применительно к странам с жесткой системой

разделения властей, где представительный орган действует в каче-

стве активного законотворческого института (уникален в этом

смысле пример США), в отличие от высшего законодательного

органа в парламентарных государствах, где наиболее сильной сто-

роной парламентского учреждения является его деятельность в ка-

честве форума, обсуждающего общественные дела. Поэтому в

дальнейшем мы будем употреблять не только термины <законода-

тельное собрание> или <легислатура>, но и <высший орган пред-

ставительной и законодательной власти>, <парламент>, <предста-

вительное учреждение>, используемые в научной литературе.

 

Официально применяемые для обозначения высших органов за-

конодательной власти наименования чрезвычайно разнообразны.

Чаще всего употребляется термин <парламент>. Классический при-

мер - британский парламент. Некоторые конституции используют

термин <легислатура>. Распространены и иные наименования одно-

палатных и двухпалатных парламентов (Федеральное Собрание-

в России и Швейцарии, конгресс - в США, стортинг - в Норве-

гии, альтинг - в Исландии, Генеральные кортесы - в Испании,

Генеральный конгресс - в Мексике, кнессет - в Израиле, Народ-

ное собрание - в Египте, Верховный совет (рада) - на Украине,

Всекитайское собрание народных представителей и т. д.).

 

Различны и наименования палат в двухпалатных парламентах.

Вот лишь некоторые из них, используемые для обозначения палат:

палата общин и палата лордов (Великобритания); палата пред-

ставителей и сенат (США); палата представителей и палата совет-

ников (Япония); Национальное собрание и сенат (Франция); кон-

гресс депутатов и сенат (Испания); Национальный совет и Феде-

ральный совет (Австрия); Государственная Дума и Совет Федера-

ции (Россия); Народная палата и Совет штатов (Индия); Нацио-

нальный совет и Совет кантонов (Швейцария); палата депутатов

и палата советников (Мексика), сейм и сенат (Польша).

 

Конституционный статус высшего органа законодательной вла-

сти обусловлен многими факторами. В их числе - особенности

истории политических институтов страны, ее конституционного

строя, провозглашаемые в основных законах принципы, партий-

ная система, политические условия и пр. Основные законы со-

здают важные конституционно-правовые предпосылки для функ-

ционирования парламентской системы. Реальная же политиче-

ская и социальная обстановка, в которой проходит вся жизнедея-

тельность представительных учреждений, порождает, как мы

 

-506-

 

увидим ниже, глубокие различия в проблемах парламентаризма

в отдельных странах (или группах стран).

 

Конституционно-правовой статус высшего органа законодатель-

ной власти в любой стране предопределяется действием основопо-

лагающих, исходных принципов конституции, составляющих фун-

дамент конституционного строя. Эти принципы зависят от природы

общественного строя и не всегда одинаковы, а иногда - противо-

положны (например, единство власти или разделение властей).

Некоторые принципы имеют различное истолкование (например,

трактовка народного суверенитета), но в условиях демократиче-

ского строя главные из них совпадают, хотя и в данном случае мо-

гут быть различия.

 

В странах, провозглашающих принцип парламентского вер-

ховенства (например, в Великобритании), парламент юридически

выступает как источник всей законодательной власти. С другой

стороны, принцип народного (национального) суверенитета пред-

полагает, что в конечном счете источник власти, в том числе зако-

нодательной - народ, а парламент - один из органов государст-

ва, через который народ осуществляет свой суверенитет в виде за-

конодательной функции.

 

Впервые формула о народе как главном источнике законода-

тельной власти была использована в конституции США 1787 г. В ее

преамбуле говорится: <Мы, народ Соединенных Штатов...вводим и

учреждаем настоящую Конституцию...>, а далее: <Все законода-

тельные полномочия, сим установленные, вверяются Конгрессу...>

(ст. 1). Народ объявлялся источником конституционной власти,

а законодательные полномочия конгресса ограничивались консти-

туцией. Декларация прав человека и гражданина, принятая во

Франции два года спустя, объявляла источником суверенной вла-

сти нацию (ст. 3). В дальнейшем эта формула была воспроизведе-

на многими конституциями в различных вариациях. По конститу-

ции Франции национальный суверенитет <принадлежит народу,

который осуществляет его через своих представителей и через ре-

ферендумы> (ч. 1 ст. 3).

 

Конституция РФ 1993 г. также объявила носителем суверените-

та и единственным источником власти народ. Она предусматривает

несколько форм осуществления этой власти: референдум, выборы,

через органы государственной власти и органы местного самоуп-

равления. Государственную власть осуществляют президент, пар-

ламент, правительство, суды. Таким образом, через Федеральное

Собрание - представительный и законодательный орган - осу-

ществляется суверенитет народа. Последний - источник всей вла-

сти, в том числе и законодательной.

 

Следует отметить послевоенный опыт конституционного разви-

тия некоторых европейских государств. Их конституции тоже исхо-

 

-507-

 

дят из принципа народного суверенитета и объявляют народ источ-

ником законодательной власти. Однако при этом они включают

положение о связанности законодательной власти конституцией.

Согласно конституции Италии суверенитет принадлежит народу,

который осуществляет его в формах и в пределах, установленных

конституцией (ст. 1). О связанности законодательства <конститу-

ционным строем> говорит Основной закон ФРГ (ст. 20).

 

Различия в правовых принципах, обусловливающих систему

взаимоотношений высших органов государства и соответственно

во многом форму правления, также играют решающую роль при

определении конституционного статуса высшего органа законода-

тельной власти. Рассматривая легислатуры под этим углом зре-

ния, можно говорить о существовании четырех основных моделей

их организации.

 

Первая представлена легислатурами стран, провозглашающих

в качестве основы конституционного строя принцип парламентско-

го (ответственного) правления (Parliamentary (Resposable) Go-

vernment). Главный признак этой формы правления - институт

политической ответственности правительства. В странах с парла-

ментарной формой правления существует также институт роспуска

парламента. Парламент играет важную роль в формировании пра-

вительства. В качестве классического примера можно привести

Великобританию (так называемая <вестминстерская модель>,

получившая свое название по месту расположения парламента -

Вестминстерский дворец, которая была воспроизведена большин-

ством стран Содружества после провозглашения независимости и

обретения государственной самостоятельности). Парламентарная

форма правления существует и во многих развитых демократиче-

ских странах (Австрия, Италия, Германия и др.), в некоторых

постсоциалистических государствах (Болгария, Венгрия, Молдо-

ва и др.).

 

Вторая модель характеризует конституционный статус легисла-

туры в странах с президентской формой правления, положивших

в основание организации государственной власти принцип жестко-

го разделения властей. В таких странах не существует института

парламентской ответственности правительства, вотума недоверия

ему, роспуска парламента. Классическая модель в этом отноше-

нии - США, где система сдержек и противовесов довольно точ-

но отражает предусмотренное конституцией соотношение трех вет-

вей власти - законодательной, исполнительной, судебной. Законо-

дательная власть вверяется конгрессу, исполнительная - прези-

денту, а система сдержек и противовесов обеспечивает опреде-

ленное равновесие между ними. В стране нет института роспуска

представительного учреждения, но президенту принадлежит право

отлагательного вето, которое в свою очередь может быть преодо-

лено конгрессом. Некоторые назначения президента требуют со-

 

-508-

 

гласования с законодательной властью (верхней палатой, сена-

том). Конгресс не может заставить президента уйти в отставку, но

вправе принимать решение об отрешении президента от должности

в порядке импичмента.

 

На жестком разделении властей строится организация госу-

дарственной власти во многих странах Латинской Америки (Бра-

зилия, Венесуэла, Мексика, Панама, Уругвай и др.). Иногда систе-

му правления в них называют <суперпрезидентской>. (*1). Основные

различия в положении легислатур в странах с жесткой системой

разделения властей касаются практики функционирования высших

законодательных органов и реального взаимодействия законода-

тельной и исполнительной властей. <Суперпрезидентская> форма

правления в странах Латинской Америки функционирует в усло-

виях значительной по сравнению с США слабости законодательной

власти, фактического подчинения ее президенту, (*2), особой роли воо-

руженных сил.

 

Третью модель образуют органы законодательной власти в

странах со смешанной формой правления, сочетающих элементы

президентской и парламентской системы. Отношения между испол-

нительной и законодательной властями здесь складываются иначе,

чем в странах с президентской и парламентской системой. В них

также провозглашен институт парламентской ответственности пра-

вительства, но президенту принадлежат важные полномочия, свя-

занные с функционированием парламента (он наделяется, в част-

ности, правом роспуска). Классический пример такой модели пред-

ставляет Франция. В эту же группу входят те из освободившихся

стран, которые тяготеют к французской модели. Сюда можно от-

нести Россию, некоторые страны СНГ (Казахстан и др.), а так-

же те страны Содружества, которые, восприняв <вестминстерскую

модель>, ввели вместе с тем и институт сильной президентской

власти, и свойственные президентской системе формы отношений

законодательной и исполнительной властей.

 

Говоря о влиянии формы правления на положение высшего ор-

гана законодательной власти в конституционном механизме, сле-

дует обратить внимание на специфику освободившихся стран. Пре-

зидентская форма правления в молодых государствах предопреде-

ляет центральное место главы государства в системе высших ор-

ганов, а роль парламента крайне принижена. Это особенно харак-

терно для тех стран, где президенты в прошлом объявлялись по-

жизненными главами государств (Тунис, Уганда, Малави и др.),

в меньшей мере - для постсоциалистических государств Востока,

главы которых провели референдумы по продлению своих полно-

мочий до 2000 г. (Узбекистан, Казахстан, Туркменистан и др.). Не-

 

(**1) Современное буржуазное государственное право. Т. 2. С. 117.

(**2) См.: там же. С. 117.

 

-509-

 

сколько большую роль играют парламенты в развивающихся стра-

нах, где правительство несет политическую ответственность в ус-

ловиях многопартийной системы.

 

Особую группу стран с точки зрения конституционно-правового

положения представительных учреждений составляют государства

<советского образца> (в прошлом СССР, страны Восточной Ев-

ропы, а также те развивающиеся страны, которые находились в

орбите советского влияния и взяли за образец советскую систему,

в современных условиях - сохранившиеся социалистические стра-

ны Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Функционирование по-

литического и конституционного механизма в них строилось на

принципах единства государственной власти, полновластия сове-

тов и руководящей роли правящей партии. Подобная система от-

вергала саму идею разделения властей, соответственно определя-

лась и роль представительного органа, провозглашаемые основны-

ми законами принципы верховенства органов народного предста-

вительства не соответствовали действительности. Предназначение

высшего законодательного органа сводилось к формальному одоб-

рению принятых за его стенами (высшими органами коммунисти-

ческой партии) политических решений.

 

Демократические реформы, начавшиеся во многих из этих

стран в связи с крахом тоталитарной системы, привели к приня-

тию новых конституций, провозглашению новых принципов органи-

зации государственной власти. Одной из основ конституционного

права стал отвергавшийся прежде принцип разделения властей.

Его принятие по-новому определило систему взаимоотношений вы-

сших органов государства, создало важные конституционно-право-

вые предпосылки для изменения положения высшего законодатель-

ного учреждения. Пример тому - Конституция РФ 1993 г. <Госу-

дарственная власть в Российской Федерации, - гласит ст. 10, -

осуществляется на основе разделения на законодательную, испол-

нительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной

и судебной власти самостоятельны>. Предусмотрен механизм сдер-

жек и противовесов, призванный обеспечивать определенный ба-

ланс, равновесие властей. Федеральное Собрание является законо-

дательным органом, Государственная Дума принимает законы,

президенту предоставлено право отлагательного вето. Государст-

венная Дума вправе отказать в доверии правительству, а прави-

тельство - поставить вопрос о доверии. Президент имеет право

принять решение о роспуске Государственной думы. Федеральное

Собрание - об отстранении президента от должности.

 

Наконец, особое положение занимают так называемые кон-

сультативные парламенты (в некоторых странах, например, в Ка-

таре, употребляется именно такой термин). Их нельзя отнести

к особой модели органов законодательной власти, они являются

 

-510-

 

лишь законосовещательными учреждениями. Консультативные

парламенты предусмотрены конституциями некоторых мусуль-

манских стран с сохранившимися в государственном строе фунда-

менталистскими традициями (Бахрейн, Бруней, Катар, Кувейт,

ОАЭ и др.), где существует абсолютная монархия, <обшитая> не-

которыми парламентскими институтами. Впрочем, во многих из

них существование и таких парламентов было недолговечным и

периодичным: они то распускались, то восстанавливались монар-

хами, причем роспуск имел иногда место и по той причине, что

парламенты пытались проявить некоторую самостоятельность.

 

Выражения <парламентский режим>, <парламентская демо-

кратия>, <парламентский строй>, <парламентское правление> по-

нимаются не только в смысле формы правления, но и более ши-

роком, как системы правления, при которой парламент играет

существенную роль в функционировании механизма политической

власти. В этом смысле парламент часто определяют как форум,

на котором публично и гласно обсуждаются важные обществен-

ные и политические вопросы, как организованный центр полити-

ческой жизни страны. (*1).

 

Как уже говорилось, роль парламента связана с существую-

щей в стране формой правления. Понятие <форма правления>

сложилось еще тогда, когда политическая система не была столь

сложной, как сегодня. Она не учитывает многих новых явлений и

институтов (развитие системы политических партий: усиление

значения выборов и массового электората: изменение положения

депутата и возрастания его зависимости от партий; появление на-

ряду с прессой иных средств массовой информации). Современ-

ное государствоведение значительно расширяет подходы к рас-

смотрению конституционных проблем, используя для анализа

взаимоотношений основных конституционно-правовых институтов

более широкую категорию: систему правления. Это позволяет го-

ворить о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль

парламента в политической системе, в его взаимоотношении с об-

ществом и его институтами. В таком понимании парламентаризм

есть там, где парламент играет существенную роль в функциони-

ровании механизма политической власти.

 

В силу сложности и разнообразия условий, в которых функ-

ционируют легислатуры, весьма затруднительно говорить об об-

щих тенденциях, характеризующих их эволюцию, либо об общих

проблемах, свойственных всем странам. И все же под этим углом

зрения можно выделить несколько групп стран.

 

К первой относятся развитые демократические государства.

В некоторых из них законодательные учреждения функционируют

без перерыва в течение многих веков. Наиболее яркий пример то-

 

(**1) См,: Хессе К. Указ. работа. С. 276.

-511-

 

му - Великобритания с ее старейшим в мире парламентом и мно-

говековым парламентским опытом. Британский парламент сущест-

вует более 700 лет. В США и Франции легислатуры существуют

уже более двухсот лет. Правда, характер их эволюции имеет суще-

ственные различия. Конституционный статус конгресса США был

определен конституцией 1787 г. и с тех пор не подвергался корен-

ным изменениям. Конституционное же развитие Франции посто-

янно сопровождалось серьезными трансформациями и перемена-

ми конституционных принципов. Политическая история других

стран характеризовалась неоднократными кризисами и катаклиз-

мами, которые, как правило, сопровождались ликвидацией парла-

ментских учреждений и их последующим восстановлением (на-

пример, Германия и Италия).

 

Несмотря на отмеченные различия в истории и эволюции пар-

ламентских институтов, всем странам рассматриваемой группы

присущи демократические традиции. В них давно утвердились де-

мократические принципы, парламент играет заметную роль в по-

литической жизни.

 

В то же время эволюция их законодательных учреждений ха-

рактеризовалась некоторым упадком роли последних в XX в. От-

меченные процессы наблюдались как в парламентарных государ-

ствах, так и в странах с жесткой системой разделения властей.

Именно это расхождение между конституционно-правовыми фор-

мами и реальным положением законодательного органа дает по-

вод говорить об упадке парламентаризма. Основные проблемы

парламентаризма в развитых демократических странах, независи-

мо от принятой в них формы правления, касаются повышения их

эффективности, обеспечения более действенного участия в государ-

ственном управлении, разработки и принятия важных государст-

венных решений, правотворчества и пр.

 

Другую группу образуют развивающиеся страны, в которых

становление независимой и самостоятельной государственной

власти вело к воссозданию новой конституционной системы, вклю-

чая и общенациональный выборный орган представительства. Для

этих стран XX в. явился эпохой возникновения и становления зако-

нотворческих органов. Парламентский опыт в большинстве ука-

занных стран насчитывает всего несколько десятилетий.

 

На первоначальных стадиях конституционного развития эти

страны испытали большое влияние британского и американского,

а некоторые из них - французского опыта. В них наблюдается

чрезвычайно пестрый конгломерат моделей организации парла-

ментских учреждений. На одном полюсе находится, например, Ин-

дия с демократическим парламентским учреждением, на другом -

страны, где вообще отсутствует демократический строй и парла-

мент не играет существенной роли в политической жизни страны.

 

-512-

 

Многие из развивающихся стран воспроизводят в своих основных

законах конституционные формы, свойственные демократическим

государствам, вводят институты парламентской ответственности

правительства, разделения властей, верховенства парламента. В

некоторых из них не созданы даже конституционно-правовые пред-

посылки, необходимые для становления и развития парламентской

демократии. Парламент юридически не наделен полномочиями,

присущими высшему органу законодательной власти. Проблема

парламентаризма в таких странах - это прежде всего проблема

демократических преобразований, создания политических и консти-

туционно-правовых предпосылок для становления парламентариз-

ма (партийная система, принцип разделения властей, система

сдержек и противовесов и пр.). В тех развивающихся странах, где

существуют авторитарные режимы и ни о каком участии парла-

мента в государственном управлении не приходится говорить, про-

блемы парламентаризма связаны с созданием общих политических

условий для функционирования представительного учреждения

(прежде всего стабильная партийная система). Следует отметить,

что многие из развивающихся стран, особенно начиная с 80-90-х

годов, отказываются от авторитарных методов и форм государствен-

ной власти, проводят демократические реформы, принимают новые

конституции, устанавливают новые формы организации государст-

венной власти.

 

Весьма специфичны проблемы парламентаризма в странах, ос-

вободившихся от тоталитарного режима. Парламентские институ-

ты в них слабы и неразвиты, парламентаризм создается на руинах

тоталитаризма. Становление демократических институтов, в том

числе и представительных, проходит в сложной обстановке и имеет

противоречивый характер. С одной стороны, проводятся свободные

выборы, принимаются новые конституции, создаются важные пра-

вовые предпосылки для становления парламентских форм и инсти-

тутов. С другой стороны, политическая жизнь характеризуется вы-

сокой степенью конфронтации. Основные проблемы парламента-

ризма в посттоталитарных странах связаны с трудностями станов-

ления стабильной партийной системы, неразвитостью политиче-

ской культуры, отсутствием необходимого уровня общественного

согласия, то есть условий, в которых может эффективно функцио-

нировать демократический парламент.

 

Понятно, что группа посттоталитарных стран - это тоже целый

конгломерат. В эту группу входит и открытая демократическим

реформам Россия, и другие страны СНГ, никогда не имевшие де-

мократических представительных институтов, и страны Восточной

Европы. В некоторых из них довольно сильными были либе-

ральные тенденции. Им известны многие формы парламент-

ской демократии (Венгрия, Чехия и др.).

 

-513-

 

Таким образом, современный мир характеризуется глубокими

различиями в функционировании высших законодательных орга-

нов. За время их существования в формах организации и деятель-

ности этих учреждений накоплен огромный опыт, как положитель-

ный, так и отрицательный. Несмотря на все его разнообразие,

можно говорить о положительном мировом опыте парламентариз-

ма. Он существует там, где обеспечены условия для реализации

предназначения законодательного учреждения: проводятся свобод-

ные выборы; парламент занимает важное место в системе взаимо-

отношений высших органов государства, участвует в законотвор-

ческом процессе, контролирует исполнительную власть, играя роль

противовеса ее произволу, и пр.

 

В контексте проблем парламентаризма и восприятия положи-

тельного опыта организации и деятельности парламентских инсти-

тутов наибольший интерес, несомненно, представляет опыт тех

стран, где на практике реализуются демократические принципы

организации государственной власти, созданы реальные конститу-

ционные и политические предпосылки для демократического и эф-

фективного функционирования институтов законодательной вла-

сти. Такой опыт накоплен в демократических государствах и в тех

странах, которые стремятся к демократическому развитию.

 

Многообразие форм законодательных собраний проявляется не

только в их наименованиях, но и структуре. Наиболее общая и

традиционная классификация основывается на их делении на од-

нопалатные и двухпалатные. Характерно, что подавляющее боль-

шинство законодательных собраний в крупных демократически

организованных странах, независимо от формы государственного

устройства - двухпалатные (Великобритания, Италия, США,

Франция, Швейцария и др.). Однако в некоторых из этих стран в

ходе конституционных преобразований последних десятилетий уч-

реждены однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия,

Португалия, Швеция, Финляндия). Преобладающая тенденция в

развивающихся странах - однопалатная система. Многие из та-

ких стран видят в этом решение проблемы обеспечения более эф-

фективной и централизованной организации власти. Но и в этой

группе государств имеются двухпалатные парламенты (Индия,

Малайзия и др.).

 

Приверженность к той или иной структуре законодательного

собрания предопределяется конкретными условиями ее истории и

традициями. В федеративных государствах выбор обусловлен

особенностями конституционного строя. Иногда выбор однопа-

латной системы предопределен небольшими размерами террито-

рии, облегчающими решение проблем внутриполитического рав-

новесия (Люксембург, Монако). Могут существовать и другие

побудительные мотивы.

 

-514-

 

Приведенная классификация далеко не отражает своеобразия

структур законотворческих органов. В Великобритании под пар-

ламентом в правовом смысле понимают не только палату общин

и палату лордов, но и монарха (<Queen in Parliament). Австра-

лия, Канада и ряд других стран Содружества продолжают счи-

тать себя конституционными монархиями, признающими британ-

скую королеву главой своих государств. В Индии под парламен-

том подразумевают не только обе палаты, но и главу государства.

 

Некоторые законодательные собрания столь необычны по

своей структуре, что не могут быть причислены ни к однопалат-

ным, ни к двухпалатным. М. А. Могунова считает дискуссионным

вопрос о характере норвежского стортинга, что связано с поряд-

ком его формирования. Первоначально избирается весь состав

стортинга (155 депутатов). Затем из этого состава 1/4 депутатов

избирается в ластинг, а остальные образуют одельстинг. (*1). Иногда

эту структуру называют двухпалатной, иногда - <однопалатной

двухпалатностью>. Официальная точка зрения в Норвегии исходит

из того, что стортинг является однопалатным, но имеет некоторое

структурное своеобразие. Весьма своеобразна структура парла-

мента в Исландии: 1/3 членов альтинга после выборов образуют

верхнюю палату, 2/3 - нижнюю.

 

Не меньше дискуссий вызывает вопрос о структуре парламента

в Германии. По мнению видного специалиста по конституционному

праву Германии К). П. Урьяса, бундесрат, согласно конституции,

не является второй палатой. (*2). Это непарламентская корпорация.

Такую же точку зрения высказывает К. Хессе. Бундесрат, считает

он, - самостоятельный высший федеральный орган: парламент -

это бундестаг. (*3). Некоторые российские авторы причисляют герман-

ский парламент к числу двухпалатных. (*4). Такую структуру иногда

называют <скрытой> двухпалатностью. Бундесрат, по мнению сто-

ронников этой точки зрения, - палата парламента, поскольку

главная функция парламента - законодательная - не может осу-

ществляться без него. (*5).

 

В странах с двухпалатной системой выборную палату обычно

именуют нижней, или первой, другую - верхней, или второй. Ча-

сто, говоря о парламенте, подразумевают центральную часть пар-

ламентского механизма. Как правило, это нижняя, выборная пала-

та (палата общин в Великобритании).

 

Верхние и нижние палаты различаются по численному составу,

порядку формирования, компетенции, статусу и др.

 

(**1) См.: Моргунова М. А. Скандинавские государства: центральные органы

власти. М., 1975. С. 67-68.

 

(**2) См.: Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С. 135.

(**3) См.: Хессе К. Указ. работа. С. 293.

(**4). См.: Конституции буржуазных государств. С. 162.

(**5) См: Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 276.

 

-515-

 

В подавляющем числе стран нижние палаты формируются на

началах выборности, избираются населением на основе всеобщих,

равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно с ниж-

ними палатами связана идея народного представительства и вер-

ховного законодательного органа, являющегося носителем народ-

ного суверенитета и наделенного правом принимать законы и уча-

ствовать в решении важных государственных вопросов. Исключе-

ние из общего правила составляют лишь некоторые страны Афри-

ки и Азии с однопалатными парламентами, где существует инсти-

тут назначаемых членов (Египет, Кения).

 

Значительное число депутатов назначается в однопалатный

парламент в Республике Союз Мьянмы (прежняя Бирма) и коро-

левстве Бутан. В Мьянме, согласно конституции 1994 г., треть де-

путатов Народного собрания избирается на многопартийной осно-

ве, треть формируется из числа представителей различных <соци-

альных групп> (в том числе национальных меньшинств, профсою-

зов), треть назначается правительством. В Бутане из 150 членов

Национального собрания 100 избирается населением (на практике

часто назначается деревенскими старостами), 10 представителей

от монахов избираются главными монастырями, 40 назначает ко-

роль.

 

Особенности формирования нижних палат присущи некоторым

мусульманским странам, где предусмотрен особый порядок, спо-

собствующий представительству женщин. Конституции гаранти-

руют для них определенное число мест (от 20 до 30), женщины-де-

путаты избираются самим парламентом, а не в ходе общих выбо-

ров (Бангладеш, Египет, Пакистан).

 

Одна из тенденций к демократизации структуры парламентских

учреждений достаточно давно проявилась в том, что многие демо-

кратические страны ввели принцип выборности обеих палат. В

Бельгии это закреплено конституцией 1831 г., в США в 1913 г.

косвенные выборы сената были заменены прямыми. В 1947 г. прин-

цип выборности обеих палат утвердился в Японии. <Обе палаты, -

гласит ее конституция, - состоят из выборных членов, представ-

ляющих народ> (ст. 43). Имеются страны, где обе палаты форми-

руются на выборной основе, однако если нижние палаты образу-

ются на основе прямых выборов, то верхние - на основе непрямых

(Франция). В некоторых странах представительство в верхних

палатах определяется законодательными собраниями субъектов

федерации (Австрия, Индия, Германия и др.).

 

Некоторые страны, объявив выборными обе палаты, сохра-

няют определенные элементы принципа назначаемости при ком-

плектовании вторых палат (Италия, Индия, Малайзия). Право

назначать членов верхних палат обычно предоставляется главе

государства, а в некоторых странах - автономным образова-

ниям, выдвигающим в них своих представителей (Испания).

 

-516-

 

В ряде стран по-прежнему сохраняется принцип назначения

членов верхних палат в качестве единственной основы их ком-

плектования (Канада, Багамские Острова). Конституция РФ

устанавливает, что в состав верхней палаты входят по два пред-

ставителя от каждого субъекта федерации: по одному-от предста-

вительного и исполнительного органов государственной власти

(ст. 95), не указывая при этом, в каком порядке будет назна-

чаться или избираться состав палаты. Имеются конституции,

комбинирующие все способы комплектования верхних палат.

 

Уникальным примером сохранения невыборного наследствен-

ного принципа формирования второй палаты является Великобри-

тания. Основную группу палаты лордов составляют так называе-

мые светские пэры, право которых быть членами палаты перехо-

дит по наследству. Помимо светских пэров (их более 800 человек)

в палате заседают духовные лорды (28 архиепископов и еписко-

пов). Имеется небольшая группа лордов-юристов (ординарные

лорды по апелляции), назначаемых для оказания помощи при ре-

шении судебных дел. Право заседать в палате предоставляется им

на пожизненной основе. В Англии наследственный принцип допол-

нен институтом пожизненных пэров (в палате их более 300). Зва-

ние пэра предоставляется за заслуги в общественной и политиче-

ской деятельности. Пожизненное пэрство прекращается со смертью

лица, получившего звание.

 

Различия в порядке формирования парламентов касаются уста-

новленных в каждой стране норм избирательного права для уча-

стия в выборах и выдвижения кандидатур в верхнюю и нижнюю

палату. Одни страны не делают различия для участия в выборах

в обеих палатах (США), другие устанавливают более высокий

возрастной ценз для участия в выборах вторых палат (Италия).

Возрастной ценз для выдвижения кандидатуры колеблется в раз-

ных странах от 18 до 40 лет.

 

Нижние палаты избираются в среднем на четырех-пятилетний

срок, очень редко - на два года (США). Но имеются страны, где

срок легислатуры достигает девяти лет (Аргентина). Иногда обе

палаты избираются на равный срок (Италия), но чаще верхние

палаты избираются на более продолжительный срок. Так, в США

члены палаты представителей избираются на два года, сената -

на шесть лет; во Франции члены Национального собрания - на

пять лет, сената - на девять лет; в Японии члены палаты пред-

ставителей - на четыре года, советники - на шесть лет. В неко-

торых странах предусмотрено частичное обновление состава верх-

них палат, обеспечивающее преемственность в их деятельности.

Это может касаться 1/3 состава палаты каждые три года (США,

Франция) либо два (Индия). Обновление может относиться к по-

ловине состава палаты (Австралия, Нидерланды, Япония).

 

-517-

 

Различен и численный состав палат. Он может устанавливать-

ся конституцией (Австрия, Италия) или специальным законом

(Япония) и в среднем колеблется от 200 до 600 человек для ниж-

ней палаты. Самая большая по числу членов законодательная па-

лата в Китае (однопалатный парламент - Всекитайское собра-

ние народных представителей - насчитывает около 3000 человек).

Самая малочисленная из законодательных ассамблей - 15 депу-

татов - в Лихтенштейне. Ассамблеи некоторых <малых> госу-

дарств включают не более 10-20 депутатов (Белиз, Гренада, Ан-

тигуа и Барбуда).

 

В некоторых странах обе палаты включают равное число чле-

нов. Но, как правило, число членов нижней и верхней палат раз-

лично: нижняя характеризуется большей численностью, верхняя-

меньшей. Самая большая по количеству членов верхняя палата -

палата лордов - в Великобритании (более 1 тыс. человек), ее

численность почти вдвое превышает численность нижней палаты,

самая маленькая - в Белизе (16 человек).

 

Весьма существен в странах с двухпалатной системой вопрос

о статусе палат. Двухпалатность предполагает существование двух

независимых палат. Заседают они раздельно, каждая имеет собст-

венный руководящий орган - единоличный или коллегиальный

и подчиняется своему регламенту, самостоятельно принимает ре-

шения. При всем этом парламент - это определенное единство.

Принимаемые им при осуществлении его основной, законодатель-

ной функции акты - результат согласованной воли обеих палат,

и ни одна из них не вправе отказаться от обсуждения законопроек-

та, переданного на ее рассмотрение другой палатой.

 

При всем разнообразии в правилах, определяющих принципы

взаимоотношений палат, можно выделить две основные модели.

К первой принадлежат парламенты с равным статусом палат, ко

второй - с неравным статусом,

 

Тенденция к демократизации структуры парламентских инсти-

тутов выразилась в расширении числа стран, установивших прин-

цип равенства обеих палат. В некоторых демократических странах

равенство в законодательной сфере традиционно характеризовало

статус палат, хотя каждая из них наделялась специальными пол-

номочиями. Так, в США обе палаты имеют одинаковые права в за-

конодательной области: законопроект может быть внесен в любую

палату и одобрен ею. Законопроект, не одобренный одной из палат,

не считается принятым. Вместе с тем каждая из палат обладает

специальными полномочиями. Палата представителей имеет ис-

ключительные полномочия в области финансов; право избрания в

особых случаях президента; сенат - право ратификации между-

народных договоров; право утверждения должностных лиц, на-

значаемых президентом; право осуществления суда в порядке

импичмента и др.

 

-518-

 

После второй мировой войны принцип равенства палат был

признан и в других странах в ходе демократических реформ струк-

туры парламентских учреждений. В конституции Италии говорится

о равенстве палат в законодательной области: <Законодательная

функция осуществляется обеими палатами> (ст. 70). Равными пол-

номочиями обладают обе палаты и в области контроля над прави-

тельством, на равных основаниях участвуют в выборах высших

должностных лиц государства. Тем не менее структура большинст-

ва парламентов по-прежнему основана на неравенстве палат.

 

В странах с неравным статусом палат нижняя палата является

основным законодательным органом. Согласно Конституции РФ

законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она же

и принимает закон, преодолевая несогласие верхней палаты. Это,

однако, не исключает участия верхней палаты в законодательном

процессе. В Великобритании более широкими являются полномо-

чия нижней палаты в области финансового и бюджетного законо-

дательства. Только ей принадлежит право <контроля ко-

шелька>. То же относится и к полномочиям в области контроля

над правительством. Последнее несет ответственность перед ниж-

ней палатой парламента. В формировании правительства и в про-

цессе назначения или выборов высших должностных лиц (главы

государства или правительства, членов правительства) участвуют,

как правило, только нижние палаты.

 

При всем этом не следует преувеличивать значения принципа

равенства палат. Оно не всегда является предпосылкой, гаранти-

рующей самостоятельное положение палат в парламентском меха-

низме. Принцип равенства лежал в основе построения Верховного

Совета Российской Федерации вплоть до принятия Конституции

1993 г. Обе палаты - Совет Республики и Совет Союза - были

равны как по статусу, так и по числу депутатов. Однако уравнива-

ние палат привело к исчезновению их специфики. По существу они

дублировали друг друга.

 

Предостережения против возведения в степень принципа равен-

ства палат высказывались в государствоведческой доктрине до-

вольно давно. В свое время Г. Кельзен писал, что <две палаты

должны образовываться в соответствии с различными принципами,

чтобы одна из них не предоставляла бесполезного дубликата дру-

гой>. (*1).

 

В странах с двухпалатной системой весьма важна проблема

роли второй палаты. Там, где установлена федеративная форма

государственного устройства, создаются, как правило, двухпалат-

ные парламенты (Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Брази-

лия, Венесуэла, Индия, Мексика, Малайзия, Россия, США, Швей-

 

(**1) Цит. по: Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963.

С, 69.

 

-519-

 

цария), однако, например, в Танзании в соответствии с конститу-

цией 1977 г. существует однопалатный парламент. Вторые палаты

играют роль органов представительства интересов составных ча-

стей федерации. Двухпалатные парламенты созданы также в ряде

унитарных государств, где они также являются органами регио-

нального (территориального) представительства (Боливия, Италия,

Испания, Колумбия, Франция). В ряде случаев эта роль закреплена

за ними основными законами страны. Сенат, гласит ст. 24 конститу-

ции Франции, <обеспечивает представительство территориальных

коллективов Республики>. По конституции Испании сенат - пала-

та территориального представительства (ст. 69).

 

В некоторых унитарных государствах верхние палаты сохра-

няются в своем изначальном предназначении - и как органы, обес-

печивающие представительство аристократии, и как конституцион-

ные противовесы нижних выборных палат Классический пример та-

кого рода - палата лордов Великобритании. Но и здесь прослежи-

вается определенная эволюция. Несомненна традиционная роль па-

латы лордов как органа консервативной оппозиции и обструкции.

Особенно ярко она проявляется в периоды конституционных кризи-

сов. Однако в связи с активизацией в палате пожизненных пэров,

назначаемых за личные заслуги, она способна играть роль форума,

обсуждающего важные политические и общественные вопросы и в

этом смысле дополняющего палату общин. В настоящее время

в палате лордов имеется несколько партийных фракций, хотя де-

ление на партийные группы здесь не столь важно, как в нижней

палате.

 

Получившая развитие в последние десятилетия концепция вто-

рой палаты как аккумулирующей особые знания, политический и

профессиональный опыт и в этом смысле служащей полезным до-

полнением первой палаты нашла отражение в конституциях неко-

торых стран, предоставивших соответствующие полномочия главе

государства. По конституции Индии президент вправе назначить

в Совет штатов членов, имеющих <особые знания или практиче-

ский опыт в отношении таких вопросов, как ... литература, наука,

искусство и общественная служба> (ст. 80). Назначение членов

второй палаты в Италии связывается с выдающимися заслугами

в социальной, научной, художественной областях. Конституция

Малайзии устанавливает, что назначение верховным главой феде-

рации 22 членов сената должно производиться из числа лиц, кото-

рые, по его мнению, имеют особые заслуги на государственной

службе либо достигли известности в профессиональной деятель-

ности, торговле, промышленности, сельском хозяйстве, в области

культуры или в общественной деятельности, а также из лиц, яв-

ляющихся представителями расовых меньшинств, либо способных

представлять интересы аборигенов (ст. 45). В Тринидаде и Тоба-

го лица, назначаемые президентом во вторую палату, должны

 

-520-

 

иметь заслуги в экономической, социальной и иных сферах жиз-

ни (ст. 40 конституции).

 

Не всегда ясно, конечно, каково соотношение конституцион-

ных норм и политической практики, но очевидна общая тенден-

ция придать вторым палатам новую роль: и как органа, обеспе-

чивающего участие субъектов федерации, автономных образова-

ний и этнических меньшинств в государственном управлении, и

как органа, воплощающего богатый опыт и специальные знания,

не столь отягощенного перипетиями партийной борьбы и в силу

этого способного более беспристрастно и углубленно обсуждать

важные вопросы общенациональной политики и законодательства.

Многие теоретики конституционного права также выступают в поль-

зу двухпалатной структуры парламента, усматривая в ней возмож-

ность обеспечения более сложного и разнообразного представитель-

ства общественных интересов. (*1).

 

Вопрос о преимуществах и недостатках двухпалатной и однопа-

латной парламентской структуры - предмет длительной дискуссии.

Иногда его оценивают как один из самых спорных в конституцион-

ном праве. (*2).

 

В качестве недостатков двухпалатной системы обычно называют

связанные с ней усложнение и замедление законодательного про-

цесса, видя во вторых палатах тормоз демократических начинаний.

Как правило, против двухпалатности в унитарных государствах

выступают левые партии (выработанная в 1946 г. первым Учреди-

тельным собранием в обстановке демократического подъема кон-

ституция Франции предусматривала однопалатный парламент:

однопалатные парламенты были созданы во всех унитарных соци-

алистических государствах).

 

В пользу двухпалатной системы выдвигают противоположные

аргументы: вторая палата способна исправлять ошибки и слишком

поспешные решения первой палаты, способствовать более тщатель-

ной разработке законодательства и принятию более взвешенных

решений.

 

В 1993 г. в Перу была вынесена на референдум и одобрена но-

вая конституция. В обоснование принятой в стране однопалатной

системы приводились следующие соображения. По мнению авто-

ров проекта, при двухпалатной системе конфликт между палатами

постоянен, одна из них превалирует над другой. (*3). Приводился и ар-

гумент, что юридическая теория о двухпалатности расходится с по-

литической практикой, в результате чего происходит ослабление

 

(**1) Подробнее  см.:  Современное  буржуазное   государственное   право.

Т. 2. С. 243-251.

 

(**2) Parliaments of the world. Vol. I. N.Y., 1986. P. 14.

 

(**3) Constitution 1993. A ser consultada en referendum el 31 octubre de 1993. Li-

me, 1993. P. 65.

 

-521-

 

эффективной деятельности органов государства, тормозится про-

цесс законотворчества, создаются препятствия для исполнитель-

ной власти; однопалатпость же дает парламенту динамизм и эф-

фективность.

 

Таким образом, вопрос о судьбах двухпалатности долго будет

оставаться в повестке дня при спорах о наиболее эффективной и

демократической модели высшего законодательного учреждения.

 

Говоря о разнообразии институтов законодательной власти,

можно упомянуть и те страны, в которых существуют и иные, вне-

парламентские или надпарламентские формы осуществления зако-

нодательной власти. (*1). Прежде всего речь идет о тех абсолютных

монархиях Арабского Востока, где вся полнота власти, как испол-

нительной, так и законодательной даже формально по-прежнему

принадлежит главе государства (эмиру, султану, королю). В Ома-

не при султане функционирует Консультативный совет, которому

приданы лишь совещательные функции, в Саудовской Аравии при

короле создан совещательный совет. Другие бывшие абсолютные

монархии преобразовались в квазиконституционные монархии

(Бахрейн, Иордания, Кувейт). В Кувейте и Бахрейне законодатель-

ная власть по конституции принадлежит эмиру и Национальному

собранию (распущено в 1975 г.); в Иордании - Национальному

собранию (парламенту), состоящему из назначаемого королем се-

ната и избираемой палаты депутатов. В ОАЭ Национальное собра-

ние, назначаемое эмирами, выполняет совещательную роль при

правительстве. Как можно видеть, и в традиционных абсолютных

монархиях Арабского Востока наметилась определенная тенденция

конституционных преобразований, ведущих к созданию законода-

тельных органов, с которыми глава государства должен формально

в какой-то степени делить законодательную власть.

 

В некоторых странах в чрезвычайных условиях создаются воен-

ные и революционные советы, правительственные советы воору-

женных сил, советы национального спасения и др., которые берут

в свои руки всю полноту власти, включая и законодательную. (*2). В

странах, где вся полнота власти принадлежит органу типа рево-

люционного совета, сила закона придается актам, принятым вне

представительного органа. Поскольку революционный совет и пра-

вительство возглавляются одним и тем же лицом - единоличным

главой государства и правительства - различие между актами

революционного совета и главы государства стирается. Процесс

принятия актов здесь, как правило, не регламентирован. (*3). В опре-

 

(**1) Подробнее см.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведе-

ния С. 88-90.

 

(**2) Подробнее об этом см.: Конституционное право развивающихся стран.

Общество. Власть. Личность. С. 128-130.

 

(**3) См.: Муромцев Г. И. Источники права в развивающихся странах Азии и

Африки. М., 1987. С. 83-86.

 

-522-

 

деленных ситуациях законодательная власть может принадлежать

лидерам военных переворотов, а не военному совету.

 

Имеются страны, где законодательные функции вверяются

своеобразным надпарламентским органам. Яркий пример тому -

Китай. Конституция 1982 г. объявляет высшим органом государст-

венной власти Всекитайское собрание народных представителей.

Собрание избирает свой постоянно действующий орган - Посто-

янный комитет Всекитайского собрания народных представителей

(ст. 57). Согласно ст. 58 конституции, Всекитайское собрание на-

родных представителей осуществляет законодательную власть в

стране. Однако изменения в конституцию вносятся по предложе-

нию Постоянного комитета. В период между сессиями Всекитай-

ского собрания народных представителей Постоянный комитет

вносит частичные изменения и дополнения в законы, принятые Все-

китайским собранием народных представителей (кроме тех наибо-

лее важных законов по указанным в конституции вопросам, кото-

рые могут приниматься лишь Всекитайским собранием народных

представителей), а также принимает законы по частным вопро-

сам.

 

Довольно своеобразна структура органов законодательной вла-

сти в Индонезии. Высшим органом государства здесь является На-

родный консультативный конгресс, однако законодательную функ-

цию осуществляет парламент - Совет народных представителей.

Конгресс состоит из членов совета представителей, делегирован-

ных местными советами, и представителей функциональных групп,

назначаемых президентом. Таким образом, парламент оказывает-

ся составной частью высшего органа государства. Конгресс высту-

пает в виде своеобразного надпарламентского органа по отноше-

нию к высшему законодательному учреждению.

 

Весьма специфичным образом распределены функции законо-

дательной власти в Туркменистане. Согласно ст. 62 конституции

1992 г. законодательным органом страны является меджлис (пар-

ламент). (*1). Помимо этого, создан высший представительный орган

(Халк маслахаты), в состав которого наряду с депутатами медж-

лиса входят президент, члены кабинета министров, избираемые

народом по одному от каждого этрапа халк векиллиры и некото-

рые другие должностные лица (ст. 48). Президент не может быть

депутатом меджлиса. Однако меджлис - законодательный орган

республики - вправе передавать право издавать законы по от-

дельным вопросам президенту с обязательным последующим ут-

верждением их парламентом (ст. 66). Конституция возлагает на

меджлис обязанность реализовать решения Халк маслахаты

(ст. 51). Последнему предоставлено право принимать решения о

 

(**1) См.: Новые Конституции СНГ и Балтии. Сборник документов. М., 1994.

-523-

 

целесообразности внесения поправок и дополнений в конституцию

(ст. 50).

 

В Казахстане по конституции 1995 г. президент также может

издавать законы, если это право будет делегировано ему парла-

ментом (ст. 45 и подпункт 4 ст. 53), а если парламент не рассмот-

рит в первую очередь закон, который президент считает срочным,

он вправе издать этот текст в виде указа, имеющего силу закона,

приоритетность рассмотрения проектов законов определяет прези-

дент (п. 2 ст. 61).

 

Продолжая анализ форм, которые могут принимать институты

законодательной власти, следует вспомнить об опыте <трехъярус-

ного> парламента СССР в годы перестройки и российского парла-

мента до принятия в декабре 1993 г. новой Конституции РФ. По

Конституции СССР 1936 г. в стране существовал двухпалатный

Верховный Совет, состоявший из Совета Союза и Совета Нацио-

нальностей. При этом палаты собирались на сессии всего на не-

сколько дней, а в перерывах между сессиями функции выполнял

Президиум Верховного Совета. Последний подменял верховную

законодательную власть, издавая -указы, имеющие силу закона. В

годы перестройки в конце 80-х годов статус и структура высшего

органа народного представительства были изменены. Конституция

объявляла Верховный Совет постоянно действующим законода-

тельным, распорядительным и контрольным органом государствен-

ной власти. Наряду с этим был создан новый высший орган госу-

дарственной власти - Съезд народных депутатов. Высший орган

законодательной власти приобрел аномальную структуру. Съезду

передавалось право принимать к рассмотрению и решать любые

вопросы, включая и те, которые относились к компетенции Верхов-

ного Совета. Та же аномальная схема была воспроизведена дейст-

вовавшей до декабря 1993 г. Конституцией РСФСР. Наряду с

двухпалатным Верховным Советом Съезд имел право решать все

вопросы, в том числе и входившие в компетенцию Верховного Со-

вета. И только после принятия Конституции РФ 1993 г. структура

высшего законодательного органа приняла традиционную форму

двухпалатного парламента. Федеральное Собрание состоит из Го-

сударственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты работают

раздельно. В них отсутствует единый руководящий орган типа

Президиума Верховного Совета. Каждая палата имеет своего

председателя, руководствуется своими правилами производства,

имеет собственный круг полномочий. Совместные заседания не со-

здают новой структуры.

 

Существовали и другие трехпалатные парламенты. Таким был

парламент ЮАР по конституции 1983 г. (*1). Он состоял из палаты

собрания, палаты представителей и палаты делегатов. В основе

 

(**1) Republic of South Africa. Government Gazette. Pretoria, 1983. № 8914.

-524-

 

его формирования лежал принцип расового представительства.

Ввиду этого государствоведческая доктрина вообще отказывалась

признавать за таким парламентом качество представительного

учреждения. Мужество палат, число которых иногда доходило до

шести, существовало в 60-70-х годах в Югославии (Союзное вече,

Вече производителей и т. д.).

 

Наконец, следует сказать и о новом явлении, которое намети-

лось в некоторых европейских странах и связано, видимо, преж-

де всего с перегруженностью парламента частными вопросами.

Начиная с конституции Италии 1947 г. в основные законы неко-

торых стран (Греция, Испания) стали включаться положения,

дающие при определенных условиях право принимать менее су-

щественные законы или осуществлять другие полномочия пленар-

ного заседания постоянным комиссиям или секциям (Греция)

парламента. (*1). Это право может осуществляться ими только по по-

ручению парламента и при условии, что нет возражений опреде-

ленной части пленарного заседания парламента.

 

Другая тенденция - создание в ряде стран органов, замещаю-

щих парламент - Мексика (постоянный комитет), Испания (по-

стоянная депутация), Германия (совместный комитет).

 

Та или иная трактовка понятия законодательной власти, струк-

туры парламента находит продолжение в определении компетен-

ции и функций законодательных органов.

 

Сегодня трудно найти конституцию, в которой не было бы раз-

дела об основных началах организации и деятельности законода-

тельного органа, его функциях и полномочиях. Однако далеко не

все конституции содержат общее определение парламента либо

перечисляют его функции. В конституции Австрии вообще не упо-

минается о парламенте, а говорится о двух палатах и, соответст-

венно, о полномочиях каждой из них. Основной закон ФРГ также

не использует термин <парламент>. В нем имеются лишь разделы

о бундестаге и бундесрате и полномочиях каждого из этих орга-

нов. И все же в большинстве конституций дается развернутое оп-

ределение парламента и свойственных ему функций.

 

Обычно конституции подчеркивают законодательную функцию

представительного учреждения. Акцент на законодательной функ-

ции парламента характерен для конституций, придерживающихся

принципа жесткого разделения властей. Эта особенность прису-

ща и <старым> конституциям (США), и основным законам <сред-

него возраста> (Мексика), и новейшим конституциям (Бразилия).

Но и конституции парламентарных стран выделяют роль парла-

мента в качестве единственного законодателя (например, Япония,

Индия).

 

(**1) См.: Конституционное (государственное)  право   зарубежных   стран

Т. 2. С. 148-149.

 

-525-

 

Следует отметить появившуюся в последние десятилетия тен-

денцию закреплять в основном законе страны роль парламента не

только как верховного законодателя, но и как органа народного

представительства. В конституции Испании подчеркивается пред-

ставительская функция парламента и довольно полно очерчивается

круг его полномочий: <Генеральные кортесы представляют испан-

ский народ>, <осуществляют государственную законодательную

власть, принимают бюджет, контролируют деятельность прави-

тельства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Кон-

ституцией> (СТ.66).

 

Конституция РФ широко трактует понятие парламента. В ней

подчеркивается как его представительская, так и законодательная

функция: <Федеральное Собрание - парламент Российской Феде-

рации - является представительным и законодательным ор-

ганом Российской Федерации> (ст. 94). В специфических ус-

ловиях России такая формулировка  отражает переход от

советской концепции высшего органа государственной власти к

концепции парламента - представительного и законодательного

учреждения. Эту же тенденцию закрепили конституции Болгарии

1991 г., Румынии 1991 г., <малая конституция> Польши 1992 г.,

конституции Чехии и Словакии, вступившие в силу в 1993 г., а

также основные законы многих стран СНГ.

 

При всем разнообразии существующих в современном мире

парламентских институтов в демократических странах парламент

всегда является высшим представительным органом государства,

образуемым на выборных началах и наделенным законодательны-

ми, финансовыми и контрольными полномочиями. Утверждения

же некоторых российских политиков, которые в пылу дискуссий

заявляли, что Государственная Дума не обладает контрольными

полномочиями, не соответствует конституционной доктрине и прак-

тике.

 

Специфика парламента как высшего органа государства со-

стоит в том, что он образуется на выборных началах. Это - об-

щенациональный представительный орган (общая характеристи-

ка не исключает особенностей комплектования палат). Будучи

высшим представительным органом, парламент призван осущест-

влять чрезвычайно важную функцию. Он играет роль форума, на

котором открыто, гласно и публично обсуждаются важные вопро-

сы общественной и государственной жизни.

 

Как общенациональный представительный орган страны парла-

мент облечен верховной законодательной властью. Это единствен-

ный орган в государстве, который правомочен издавать акты выс-

шей юридической силы. Обсуждение и принятие законов - его

главная функция, и по общему правилу ни один закон не может

вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят

парламентом.

 

-526-

 

Ключевую роль в сфере законодательных полномочий парла-

мента играет принадлежащее ему право принимать основной фи-

нансовый закон страны - бюджет, определяющий государствен-

ные расходы и доходы (прежде всего налоги).

 

Следующая группа полномочий парламента связана с осущест-

влением им контрольных полномочий. Он принимает участие в

формировании других органов государства (назначение или избра-

ние на высшие государственные должности и освобождение от по-

стов высших должностных лиц государства). Ему принадлежат

важные полномочия в сфере контроля над правительством. Формы

контроля чрезвычайно разнообразны (увольнение в отставку пра-

вительства или отдельных министров, слушания и расследования,

вопросы интерпелляции и пр.). Представительные учреждения вы-

полняют функции контроля за деятельностью органов государст-

венного управления. Обычно это делается через специально созда-

ваемые парламентом и подчиненные ему органы (счетная палата

и др.).

 

Во многих странах парламент осуществляет судебные и квази-

судебные функции. Среди других полномочий, которыми наделен

законодательный орган - право объявлять войну и чрезвычайное

положение, ратифицировать международные договоры, контроли-

ровать использование вооруженных сил, обжаловать действия ад-

министрации и пр.

 

Объем компетенции парламента производен от формы государ-

ственного устройства. В федеративных государствах существует

определенная система распределения компетенции между общена-

циональным законодательным органом и законодательными собра-

ниями субъектов федерации. В двухпалатных системах (как в фе-

деративных, так и в унитарных государствах) объем компетенции

каждой палаты зависит от предоставленного ей статуса. Здесь

можно говорить об общей компетенции парламента и особой ком-

петенции каждой палаты.

 

В зависимости от объема законодательных полномочий все за-

конодательные органы могут быть подразделены на две группы.

В первую входят легислатуры с неограниченной сферой законода-

тельных полномочий, во вторую - законодательствующие только

C:\RED1\SKP\SKP09_01.TXT

ламенты в странах, провозгласивших основой конституционного

права принцип верховенства (суверенитета) парламента и предо-

ставившие ему право принимать законы по любому вопросу. Наи-

более яркий пример суверенного парламента - Великобритания.

 

(**1) В отечественной литературе высказывается мнение, что третью группу об-

разуют парламенты, наделенные консультативными полномочиями. Такие парла-

менты существуют в мусульманских странах, имеющих форму абсолютной мо-

нархии. См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. С. 71.

 

-527-

 

К этой же группе относятся страны Содружества, воспринявшие

<вестминстерскую модель>, предопределившую положение легис-

латуры в сфере законодательства. Смысл парламентского верхо-

венства состоит в том, что только парламент имеет право прини-

мать, отменять и изменять любые законы.

 

Вторую группу образуют легислатуры в тех странах, где сфера

их законодательных полномочий конституционно ограничивается

(Франция по конституции 1958 г. и многие франкоязычные разви-

вающиеся страны, сохранившие такой подход и после ликвидации

тоталитарных режимов - Конго, Мадагаскар и др.).

 

Впервые классификация законодательных органов на суверен-

ные и несуверенные была предложена А. Дайси. (*1). В основе его

классификации лежали следующие критерии. Легислатура явля-

ется верховным законодательным органом там, где не существует

какого-либо закона, который парламент не мог бы изменить; не

проводится различия между конституционными и обыкновенными

законами и нет какого-либо лица или органа, который мог бы про-

возгласить акт парламента недействительным. Несуверенные же

законодательные собрания, по мнению А. Дайси, функционируют

в условиях разделения всех законов на обычные и конституцион-

ные. Здесь всегда существуют какие-либо органы, наделенные пра-

вом провозгласить недействительным закон, принятый легислату-

рой, если он не соответствует конституции. Такие законодательные

органы являются легислатурами, но в действительности это не су-

веренные органы. С точки зрения А. Дайси, к числу таких несуве-

ренных легислатур могут быть отнесены парламенты тех стран,

в которых имеются органы конституционного контроля (например,

в его время США, Швейцария).

 

Дальнейшее конституционное развитие было связано с расши-

рением правительственного нормотворчества и сужением сферы

законодательных полномочий легислатур. В конституционные тек-

сты включались положения, разграничивавшие круг вопросов, по

которым парламент не может законодательствовать или может

устанавливать лишь общие принципы. Согласно конституции

Франции 1958 г. парламент законодательствует только по опреде-

ленному, ограниченному кругу вопросов. Некоторые из них цели-

ком регулируются только законами и исполнительная власть не

вправе издавать нормативные акты по этим вопросам (например,

преступление и наказание). По другим перечисленным в консти-

туции вопросам парламент издает лишь законы-рамки, которыми

устанавливаются общие принципы, а детальное регулирование

осуществляется исполнительной властью (прежде всего прави-

тельством). По всем остальным вопросам, не указанным в кон-

 

(**1) Dicey A. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. L., 1915.

P. 36-72.

 

-528-

 

ституции как сфера законодательной деятельности парламента,

нормативные акты издает исполнительная власть.

 

Существуют и другие правовые ограничения законодательных

полномочий легислатур. В парламентарных республиках и монар-

хиях, а также в полупрезидентских республиках парламент впра-

ве передавать законодательные полномочия правительству (Ита-

лия, Испания, Германия), либо комитетам и комиссиям парламен-

та (Италия), либо автономным образованиям (Испания). Глава

государства и правительство во многих из таких стран могут по

уполномочию парламента, а часто и без такового, принимать ак-

ты, имеющие силу закона. В странах, где существует институт

референдума, избиратели могут принимать решения, входящие

в сферу компетенции парламента.

 

Тот факт, что парламент - высший законодательный орган,

вовсе не означает подмену им остальных органов государства,

принимающих участие в осуществлении функций государства.

Однако бывают ситуации, когда парламент претендует на такое

полновластие (в прошлом - якобинский парламент во Франции,

в современных условиях - Верховный Совет России до принятия

Конституции 1993 г. с его претензией на осуществление безгранич-

ных полномочий и подмену правительства и других органов госу-

дарства).

 

То же самое можно сказать и об осуществлении парламентом

функции контроля над правительством, которую он реализует в

присущих ему формах. Парламент не подменяет исполнительную

власть, его полномочия в этой области также не безграничны.

Мировая практика выработала целый ряд конституционно-право-

вых форм, которые позволяют высшему представительному и за-

конодательному органу осуществлять контроль за исполнитель-

ной властью и тем самым играть важную роль в ограничении

произвола исполнительной власти и в выполнении задач эффек-

тивного государственного управления под контролем парламента.

 

При этом не следует игнорировать реальные процессы в эво-

люции институтов парламентской демократии. Упадок роли выс-

ших представительных органов выразился в ослаблении их роли

при осуществлении как законодательных полномочий, так и кон-

троля. На практике парламент передает значительную часть своих

полномочий в законодательной области правительству (делегиро-

ванное законодательство). Возросло число законов, вносимых пра-

вительством и принимаемых по его инициативе. В Великобритании

почти все законопроекты, вносимые правительством, становятся за-

конами (97-98%). В то же время законопроекты рядовых депута-

тов имеют мало шансов быть принятыми (не более 1/3 из них ста-

новятся законами). В Германии правительство издает более 2/3

всех правовых норм и время от времени принимает решения, свя-

 

-529-

 

зывающие законодателя. Оно формулирует большую часть законо-

проектов, проходящих через парламент. Мало чем отличается и

схема <рационализированного> парламентаризма Французской

Республики (95% всех законов являются правительственными). (*1).

 

На принципиально иных основах строятся принципы взаимоот-

ношений законодательной и исполнительной властей в дуалистиче-

ских монархиях и президентских республиках. Их конституции в

целом обеспечивают большую степень независимости легислатуры

от исполнительной власти. Классический пример - конгресс США,

который обычно характеризуют как чрезвычайно могущественный

законодательный орган по сравнению с легислатурами парламен-

тарных государств в условиях демократии. (*2). В качестве второго

примера страны с могущественной легислатурой называют Швей-

царию, конституция которой также основана на принципе разделе-

ния властей. Но и в системе разделения властей возможны опре-

деленные сдвиги в положении легислатуры. Конституционной исто-

рии США известны периоды, когда система сдержек и противове-

сов работала при доминирующей роли легислатуры. В. Вильсон на-

зывал существующую в конце XIX в. форму <правлением конгрес-

са>. (*3). В 70-х годах нынешнего века форма правления была охарак-

теризована как <имперское президентство>. (*4).

 

Вопрос о так называемом <упадке> института законодательной

власти представляется более сложным, чем это может показаться

на первый взгляд. Действительно, можно констатировать тенден-

цию к снижению относительной роли легислатур, если рассматри-

вать их положение под углом зрения отношений с исполнительной

властью. И все же, несмотря на это, в современном мире роль ле-

гислатур несомненно возросла. У них появились новые функции.

Эта общая тенденция была подмечена еще в 60-х годах видным

британским юристом К. Уэром. <В абсолютном выражении их пол-

номочия возросли. Относительно исполнительной власти, однако,

они (в большинстве случаев) снизились>. (*5).

 

Трансформации в функциях легислатур находят отражение в

государствоведческой доктрине. Современные исследователи все

чаще ссылаются на слова Дж. Стюарта Милля. Истинная функ-

ция представительных ассамблей, считал он, состоит в том, чтобы

служить конгрессом мнений, большим жюри нации (a grand in-

 

(**1) Meny Y. Government and Politics in Western Europe. Oxford. 1990. P. 165.

(**2) Lijphart A. Democracies: Patterns of Majoritanan and Consensus Govern-

ment in Twenty one Countries. L., 1984. P. 79.

(**3) Wilson W. Congressional Government. N.Y.. 1956.

 

(**4) Schlesinger A. The Imperial Presidency. N.Y., 1974. Исправляя этот край-

ний взгляд на отношения законодательной и исполнительной властей, М. Петер-

сон предлагает новую конструкцию, называя систему <тандемом>. См.: Peter-

son М. Legislating Together. Cambridge. 1990. P. 8-9.

(**5) Wheare К. Legislatures. L., 1963. P. 221.

 

-530-

 

quest of the nation), местом для обсуждений. Именно эти слова

составляют основу сегодняшней доктрины, замечает К. Уэр. (*1). По

мнению видного представителя традиционалистского течения

Д. Фридриха, легислатуры имеют две функции - <обсуждающую>

и <представительную>. (*2). Как представительные органы они интег-

рируют общество, как обсуждающие - стремятся разрешать кон-

кретные общественные проблемы. Все остальные функции подчи-

нены названным двум. Аналогичные взгляды высказывает К. Уэр.

<Парламенты, конгрессы и другие аналогичные им собрания обычно

именуют <легислатурами>... Однако большая часть времени этих

органов вовсе не посвящена осуществлению законодательной функ-

ции. Одна из их важнейших функций - критика исполнительной

власти... Они обсуждают крупные общественные вопросы. Они об-

разуют Большое жюри нации>. (*3).

 

Некоторые современные авторы предлагают отказаться от упо-

требления термина <легислатура> применительно к органам зако-

нодательной власти. Сегодня, как считают сторонники этой точки

зрения, легислатуры имеют лишь скромные возможности влиять

на законодательство (хотя традиционно подчеркивается именно за-

конодательная функция представительных учреждений). Более

верным было бы говорить не о <легислатурах>, а об <ассамблеях>

или <парламентах>. (*4). Что же касается функций выборных ассам-

блей, то они сильно варьируются. В некоторых странах ассамблеи

действительно издают законы, в других они - лишь машины для

штампования законов. Значительны различия ассамблей и как фо-

румов, обсуждающих дела нации.

 

С учетом различия в характере осуществляемых легислатурами

функций предлагается деление парламентов на активные, реак-

тивные, маргинальные, минимальные. (*5). К активным относятся те,

которые играют роль в принятии законов либо в формировании

или отставке правительства (в качестве примера называется кон-

гресс США, хотя там не существует института отставки). Реак-

тивными называются ассамблеи, в которых в большей степени до-

минирует исполнительная власть. Тем не менее они сохраняют зна-

чительный объем влияния и контроля над правительством (Вели-

кобритания, Австралия, Канада). Маргинальными являются ас-

самблеи, контролируемые исполнительной властью до такой сте-

пени, что их вклад в формирование политики весьма незначителен.

Минимальные ассамблеи - это органы, сохраняющиеся лишь для

того, чтобы обеспечивать легитимность режима.

 

(**1) Wheare К. Legislatures in Developmental Perspective. Durham, 1970. P. 569.

(**2) Ibid. P. 565.

(**3) Ibid. P. 568.

 

(**4) Hague R.. Наггор М. Comparative Government and Politics. L., 1987.

P. 186-187.

(**5) Ibid.  P. 186-187.

 

-531-

 

Приведенное деление основано на классификации, предложен-

ной в конце 70-х годов американским политологом М. Мези. Раз-

вивая свои идеи, он говорит о двух законодательных моделях -

активной и представительной. (*1). В соответствии с первой моделью

роль законотворческого органа - инициировать, обсуждать и вы-

носить решения о государственных мерах. М. Мези констатирует,

что законодательные органы, соответствующие этой модели, чрез-

вычайно редки (он называет конгресс США и частично - конгрес-

сы Филиппин, Чили, Коста-Рики). Никакие другие законотворче-

ские учреждения, считает он, даже не приближаются к активной

модели.

 

Активной модели противостоит представительная модель. В

этом случае законодательный орган выполняет две функции: фор-

мирование политики для исполнительной ветви власти и выра-

ботка политики для законотворческого института. В соответствии

с этой моделью законодатели воздействуют на политику, выражая

требования избирателей и выступая в роли посредника между на-

селением и политиками. К этой модели, по мнению М. Мези, при-

надлежат большинство парламентов континентальной Европы и

законотворческие институты в более открытых развивающихся

странах. (*2).

 

Предлагается классификация функций легислатур и в зависи-

мости от политической системы, в рамках которой они работают. (*3).

В соответствии с ней все легислатуры подразделяются на те, кото-

рые функционируют в открытых политических системах, и те, кото-

рые находятся в закрытых системах. В закрытых политических си-

стемах вообще не существует легислатуры, поскольку законы при-

нимаются кликами или хунтами. В открытых системах имеется це-

лый спектр легислатур; от так называемых легислатур-арен (Ве-

ликобритания) до трансформативных ассамблей (США). Транс-

формативные ассамблеи обладают качествами независимости и

используют их, чтобы формировать и переводить предложения в

закон. Легислатуры-арены - это учреждения для взаимодействия

и игры значительных политических сил.

 

По-новому оценивает функции легислатур Ж. Блондель. (*4). С кон-

ца XIX в., когда считали, что усиление полномочий легислатур в

Англии и США гарантирует либеральное и даже демократическое

правление, история легислатур была историей их подъемов и паде-

ний, больших ожиданий и почти полного отрицания. Часто они

 

(**1) См.: Мези М. Законодательная власть, исполнительная власть и государ-

ственная политика//Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт меж-

ду президентом и конгрессом. М., 1994. С. 133-160.

(**2) См.:  там же С. 143

 

(**3) Legislatures Ed. Uh. Norton. Oxford, 1990. P. 128.

(**4) Blondel J. Comparative Legislatures. N.Y., 1973. P. 2-142.

 

-532-

 

становились просто марионетками. Однако идея легислатур вы-

стояла и продолжает оставаться (даже в большинстве авторитар-

ных государств) символом демократии и народного суверенитета.

Правда, легислатуры редко бывают сильными. Даже в либераль-

ных демократиях происходит их упадок.

 

По мнению Ж. Блонделя, трудности оценок легислатур проис-

текают из концептуального непонимания. Начиная с теоретиков

XVII в. и вплоть до настоящего времени считалось аксиомой (и ло-

гически это было обосновано Д. Локком), что функцией легисла-

тур является издание законов. Однако ситуация, когда теоретики

начали размышлять о легислатурах, коренным образом отличается

от той, в которой находится современное государство. Локк и Мон-

тескье имели дело с обществом, где вовлеченность государства в

социальные дела была минимальной или вовсе отсутствовала. (*1).

В современных условиях усложнения общественной жизни и, соот-

ветственно, законодательного ее урегулирования необходимо

по-новому подойти к оценке роли легислатуры. Они не в состоянии

принимать законы по всем вопросам. Важно другое - насколько

велика их вовлеченность в процесс принятия решения и насколько

значительно их влияние на общественные трансформации. Легис-

латура не принимает законы в полном смысле слова. Утверждать,

что легислатура принимает законы, значит отказаться признать

тот факт, что большая часть законодательства предполагает под-

готовку на техническом уровне. Не более разумно ожидать от ле-

гислатуры вовлеченности во все детали формирования или отстав-

ки правительства. Функция легислатуры - служить каналом свя-

зи между народом и исполнительной властью, в результате чего

общественные потребности вливались бы в механизм принятия ре-

шений, а также контролировать решения исполнительной власти,

если они создают трудности, проблемы и несправедливости.

 

Если анализировать легислатуру с этих позиций, заключает

Ж. Блондель, то современные легислатуры не представляются не-

значительными или имеющими мало значения. Они осуществляют

функции контроля за деятельностью исполнительной власти и вли-

вают в систему общественные потребности. Легислатуры являются

важными каналами коммуникации и давления. Это их <адекват-

ные> функции. (*2).

 

В этой же плоскости рассуждает К. Брехер. Он критически оце-

нивает современную конституционную доктрину парламентаризма.

Язык конституций и их истолкований, поскольку строится в соот-

ветствии с идеалистической оценкой английского образца, настоль-

ко далек от реальности, что представляется все более и более

фиктивным. В результате критики ставят под вопрос не только

 

(**1) Blondel J. Op. cit. P. 13.

(**2) Ibid. P. 142.

 

-533-

 

способность парламентов функционировать, но и само оправдание

их существования. (*1).

 

По мнению К. Брехера, для решения сложных общественных

проблем необходимо экспертное знание. Парламентарии не мо-

гут быть такими экспертами. Парламенты неэффективны, ввиду

чего необходима их модификация. Вопрос не только в том, каково

место парламента в обществе, но и в том, какими способами он

должен быть приведен в соответствие с изменившимися условиями

современного государства, социальной, экономической, военной

политикой. Функция парламента - обеспечивать связь между

различными группами интересов, специалистов и политикой

и гарантировать таким образом открытость, готовность к ком-

промиссу и сотрудничеству при выработке решений. В парламент-

ских странах Западной Европы, считает он, были осуществлены

модификации, которые имели цель не просто ограничить <клас-

сическое> парламентарное правление, но и интенсифицировать и

рационализировать парламентаризм.

 

Некоторые сторонники прежних оценок роли легислатур счи-

тают более правильным говорить не столько об упадке парламен-

тов в странах Западной Европы, сколько о переживаемой ими

трансформации, приспособлении к новым политическим и социаль-

ным условиям и, соответственно, об их новой роли и функциях. По

мнению И. Мени, следует отказаться от представления о прошлом

веке как о времени <золотого века> парламентаризма. Парламен-

ты никогда не были столь представительными, как сегодня. Они

остаются форумом политической жизни; их роль в этом качестве

даже усилилась. В европейских странах парламенты - учрежде-

ния, откуда вербуются члены правительства. Правительство не

может игнорировать мнения и советы при разработке законода-

тельства. Контроль же над правительством нельзя сводить лишь

к вопросу о доверии. Контроль может быть эффективным и без

<политической ответственности>. (*2). К тому же сегодня парламент-

ский контроль осуществляется в союзе с общественным мнением

и никогда не был так эффективен, как в настоящее время. При

поддержке последнего и руководствуясь им, парламент может те-

перь играть новую роль.

 

Следует прислушаться к оценкам современных государствове-

дов о меняющейся роли законодательных учреждений. В них со-

держится не только критика легислатур, но и позитивные пред-

ложения об их модификации и приспособлении к меняющимся ус-

ловиям общественной жизни.

 

(**1) Bracher К. Problems of Parliamentary Democracy in Europe//Comparative

Legislative Systems. N.Y., 1971. P. 343-357.

(**2) Meny Y. Op. cit. P. 156.

 

-534-

 

 2. Проблемы процедуры и организации деятельности

законодательных органов

Процедурные правила и формы организации институтов зако-

нодательной власти характеризуются значительным разнообра-

зием. Здесь трудно говорить о каких-либо моделях. Многие черты

в организации легислатур производны от исторических и полити-

ческих условий, в которых они развиваются и функционируют,

партийных структур, особенностей взаимоотношений законода-

тельной и исполнительной власти и др. Тем не менее можно вы-

делить такие формы и способы организации деятельности, кото-

рые способствуют более полной реализации легислатурой ее

функций, более эффективному участию в осуществлении законо-

дательных полномочий, контроля и т. д. В связи с этим следует

сказать о двух непременных условиях, которым должна отвечать

внутренняя организация любого законодательного органа: 1) на-

личие определенного свода правил, которым он руководствуется

в проведении своих заседаний, организации дебатов, поведении

депутатов, голосовании и др.; 2) обязательное соблюдение уста-

новленных правил всеми участниками парламентской деятельно-

сти.

Парламент - общенациональное выборное учреждение - во-

площает в себе представительство различных общественных ин-

тересов. В этом смысле жизнедеятельность любого представи-

тельного учреждения чревата конфликтами и столкновениями.

Именно поэтому для парламента более, чем для какого-либо

другого государственного органа, важны устанавливаемые им

самим и соблюдаемые всеми участниками процедуры. Не случайно

именно парламентская практика вызвала к жизни такие понятия

и термины, как <правила парламентской игры>, <честная игра>,

<кодекс поведения членов парламента> и др.

Принципиальное значение для организации деятельности зако-

нодательных учреждений имеет их самостоятельность (автоном-

ность) в решении вопросов процедуры. В большинстве стран ос-

новные положения, относящиеся к ключевым вопросам процедуры,

содержатся в конституциях, а регламент принимается самим пар-

ламентом (палатами). Положения о праве парламентов прини-

мать свои регламенты содержатся в конституциях Испании, Рос-

сии, США, Германии, Японии и др. В других странах не существует

какого-либо закона, касающегося парламентской процедуры, и

парламент время от времени устанавливает различные правило

(Великобритания). В некоторые конституции включаются положе-

ния о порядке принятия регламентов. Конституция Франции, на-

пример, предусматривает, что регламенты палат до их введения

в действие должны быть представлены в Конституционный совет,

-535-

который высказывается об их соответствии конституции (ст. 61).

В Иордании парламент посылает регламент королю для утверж-

дения. В ряде стран конституционному или верховному суду пре-

доставлено право решать вопрос о противоречии процедурных

правил конституции (Австрия, Габон, Германия, Кения, Мальта и

др.). В двухпалатном парламенте каждая палата имеет собствен-

ный регламент. Это официальный документ, регулирующий поря-

док организации и деятельности палат. О значении, какое при-

дается в деятельности парламента регламенту, свидетельствуют  .

формулировки некоторых конституций.

Собрания парламентариев, говорится в конституции Испании,

не проводящиеся в соответствии с регламентом, не связывают

палаты, а члены палат в таких случаях не могут ни осуществлять

свои функции, ни пользоваться принадлежащими им привилегия-

ми.

Большинство парламентов мира имеют писаные регламенты.

Наибольшим своеобразием отличается Великобритания. Здесь нет

единого регламента, в котором были бы зафиксированы основные

принципы внутренней организации палат. Правила процедуры не

кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различ-

ных источниках.

Правила парламентского производства регулируют вопросы,

связанные с организацией сессий, порядком проведения заседа-

ний. принятия решений и голосования в палатах, поддержанием

порядка во время заседания, публикации отчетов и пр.

Порядок созыва сессий, их начала, окончания и продолжитель-

ности, а также роспуска парламента - один из важнейших вопро-

сов урегулирования деятельности высшего законодательного орга-

на. Главным образом решение этих вопросов связано с юридиче-

ской техникой, хотя в ряде случаев они становятся предметом ост-

рой политической борьбы. Это относится и к странам СНГ, о чем

свидетельствуют конфликты, а иногда и противоборство президен-

тов и парламентов в России в 1993 г., в Кыргызстане в 1994 г.,

в Беларуси и Казахстане в 1995 г.

Установление твердых правил, закрепленных в конституциях и

регламентах, их соблюдение как непременное условие повседнев-

ной жизнедеятельности законодательных собраний способствова-

ло превращению последних в демократические и эффективные ин-

ституты. Исследователи парламентских систем придают принципи-

альное значение вопросу о том, вправе ли парламент сам решать,

где, когда и в течение какого времени заседать, или эти мо-

менты должны регулироваться основными законами либо каким-

либо другим органом государства. Эти вопросы важны потому,

-536-

что именно они в значительной степени определяют функции пар-

ламента и его влияние на политическую жизнь страны. (*1).

М. Амеллер говорит о двух противоположных подходах к ре-

шению названной проблемы. (*2). Один из них - монархический, или

авторитарный, поскольку он ущемляет свободу действия парла-

мента. Решение вопроса о созыве сессий, их сроках и продолжи-

тельности предоставляется правительству. Другой подход - демо-

кратический, оберегающий независимость парламента и предостав-

ляющий ему возможность самому беспрепятственно выбирать вре-

мя проведения заседаний.

Рассматривая формы организации парламентской деятельности

под этим углом зрения, можно выделить три основных варианта

порядка созыва парламентских сессий.

Первый состоит в том, что для созыва сессии не требуется ка-

кого-либо акта главы государства или правительства, парламент

вправе заседать неограниченное время (так называемый принцип

постоянно действующего собрания). Юридически здесь не сущест-

вует сессии, устанавливается лишь срок деятельности парламен-

та одного созыва. По такому принципу строится работа законода-

тельных органов Германии, Италии, Люксембурга, Нидерландов.

Они созываются по мере надобности на пленарные заседания ру-

ководством (обычно председателем) парламента.

Система постоянно работающих собраний имеет свои положи-

тельные и отрицательные стороны. Такая система дает возмож-

ность парламенту посвятить столько времени, сколько сочтет нуж-

ным, эффективному осуществлению полномочий и оставаться не-

зависимым от исполнительной власти. (*3). Однако подобная организа-

ция не обязательно обеспечивает эффективную работу парламен-

та. В таком парламенте правительство постоянно находится под

огнем бесконечных вопросов и резолюций недоверия, что может

не оставлять времени для государственного управления и оказать

неблагоприятное влияние на правительственную стабильность.

Второй вариант организации работы парламента принят

там, где для его созыва необходим акт главы государства - пре-

зидента или монарха. Созыв парламента и решение вопроса об

окончании сессии - его прерогатива, это полномочие глава госу-

дарства реализует по совету правительства (кабинета). Такая си-

туация существует, в частности, в Австрии, в Великобритании,

Индии, Японии и др.

По мнению М. Амеллера, подобная система едва ли совместима

с принципом парламентаризма, согласно которому парламенту

(**1) Pariliaments of the World. A Comparative reference Compendium. Vol. 1.

N.Y.. 1986. P. 269.

(**2) См.: Амеллер М. Указ. работа. С. 215.

(**3) Parliaments of the World. P. 270.

-537-

надлежит осуществлять контроль за деятельностью правительст-

ва и иметь возможность делать это без специального правительст-

венного разрешения. (*1).

Целям ограничения прерогатив исполнительной власти служит

в этих случаях третий вариант, когда конституции устанавливают

время начала и окончания сессии (например, в Бразилии - с

15 февраля по 30 июля и с 1 августа по 15 декабря). Такой поря-

док связывает как исполнительную, так и законодательную власть:

если не будет издан президентский указ о созыве сессии, члены

парламента должны сами собраться в указанную дату в столице

государства. Срок окончания сессии может иметь значение и для

финансирования работы парламента.

Обычно парламентские сессии проводятся один раз в год

(США, Японии), два раза в год (Франция, Испания) и даже -

три или четыре раза (Индия). Иногда конституции оговаривают

продолжительность перерыва между сессиями (Индия).

Значительными новшествами характеризуется развитие консти-

туционного права России и других посттоталитарных стран. Уже

упоминавшийся Верховный Совет СССР собирался на сессии про-

должительностью в два-три дня. В ходе конституционной рефор-

мы 1988 г. он был провозглашен постоянно действующим органом.

Государственная Дума также работает по принципу постоянно

действующего собрания. До конституционных преобразований в

Польше сессии сейма состояли из заседаний, длившихся два-три

дня. Конституционные законы 1989-1991 гг. не предусматривали

понятия сессии, но установили, что сейм работает на заседаниях.

Конституция Болгарии 1991 г. устанавливает: <Народное собрание

является постоянно действующим органом. Оно само определяет

время, в течение которого не заседает> (ст. 74).

Ни одна парламентская сессия не может длиться в течение

всего года. Парламент прерывает сессию на парламентские кани-

кулы (летние) и официальные праздники. Число дней, в течение

которых парламент проводит свои пленарные заседания, дает

представление если не о количестве и качестве проведенной рабо-

ты, то по крайней мере о месте парламента в государственном

механизме. (*2).

В случае необходимости могут созываться внеочередные (чрез-

вычайные) сессии, но для их созыва установлен особый порядок.

Различия касаются того, кто уполномочен созывать их. Иногда

это право предоставляется исключительно президенту (США), гла-

ве правительства (Франция), правительству (Япония). Нередко

круг таких лиц и органов шире. В Италии это право да-

но не только главе государства, но и председателям палат, в Ис-

(**1) См.: Амелллер М. Указ. работа. С. 217.

(**2) Parliaments of the World. P. 270.

-538-

пании - правительству и постоянным комитетам палат. Созыв

чрезвычайной сессии - также неоспоримое право депутатов. Тре-

бование об этом должно исходить от определенного числа депу-

татов (например, от 1/3-в Италии, 1/4 - в Японии, большинст-

ва - во Франции). Предоставляя парламентариям право требо-

вать созыва чрезвычайных сессий, конституции вводят и ограниче-

ния, касающиеся повестки дня и процедуры принятия решений (в

частности, ни таких сессиях могут обсуждаться только те вопросы,

ради которых она созвана).

Что касается института роспуска, то за время своего сущест-

вования он претерпел значительные изменения. Первоначально он

возник в Великобритании и применялся монархом как средство из-

бавления от неугодной палаты. После появления кабинета и ут-

верждения системы ответственного правления в XIX в. институт

роспуска стал противовесом института парламентской ответствен-

ности правительства. Вслед за британской моделью право роспу-

ска было воспринято конституционными моделями других стран.

Сначала институт роспуска считался одной из прерогатив главы

государства, выступающего в данном случае в качестве арбитра

в споре между законодательной и исполнительной властью. Од-

нако эта роль главы государства сильно трансформировалась и

в настоящее время в парламентарных государствах право роспуска

осуществляется правительством, являясь в его руках мощным ору-

жием, своего рода противопоставлением праву парламента выну-

дить правительство уйти в отставку (в полупрезидентских респуб-

ликах, во Франции, России право роспуска - прерогатива прези-

дента).

Институт роспуска существует в большинстве стран, как мо-

нархических, так и республиканских. Исключение составляют пре-

зидентские республики (Бразилия, Коста-Рика, США и др.), а так-

же отдельные страны с парламентарной формой правления (Нор-

вегия).

В последних прерогатива роспуска принадлежит обычно главе

государства (Австрия, Великобритания, Испания, Италия, Герма-

ния, Япония). Однако глава государства делает это по предложе-

нию председателя правительства (Великобритания, Испания), ли-

бо правительства (Италия), либо после консультации с премьер-

министром и председателями палат (Франция). Чаще всего рос-

пуску подлежит только нижняя палата (Австрия, Великобрита-

ния, Франция, Япония), иногда при этом верхняя автоматически

прекращает свои полномочия (Польша). В некоторых странах

допускается роспуск одной или обеих палат (Италия). Конститу-

ция Испании предусматривает возможность роспуска палаты де-

путатов, сената и Генеральных кортесов в целом. В Австрии суще-

ствует институт не только роспуска парламента, но и его само-

роспуска.

-539-

Конституции содержат разного рода оговорки, касающиеся рос-

пуска парламента. В Австрии президент вправе распустить На-

циональный совет только один раз и по одному и тому же пово-

ду в течение шестилетнего срока своих полномочий. Условием рос-

пуска в Германии является неизбрание бундестагом канцлера ли-

бо неодобрение бундестагом предложения канцлера о доверии.

В Испании конгресс не может быть распущен во время чрезвычай-

ного или осадного положения.

Одна из существенных особенностей организации работы за-

конодательного собрания состоит в том, что его заседания являют-

ся открытыми. Обсуждаемые на них вопросы широко освещаются

прессой, радио и телевидением. В зале имеются галереи для прес-

сы и публики. Для проведения закрытых заседаний необходимо

особое решение палаты.

В соответствии с принципом самостоятельности палат их засе-

дания проходят раздельно. В большинстве стран допускаются и

совместные заседания (исключение составляют Великобритания,

Ирландия, Малайзия). Обычно основные законы строго оговари-

вают случаи совместных заседаний. Это могут быть церемони-

альные события (принятие присяги президента - в Австрии и

Германии); открытие и закрытие сессии (Австралия, Бразилия,

Мексика, Нидерланды); принятие законов либо с целью достиже-

ния компромиссов по законопроекту (Австралия, Индия): пере-

смотр конституции (Франция); объявление войны или чрезвычай-

ного положения (Австрия); выборы и назначение главы государ-

ства (Италия); послания и политические заявления правительст-

ва (США).

Важное значение для организации работы законодательных

собраний имеет вопрос о присутствии депутатов на заседаниях.

Заседания считаются правомочными при наличии кворума. Обыч-

но требуется присутствие большинства (Испания, Италия, США,

Франция), иногда - 1/3 депутатов (Япония), 1/10 (Индия).

В ряде стран вообще не требуется кворума (Великобритания, Из-

раиль, Швеция). Реальный же механизм, обеспечивающий присут-

ствие депутатов - партийные структуры. В Великобритании су-

ществует неписаное правило. Если депутат по какой-либо причине

не может присутствовать на заседании, он обязан уведомить об

этом парламентского организатора (<кнута>) своей партии. По-

следний, в свою очередь, договаривается с парламентским орга-

низатором другой партии таким образом, чтобы не нарушать рав-

новесия между партиями и чтобы число отсутствующих от одной

партии соответствовало бы числу отсутствующих в другой. Этот

обычай получил название <pairing>.

Не менее важный процедурный вопрос - определение повест-

ки дня. В парламентах, разделенных на партийные группы и

-540-

фракции, он приобретает политическое значение. Исключение из

дискуссии важных вопросов общественной жизни может иметь ре-

зультатом ослабление влияния парламента на политическую

жизнь.

Существуют разные способы установления программы работы

сессии и повестки дня. Они могут определяться либо самим парла-

ментом или его органами, либо правительством.

В тех странах, где план сессии и повестка дня определяются

правительством, возможности последнего оказывать влияние на

деятельность представительного учреждения более широки. Неко-

торые конституции формально закрепляют главенство правитель-

ства при определении повестки дня (Египет, Камерун, Гвинея,

Франция). В некоторых странах правительство вправе включать

своих представителей в орган, определяющий повестку дня (Гер-

мания, Италия). В Индии и Испании с правительством проводят

консультации при определении повестки дня. В Ирландии и Но-

вой Зеландии оно определяет расписание работы парламента и

решает вопрос о порядке и времени представления биллей и ре-

золюций для обсуждения.

Процедура ведения дебатов определяется правилами, установ-

ленными самими палатами. Организация дебатов возлагается на

руководящий орган палаты - председателя  и его заместителей

(Великобритания, США) либо коллегиальный орган (Франция).

Практически весь процесс организации дебатов находится под

воздействием партийных структур в палатах. В распоряжении пра-

вительства имеется определенный набор средств для сокращения

прений. Наиболее часто они применяются в английском парламен-

те и американском конгрессе (закрытие прений, ограничение вре-

мени рассмотрения законопроекта на определенных стадиях -

<гильотина>, отбор поправок для обсуждения - <кенгуру>). (*1).

Французский регламент также предусматривает процедурные фор-

мы для сокращения дебатов: голосование без дебатов, сокраще-

ние дебатов, однако они редко используются в парламентской

практике.

Решения в палатах принимаются путем голосования. Обычно

для решения требуется простое большинство голосов либо от об-

щего числа поданных голосов, либо от общего числа членов (Рос-

сия). Конституционный суд России в 1995 г. установил, что под

общим числом понимается число депутатов парламента, указанное

в конституции. В установленных основными законами случаях мо-

жет требоваться квалифицированное большинство. Имеются пар-

ламенты, в которых решения всегда принимаются простым боль-

шинством и вообще не требуется квалифицированного большинст-

(**1) Подробнее см.: Крылов Б. С. Указ. работа. С. 185-193.

-541-

ва (Великобритания); в Израиле решения принимаются большин-

ством присутствующих.

Конституции могут устанавливать определенные требования к

участию депутатов в голосовании. В конституции Франции гово-

рится, что <право голосования члены парламента должны осу-

ществлять лично. Органический закон может разрешить в порядке

исключения делегацию права голоса. Б этом случае никому не мо-

жет быть передано более одного мандата> (ст. 27). Аналогичное

положение содержится в конституции Испании, устанавливающей,

что голосование членов палаты <является личным и не может пе-

редаваться другим лицам> (ч. 3 ст. 79). В соответствии с регла-

ментом Национального собрания Франции в случае, если голоса

разделились поровну, решение считается непринятым. Имеются

парламенты, где в случае равенства голосов решающим становит-

ся голос председателя (британская палата общин, сенат США),

но, как правило, председатели не могут участвовать в голосова-

нии.

Непременное условие жизнедеятельности парламента - нали-

чие авторитетного и беспристрастного председателя палат (спи-

кера - в Великобритании, маршала - в Польше и т. д.), который

гарантировал бы соблюдение правил.

Парламентская практика почти не знает каких-либо руково-

дящих органов для всего парламента. Каждая палата имеет соб-

ственные органы. С точки зрения форм организации все парла-

менты можно подразделить на три основные группы: в которых

имеются единоличные председатели палат (как правило, они име-

ют одного или нескольких заместителей); руководство которыми

осуществляют образуемые (избираемые) ими коллегиальные ор-

ганы (президиумы, постоянные комитеты); наконец те, где в па-

латах парламента есть и председатель, и формируемый палатой

(однопалатным парламентом) коллегиальный орган.

Общая тенденция к демократизации парламентарных форм вы-

разилась не только в изменениях структуры законодательных ор-

ганов, но и в трансформации статуса председателя палат. В на-

стоящее время в большинстве случаев должность председателя

нижней палаты является выборной (как и заместителей, и секре-

тарей). Все они выбираются из числа депутатов. Редкое исключе-

ние из общего правила - некоторые страны, в которых возмож-

но избрание на должность спикера лица, не являющегося депута-

том (Мальта, Малайзия, Замбия). Во многих странах избираемой

является также должность председателя верхней палаты (Россия,

Франция).

Палаты устанавливают разный порядок для избрания предсе-

дателя. Обычно для этого необходимо получить абсолютное боль-

шинство голосов. Голосование, как правило, бывает тайным. Пос-

-542-

леднее особенно важно, учитывая требование беспристрастности,

предъявляемое к председателю. Чаще всего председатель изби-

рается на весь срок полномочий парламента данного созыва (Ве-

ликобритания, Греция, Франция, Швейцария), иногда - на одну

сессию (Бельгия. Дания, Египет, Лихтенштейн, Португалия, Фин-

ляндия), на определенный срок; на один год - в Аргентине, Ка-

меруне, Сенегале; два года - в Бразилии; четыре года - в Мек-

сике).

Замещение должности председателя нижней палаты путем на-

значения - довольно редкая ситуация в развитых демократиче-

ских государствах. Такая практика существует в Нидерландах,

где председатель нижней палаты назначается монархом из числа

трех предложенных палатой кандидатур. Чаще она встречалась в

развивающихся государствах (в некоторых из них председателем

парламента являлся глава государства), в постсоциалистической

Грузии глава государства - председатель однопалатного парла-

мента. Что же касается верхних палат, то замещение в них долж-

ности председателя в порядке назначения - весьма обычная прак-

тика. В Канаде председатель сената назначается генерал-губер-

натором по предложению главы правительства. В Великобрита-

нии председатель палаты лордов - лорд-канцлер - назначается

королевой по рекомендации премьер-министра (он является чле-

ном кабинета). В ряде случаев председателем верхней палаты

может быть должностное лицо, указанное конституцией (вице-пре-

зидент - в США, Индии, Аргентине).

О значении должности председателя говорит уже тот факт, что

основные законы некоторых стран включают статьи, определяю-

щие характер функций председателя, а иногда - и его замести-

телей. <Председатель Совета Федерации и его заместители. Пред-

седатель Государственной Думы и его заместители ведут заседа-

ния и ведают внутренним распорядком палаты> (ч. 2 ст. 101

Конституции РФ). Несомненно, эта формулировка отражает

стремление закрепить конституционный статус председателя ниж-

ней палаты с тем, чтобы избежать печальных последствий едино-

личного и дискреционного руководства Верховным Советом со

стороны его председателя до парламентских выборов в декабре

1993 г.

Определение статуса председателя и его полномочий включено

в конституции ряда демократических стран. <Председатель, -

гласит Основной закон ФРГ, - является хозяином в здании бун-

дестага и обладает здесь полицейской властью. Он реализует

право на неприкосновенность бундестага, и без его разрешения в

его помещении не может быть произведен никакой обыск или

арест> (абз. 2 ст. 40). По конституции Испании председатели

палат <от имени последних осуществляют в своих палатах все ад-

министративные и полицейские функции> (ч. 3 ст. 72).

-543-

Председатели палат руководят работой парламента, дебатами,

следят за соблюдением правил парламентского производства и ре-

гламента. В тех парламентах, где существует предварительная

запись желающих выступить, председатель определяет порядок

выступлений депутатов (Франция). Однако имеются парламен-

ты, где от председателя зависит предоставление слова депутату

в прениях. Все выступления в британской палате обращены к спи-

керу. Депутат должен постараться обратить на себя внимание

председателя (<поймать глаза спикера>). Депутат может начать

свое выступление только после обращения к нему спикера. В

практике конгресса США это называется <правом признания>: от

усмотрения спикера зависит, предоставить ли депутату слово, дать

возможность внести предложение и т. д. Спикер вправе просить

оратора закончить выступление либо продлить его. В компетенции

спикера - решение процедурных споров, причем оно является

окончательным. Спикеру принадлежит право толкования правил

палат в случае возникновения спора, касающегося процедуры (Ве-

ликобритания, США).

Одна из функций председателя - обеспечение порядка в па-

лате. В связи с этим он наделен дисциплинарными правами. На-

пример, по регламенту Национального собрания Франции только

председатель вправе осуществлять такую меру дисциплинарного

воздействия, как <призыв к порядку>. К депутату, призванному к

порядку и не подчинившемуся приказу председателя, может быть

применена другая дисциплинарная мера - порицание. В британ-

ской палате общин спикер в случае нарушения порядка вправе

распорядиться, чтобы депутат покинул палату на весь день засе-

дания. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен

права принимать участие в заседаниях и в течение более продол-

жительного срока. Большие полномочия спикер традиционно име-

ет во всех странах с влиянием англосаксонской модели права, в

том числе в Индии.

Председатель наделен правом прервать заседание или закрыть

его. В некоторых странах он решает вопрос о направлении вне-

сенных в палату законопроектов в комитеты (Великобритания).

Иногда ему предоставляется право производить назначения пред-

седателей комитетов (Великобритания, США). Кроме того, на

председателя обычно возлагается функция посредника во взаимо-

отношениях между парламентом и другими высшими органами го-

сударства.

Обычно на должность председателей палат избираются опыт-

ные и авторитетные парламентарии. Различия в статусе предсе-

дателя чаще всего касаются характера его взаимоотношений с

правящей партией и фракцией в парламенте. Сравним, для при-

мера, положение спикера британской палаты общин и американ-

ской палаты представителей,

-544-

Спикер палаты общин имеет статус <слуги палаты>. Это зна-

чит, что он не должен принадлежать к какой-либо партии. В слу-

чае вакансии кандидатура нового спикера предлагается прави-

тельством после консультации с официальной оппозицией. Соот-

ветственно спикер прерывает членство в своей партии. Он должен

быть вне политики и потому отстранен от участия в партийных

спорах. В случае нарушения им принципа беспристрастности лю-

бой депутат вправе внести в палату предложение о порицании

спикера (хотя вообще критика в адрес председателя палаты не до-

пускается).

Из сказанного видно, что хотя термин <спикер> часто приме-

няется к председателям палат Федерального Собрания в России,

в данном случае он неточен: положение и роль председателей па-

лат несколько иные.

Спикер палаты представителей в США - важнейшее долж-

ностное лицо, но в отличие от британского он одновременно яв-

ляется одним из партийных лидеров большинства. Формально он

избирается палатой, фактически же - кокусом большинства. Спи-

кер принадлежит к числу депутатов с наибольшим стажем пребы-

вания в палате, что также не может не создавать ему особо ав-

торитетного положения. Спикер палаты представителей считается

вторым по значению должностным лицом страны.

В тех странах, где существует многопартийная система и в пар-

ламенте подчас складывается ситуация, когда ни одна из фракций

не располагает большинством мест в палате, председателем обыч-

но становится представитель группы партий, располагающих в со-

вокупности большинством и договаривающихся о выдвижении кан-

дидатуры на пост председателя.

В Швеции председатель парламента - тальман - стоит вне

политики, не участвует в дебатах и голосовании. Но чтобы не

уменьшать числа голосов партии, депутатом которой он является,

на время его пребывания на этом посту его депутатские функции

исполняет заместитель депутата.

В парламентской практике демократических стран применяют-

ся различные методы обеспечения беспристрастности председа-

теля палаты с тем, чтобы не ослабить при этом позиций парла-

ментских партий.

В российском конституционном праве не решен вопрос о связи

председателя палаты с партией. Представляется, что его мож-

но урегулировать так, как это сделано в Великобритании. На

время исполнения обязанностей председателя депутат прерывает

членство в партии, в которой он состоял до этого.

Авторитет и престиж должности председателя палаты выража-

ется в наделении его конституционно закрепленными государствен-

ными функциями. В США спикер замещает пост президента вслед

за вице-президентом в случае их отсутствия или смерти. В Италии

-545-

председатель сената осуществляет функции президента во всех

случаях, когда тот не в состоянии выполнять их. Во Франции и

Италии председатели палат консультируют президента в случае

решения последнего о роспуске парламента.

Второй вариант формирования руководящего состава палат -

создание коллегиального органа (бюро, президиума, постоянного

комитета). Он избирается палатой, а затем в свою очередь изби-

рает своего председателя, который иногда и именуется председа-

телем палаты и руководит заседанием. По своему положению он

является председателем президиума. Председатель не может ре-

шать спорные вопросы единолично: он должен обсудить их на за-

седании президиума и огласить принятое решение. Такова была,

по крайней мере в теории, концепция в социалистических странах,

до сих пор принятая, например, в Китае.

Третий вариант формирования руководящих органов палаты -

смешанная система, когда есть отдельно избираемый палатой пред-

седатель с собственными полномочиями и избираемые палатой

или выделяемые партийными фракциями члены коллегиальных

руководящих органов, которые также обладают своими правами.

В состав такого руководящего органа обязательно входят предсе-

датель палаты, его заместители, секретари и квесторы (Австрия,

Испания, Италия и др.). Иногда в состав коллегиального органа

включаются председатели парламентских комитетов либо пред-

ставители субъектов федерации (Мексика). По общему правилу

этот метод формирования руководящих органов палат свойствен

парламентам, имеющим многопартийный состав.

Регламент Национального собрания Франции предусматривает,

что члены бюро избираются на заседании палаты таким образом,

чтобы бюро отражало политический состав собрания. В Германии

руководящими органами бундестага являются президиум, в кото-

рый входят председатель и его заместители, и совет старейшин, в

который, кроме того, входят 23 других члена, назначаемых от

фракций. Совет старейшин помогает председателю вести дела в

палате, обеспечивать взаимодействие между фракциями и т. д.

Одна из характерных особенностей внутренней организации за-

конодательных собраний - наличие в них разветвленной системы

комитетов и комиссий. При этом в одних странах используется

термин <комитеты> (Великобритания), в других - <комиссии>,

а в ряде случаев - как тот, так и другой. Однако эти понятия не

всегда равнозначны. В США комитеты играют более важную роль,

чем комиссии. Кроме того, в комиссии могут входить и не члены

конгресса. Положения о комитетах и комиссиях содержатся в кон-

ституциях, законах, регламентах и правилах производства палат.

Каждая палата имеет свои комитеты. Они могут создаваться на

весь срок полномочий парламента (обычно такие комитеты назы-

-546-

вают постоянными), (*1), учреждаться на время сессии (временные,

или сессионные). Важное место среди комитетов занимают рассле-

довательские (специальные). В некоторых парламентах создаются

комитеты, осуществляющие связи с правительством (Австрия),

иногда предусматривается создание объединенных комитетов па-

лат.

Весьма своеобразная форма комитетов сложилась в Великобри-

тании и странах, воспринявших некоторые британские парламент-

ские формы (Индия, Ирландия и др.) - так называемый комитет

всей палаты. По существу речь идет о преобразовании палаты в

полном составе в комитет для обсуждения какого-либо отдельного

вопроса. В этом случае действует более свободная и не столь фор-

мальная процедура дебатов. Председательское место занимает

заместитель спикера. Подобная форма заседания палаты позво-

ляет обсудить тот или иной вопрос в менее стесненной для депута-

тов манере, но такие заседания проводятся довольно редко и по

ограниченному кругу вопросов.

Порядок формирования парламентских комитетов и комиссий

характеризуется большим разнообразием. Члены комитетов могут

назначаться председателем палаты (Аргентина, Бразилия, Индия,

Нидерланды), избираться на пленарных заседаниях палат (США,

Германия, Италия), назначаться особым комитетом палаты (Вели-

кобритания, Ирландия, Мексика, Финляндия). Однако общим для

всех законодательных собраний является их комплектование в со-

ответствии с партийным составом палат и с учетом численности

партийных фракций и групп и соотношения между ними в палатах.

Как правило, комитет формируется на основе системы пропорцио-

нального представительства партий. В одних случаях закреплен

принцип пропорционального представительства партийных групп

в постоянных и следственных комиссиях (Италия), в других -

только в постоянных комиссиях (Испания). В США квота пред-

ставительства партий в комитетах определяется по соглашению

между лидерами фракций, а палаты утверждают список лиц, пред-

ставленный фракциями.

Весьма важен вопрос о порядке замещения должности предсе-

дателя комитета. Наиболее демократичным представляется тот,

при котором председатель комитета избирается палатой. Такой по-

рядок существует в Италии, США. Германии. В некоторых странах

должность председателя также является выборной, но он избира-

ется не палатой, а комитетом (Австралия, Ирландия). Сохраняет-

ся и порядок, в соответствии с которым председатели комитетов

назначаются председателем палаты (Великобритания, Шри-Лан-

(**1) В Великобритании постоянными называют комитеты, создаваемые для

рассмотрения законопроектов. На самом деле они образуются каждый раз

для рассмотрения конкретного билля и после выполнения своей задачи распу-

скаются.

-547-

ка) либо специальным парламентским комитетом (Мексика). В

Испании постоянные комиссии возглавляются председателями со-

ответствующих палат (ч. 2 ст. 78 конституции). Во Франции каж-

дой постоянной комиссией руководит бюро. избираемое тайным

голосованием в нескольких турах.

Комитеты могут проводить как открытые, так и закрытые засе-

дания. Иногда для присутствия на них депутатов, не являющихся

членами комитета, требуется получить разрешение комитета или

руководящего органа палаты. Присутствие таких депутатов допу-

скается в случае, если обсуждается внесенный ими на рассмотре-

ние парламента вопрос.

Парламентские комитеты и комиссии наделены широкими пол-

номочиями. Они участвуют в рассмотрении законопроектов, а иног-

да имеют право законодательной инициативы. В некоторых стра-

нах они рассматривают законопроекты до их обсуждения на пле-

нарном заседании палаты, а подчас, как отмечалось выше, даже

вправе утверждать законопроекты. Комитеты и комиссии провозят

расследования, парламентские слушания, связанные с осуществле-

нием контрольных функций парламента. Они имеют право вызы-

вать на заседание комитета должностных лиц министерств и ве-

домств, министров, представителей общественных организаций,

политических деятелей. Регламент Национального собрания Фран-

ции предусматривает, что министры имеют доступ в комиссии. Они

должны быть выслушаны, когда того пожелают, однако не могут

присутствовать во время голосования. Председатель комиссии

также может настаивать на заслушивании члена правительства.

Комиссии (комитеты) вправе приглашать на свои заседания экс-

пертов, требовать представления документов, явки свидетелей.

В Великобритании отказавшийся явиться на заседание свидетель

может быть обвинен в неуважении к парламенту (формально па-

лата общин наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).

В некоторых развивающихся странах комитеты также имеют

широкие права, но подчас они ограничиваются даже формально.

В Индии комитет наделен правом вызывать должностных лиц, но

нс министров. В Бразилии министр обязан явиться в комитет толь-

ко по требованию расследовательского комитета и по решению

большинства членов палаты. В Мексике министр дает отчет коми-

тету по собственному усмотрению.

В связи со значением комитетов в функционировании законода-

тельного собрания важны меры, гарантирующие гласность их

деятельности. Комитеты - органы палаты, и на них распростра-

няются правила, относящиеся к палате в целом. Вместе с тем в ор-

ганизации деятельности комитетов имеются особенности. Подчас

установленная для них процедура не обеспечивает достаточной от-

крытости и гласности их заседаний. По регламенту Национального

-548-

собрания Франции протокол комиссии имеет конфиденциальный

характер. После каждого заседания комиссии публикуется коммю-

нике для прессы с отчетом о работой голосованиях в комиссии.

Однако степень освещения этих вопросов определяется бюро каж-

дой комиссии.

Если классифицировать парламенты с точки зрения места и ро-

ли в их деятельности комитетов и комиссий, то можно выделить

страны, где роль комитетов традиционно велика и где они не иг-

рают столь значительной роли. К первой группе относятся США.

Многие американские специалисты называют постоянные комите-

ты конгресса волевыми центрами политики на Капитолии. Коми-

теты могут проводить слушания, заседания и выполнять свои

функции не только в период сессии, но и между ними, проводить

расследования по любому вопросу, подпадающему под их юрис-

дикцию, вызывать свидетелей, требовать представления докумен-

тов и т. д. Столь же широки права расследовательских комитетов.

Они могут заседать в любое время и в любом месте страны, неза-

висимо от того, заседает ли в это время конгресс, вызывать сви-

детелей и требовать представления необходимой документации.

За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слу-

шания лица могут быть оштрафованы либо подвергнуты тюрем-

ному заключению.

По общему правилу роль комитетов более значительна в тех

законодательных собраниях, где в соответствии с установленной.

процедурой законопроекты, прежде чем быть вынесенными на об-

суждение палаты в полном составе, рассматриваются сначала в

комитетах.

В качестве примера парламента, в котором роль комитетов ни-

когда не была столь велика, как в США, можно назвать Велико-

британию, хотя в результате реорганизации комитетской системы

в 1975 г. она возросла и в этой стране. Невелико значение комите-

тов в тех развивающихся странах, где сам парламент играет роль

консультативного органа, лишь формально утверждающего прави-

тельственные законопроекты. (*1). Комитеты редко используют предо-

ставляемые им права, связанные с вызовом должностных лиц и

свидетелей, затребованием документов и пр. В странах с автори-

тарными режимами такие полномочия закреплены за комитетами

лишь формально.

В демократически организованных обществах наблюдается тен-

денция к повышению роли комитетов. Первоначально во многих

из них комитеты были лишь органами, занимавшимися предвари-

тельным рассмотрением вопросов, которые затем ставились на

пленарное заседание. (*2). Конституции и регламенты, принятые на

(**1) См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации

государства. С. 138.

(**2) См.: Крылов Б. С. Указ. работа. С. 99.

-549-

волне демократического подъема после второй мировой войны,

значительно расширили полномочия комитетов. По конституции

Италии в своих регламентах палаты вправе устанавливать, в ка-

ких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение зако-

нопроектов передается комиссиям, в том числе и постоянным

(ст. 72). В Испании постоянные депутатские комиссии осуществ-

ляют функции палат парламента, когда срок полномочий послед-

них истек или когда они распущены. Постоянная депутатская ко-

миссия отчитывается по вопросам, которые она обсуждала, и по

принятым ею решениям, когда соответствующая палата собирает-

ся. Кроме того, конституция устанавливает, что постоянные депу-

татские комиссии могут осуществлять некоторые предусмотренные

ею полномочия палат по изданию временных законодательных по-

ложений (декретов-законов) в случае, если палаты распущены

или их полномочия истекли, либо если они не созваны (ст. 78).

В государствоведческой литературе ведутся дискуссии о поло-

жительных и отрицательных сторонах комитетской системы. В ка-

честве положительной обычно отмечают то, что комитеты разгру-

жают палату от рассмотрения чрезмерно большого количества

дел, ускоряют движение законопроектов, освобождают палаты от

необходимости входить в детали законопроектов, дают возмож-

ность привлечь к обсуждению биллей экспертов, профессиональ-

ных чиновников и т. д.

Что касается отрицательного влияния комитетской системы на

деятельность законодательного органа, то, действительно, усиле-

ние удельного веса комитетов может привести к умалению роли и

полномочий легислатуры. Центр тяжести в государственном руко-

водстве и принятии решений в этом случае переносится на коми-

теты, являющиеся лишь органами палат. Комитет оказывается

способным предопределять решение, а палата лишь утверждает

его.

Нельзя не признать, что существование комитетов способствует

более эффективной работе законодательного органа. Тем не менее

разделение труда, принцип специализации, лежащий в основе коми-

тетской системы, не должен использоваться как предлог для при-

нятия комитетом на себя полномочий, принадлежащих палатам.

Функционирование комитетов, подчеркивают составители сборни-

ка Межпарламентского Союза, предназначено для помощи парла-

менту, но не для замены его. (*1).

Представляется, что роль комитетов предопределяется той по-

литической атмосферой, в которой функционирует парламент, его

партийным составом, отношениями между фракциями, согласован-

ностью работы депутатов. В таком контексте явно преждевремен-

ны предложения о предоставлении комитетам российского парла-

(**1) Parliaments of the World. P. 625.

-550-

мента права утверждать законопроекты, поскольку при этом не

учитываются сложности внутренних отношений в парламенте. Да-

же в странах с устоявшейся партийной системой принимаются

юридические меры, ограничивающие всевластие комитетов. В США

любой конгрессмен имеет право внести в палату предложение о

лишении постоянного комитета права дальнейшего рассмотрения

законопроекта в том случае, если тот необоснованно долго не пред-

ставляет доклад палате. В случае, если большинство депутатов

одобрят это предложение, законопроект без доклада комитета по-

ступает на рассмотрение палаты. На практике подобная процедура

применяется довольно редко. В Италии, Бразилии, Испании коми-

тетам предоставлено право утверждать законопроект, но при этом

конституции устанавливают особые условия и ограничения.

Конституционно-правовой статус парламента определяется ос-

новными законами страны. Реальное же функционирование парла-

ментского механизма во многом зависит от существующей в той

или иной стране партийной системы (однопартийной, двухпартий-

ной, многопартийной либо их разновидностей). Партийная систе-

ма находит отражение в составе парламента, поскольку большая

часть депутатов - представители той или иной политической пар-

тии. Независимые кандидаты образуют весьма незначительную

группу и не играют существенной роли. Депутаты, входящие в

парламентские партии или группы, пользуются значительными

преимуществами перед независимыми депутатами.

Партийные системы оказывают влияние на парламент не толь-

ко в процессе его формирования. Под непосредственным воздейст-

вием партий строится внутренняя организация и деятельность.

Партийные фракции, или группы - ключевой элемент в организа-

ции законодательного собрания. Не создаются партийные фрак-

ции в странах с однопартийной системой. В социалистических стра-

нах они были заменены территориальными (по областям) объеди-

нениями депутатов. Во многих развивающихся странах в прошлом

все депутаты парламента могли быть только членами правящей

(единственной) партии, и вопрос о фракциях не возникал (Замбия,

Танзания, Конго и др.). В Китае допускалось существование не-

скольких мелких партий. Тем не менее партийных фракций в одно-

партийном парламенте не было, как не существует их и сейчас:

есть лишь объединения по территориальным единицам. В странах

тоталитарного социализма с многопартийной системой партийные

фракции (группы, клубы и т. д.) существовали, но в условиях ру-

ководящей роли коммунистической партии заметной роли в дея-

тельности парламента не играли (ГДР, Болгария, Польша и др.).

Деление депутатов на фракции - основная черта структуры

парламентов в демократических странах. В некоторых государст-

вах фракции имеют особый статус <парламентских партий>, они

-551-

отличаются повышенной самостоятельностью в организационной

структуре парламента по сравнению с обычными фракциями.

В классической стране парламентаризма - Великобритании -

две главные партии образуют официально признанные стороны в

палате общин - правительственное большинство и <официальную

оппозицию Ее величества>. Статус официальной оппозиции имеет

партия, вторая по количеству мест в парламенте. Ее лидер приоб-

ретает статус лидера оппозиции. Должность лидера оппозиции за-

креплена законом, назначающим ему жалование. Лидер оппозиции

формирует из руководящих членов фракции <теневой кабинет> и

назначает <министров-теней>, которым поручается выступать в

парламенте по определенным вопросам государственной политики.

Само расположение депутатов в палате общин отражает разделе-

ние на правительственное большинство и официальную оппозицию.

Справа от спикера расположены скамьи правительственного боль-

шинства, слева - оппозиции.

Отношения официальной оппозиции и правительственного боль-

шинства в парламенте подчиняются некоему неписаному кодексу

поведения (это отличает поведение партий на выборах, где допу-

скаются ожесточенные нападки друг на друга с тем, чтобы одер-

жать победу в борьбе за парламентское большинство).

В основу отношений между правительственным большинством

и оппозицией положен принцип, согласно которому между ними не

должно существовать коренных разногласий по вопросам, опреде-

ляющим основы политического и конституционного строя. Конку-

рентная борьба за власть ограничивается рамками конституции и

права. Правительство, руководящее обществом, должно действо-

вать в соответствии с принципами ответственного правления. Оппо-

зиция должна быть конструктивной, а ее критика - ответствен-

ной. (*1). Кроме того, существующие между партиями разногласия не

должны доводиться до крайности. Официальная оппозиция долж-

на быть лояльной. По определению А. Лоуэля, считающемуся в

Англии классическим, оппозицией называется <партия, не находя-

щаяся у власти, но абсолютно лояльная к учреждениям государст-

ва и готовая взять власть без всякого повреждения для политиче-

ских традиций власти>. (*2).

Статус официальной оппозиции получает наиболее крупная

группа или блок партийных групп, не входящих в правительствен-

ное большинство.

В некоторых странах не существует каких-либо правовых норм,

определяющих понятие фракции, условия их образования, принци-

пы взаимоотношений с должностными лицами и руководящими ор-

ганами палат (Великобритания, США, Австралия). В ряде других

(**1) Amery L. The Notion of British Parliamentary Government. L.. 1952. P. 40.

(**2) Lowell A. The Government of England. Vol. 1. N.Y., 1908. P. 437.

-552-

стран соответствующие нормы содержатся в специальных законах

о партиях, а также регламентах палат (Франция, Германия). В Гер-

мании закон о партиях 1967 г. (неоднократно дополнявшийся и

изменявшийся) связывает парламент с партийной системой. В по-

нятие партии включается требование о стремлении организации,

претендующей на партийный статус, участвовать в деятельности

бундестага (или ландтага). От выполнения этого условия зависит

существование политической партии, признание организации пар-

тией.

Для образования фракции требуется определенное число депу-

татов, принадлежащих к партии. По регламенту Национального

собрания Франции требуется как минимум 20 депутатов. В то же

время он содержит запреты для образования фракций, защищаю-

щих частные, местные или профессиональные интересы. Регламент

бундестага ФРГ определяет фракцию как объединение не менее

5% депутатов, принадлежащих к одной партии. В некоторых стра-

нах признание зависит от поддержки, полученной партией на вы-

борах (Бразилия, Испания). В Бразилии минимальное число со-

ставляет 10% всех депутатов, а в Индии для этого требуется 15%

в верхней палате и 30% - в нижней. Число депутатов, необходи-

мое для образования фракции, может быть и меньше (один - в

Норвегии, два - в Японии, три - в Аргентине и Израиле, пять -

в Австрии и Швейцарии).

Следует упомянуть об институте официального признания пар-

тийных групп, которое они получают от руководящих органов па-

лат (председателя палаты - в Аргентине, Бразилии, Индии) либо

государственного органа или должностного лица по выборам

(Шри-Ланка, Коста-Рика). Официальное признание часто служит

основанием для получения различных прав (представительство в

парламентских комитетах и коллегиальных органах палат, выде-

ление времени для участия в дебатах и др.).

Что же касается участия партийных групп в организации дея-

тельности парламентов, то прежде всего необходимо сказать об их

роли в формировании руководящих органов и замещении долж-

ностных постов в палатах. В некоторых странах представители

партии большинства занимают пост председателя палаты (спикер

в США). Партийные органы палат конгресса играют главную роль

в формировании постоянных комитетов и подкомитетов. В Герма-

нии партии правительственного большинства осуществляют руко-

водство важнейшими парламентскими комитетами.

Партийные фракции по-разному организуют свою работу в

парламентах. Основное различие касается форм этой организации.

Некоторые партии осуществляют руководство делами фракции че-

рез особых должностных лиц, другие используют форму заседаний

лидеров для выработки общей позиции партии по тем или иным во-

просам.

-553-

Первый вариант практикуется в США и Великобритании, где

в палатах парламентов имеются особые должностные лица партий,

на которых лежит обязанность обеспечивать парламентскую дея-

тельность. Это лидеры партий в палатах и так называемые <кну-

ты>. Лидер в США - <законодательный стратег>. (*1). Он отвечает за

планирование партийной стратегии, единство во фракции, ход пре-

ний в комитетах и т. д. <Кнуты> приданы в помощь <законодатель-

ному стратегу>. Они осуществляют связи партийного руководства

с членами фракции, следят за поведением членов фракции в пала-

те, их участием в голосовании и т. д.

В Великобритании лидер правящей партии (премьер-министр)

назначает лидера палаты общин. Это один из самых близких к

премьер-министру политических деятелей победившей па парла-

ментских выборах партии. Как правило, он включается в состав

правительства. Лидер палаты общин обладает широкими полномо-

чиями. В его обязанности входит руководство общим ходом дел

в палате. Он организует работу палаты таким образом, чтобы обес-

печить проведение через нее заранее намеченной правительством

программы законодательных и иных мероприятий, определяет по-

рядок и расписание работы палаты общин, а также порядок рас-

смотрения ею законопроектов.

<Кнуты> обладают дисциплинарной властью в отношении

членов <парламентских партий>. Ни один депутат не может поки-

нуть заседание палаты общин, не посоветовавшись с <кнутом>. Не-

подчинение депутата парламентскому организатору рассматрива-

ется как нарушение партийной дисциплины, что в свою очередь

влечет, за собой потерю депутатом поддержки руководства на сле-

дующих выборах.

В парламентах, функционирующих в условиях многопартийной

системы, формой организации работы партийных фракций служат

формальные и неформальные заседания лидеров, на которых об-

суждаются вопросы деятельности парламента. В Германии совет

старейшин определяет порядок рассмотрения законодательных ме-

роприятий, консультирует председателя по вопросам процедуры.

В шведском риксдаге проводятся неформальные встречи партий-

ных руководителей по вопросам процедуры.

Каждая партийная фракция, помимо того, имеет свои собст-

венные комитеты или комиссии, создаваемые в основных областях

государственного управления и вырабатывающие позиции фракции

по отдельным вопросам. В парламентах некоторых стран им при-

дается большое значение. В Германии исполнительные комитеты

партий в бундестаге играют основную роль в определении позиции

партии по вопросам законодательства (как в законодательных ко-

митетах, так и в палатах). Во Франции бюро контролируют дея-

(**1) Olson D. The Legislative Process. N.Y.. 1980. P. 232.

-554-

тельность членов партии в законодательных комитетах и опреде-

ляют позицию партий по законодательству в палате. В Швеции

образуется так называемый доверительный совет, являющийся

исполнительным органом фракции. Совет руководит работой фрак-

ции, выдвигает ее членов в парламентские комиссии, вырабаты-

вает линию поведения на пленарных заседаниях и в постоянных

комиссиях. В парламентах ряда стран проводятся ежедневные за-

седания всех членов парламентской фракции, на которых рассмат-

ривается повестка дня законодательного собрания (Франция, Гер-

мания).

В специальной литературе часто обсуждается вопрос о степени

связанности парламентариев партийной дисциплиной. Некоторые

западные политологи говорят о существовании двух моделей вза-

имоотношений внутри парламентских фракций: <британской> и

<американской>.

<Британская> модель получила широкое распространение в

большинстве западно-европейских стран. В парламентах, принад-

лежащих к этой модели, существует тесная связанность членов

парламентских фракций, жесткое и строгое их подчинение партий-

ной дисциплине. Отношения правительственного большинства и

официальной оппозиции в британском парламенте строятся как

отношения двух команд, призванных оказывать поддержку лиде-

рам. Помимо парламентских организаторов, во фракциях имеются

так называемые <документальные кнуты>, рассылаемые членам

фракций. В этих документах указывается перечень дел, стоящих

в повестке дня заседания палаты общин на следующую неделю.

Член фракции, получивший <документальный кнут>, должен согла-

совывать свое поведение с предписаниями, содержащимися в нем.

При наличии соответствующих указаний он обязан присутствовать

в палате общин, а в случае отсутствия дать удовлетворительное

объяснение. Вручение <документального кнута> означает, что пар-

тийное руководство признает получателя членом фракции. Если

же партийное руководство считает, что деятельность члена партии

несовместима с членством во фракции, <документальный кнут>

ему не вручается.

Выше уже упоминалось о воздействии партийных структур на

организацию прений в палатах. Столь же редка практика <свобод-

ных> голосований. Исключение составляют вопросы, не являющие-

ся предметом острых партийно-политических разногласий. Редко

встречается также практика <непартийных> (пли всепартийных)

комитетов, в которых рядовые члены чувствуют себя свободными

от партий. В целом же партийное измерение - наиболее важная

единица <анализа поведения в парламентах>. (*1). Только в очень ред-

ких парламентах центры парламентских решений столь рассеяны,

(**1) Western European Party System. Continuing and Change. Bristol, 1983.

P. 344.

-555-

как, например, в Италии. Обычно <каждый член партии нуждается

в санкции парламентской фракции, чтобы проявить инициативу в

более существенных вопросах... Чем ближе вопрос стоит к сердце-

вине партийной политики, тем более гомогенным становится пове-

дение при голосовании>. (*1). Отмечается общая тенденция к усилению

в большинстве западно-европейских парламентарных систем свя-

занности членов фракций партийной дисциплиной.

<Американской> модели присуща меньшая связанность кон-

грессменов по партийной линии. Хотя влияние партийных фракций

на законодательную деятельность конгресса здесь весьма велико,

отношение депутатов к законодательным мерам не всегда опреде-

ляется их партийной принадлежностью. Роль партий в конгрессе

не так значительна, как в странах с парламентарными формами

правления: фракции в конгрессе менее дисциплинированы и

прямо не подчинены главе исполнительной ветви власти. <Аме-

риканские партийные фракции в парламенте представляют

собой не монолитные группы единомышленников, а своеобразные

объединения различного рода группировок, связанных лишь эфе-

мерной принадлежностью к определенной политической партии>. (*2).

Однако и здесь проявляется общая для  всех  парламент-

ских учреждений тенденция к усилению влияния фракции на пове-

дение депутата.

Партии оказывают влияние не только на состав, форму органи-

зации и методы деятельности парламента, но и на всю систему

взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. При

всем значении для партий участия в парламенте главным для них

остается овладение правительственной властью. Партии сегодня -

основное средство образования правительства. Они определяют его

состав, функционирование, отношения с парламентом. Именно

влияние политических партий на организацию и деятельность пар-

ламента и правительства создало предпосылки для концентрации

широких полномочий в руках главы правительства (особенно в ус-

ловиях двухпартийной системы) как, например, в Великобритании.

Примат президента во всех областях государственной жизни

во Франции вытекает не столько из конституционных текстов,

сколько из реального соотношения партийных политических сил -

президентского и парламентского большинства.

В парламентарных государствах правительство обладает бо-

лее сильными позициями в парламенте, поскольку опирается на

партийное большинство в нем. В президентской республике (на-

пример, в США) законодательная власть имеет более независимое

положение по отношению к исполнительной. Президентская власть

(**1) Western European Parti System... P. 350-351.

(**2) Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме

США. М., 1984. С. 164.

-556-

не зависит от соотношения партийных сил в конгрессе. Тем не ме-

нее президентская власть и здесь занимает господствующее поло-

жение (президента США называют главным законодателем стра-

ны). (*1).

Отмечая общую тенденцию к укреплению роли партийных

групп в функционировании парламентов, государствоведческая

доктрина ставит вопрос о том, следует ли рассматривать это как

положительное или отрицательное явление. По мнению некоторых

исследователей, оценка зависит от того, что считать главным в

парламентской деятельности - действия определенных лиц, дви-

жимых исключительно велениям своей совести, или организован-

ные и дисциплинированные коллегиальные действия, определяемые

курсом партии. (*2). Исходя из реальности сегодняшнего дня, большин-

ство авторов полагают, что именно политические группы значи-

тельно лучше приспособлены, чем отдельные, обособленные друг

от друга члены парламента, для выполнения основной задачи, ра-

ди которой они избираются - служить постоянным связующим

звеном между правительством и общественным мнением. Все ос-

тальное зависит от конкретной политической ситуации в той или

иной стране.

Одна из особенностей законодательных собраний - наделение

депутата правовым статусом. Избрание в парламент сопряжено с

выполнением серьезных обязанностей, и потому предоставление та-

кого статуса - важная предпосылка независимости депутата как

от избирателей, так и от правительства.

Принципиальные положения, определяющие правовой статус

депутата, содержатся в основных законах страны; более детально

он регламентирован в специальных законах и регламентах палат.

Избранный в высший законодательный орган депутат должен

занять место в нем лишь после провозглашения его выборов дей-

ствительными. В некоторых странах право признания принадле-

жит самому парламенту или парламентскому комитету, в других-

государственному органу по организации выборов (общенацио-

нальному или в избирательном округе) либо верховному или кон-

ституционному суду (совету).

При определении правового статуса депутата большинство сов-

ременных конституций исходит из принципа свободного мандата.

Депутат рассматривается как представитель народа (нации), а не

осуществлении своих функций он должен учитывать не волю от-

дельных групп или лиц, а общие интересы всей нации, всего обще-

ства. Это значит также, что депутат не связан императивным ман-

датом. Многие конституции демократических стран содержат ста-

(**1) См.: Центральный аппарат государственного управления. М., 1984. С. 33.

(**2) См.: Амеллер М. Указ. работа. С. 178-179.

-557-

тьи, запрещающие императивный мандат. <Всякий императивный

мандат недействителен>, - гласит конституция Франции (ст. 27).

<Каждый член парламента, - говорится в конституции Италии, -

представляет нацию и не может быть связан обязывающим манда-

том при выполнении своих функций> (ст. 67). Не связаны импера-

тивным мандатом и члены испанских кортесов (ч. 2 ст. 67). Этот

же принцип включен в конституции Казахстана (ч. 1 ст. 52), Ар-

мении (ст. 66), Грузии, принятые в 1995 г.

Принцип свободного мандата предполагает отсутствие каких-

либо наказов или поручений со стороны избирателей. Депутаты

бундестага, говорится в Основном законе ФРГ, являются <пред-

ставителями всего народа, не связаны наказами или поручениями

и подчиняются лишь своей совести> (абз. 1 ст. 38).

Свободный мандат предполагает также, что депутат парламен-

та не может быть досрочно отозван избирателями. Право отзыва и

связанный с ним императивный мандат (включая юридическую

обязанность депутатов выполнять наказы избирателей, оформлен-

ные определенным образом) существовали во всех социалистиче-

ских странах. Ныне такой порядок установлен законодательством

Китая, Кубы, некоторых развивающихся стран. Институт отзыва

существует в Лихтенштейне. В подавляющем же большинстве сов-

ременных государств депутат парламента не может быть отозван

избирателями (в некоторых странах признается право отзыва де-

путатов законодательных собраний штатов, а также органов мест-

ного самоуправления).

Принцип свободного мандата и независимости депутатов от из-

бирателей округа утвердился в современном конституционном пра-

ве нс сразу. В период раннего средневековья депутаты представ-

ляли только соответствующие административно-территориальные

единицы и были связаны наказами избирателей. (*1). Лишь в XIX в.

идея свободного (общенационального) мандата становится всеоб-

щей.

Даже в тех демократических странах, где отсутствуют законо-

дательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по от-

ношению к избирателям и его ответственность перед ними, провоз-

глашается доктрина независимости депутата от избирателей (Ве-

ликобритания). Депутат здесь также - представитель всей нации,

а не отдельной группы избирателей.

По пути признания концепции свободного мандата пошло и

конституционное законодательство постсоциалистических стран,

в том числе России. Согласно закону о статусе депутата 1994 г.,

депутат - <избранный народом представитель> (ст. 1). Закон не

(**1) См: Мишин А. А. Центральныр органы власти буржуазных государств.

М., 1974. С. 179-183.

-558-

предусматривает возможности ни отзыва депутата, ни наказов из-

бирателей (аналогично - в конституции Грузии 1995 г.).

Отсутствие императивного мандата, наказов избирателей и ин-

ститута отзыва не означает отсутствия связей депутата с избира-

телями. Депутат поддерживает постоянные контакты со своим из-

бирательным округом. Он регулярно посещает своих избирателей,

встречается и беседует с ними, принимает их, выслушивает их жа-

лобы. Он поддерживает постоянные контакты с местной организа-

цией партии в избирательном округе, принимает делегации изби-

рателей в самом парламенте и т. д. Депутат связан также крепки-

ми узами с выдвинувшей его партией. Прежде всего он отвечает

за свои действия в парламенте перед руководством поддерживаю-

щей его на выборах партии. Он должен соблюдать правила пар-

тийной дисциплины, придерживаться программы и политики пар-

тии. Правила партийной дисциплины требуют от него согласования

своих действий с руководством партии в парламенте. Неподчине-

ние партийной дисциплине влечет жесткие санкции для парламен-

тария.

Однако в развитых демократических странах утрата членства

в партии, от которой депутат был избран, не влечет утраты манда-

та, но, конечно, такой депутат не будет выставлен этой партией на

следующих парламентских выборах. Лишение депутата мандата

в связи с утратой членства в партии, от которой он был избран,

практикуется в ряде стран Азии и Африки, где депутаты считают-

ся представителями партии (Вануату, Гана, Замбия, Индия, ЮАР,

Шри-Ланка и др.). В Индонезии политические группы в парла-

менте могут отзывать своих членов.

Депутат может быть исключен из состава законодательного со-

брания. Основанием для этого может послужить осуждение судом

за совершение уголовного преступления, проявление грубого неу-

важения к палате (Индия), отсутствие на заседании без разреше-

ния руководящего органа палаты в течение определенного срока

(Австрия), пропуск без уважительных причин определенного ко-

личества заседаний (Намибия), нарушение нормы о несовмести-

мости должностей или профессий (эта причина в числе других

была основанием для лишения статуса депутата С. Мавроди в Рос-

сии в 1995 г.).

Верховной инстанцией, которая имеет право решать вопросы о

лишении депутата мандата либо о признании мандата недействи-

тельным, является соответствующая палата парламента. Решение

принимается простым большинством голосов (Австрия) либо ква-

лифицированным (2/3 - в Аргентине, Израиле, США, Японии,

3/4 - в Таиланде, 5/6 - в Финляндии). В некоторых странах во-

просы о лишении мандата рассматриваются специальными парла-

ментскими комитетами, дающими рекомендации палате (Египет,

-559-

Индия и др.). В Австрии решение принимается Конституционным

судом по рекомендации президента республики. В Германии реше-

ние бундестага может быть обжаловано в ФКС.

В большинстве стран депутату предоставлено право уйти в от-

ставку по причинам личного характера или в связи с получением

поста, который считается несовместимым с депутатским мандатом

(Великобритания). Иногда для отставки необходимо получить со-

гласие парламента (Финляндия).

Депутатский мандат несовместим с выполнением некоторых го-

сударственных и частных функций. Смысл ограничений состоит в

том, чтобы гарантировать большую свободу и независимость депу-

тата при выполнении им функций в парламенте, освободить его от

давления извне - как правительства, так и частных интересов

(правила о неизбираемости и несовместимости).

В первом случае в парламент не могут быть избраны лица, за-

нимающие определенную должность или пост. Они не могут быть

зарегистрированы и баллотироваться в качестве кандидатов, если

до выборов (иногда за несколько месяцев, а то и за год) не оста-

вили занимаемую должность и тем самым могут использовать

свое положение в избирательной кампании. Несовместимость оз-

начает, что лицо, занимающее определенную должность, может

быть кандидатом, но при избрании членом парламента должно

выбирать: оставить эту должность или отказаться от депутатского

мандата.

Общие принципы неизбираемости и несовместимости устанав-

ливаются конституциями, хотя иногда некоторые конституционные

формулировки не имеют необходимой четкости.

Конституция США содержит общую норму о несовместимости,

адресованную как к членам конгресса, которые не вправе нахо-

диться на государственной службе, так и к государственным слу-

жащим, которые не могут быть членами конгресса. Согласно

разд. 6 ст. 1 <ни сенатор, ни представитель не может быть назна-

чен в течение срока, на который он избран, на какую-либо граж-

данскую должность, образованную Соединенными Штатами, кото-

рая создана либо содержание по которой увеличено на тот же

срок; и ни одно лицо, состоящее на должности, образованной Сое-

диненными Штатами, не может быть членом какой-либо палаты,

пока пребывает на ней>. В конституции Испании содержится пере-

чень должностей, на которые распространяются принципы неизби-

раемости и несовместимости. Избирательный закон предусматри-

вает более подробные правила.

В некоторых странах приняты особые законы о несовместимо-

сти (Австрия, Италия). В то же время в странах тоталитарного со-

циализма государственные служащие высокого ранга всегда яв-

ляются одновременно парламентариями. Депутатский мандат

-560-

в СССР служил дополнительным украшением к должности. Пра-

вила о несовместимости существуют в большинстве демократиче-

ских стран за редким исключением (Дания, Швеция).

Основное различие в конституционном регулировании принци-

па несовместимости в разных странах состоит в определении круга

должностей, лишающих права быть членом парламента. Несов-

местимость может касаться одновременного членства в обеих па-

латах, если речь идет о двухпалатном парламенте. Запрет состоять

членом обеих палат содержится в конституциях Австрии, Испании,

Италии, России. Конституция может содержать запрет совмещать

членство в парламенте с членством в легислатурах субъектов фе-

дерации или регионов (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия,

Индия, Испания, Канада, Россия, США) либо местных органов

(Египет, Кипр, Россия). В других странах, напротив, возможно

совмещать членство в общенациональном парламенте с членством

в региональных или местных выборных органах. Во Франции все

депутаты и сенаторы по праву входят в региональные советы, мно-

гие являются членами местных советов, занимают посты мэров

коммун.

По-разному решается и вопрос о совместимости депутатского

мандата с пребыванием на высших государственных постах, неко-

торые конституции устанавливают несовместимость депутатского

мандата с мандатом главы государства - президента (Австрия,

Италия, Германия). В других конституциях этот вопрос не урегу-

лирован (Россия). Конституция Франции не содержит какого-либо

упоминания об этом. Однако конституционная практика установи-

ла прецедент, согласно которому с избранием лица президентом

прекращается действие его депутатского мандата. Впервые такое

решение было принято президентом М. Помпиду. (*1).

Вопрос о совместимости депутатского мандата с членством в

правительстве зависит в основном от системы правления в той или

иной стране. В большинстве парламентарных стран члены прави-

тельства являются одновременно и членами парламента (Велико-

британия). Исключение составляют Нидерланды, Норвегия, Шве-

ция. В странах, где существует президентская или смешанная си-

стема, член правительства не может быть членом парламента

(Бразилия, Коста-Рика, США, Россия после 1995 г.). <Функции

члена правительства несовместимы с парламентским мандатом...>

(ст. 23 конституции Франции). В некоторых федеративных госу-

дарствах членство в правительстве совместимо с членством в од-

ной из палат и несовместимо с членством в другой палате, пред-

ставляющей территориальные интересы. В Австрии член федераль-

ного правительства может быть членом нижней палаты - Нацио-

нального совета, но не Федерального собрания.

(**1) См.: Крутоголов М. А. Парламент Франции. М., 1988. С. 164.

-561-

По общему правилу депутатский мандат несовместим с пребы-

ванием на оплачиваемой профессиональной государственной служ-

бе. Иногда из числа депутатов исключаются все лица, находящиеся

на государственной службе. В других случаях закон устанавли-

вает, к каким именно категориям относится соответствующее огра-

ничение. Иногда государственный служащий в случае избрания со-

храняет прежний статус, но освобождается от исполнения служеб-

ных обязанностей на срок действия депутатского мандата.

Правила о неизбираемости и несовместимости могут относиться

к судьям, иногда - только к высшим (Австрия, Финляндия). Не-

которые страны распространяют запрет на членов административ-

ных судов (Австрия, Великобритания). Конституции многих стран

исключают из числа депутатов членов конституционного суда (Ав-

стрия, Италия, Испания). Не могут быть избраны в парламент

члены Конституционного совета во Франции. В Испании действие

принципа несовместимости распространяется на работников про-

куратуры, в Италии - на следователей.

Законы ряда стран предусматривают, что членами парламента

не могут быть лица, находящиеся на службе в вооруженных силах.

Иногда ограничения распространяются также на сотрудников ор-

ганов безопасности (Испания, Италия), полицейских (Греция, Ис-

пания, Италия). Конституция Испании предусматривает, что чле-

ны парламента не могут быть членами избирательных комиссий.

В Австрии запрет касается членов Счетной палаты.

Депутатский мандат может быть несовместным не только с вы-

полнением государственных (публичных) функций, но и частных.

В США действие конституционной нормы о несовместимости рас-

пространяется на некоторые должности в корпорациях, находя-

щихся в собственности государства либо под контролем образован-

ных федеральным правительством органов. Конституция Греции

устанавливает несовместимость должности депутата с деятель-

ностью в качестве руководителя предприятий, пользующихся осо-

быми привилегиями или поддержкой государства или получающих

концессии от государственных служб (ст. 57). Аналогичные прави-

ла действуют и в других странах. Во Франции избирательный за-

кон объявляет несовместимыми с парламентскими мандатами фун-

кции руководителей в ряде частных предприятий. Среди них -

частные предприятия, пользующиеся поддержкой государства или

публичных предприятий: финансовые общества сбережения и кре-

дита: общества по продаже земельных участков для строительства

и др.

Известно, что после своего избрания депутаты сохраняют тес-

ные связи с группами давления и лоббистскими организациями, а

многие продолжают частнопредпринимательскую или частную

профессиональную деятельность. Нередко при этом возникает во-

-562-

прос о том, насколько такая деятельность совместима с парла-

ментским мандатом. Некоторые парламенты ввели практику реги-

страции <частных интересов> депутатов: депутат обязан информи-

ровать палату о такого рода деятельности. Член палаты общин в

Великобритании обязан представить палате информацию о любом

денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он

имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние

на его поведение, речи, голосование в парламенте.

Информация включает сведения об оплачиваемом посте дирек-

тора или иной оплачиваемой должности, о заграничной поездке,

если она не оплачивается из личных или государственных средств,

о земельном владении или собственности, имеющих значительную

стоимость, о компаниях, в которых член парламента владеет ак-

ционерным капиталом свыше 1%, и др.

Во Франции парламентарий в 15-дневный срок после своего

вступления в должность должен поставить Бюро палаты в извест-

ность о намерении продолжать прежнюю профессиональную дея-

тельность. Если возникают сомнения о возможности совместимо-

сти, то окончательное решение выносит Конституционный совет.

В случае, если он констатирует незаконное совмещение депутат-

ского мандата с запрещенной профессией, он объявляет об отстав-

ке парламентария. Следует, однако, заметить, что парламентская

практика V Республики нс знает ни одного случая такой от-

ставки.

Российский закон о статусе депутата 1994 г. обязывает депута-

та представлять в федеральные налоговые органы декларацию о

доходах и сведения об изменении своего имущественного положе-

ния одновременно с их представлением в палату (ст. 10). В усло-

виях перехода страны к рынку и совмещения депутатской работы

в парламенте с участием в частных коммерческих организациях

правовое регулирование в этой области, с нашей точки зрения,

могло бы быть более подробным и основательным. Это освободило

бы депутатов от упреков в личной заинтересованности при реше-

нии государственных дел, содействовало бы упрочению авторитета

высшего законодательного органа страны.

Депутат наделяется особыми правами (привилегиями), цель

которых состоит в тoм, чтoбы гарантировать его незaвисимoсть и

неприкосновенность. Исторически это было вызвано стремлением

защитить довольно уязвимое положение выборного представителя

от посягательств со стороны как исполнительной власти, так и ча-

стных лиц.

К числу депутатских привилегии относятся прежде всего осво-

бождение от юридической ответственности за выражение мнений

и высказывания в парламенте (иногда - голосование), запрет ли-

шать депутата свободы без согласия парламента. Это общие кон-

-563-

ституционные принципы о депутатских привилегиях, иммунитете,

индемнитете. Два последних термина означают депутатскую не-

прикосновенность, хотя и в разных, рассматриваемых ниже значе-

ниях. Индемнитет, наряду с неприкосновенностью, понимается так-

же и как вознаграждение депутата за его работу в качестве члена

парламента.

В одних странах депутатские привилегии являются более широ-

кими и гарантируют большую степень защищенности депутата, в

других - носят сравнительно ограниченный характер. Но почти

все конституционные законы в том или ином виде содержат нормы

о депутатской неприкосновенности. Различия касаются главным

образом круга действий, на которые распространяется депутатская

неприкосновенность, срока ее действия, порядка и процедуры, свя-

занных с осуществлением неприкосновенности депутата. Послед-

нюю следует отличать от положений о неприкосновенности парла-

мента, например, в Испании, и от неприкосновенности здания пар-

ламента, например, в Израиле.

Большинство конституций устанавливают принцип индемнитета

в его упомянутом первом значении: депутат парламента не несет

ответственности за выражение мнений при осуществлении своих

функций. Принцип неответственности распространяется не толь-

ко на речи и высказывания депутатов в парламенте, но и на голо-

сование, его характер. В Великобритании привилегия свободы сло-

ва. получившая законодательное закрепление в Билле о правах

1689 г., означает, в частности, что против члена парламента не мо-

жет быть возбуждено судебное преследование за любое слово,

произнесенное в парламенте, в том числе за клевету. Выступления

же вне стен парламента рассматриваются как внепарламентские

и потому не защищены парламентскими привилегиями (термин

<привилегии> в данном контексте отнюдь не имеет того отрица-

тельного значения, которое ему иногда придается в постсоциали-

стических государствах, где хорошо помнят о материальных при-

вилегиях и безответственности номенклатуры).

По конституции США члены конгресса <ни за какие речи или

участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу в каком-ли-

бо ином месте> (разд. 6 ст. 1). Конституции последних десятиле-

тий содержат более детальные формулировки. Конституция Фран-

ции 1958 г. предусматривает, что член парламента не может быть

подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду

нс только за высканные им мнения, но и голосование при исполне-

нии своих обязанностей (ст. 26). Согласно конституции Японии

1916 г. члены обеих палат не несут ответственности за стенами

парламента в связи со своими речами, высказываниями и голосо-

ванием в парламенте (ст. 51).

Еще более широкое содержание имеют конституционные нормы

-564-

о депутатской неприкосновенности в Основном законе ФРГ 1949 г.:

депутат ни в какое время не может быть подвергнут преследованию

в судебном или административном порядке или иначе привлечен к

ответственности вне бундестага за голосование или мнение, выска-

занное не только в палате, но в любой ее комиссии (ст. 46). Одна-

ко, в отличие от ситуации в Великобритании, в приведенной норме

содержится оговорка о том, что установленное правило недействи-

тельно в случае обвинения депутата в клевете.

В Конституции РФ отсутствуют какие-либо положения об от-

ветственности депутатов за выражение мнения, но закон о статусе

депутата 1994 г. установил, что депутат не может быть привлечен

к уголовной или административной ответственности за высказан-

ное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие дей-

ствия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истече-

нии срока его полномочий (ст. 18). В нем имеется оговорка о том,

что данное положение не распространяется на случаи, если депу-

татом допущены публичные оскорбления или клевета либо нару-

шения, за которые предусмотрена ответственность.

Оговорка о неответственности депутата по истечении срока

полномочий используется и в некоторых других странах, но в от-

дельных постсоциалистических государствах в 90-х годах новыми

парламентами делались попытки привлечь к ответственности быв-

ших депутатов за их голосование при тоталитарной системе.

Что касается депутатской неприкосновенности, то по общему

правилу депутаты могут быть арестованы за совершение уголовно

наказуемого деяния только с разрешения соответствующей пала-

ты парламента. Исключение составляют случаи, когда депутат

задержан на месте совершения преступления (в соответствии с Ос-

новным законом ФРГ (ст. 46)-также в течение следующего дня).

В некоторых случаях говорится о запрете подвергать депутата аре-

сту (США) и уголовному преследованию (Франция, Польша). По

Конституции РФ депутаты не могут быть задержаны, арестованы,

подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступ-

ления, а также личному досмотру, за исключением случаев, когда

это предусмотрено федеральным законом об обеспечении безопас-

ности других людей (ст. 98). Аналогичные нормы содержатся в

конституциях большинства других постсоциалистических госу-

дарств.

В некоторых конституциях указано, на какие случаи распрост-

раняется действие норм о депутатской неприкосновенности, а ка-

кие составляют исключение и не подпадают под действие норм об

иммунитете. В США депутатские привилегии не относятся к слу-

чаям государственной измены, тяжких уголовных преступлений и

так называемого <нарушения мира>. Во Франции депутат до изме-

нения конституции в 1995 г. не мог быть подвергнут аресту или

-565-

уголовному преследованию не только за уголовные преступления,

но и деликты, если на это не получено разрешения палаты, в кото-

рой он состоит, и если он не застигнут на месте совершения пре-

ступления. В некоторых развивающихся странах депутаты обла-

дают иммунитетом от судебного преследования не только по уго-

ловным, но и по гражданским делам.

Чаще всего срок действия депутатской неприкосновенности ох-

ватывает время сессии, иногда включая время следования в пала-

ту и возвращения из нее (США, Ирландия, Норвегия, Филиппи-

ны). В некоторых странах неприкосновенность распространяется

на срок сессии плюс 40 дней до ее начала и окончания (Австралия,

Великобритания, Индия, Канада), иногда - весь срок действия

мандата (Бразилия, Египет, Испания, Мексика, Шри-Ланка, Рос-

сия). Некоторые конституции, распространяя срок действия депу-

татской неприкосновенности на период сессии, предоставляют пар-

ламенту право требовать освобождения депутата из заключения

на период сессии, если он был арестован до ее начала (Япония).

Имеются и такие страны, где депутат не может быть лишен непри-

косновенности ни при каких обстоятельствах (Индия, Индонезия),

и в которых индемнитет в отношении свободы слова действует по-

жизненно, а свобода от ареста - на срок мандата (Аргентина).

В ряде случаев конституции устанавливают дополнительные

правила, гарантирующие депутатскую неприкосновенность. В Гер-

мании палатам парламента предоставлено право требовать при-

остановления задержания, ареста или уголовного преследования

депутата. По конституции Испании депутаты и сенаторы подсудны

только Уголовной палате Верховного суда (ст. 71). Согласно Кон-

ституции РФ, вопрос о лишении неприкосновенности решается по

представлению Генерального прокурора Российской Федерации

соответствующей палатой Федерального Собрания (ч. 2 ст. 89).

Конституции некоторых стран предусматривают дополнитель-

ные гарантии независимости депутата. <Никому не могут быть чи-

нимы препятствия к принятию и осуществлению депутатской долж-

ности. Не допускаются в этой связи никакие предупреждения об

увольнении или увольнение> (абз.2. ст. 48 Основного закона ФРГ).

Гарантией независимости депутата является получение им со-

ответствующего вознаграждения за счет государственного бюдже-

та. Многие конституции содержат специальные статьи об этом

(США, Испании, Германии и др.). 27-я поправка к конституции

США устанавливает, что размер такого вознаграждения не может

быть увеличен конгрессменами для себя, он будет действовать

только для следующего состава парламента.

Специальные законы определяют размеры оплаты депутатской

деятельности, включая расходы, связанные с выполнением депу-

татских обязанностей. Обычно размер вознаграждения приравни-

-566-

вается к окладам членов правительства (Австрия) либо высших

государственных служащих (Франция). В России <Депутату Го-

сударственной Думы устанавливается ежемесячный оклад и над-

бавки к этому окладу> (ст. 28 закона о статусе депутата).

Специальные законы могут содержать нормы об освобождении

окладов от налогов, льготном пенсионном обеспечении, о праве

бесплатного проезда на всех видах государственного транспорта,

об оборудовании и содержании офисов депутатов. Размер возна-

граждения может быть поставлен в зависимость от степени уча-

стия депутата в работе палаты, членом которой он состоит (Фран-

ция), от стажа депутатской деятельности, работы в комитетах

(Австрия).

Кроме основного оклада депутаты получают дополнительное

вознаграждение на содержание офиса, секретарей, помощников.

Депутату выплачиваются транспортные расходы, связанные с по-

ездками между местом жительства, избирательным округом и сто-

лицей. Он имеет право бесплатной телеграфной, телефонной и поч-

товой связи, а также бесплатного проживания в гостинице, если

это связано с исполнением депутатских функций.

В Германии по регламенту бундестага нарушение депутатами

их обязанностей, в частности, отсутствие на заседаниях или несо-

блюдение дисциплины, может повлечь за собой сокращение вы-

плат на представительские расходы, во Франции это выражается

в сокращении части депутатского вознаграждения.

Статус депутата находит выражение не только в его правах

(вносить законопроекты, участвовать в заседаниях палаты, обра-

щаться с вопросами и запросами к министрам), но и обязанностях.

К числу последних относятся: присутствие на заседаниях палат,

участие в голосовании, соблюдение правил парламентского произ-

водства. Палаты вправе налагать дисциплинарные наказания за

недолжное  поведение в парламенте во время заседания палат. В

ряде стран предусмотрена возможность временного исключения

депутата из состава палаты (Великобритания, Франция). Соглас-

но регламенту Национального собрания Франции отставка члена

комиссии возможна в случае, если он пропустил более трети засе-

даний в течение одной сессии без уважительных причин. Такой де-

путат в течение года не может входить в состав другой комиссии;

его депутатское вознаграждение сокращается на одну треть до от-

крытия следующей очередной сессии.

Во многих парламентах принимаются особые правовые меры

для защиты парламента и депутатов от правонарушений, обра-

зующих состав так называемого <неуважения к парламенту>. Про-

явлением неуважения может быть оскорбление парламентариев и

должностных лиц палат, нападение на них при исполнении ими

своих обязанностей, угроза, запугивание, отказ явиться на заседа-

-567-

ние парламентского комитета по его требованию либо представить

документ. Неуважение может проявляться и в создании беспоряд-

ков и помех в работке парламента. Наказанию за неуважение к

парламенту может быть подвергнуто любое лицо. Правила парла-

ментского производства предусматривают санкции за совершение

действий, составляющих неуважение к палате (Великобритания и

страны Содружества, воспринявшие британскую парламентскую

модель).

Российский закон о статусе депутата установил ответственность

за неправомерное воздействие на депутатов, причем действие нор-

мы распространяется и на членов семей депутатов и других их род-

ственников. Предусмотрена также ответственность за посягатель-

ство на честь и достоинство депутата. Оскорбление депутата, в

том числе и при исполнении им депутатских обязанностей, а равно

клевета в отношении депутата либо распространение информации

о его депутатской деятельности в искаженном виде влекут ответ-

ственность в соответствии с действующим законодательством.

Как можно видеть, за недолгий срок своего существования палаты

российского законодательного собрания разработали и ввели в

действие исчерпывающие нормы, защищающие права и привиле-

гии депутатского корпуса. Представляется, что во многих отноше-

ниях они гораздо шире тех, которые существуют в других странах

мира.

-568-

 3. Основные формы деятельности парламента

Законотворчество - одно из основных направлений деятельно-

сти парламента. Законодательный процесс повсюду имеет свои

особенности. Тем не менее можно выделить общие черты, свойст-

венные процедуре прохождения законопроектов в парламентах.

Каждый законопроект, внесенный в парламент лицами и орга-

нами. обладающими правом законодательной инициативы, подле-

жит обязательному рассмотрению. Чрезвычайно важно при этом

соблюдение установленных правил и последовательности рассмот-

рения законопроекта в ходе отдельных стадий (чтений), каждая из

которых обладает своими особенностями. Основные стадии зако-

нодательного процесса: внесение законопроекта в парламент, его

обсуждение на пленарном заседании и в комитетах: принятие,

утверждение и опубликование: вступление в силу. Требование со-

блюдения правил законодательного процесса - не просто вопрос

слепого подчинения правилам технологического процесса. Сама

идея одобрения важнейших законов страны общенациональным

выборным органом предполагает проведение по ним открытых и

гласных дебатов. Первоначальный смысл стадий (чтений) законо-

проектов и их тщательного изучения и обсуждения в парламенте

как раз и состоял в том, чтобы таким образом использовать пред-

568

ставительное учреждение для ограничения произвола единоличной

власти государя, а иногда - и суда (Великобритания).

Прежде чем приступить к рассмотрению проблем законодатель-

ного процесса, отметим некоторые его особенности в парламентах

с двухпалатной системой. В случае, если существует равенство па-

лат в законодательной сфере, участие обеих палат в законодатель-

ном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рас-

сматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вно-

сится в любую из палат и его обсуждение в каждой из них прохо-

дит те же стадии. Будучи рассмотренным в одной из палат и одоб-

ренным ею, он передается в другую и вслед за тем возвращается в

ту палату, в которую был внесен. Не существует каких-либо огра-

ничений для внесения законопроектов в любую из палат в Бельгии,

Бразилии, Швейцарии и др.

В странах, где конституционно-правовой статус палат неравен

и основным законодательным органом является нижняя палата, ей,

соответственно, принадлежит основная роль в процессе законо-

творчества (в России законопроект вносится в Государственную

Думу - нижнюю палату). Однако конституции обеспечивают уча-

стие в обсуждении и принятии законопроектов также и верхних

палат. Обязательной является передача принятого нижней палатой

закона верхней палате, получение ее согласия, преодоление ее вето

и др.

Другая особенность законодательного процесса связана с по-

рядком прохождения законопроекта в парламенте. Он зависит от

того. в какую категорию входит. В большинстве стран существует

особая процедура принятия конституционных законов, внесения

поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры приня-

тия обычных законов. Специальные законодательные процедуры

установлены для прохождения органических законов во Франции;

публичных и частных - в Великобритании и Канаде. К категории

публичных относятся те. которые затрагивают общие интересы и

действие которых распространяется на всю территорию страны, к

категории частных - законопроекты, имеющие местное значение и

касающиеся отдельных лиц и организаций.

Общая черта законодательного процесса состоит в том, что во

всех легислатурах принятие закона связано с осуществлением

права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъ-

ектов законодательной инициативы можно классифицировать ле-

гислатуры на те, где этот круг довольно узок, н те, где существует

широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено пра-

во вносить законопроект. К первой группе относятся легислатуры

стран, в которых право вносить законопроекты предоставлено

только членам парламента (США, Великобритания). В Велико-

британии министр, если он вносит законопроект, делает это не в ка-

-569-

честве члена правительства, а как член палаты. В ряде стран депу-

таты могут выносить законопроект только в составе группы (Индо-

незия, Китай, Иордания, Тунис).

Многие страны значительно расширяют круг субъектов законо-

дательной инициативы. Правом законодательной инициативы об-

ладают парламентские комитеты и комиссии в Австрии, Бразилии.

В ряде случаев этим правом наделены не только депутаты, по и

правительство (Австрия, Германия, Франция), глава государст-

ва - президент (Италия). По конституции Молдовы правом зако-

нодательной инициативы обладают и депутаты, и президент, и пра-

вительство. Конституции наделяют правом вносить проекты зако-

нодательные органы субъектов федерации (Мексика, Россия), ав-

тономные образования (Италия, Испания) либо иные государст-

венные или общественные организации. Согласно Конституции РФ

право законодательной инициативы имеют не только депутаты, па-

латы, президент, правительство, законодательные органы субъек-

тов федерации, но и (по вопросам их ведения) Конституционный,

Верховный и Верховный арбитражный суды. Еще более широк

круг субъектов законодательной инициативы в Бразилии. Этим

правом наделяются политические организации, местные органы,

Верховный федеральный суд, Высокий суд правосудия, Высокий

трудовой суд, Высокий избирательный суд и др. Некоторые демо-

кратические страны предоставляют право законодательно инициа-

тивы крупным группам избирателей.

Вместе с тем существуют и ограничения по вопросу о предмете

законодательной инициативы. Определенные условия установлены

для проектов конституционных законов, упомянутых выше. Высо-

кие суды Бразилии вправе вносить проекты только органических

и обыкновенных законов.

Представляется, что тенденция к расширению круга субъектов

свидетельствует, с одной стороны, об углублении демократических

начал в организации законодательной деятельности представи-

тельных учреждений. С другой стороны, это ведет к усложнению

процесса нормотворчества, появлению большого числа центров,

разрабатывающих законопроекты, и отсутствию согласованности

между ними. Подготовка законодательства требует высокой сте-

пени профессионализма. В ряде случаев более демократическая

организация законодательного процесса достигается за счет его

эффективности.

В практике российского законодательного собрания сложился по-

рядок, при котором существует множественность источников зако-

нодательной инициативы, причем лица и организации, занимаю-

щиеся разработкой законопроектов, действуют изолированно и не-

координированно. Это не позволяет увязать законодательный про-

цесс в единое целое и не способствует сосредоточенной работе над

конкретными законопроектами.

-570-

Наделение исключительным правом законодательной инициати-

вы депутатов отнюдь не означает узурпации законодательной дея-

тельности представительными учреждениями и полного отстране-

ния от разработки законов исполнительной власти. В США, хотя

исполнительная власть формально не обладает правом законода-

тельной инициативы, программа законодательной деятельности

правительства излагается и ежегодном послании президента. Мож-

но говорить о практическом признании этого права за президентом

страны, главами исполнительных департаментов и постоянных ко-

митетов конгресса. (*1). В Великобритании законодательная деятель-

ность парламента осуществляется в соответствии с программой,

подготавливаемой правительством (имеется комитет по вопросам

законодательства). Детальной разработкой законопроектов зани-

маются министерства: они консультируются с заинтересованными

организациями, но содержание законопроекта и его текст никогда

не обнародуются до представления в парламент.

Огромное неформальное влияние на законодательный процесс,

в том числе на внесение законопроектов, оказывают лоббисты

(парламентские агенты, контактные бюро и т. д.). Это представи-

тели различных влиятельных слоев общества, обладающие эконо-

мическими и политическими возможностями для содействия при-

нятию законопроектов, в которых они заинтересованы. В США за-

кон предусматривает регистрацию лоббистских организаций.

Различия в парламентских процедурах обсуждения и принятия

законов довольно велики, особенно это касается последовательно-

сти стадий обсуждения законопроектов. Общая черта законода-

тельного процесса - наличие нескольких стадий (чтений), кото-

рые проходит каждый законопроект при его рассмотрении в парла-

менте. Однако в содержание этих понятий обычно вкладывается

разный смысл (некоторые специалисты выделяют до 15 стадий

законодательного процесса в США).

Первым чтением называется обычно принятие законопроекта к

рассмотрению и оглашение его наименования в палате. Как прави-

ло, это чисто формальная стадия, не влекущая обсуждения зако-

нопроекта. Иногда в первом чтении решается вопрос о направле-

нии проекта в комитет (США); в некоторых странах в первом чте-

нии обсуждаются лишь общие черты законопроекта, его принципы.

Что касается порядка рассмотрения законопроектов в палатах,

то в одних парламентах законопроект сначала обсуждается в па-

лате в полном составе, а затем передается в комитет, в других за-

конопроект рассматривается в комитете, а потом - на пленарном

заседании палаты. Первая процедура применяется в парламентах

Великобритании. Германии, вторая - Италии, США. Франции.

(**1) См.: Очерки парламентского права. С. 72.

-571-

Указанным различием предопределяется и содержание стадий

законодательного процесса, но в самом общем виде рассмотрение

законопроекта включает две стадии: обсуждение основных, прин-

ципиальных положений и постатейное обсуждение.

Если рассмотрение законопроекта на пленарном заседании па-

латы предшествует его направлению в комитет, второе чтение ста-

новится, по существу, первым публичным обсуждением законо-

проекта после его внесения в палату. Во время второго чтения об-

суждаются основные, принципиальные положения законопроекта.

Палата не вправе рассматривать отдельные статьи законопроекта

или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, на-

сколько в принципе целесообразно изменение законодательства,

предлагаемое внесенным законопроектом. Второе чтение может

быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением его

в комитет для внесения поправок, либо отклонением. Парламент-

ские прения на этой стадии не оказывают влияния на содержание

статей законопроекта.

После рассмотрения законопроекта во втором чтении он на-

правляется в комитет (стадия комитета). В соответствующем ко-

митете палаты законопроект проходит детальное, постатейное об-

суждение. После этого он вновь обсуждается палатой (стадия до-

клада). Палата рассматривает законопроект, обсуждает сделан-

ные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи

законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками ко-

митета или новыми поправками, предложенными членами палаты

в этой стадии. В странах англосаксонского права билль не рас-

сматривается статья за статьей. Обсуждение ограничивается пред-

ложением отдельных поправок депутатов и голосованием по ним.

Председатель палаты вправе отбирать поправки, подлежащие об-

суждению (такой порядок рассмотрения законопроектов сущест-

вует в Великобритании, Канаде).

Если же второе чтение проводится после рассмотрения законо-

проекта в комитете, общая дискуссия и постатейное обсуждение

могут проводиться одновременно. Регламент Национального со-

брания Франции предусматривает, что за исключением указанных

в нем случаев законопроект не может быть передан в палату на

обсуждение, если он не стал предварительно предметом доклада

компетентной комиссии (ст. 90). Первым чтением здесь является

обсуждение законопроекта после его рассмотрения в комиссии.

Дебаты начинаются с заслушивания мнения правительства, пред-

ставления доклада комиссии. В ходе первого чтения палата прово-

дит дискуссию по законопроекту, а также его постатейное обсуж-

дение и голосование. Затем он передается в другую палату и толь-

ко после возвращения из нее проводится второе чтение.

В США, где второе чтение законопроектов также следует после

-572-

их рассмотрения в комитетах, депутаты наделены правом предла-

гать поправки к законопроекту на этой стадии. В случае их одоб-

рения большинством голосов они включаются в текст проекта.

Доклад комитета представляется палате от имени всего коми-

тета, и поэтому в некоторых странах предусмотрена возможность

меньшинства выразить по нему свое особое мнение. Меньшинство

может представить свой отдельный доклад (Мексика, Шри-Ланка)

либо дать приложение к общему докладу (Бразилия, Индия).

Вслед за вторым следует обсуждение законопроекта в третьем

чтении. Как правило, это формальный этап в обсуждении законо-

проекта, ибо во время дебатов палата уже связана принятыми по-

ложениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться по-

правки, не затрагивающие существа законопроекта (обычно чисто

редакционные, касающиеся стиля, заглавия и т. д.). Правила пар-

ламентской процедуры могут вообще не разрешать вносить какие-

либо поправки в законопроект во время третьего чтения. В США,

в частности, это может быть сделано только по единогласно приня-

тому решению палаты.

В ряде стран обсуждение законопроектов в комитетах является

основой законодательного процесса. Традиционно именно такова

роль комитетов в конгрессе США. Комитеты изучают зако-

нопроекты и заслушивают мнения правительственных учреж-

дений, представителей различных организаций, свидетельства

экспертов, решают вопрос о том, будет ли сделан доклад палате

по данному законопроекту. В случае положительного решения ко-

митет представляет доклад палате. По существу, комитет пред-

решает вопрос о том, станет ли законопроект предметом обсужде-

ния в палате во втором чтении. По мнению специалистов, 90%

законопроектов остаются не рассмотренными конгрессом из-за не-

желания комитетов дать им дальнейший ход. Конституционное

право некоторых стран предоставляет парламентским комитетам

и комиссиям еще большую долю участия в законодательном про-

цессе, наделяя их правом утверждать законопроекты. Как упоми-

налось выше, конституция Италии предусматривает возможность

установления регламентом, в каких случаях и в каком порядке

рассмотрение и утверждение законопроектов осуществляется ко-

миссиями (ст. 72). Правда, в ней содержится оговорка об обяза-

тельности обычной процедуры рассмотрения и утверждения пала-

той для законопроектов по указанным в конституции вопросам, а

также о том, что и в этих случаях законопроект до момента его

окончательного утверждения возвращается в палату, если прави-

тельство или 1/10 часть членов палаты либо 1/5 часть членов ко-

миссии потребует его обсуждения, голосования или утверждения в

палате. Аналогичные положения содержатся в конституциях Испа-

нии, Бразилии, похожие нормы есть в конституции Греции. Пала-

-573-

ты могут уполномочивать постоянные комиссии принимать зако-

нопроекты, по вправе в любой момент потребовать вернуть их.

В ряде стран роль комитетов не столь значительна. В Велико-

британии комитеты связаны решением палаты, принятым в ходе

второго чтения. Они не могут вносить в законопроекты поправки,

которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного пала-

той. При передаче законопроекта в комитет палата дает ему спе-

циальные инструкции, определяющие полномочия комитета в от-

ношении законопроекта.

Сильная комитетская система позволяет парламенту более

тщательно работать над текстами отдельных законопроектов. Но

такая организация законодательного процесса таит в себе и опас-

ности: палата в полном составе в большей степени связана реше-

нием комитета, а его состав всегда уже, чем палата. В случае же,

если палата играет более активную роль в законодательном про-

цессе, рядовые члены парламента имеют больше возможностей

участвовать в обсуждении законопроектов. Но и здесь имеются

минусы. Разработка законопроектов требует высокого профессио-

нализма, и здесь весьма полезен опыт парламентских комитетов,

которые привлекают к своей работе экспертов и специалистов. По-

этому более эффективно организована законодательная работа

парламентов, которые способны сочетать положительные моменты

той и другой системы.

После прохождения законопроектом всех предусмотренных ста-

дий он ставится на голосование. Обычно для принятия законопро-

екта требуется простое большинство голосов списочного состава

парламента или простое большинство при наличии кворума, иног-

да - большинство присутствующих (в тех странах, где кворум не

установлен). Однако для одобрения некоторых категорий законо-

проектов может требоваться большинство в 2/3. 3/4, 3/5 голосов.

Как правило, особый порядок устанавливается для принятия кон-

ституционных, органических, делегирующих, дополнительных и не-

которых других законов по наиболее важным вопросам.

Особое значение в законодательной деятельности двухпалатно-

го парламента имеют правила, устанавливаемые для преодоления

разногласий между палатами по поводу рассматриваемых ими за-

конопроектов. Законопроект, рассмотренный одной палатой и пе-

реданный на обсуждение другой, может быть одобрен ею: в него

могут быть внесены поправки и изменения; он может быть отверг-

нут полностью. Преодолению разногласий между палатами слу-

жит создание согласительных комитетов (комиссий) либо переда-

ча спорного законопроекта на рассмотрение совместного заседания

палат (Индия, Япония). В США согласительные комитеты выра-

батывают согласованный текст и передают его палатам. Палаты

могут принять текст, отклонить его, вновь вернуть в согласитель-

-574-

ную комиссию. Во всех случаях равноправие палат в законода-

тельной области требует, чтобы законопроект был согласован и

одобрен обеими палатами. Это - непременное условие его превра-

щения в закон парламента. В России, где федеральные законы

вносятся только в нижнюю палату и принимаются ею, закон, буду-

чи одобрен ею, должен быть направлен на рассмотрение верхней

палаты в течение пяти дней. В случае его отклонения создается

согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий.

Затем закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой.

Во Франции для преодоления разногласий между палатами созда-

ется смешанная паритетная комиссия. Решение об этом принимает

правительство. Существует и так называемый метод <челнока>.

Спорный законопроект передается из одной палаты в другую, пока

между ними не будет достигнут компромисс (Австралия, Бельгия,

Бразилия, Великобритания, Канада, Малайзия, Мексика, Швейца-

рия).

Если законопроект отвергается верхней палатой, он подлежит

повторному рассмотрению в нижней палате. Закон устанавливает

срок, в течение которого действует отлагательное вето (один год-

в Великобритании, два месяца - в Испании, Японии, 14 дней -

в России). Устанавливается также, какое число голосов членов

нижней палаты требуется для преодоления отлагательного вето

верхней палаты. Как правило, для этого необходимо получить ква-

лифицированное большинство голосов (Россия, Япония), но иногда

достаточно и простого большинства (Великобритания, Испания).

Перечисленные способы не исчерпывают всего разнообразия

возможностей преодоления разногласий между палатами. В Арген-

тине в случае, если одна из палат внесет поправки в законопроект,

принятый другой палатой, текст с поправками передается палате,

в которую был внесен законопроект. Ее решение является оконча-

тельным.

В принципе акт, принятый высшим законодательным органом,

наделенным всей полнотой законодательной власти, не нуждается

в каком-либо одобрении и должен стать законом. Развитие кон-

ституционного права в XX в. происходило в направлении увеличе-

ния числа стран, где принятие закона становится окончательным

актом его утверждения и вступления в силу, подпись главы госу-

дарства имеет лишь формальное значение. Такой порядок зафик-

сирован основными законами Испании, Швеции, Японии, при-

нятыми уже после второй мировой войны. Исключением в

настоящее время являются страны, где глава  государства

обладает правом абсолютного вето. Отклонение им законопроекта

означает отказ в принятии. Таким правом формально наделен

британский монарх, однако фактически оно не используется уже

более двух столетий (с 1707 г.). Аналогичным правом обладают

-575-

также монархи некоторых мусульманских стран, но они не исполь-

зуют его совсем по другим причинам: вследствие полной зависи-

мости парламента от монарха.

В большинстве стран сохраняется порядок, при котором приня-

тый парламентом закон должен быть направлен для промульгации

(удостоверения) главе государства. Промульгация - отнюдь не

формальная процедура. Президент проверяет закон с точки зрения

его соответствия конституции, ранее принятым законам и т. д. Гла-

ва государства имеет лишь право отлагательного вето, то есть пра-

во задержать опубликование закона, возвращая его на новое

рассмотрение в парламент. Закон устанавливает, в течение какого

срока он должен одобрить или отклонить законопроект (10 дней -

в США, 14 - в России). В США, согласно конституции, если в те-

чение 10 дней президент не подпишет и не возвратит закон в пар-

ламент, он считается подписанным и вступает в силу. В Конститу-

ции РФ такого положения нет. Поэтому президент иногда подолгу

задерживает закон, не подписывая и не возвращая его.

Если парламент вновь подтвердит свое решение, закон вступает

в силу. Обычно для преодоления президентского вето требуется

квалифицированное большинство голосов (Россия, США). После

повторного одобрения законопроекта требуемым большинством

глава государства обязан промульгировать его в течение установ-

ленного срока. В некоторых странах принятые парламентом зако-

ны нуждаются в контрассигнации главы правительства (Япония).

Отлагательное вето активно используется президентом США и

служит мощным инструментом воздействия исполнительной власти

на законодательный орган. Преодоление вето, особенно в условиях

партийной дисциплины - дело чрезвычайно сложное (лишь около

3% всех президентских вето были преодолены конгрессом США).

До промульгирования возможна еще одна стадия. Во Франции

принятый палатами закон может быть направлен в Конституци-

онный совет для проверки его соответствия конституции.

Существенными особенностями отличаются формы парламент-

ской деятельности при осуществлении парламентом своей основ-

ной функции - обсуждения и принятия финансового законода-

тельства.

Финансовые полномочия - старейшая прерогатива парламен-

та. Именно ему принадлежит <власть кошелька>, то есть право

осуществлять контроль за сбором налогов и расходованием госу-

дарственных средств. Финансовое законодательство должно исхо-

дить от парламента. Правительство не имеет права расходовать

государственные средства и вводить налоги без согласия парла-

мента.

Конституция США следующим образом формулирует положе-

ние о <власти кошелька>, которое принадлежит конгрессу: он име-

-576-

ет право <устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и

акцизные сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечи-

вать совместную оборону и благосостояние Соединенных Шта-

тов...> (разд. 8 ст. 1).

В принятой после второй мировой войны конституции Японии

говорится: <Правительство распоряжается государственными фи-

нансами на основе решений парламента> (ст. 83). Введение новых

и изменение существующих налогов может производиться только

на основании закона или при соблюдении условий, предписанных

законом (ст. 84). Никакие государственные средства не могут

быть израсходованы и никакие государственные денежные обяза-

тельства не могут быть приняты иначе, как по решению парла-

мента (ст. 85).

Хотя <контроль кошелька> и основанное на нем право прини-

мать финансовое законодательство составляет исключительную

прерогативу парламента, право определять финансовую политику

и распоряжаться государственными средствами в пределах

средств, вотированных парламентом, предоставлено правительству.

Именно ему принадлежит инициатива в финансовых вопросах и,

соответственно, право внесения в парламент законодательного

предложения о расходовании денежных средств и налогообло-

жении.

Конституция Японии обязывает правительство составлять и

представлять парламенту на обсуждение и утверждение бюджет

на каждый финансовый год. В Конституции РФ предусмотрена

обязанность правительства не только разрабатывать и представ-

лять Государственной Думе бюджет, но и представлять ей отчет

о его исполнении. Аналогичные положения содержатся в консти-

туциях других стран.

Во Франции полномочия правительства не ограничиваются

правом распоряжаться финансами. В некоторых случаях оно впра-

ве вводить в действие бюджет вопреки решению парламента. Под-

готовленный правительством проект вносится в нижнюю палату,

и она должна высказаться по нему в течение определенного сро-

ка. Затем законопроект передается в верхнюю палату, и он также

должен принять решение в установленный законом срок. Если же

парламент не примет проект в 70-дневный срок, то он может быть

введен в действие путем издания ордонанса, подписываемого пре-

зидентом.

Согласие парламента на сбор налогов и расходование денеж-

ных средств выражается в принятии специального законодатель-

ства. Основной финансовый закон, ежегодно принимаемый пар-

ламентом - это закон о бюджете, который содержит роспись го-

сударственных доходов и расходов. Бюджет может представлять

собой как единый акт, сводящий вместе доходы и расходы госу-

-577-

дарства, так и несколько отдельных законов. Кроме того, к числу

финансовых могут причисляться не только законопроекты, в кото-

рых финансовые статьи составляют основное содержание, но и

всякие иные законопроекты, содержащие статьи финансового ха-

рактера.

Особенность процедуры, связанной с принятием основного фи-

нансового закона (бюджета), состоит в том, что поскольку

<власть кошелька> принадлежит нижней палате, проект бюджета

должен быть внесен правительством именно в эту палату (Вели-

кобритания, США, Россия, Мексика и др.). Во Франции финансо-

вые законы направляются в первую очередь в нижнюю палату

(Национальное собрание), в Индии законопроект по бюджету^ вно-

сится одновременно в обе палаты, но рекомендации верхней па-

латы не являются обязательными для нижней.

После рассмотрения проекта бюджета в нижней палате в

большинстве стран он передается в верхнюю. Финансовые полно-

мочия последней ограничены. Как правило, она наделена лишь

правом отлагательного вето, а иногда те имеет и такового. Ан-

глийский закон о парламенте 1911 г. устанавливает, что при оп-

ределенных условиях законопроект о бюджете становится зако-

ном без одобрения палаты лордов, если он не принят ею в тече-

ние одного месяца.

Аналогичная процедура предусмотрена в конституции Японии.

В случае, если верхняя палата приняла по бюджету решение, от-

личное от решения нижней палаты, и если соглашение не достиг-

нуто с помощью объединенного заседания обеих палат либо верх-

няя палата не приняла окончательного решения в течение трид-

цати дней, то решение по бюджету, принятое 'нижней палатой,

становится решением парламента.

Конституция РФ содержит положение об обязательном рас-

смотрении верхней палатой принятых нижней палатой законов по

вопросам о федеральном бюджете; федеральных налогах и сбо-

рах; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро-

вания, денежной эмиссии. В случае несогласия Совета Федерации

с принятым Государственной Думой законом действует процедура,

которая применяется для преодоления разногласий между пала-

тами во всех остальных случаях. Сначала создается согласитель-

ная комиссия, затем следует повторное голосование и принятие

закона квалифицированным большинством нижней палаты.

В некоторых странах депутатам предоставлено право решать

вопрос об увеличении или сокращении расходов либо об отказе

в ассигнованиях, о которых просит правительство (США). Но

имеются страны, где депутаты не вправе вносить поправки, вле-

кущие сокращение или увеличение предлагаемых правительством

расходов.

<Предложения и поправки, внесенные членами парламента, не

-578-

могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокра-

щение государственных ресурсов либо увеличение государствен-

ных расходов> (ст. 40 конституции Франции). Британская палата

общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить

сумму расходов, требуемую правительством. Она вправе либо

вовсе отказать в ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму.

Еще больше осторожности со стороны депутатов, настаивающих

на расширении государственных расходов, требует соблюдать кон-

ституция Италии: <Законом об утверждении бюджета не могут

быть установлены новые налоги и новые расходы. Всякий другой

закон, влекущий за собой новые расходы или увеличение преж-

них, должен содержать указания на средства для их покрытия>

(ст. 81).

Конституции некоторых стран устанавливают, что парламент

должен получить согласие правительства в случае решений об

изменении бюджетных расходов, предложенных правительством в

проекте бюджета (абз. 1, ст. 113 Основного закона ФРГ). В Ве-

ликобритании палата общин не может ассигновать никаких

средств без просьбы правительства. Поэтому считается, что для

принятия любого законопроекта, в котором содержатся какие-

либо статьи финансового характера, необходимо получить согла-

сие правительства.

В Конституции РФ также предусмотрена необходимость за-

ключения правительства при внесении в Государственную Думу

законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от

их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи-

нансовых обязательств государства, других законопроектов, пре-

дусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального

бюджета (ч. 3 ст. 104). В соответствии с конституцией Армении

проекты законов, уменьшающие доходы или увеличивающие рас-

ходы государства, обсуждаются Национальным собранием только

при наличии заключения правительства (ст. 75).

Вводятся и иные ограничения, связанные с внесением измене-

ний в финансовые законопроекты. В Индии депутат может внести

финансовый законопроект только с санкции главы правительства,

то есть только с согласия кабинета министров.

Таким образом, конституционное законодательство многих

стран стремится поставить определенный заслон на пути парла-

ментариев, требующих непомерного увеличения государственных

расходов или их сокращения. Деятельность парламента в области

принятия финансового законодательства в определенной  мере

уравновешена требованием закона испрашивать согласия прави-

тельства в случае соответствующих предложений или решений

депутатов. Опыт некоторых стран убеждает и правильности подоб-

ного решения проблемы. Этого требуют задачи финансовой ста-

-579-

билизации и здорового функционирования экономики страны. Од-

нако депутатам в свою очередь предоставляется право контро-

лировать деятельность правительства в финансовой области. От

эффективности такого контроля также во многом зависит разви-

тие общества.

Наряду с финансовыми вопросами важнейшее значение во

взаимоотношениях парламента и правительства имеют проблемы

делегированного законодательства.   Практика делегирования

парламентом своих законодательных полномочий правительству,

возникнув в первые десятилетия XX в., получила широкое рас-

пространение в 50-е годы и в конце концов была официально

признана законами и конституциями ряда стран (Великобрита-

ния, Италия, Нидерланды, Франция, Германия и др.).

Практика делегирования знаменовала ограничение исключи-

тельных полномочий парламента в области осуществления законо-

дательной власти. Ее итогом было явное несоответствие между

формально признанной ролью парламента в качестве высшего за-

конодательного органа и его фактическим положением.

Конституции и законы предусматривают определенный порядок

издания актов делегированного законодательства. Такие акты мо-

гут иметь разную правовую форму, но все они издаются во ис-

полнение закона, уполномочивающего правительство или отдель-

ных министров издавать подобные акты. Парламент всегда со-

храняет за собой право контроля над изданием актов делегиро-

ванного законодательства.

Социалистические страны (в том числе и бывший СССР) в

свое время отказались следовать практике делегированного зако-

нодательства. Это было обусловлено тем, что в период между

сессиями постоянному органу парламента (Президиуму Верхов-

ного Совета в СССР, Государственному совету в Болгарии, Прези-

диуму республики в Венгрии и т.д.) по конституциям принадле-

жало право издавать акты, имеющие силу закона, с их последую-

щим утверждением высшим законодательным органом. В спе-

циальной процедуре делегирования законодательных полномо-

чий не было надобности. Кроме того, на практике правительства

в этих странах издавали акты, имевшие большую силу, чем закон

(особенно это относится к совместным постановлениям правитель-

ства и центрального органа правящей партии).

Практика делегированного законодательства означает опреде-

ленное ограничение законодательных полномочий парламента.

Одновременно перемещается центр тяжести в законодательной

деятельности парламента с непосредственно нормотворческой

функции к функции контроля над нормотворческой деятельностью

правительства. Соответствующие процедуры предусмотрены в де-

мократических государствах (Великобритания, Австралия, Индия

-580-

и др.). Парламентский контроль в этих условиях становится на-

дежным заслоном для бесконтрольности исполнительной власти.

Однако он отнюдь не ограничивается только наблюдением за де-

легированным законодательством, а имеет более широкое содер-

жание, будучи одной из главных составляющих в деятельности

парламента.

Понятие контроля и содержание, которое вкладывается в это

понятие, различаются в зависимости от существующей в той или

иной стране формы правления. В этом смысле можно говорить

о трех моделях этого аспекта деятельности парламента.

Первая модель реализуется в странах с парламентарной фор-

мой правления. Понятие контроля подразумевает здесь в первую

очередь институт парламентской ответственности правительства.

Вотум недоверия в парламенте влечет или может повлечь коллек-

тивную отставку правительства (но возможен и роспуск парла-

мента с обязательным назначением даты новых выборов).

Вторая модель присуща странам с президентской формой

правления. Здесь неизвестен институт парламентской ответствен-

ности правительства и некоторые иные формы контроля, приме-

няемые в парламентарных странах. Можно сказать, что в парла-

ментарных странах правительство юридически имеет больше воз-

можностей влиять на парламент вплоть до его роспуска, тогда

как в президентских республиках (речь идет, разумеется, о демо-

кратических странах) правительство не может ни распустить

парламент, ни оказывать постоянного воздействия на членов пар-

ламента во время заседаний. Правда, в постсоциалистических

странах (Россия, Казахстан и др.) президенты распустили парла-

менты, в некоторых из них (например, Белоруссия) они оказыва-

ли давление па парламентариев, в частности, не допуская их

в здание парламента. В еще большей мере это имело ме-

сто в ряде президентских республик в развивающихся странах.

При всем этом система разделения властей и сдержек и про-

тивовесов в президентских республиках (при демократическом

режиме) дает законодательной власти реальные возможности кон-

тролировать исполнительную власть. Большое значение приобре-

тают, в частности, такие способы контроля, как расследователь-

ская деятельность комитетов парламента. Самым мощным, хотя

и редко применяемым средством воздействия законодателей на ис-

полнительную власть в США, Бразилии, Венесуэле, некоторых

других президентских республиках, оказывается импичмент.

Третьей моделью можно считать систему взаимоотношений

парламента, главы государства и правительства, складывающую-

ся в странах со смешанной формой правления. Здесь существует

институт парламентской ответственности правительства и роспу-

ска парламента, а также возможность организации парламентских

-581-

слушаний и расследований. Эта система взаимоотношений как бы

комбинирует формы контроля, присущие первой и второй модели,

хотя характер отношений законодательной и исполнительной вла-

сти характеризуется рядом особенностей.

При всех различиях деятельность парламентов в области кон-

троля над правительством повсюду осуществляется в схожих фор-

мах. Обычно это дебаты по политике правительства, депутатские

вопросы, интерпелляции и запросы, парламентские расследования

и слушания, контроль за исполнением бюджета.

К деятельности по парламентскому контролю примыкает фор-

мирование или участие в формировании правительства. Эта проб-

лема подробно рассматривается в следующей главе, поэтому мы

коснемся ее лишь частично в связи с формированием парламен-

том других высших органов государства.

Парламентская ответственность правительства утвердилась в

странах, где конституционную основу взаимоотношений законода-

тельной и исполнительной власти составляет принцип парламент-

ского (ответственного) правления. В таких странах ответствен-

ность правительства образует фундамент системы парламентского

контроля. Классическим примером в этом отношении является

Великобритания. Система парламентарного (ответственного) прав-

ления здесь означает, что правительство формируется из числа

членов парламента и несет коллективную ответственность перед

парламентом. В случае вотума недоверия правительство должно

уйти в отставку в полном составе.

Институт парламентской ответственности провозглашен во мно-

гих парламентарных странах  (Австралия, Австрия, Индия,

Италия, Испания, Канада, Новая Зеландия, Япония и др.).

Правительство несет коллективную ответственность перед пар-

ламентом в странах со смешанной формой правления (например,

Россия, Франция) и там, где в президентской республике есть

отдельные элементы парламентаризма (например, Египет). Кол-

лективная ответственность правительства юридически признана

в тех развивающихся государствах-членах Содружества, где дей-

ствует система правления, сочетающая элементы как парламен-

тарной, так и президентской республики. Глава государства в та-

ких республиках, как правило - избираемый президент. Одно-

временно он является главой правительства. Тем не менее кон-

ституции предусматривают, что кабинет формируется из членов

парламента и несет ответственность перед ним. К числу таких

стран принадлежат: в Африке - Ботсвана, Кения и др., в

Азии - Шри-Ланка, в Америке - Тринидад и Тобаго, в Океа-

нии - Кирибати, Науру.

В большинстве стран с двухпалатной системой закреплена от-

ветственность правительства исключительно перед нижней пала-

-582-

той (Австрия, Великобритания, Индия, Испания, Россия, Фран-

ция, Япония). Но в случае провозглашения принципа равенства

обеих палат правительство несет коллективную ответственность

и должно пользоваться доверием обеих палат (Италия).

В странах с многопартийной системой, где ни одна из партий

не имеет парламентского большинства, весьма остро стоит вопрос

о правительственной стабильности. Политический опыт таких

стран заставляет их <рационализировать> парламентскую систе-

му, устанавливая более или менее строгие правила, регулирую-

щие министерскую ответственность. В конституциях большинства

современных государств предусмотрена довольно сложная про-

цедура внесения предложений о порицании и о доверии прави-

тельству. Предложение о порицании правительству вносится ча-

ще всего по предложению оппозиции, а иногда - по инициативе

отдельных депутатов или группы депутатов. Правительство про-

тивопоставляет ему предложение о доверии. Принятие последнего

означает одобрение парламентом обсуждаемой меры или полити-

ки правительства в целом. Вынесение же порицания или отказ

в доверии влекут отставку правительства либо роспуск парламен-

та с последующими парламентскими выборами.

Как правило, конституции содержат положения о том, каким

числом голосов должно быть подписано предложение о недоверии

(порицании), в течение какого срока такое предложение должно

быть поставлено на обсуждение, а также ряд других требований.

Согласно конституции Италии резолюция недоверия должна быть

подписана не менее 1/10 членов палаты и не может быть постав-

лена на обсуждение ранее чем по истечении трех дней с момента

ее вынесения. По конституции Испании резолюция порицания

должна быть предложена по меньшей мере 1/10 депутатов и мо-

жет быть поставлена па голосование по истечении пяти дней с

момента ее внесения. Требование подписания резолюции порица-

ния не менее чем 1/10 частью членов Национального собрания

содержит также конституция Франции. Голосование должно быть

проведено в течение сорока восьми часов после внесения резолю-

ции. Резолюция может быть принята лишь большинством членов,

составляющих Национальное собрание. В отличие от Испании

резолюция порицания в случае ее отклонения не может быть вне-

сена подписавшими ее депутатами в течение той же сессии.

Иногда устанавливаются и более жесткие условия. Так, по кон-

ституции Казахстана 1995 г. вотум недоверия правительству мо-

жет быть предложен только 1/5 общего числа депутатов, а при-

нят - большинством в 2/3 депутатов каждой из палат парла-

мента (ст. 53).

Различия в процедуре постановки вопроса о доверии (недове-

рии) правительству касаются того, кто именно может поставить

-583-

его в парламенте. В некоторых случаях соответствующее предло-

жение может быть сделано как правительством, так и официаль-

ной оппозицией (Великобритания). Во Франции право ставить

вопрос о доверии принадлежит только премьер-министру. Имеются

страны, в которых вопрос о доверии может быть поставлен как

главой правительства, так и палатой (в Испании и России -

нижней палатой, в Италии - обеими палатами).

Некоторые конституции требуют присутствия  на заседании

палаты, где решается вопрос о доверии правительству, не менее

половины депутатов (Австрия). Встречаются и другие требования

к парламенту в случае постановки им вопроса о доверии. По

Основному закону ФРГ бундестаг может выразить недоверие фе-

деральному канцлеру при условии, что большинством голосов

выберет ему преемника и обратится к президенту с просьбой об

увольнении канцлера. Президент должен удовлетворить такую

просьбу и назначить выбранное лицо.

Различия между применяемыми в разных странах процедура-

ми касаются последствий, установленных конституционным пра-

вом, в случае голосования вотума недоверия. В Великобритании

вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серь-

езным, чтобы повлечь уход в отставку и роспуск парламента, ре-

шает премьер-министр. В соответствии с нормами конституцион-

ного права Франции премьер-министр обязан вручить президенту

страны заявление об отставке правительства в случае, если На-

циональное собрание примет резолюцию порицания или если оно

не одобрит программы или политической декларации правительст-

ва. По конституции Испании правительство также обязано подать

в отставку в случае, если конгресс депутатов утвердит резолюцию

порицания. Результатом выражения парламентом .недоверия пра-

вительству и его отставки может быть досрочный роспуск парла-

мента главой государства.

Принцип коллективной ответственности правительства принад-

лежит сегодня к таким, которые не всегда согласуются с полити-

ческой практикой провозглашающих его государств. В Великобри-

тании, где этот принцип закрепился в XIX в., коллективная от-

ставка правительства - явление чрезвычайно редкое. В нынеш-

нем веке имелось два таких случая, и оба они касались необыч-

ной для парламента ситуации, когда правительство не имело

большинства в палате и было образовано правительство мень-

шинства (в 1924 г. и в 1979 г.). Причина подобного положения

в том, что в стране действует двухпартийная система и, как пра-

вило, правительство располагает поддержкой большинства членов

нижней палаты.

По-иному складываются отношения парламента и правительст-

-584-

ва в тех развитых демократических странах, где парламент функ-

ционирует в обстановке многопартийности. Коллективная отстав-

ка правительства в них - довольно обычное явление (например,

Япония и Италия, где после второй мировой войны сменилось око-

ло 50 кабинетов). Впрочем, и в некоторых странах с многопар-

тийной системой парламент не часто прибегает к этой мере. За

время существования ФРГ бундестаг лишь однажды выносил во-

тум недоверия правительству.

Наиболее часто используемой в парламентской практике боль-

шинства стран формой повседневного парламентского контроля

являются вопросы депутатов министрам. Есть страны, где роль

этой формы чрезвычайно велика (Великобритания). Имеются и

такие страны, где она не играет столь большой роли (Франция).

Существуют устные и письменные вопросы, причем соответ-

ствующая процедура тщательно регламентирована правилами и

регламентами палат. Как правило, для вопросов депутатов и от-

ветов министров отводятся определенные дни недели и часы за-

седания палат. Ответы на письменные вопросы публикуются в

официальных отчетах парламента. Депутат, желающий задать

вопрос, должен сделать предварительное уведомление палате и

не вправе требовать ответа до истечения установленных регла-

ментом сроков.

Ограничивается также число вопросов, которые депутат мо-

жет задать министру в течение одного заседания. Депутат может

предложить министру не всякий вопрос. Регламент Национально-

го собрания Франции предписывает, что вопросы, относящиеся к

общей политике правительства, должны быть адресованы не ми-

нистру, а премьер-министру (ст. 133).

Чрезвычайно подробно процедура вопросов разработана пра-

вилами производства британского парламента, где вопросы -

наиболее часто практикуемая форма его деятельности. Здесь су-

ществует понятие <допустимых> и <недопустимых> вопросов. Спи-

керу палаты предоставлено право .не принять вопрос депутата,

который, по его мнению, относится к категории недопустимых. Не-

допустимыми, в частности, считаются вопросы, задаваемые не с

целью получения информации, а с целью выяснить мнение прави-

тельства; вопросы, касающиеся деятельности частнопредпринима-

тельских организаций; затрагивающие слишком серьезную поли-

тическую проблему. Нельзя также посредством вопросов доби-

ваться информации, которая по своей природе является секретной.

Депутат не вправе задавать вторично вопрос, на который уже был

дан ответ. Спикер может не принять вопрос, если, по его мнению,

он сформулирован слишком туманно или тривиально. В вопросах

нельзя критиковать членов королевской семьи и суд: нельзя зада-

вать вопрос, касающийся конкретного судебного дела, находящего-

ся в процессе рассмотрения.

-585-

Регламенты некоторых стран разделяют все устные вопросы на

две группы: с обсуждением и без обсуждения. Во Франции устный

вопрос без обсуждения кратко излагается его автором, на что

отводится не более двух минут. Ему отвечает министр. Затем ав-

тору вопроса предоставляется пять минут для выступления; ми-

нистр может ответить. Другие выступления не допускаются. Ана-

логичный порядок предусмотрен в Германии.

Правила процедуры позволяют правительству не отвечать на

вопрос. В Италии правительство вправе заявить, что оно не может

представить ответ на вопрос. При этом оно обязано указать при-

чины, по которым это не может быть сделано. Если правительство

заявит, что не готово ответить на вопрос, оно должно указать да-

ту, когда будет дан ответ. Срок не должен превышать одного

месяца. В Великобритании министр также может отказаться от-

ветить на вопрос, причем всякая попытка получить ответ на воп-

рос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером.

Если министр отказался отвечать на вопрос, он может быть задан

вторично лишь на новой сессии парламента.

Другая форма парламентского контроля - интерпелляция -

содержит письменное обращение к правительству (или министру)

дать объяснение по поводу конкретного вопроса политики прави-

тельства или его общего политического курса. Регламент нижней

палаты итальянского парламента определяет интерпелляцию как

обращение <в письменной форме к правительству относительно

мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопро-

сам, относящимся к определенным аспектам правительственной

деятельности>. (*1). Одна из характерных черт интерпелляции состоит

в том. что она ведет к общим дебатам.

Обсуждение интерпелляции может закончиться постановкой

вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительст-

ва. Возможно внесение резолюции порицания и даже отставки пра-

вительства. <Всякая интерпелляция может дать повод для выне-

сения резолюции, которой палата выражает свою позицию> (ч. 2

ст. 111 конституции Испании). Ввиду столь серьезных последствий

правила и регламенты палат устанавливают усложненный порядок

внесения и рассмотрения интерпелляций.

Интерпелляция должна быть составлена в письменной форме.

Текст интерпелляции подлежит публикации в официальном отче-

те парламента. Правилами палат предусмотрен срок. в течение

которого интерпелляция должна быть внесена в повестку дня за-

седания палаты. Ответ правительства должен быть сообщен пала-

те в письменной форме. За его ответом следуют дополнительные

вопросы и общие прения.

Обычно форма интерпелляции применяется в странах с парла-

(**1) Парламенты мира. С. 195.

-586-

ментарной формой правления (Испания, Италия, Швеция, Япо-

ния, Норвегия и др.), но она неизвестна конституционному праву

Великобритании. Там применяется довольно своеобразная про-

цедурная форма - так называемое предложение (motion). По

существу, это проект резолюции, в котором формулируется пози-

ция по определенному вопросу. Посредством внесения такого пред-

ложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо воп-

рос, предлагая тем самым рассмотреть его и вынести по нему ре-

шение.

Член палаты, вносящий предложение, должен обосновать, по-

чему палата должна принять его к рассмотрению. Вслед за тем

начинаются дебаты. Подобная форма парламентского контроля

предусматривает возможность широкого обсуждения правительст-

венной политики. Обычно предложения вносятся оппозицией. Ино-

гда это делает правительство, предлагая парламенту одобрить

его политику в определенной сфере деятельности.

В некоторых парламентах традиционно велика роль расследо-

вательских комитетов и комиссий в осуществлении функции конт-

роля. Так, в США испытанным средством контроля остается пра-

во постоянных и расследовательских комитетов конгресса прово-

дить расследования деятельности правительственных органов, ре-

зультатом которых может явиться и вынужденная отставка главы

государства, как это случилось в 1974 г., когда расследование

юридического комитета палаты представителей привело к отстав-

ке президента Р. Никсона.

Обычно комиссии по расследованию и контролю создаются от-

дельно палатами. В конституции Японии закреплено право каждой

палаты производить расследование по вопросам государственного

управления (ст. 62). Однако в некоторых странах предусмотрено

создание не только самостоятельных расследовательских комите-

тов палат, но и совместных (Испания).

Палаты принимают решение, указывающее цель создания ко-

миссии и предмет расследования. В пределах этих задач комиссии

наделяются широкими полномочиями. Они имеют право вызова

свидетелей, причем явка свидетелей является обязательной. Ко-

миссии вправе требовать представления им необходимых доку-

ментов, выезжать с проверками на места и т.д. После заверше-

ния своей работы они представляют доклады палатам парламен-

та, и те вправе принимать соответствующие решения.

Доклады и заключения следственных комиссий не имеют зна-

чения актов судебных органов. В конституции Испании подчерки-

вается, что заключения комиссий по расследованию <не является

решающими для судов, они не затрагивают судебных решений.

Результаты расследования, однако, могут быть сообщены Госу-

дарственному прокурору, который, когда сочтет это необходимым,

принимает соответствующие меры> (ст. 76).

-587-

Детально регламентированы правила производства следствен-

ных комиссий в Основном законе ФРГ. К следственным действи-

ям комиссии применяются предписания уголовно-процессуального

закона (ст. 44). Суды и органы администрации, обязаны оказы-

вать комиссии юридическую и служебную помощь. Постановления

следственной комиссии не подлежат разбирательству. Суды сво-

бодны в обсуждении и оценке обстоятельств, лежащих в основе

расследования.

Важной формой деятельности парламента, связанной с осу-

ществлением его контрольных полномочий, является контроль за

расходованием правительством уже утвержденных парламентом

денежных средств. Эта деятельность складывается из проверки

отчетов о расходовании средств министерствами и центральными

ведомствами. С целью проведения такой проверки при парламен-

тах создаются особые органы. При многих парламентах имеются

формируемые ими так называемые счетные палаты, на которые

возлагается задача осуществления контроля за использованием

бюджета.

Частью парламентского механизма контроля за деятельностью

органов государственного управления является деятельность спе-

циально создаваемого в этих целях должностного лица - парла-

ментского уполномоченного или, как его чаще называют, омбуд-

смена. Как упоминалось выше, омбудсмен обычно избирается

парламентом для контроля за осуществлением прав граждан, но

во многих странах омбудсмены контролируют другие сферы дея-

тельности администрации (омбудсмен по делам вооруженных сил,

омбудсмен по языковым проблемам в многонациональных госу-

дарствах и т.д.). (*1).

Во многих странах формой парламентского контроля яв-

ляется особая процедура отстранения высших должностных лиц

государства - парламентская судебная процедура, так называе-

мый импичмент. Впервые она была применена в Англии. Палата

общин выступала в качестве обвинителя, палата лордов - судьи.

Эта процедура применялась в XVII-XVIII вв. После утвержде-

ния в XIX в. принципа коллективной ответственности индивиду-

альная ответственность министров, по существу, вышла из упо-

требления. Последний случай импичмента имел место в 1805 г.

Этот институт оказал значительное влияние на последующее

конституционное развитие многих стран. Сначала он оказался ин-

корпорированным в конституцию США, а в настоящее время за-

(**1) Подробнее см.: Бойцова В. В. Народный правозащитник: статус и функ-

ционирование. Ч. 1, 2. Тверь, ]994: Бойцова В. В. Омбудсмен как защитник фун-

даментальных личных прав (Новая Зеландия, Великобритания, Канада, Австра-

лия). Тверь, 1994.

-588-

креплен в конституциях многих стран (включая Россию и другие

постсоциалистические государства, хотя в их конституциях термин

<импичмент> обычно не употребляется).

Различия в процедуре импичмента касаются прежде всего

круга государственных деятелей, против которых может быть воз-

буждено обвинение. Конституция США предусматривает возмож-

ность обвинения в порядке импичмента президента, вице-прези-

дента, судей и гражданских должностных лиц (федеральных го-

сударственных служащих). В Италии, Франции, Германии, Рос-

сии процедура импичмента распространяется только на президен-

та, в Японии - на судей.

Следующее различие касается оснований привлечения к от-

ветственности. По конституции США основанием для возбуждения

дела является обвинение в измене, во взяточничестве или других

тяжких преступлениях и проступках. Американская конституцион-

но-правовая доктрина в качестве оснований импичмента рассмат-

ривает не только уголовно наказуемые деяния, но и любые про-

ступки президента, подрывающие авторитет правительства и дове-

рие к нему. В других странах, особенно там, где импичмент возмо-

жен лишь в отношении президента, перечень оснований для этого

более узок: государственная измена, посягательство на конститу-

цию, умышленное нарушение основного или иного закона.

Решение об импичменте имеет одно последствие - отстране-

ние от должности. После такого решения парламента в силу всту-

пает обычная процедура уголовного преследования; окончатель-

ный приговор выносится судом в общем порядке.

Парламент обладает полномочиями по формированию высших

органов государства, назначает на высшие государственные дол-

жности, освобождает от них, участвует в процедурах формирова-

ния государственных органов и назначениях должностных лиц.

Выше уже говорилось о назначениях членов счетной палаты и

омбудсмена (омбудсменов). Верхняя палата российского парла-

мента - Совет Федерации - назначает судей Конституционного

суда, Верховного суда. Высшего арбитражного суда, назначает и

освобождает от должности Генерального прокурора, заместителя

председателя Счетной палаты и половину ее аудиторов. Государ-

ственная Дума назначает и освобождает от должности председа-

теля Центрального банка, председателя Счетной палаты и полови-

ну ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. В Герма-

нии парламент избирает конституционный суд. В Испании часть

членов Главного совета судебной власти должна назначаться по

предложению членов обеих палат. Есть и другие назначения, про-

изводимые парламентом или той или иной из его палат.

-589-

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 17      Главы: <   8.  9.  10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17.