ГЛАВА II. СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИИ

 1. Понятие конституции и основные этапы

конституционного развития современных государств

Термин <конституция> (от латинского constitutio - установ-

ление) имеет многовековую историю, но идея конституции как

основного закона государства, устанавливающего основы его ор-

ганизации и правового положения личности, зародилась лишь в

новое время, в эпоху борьбы буржуазии и народных масс против

феодализма. Идеологи этой борьбы рассматривали конституцию

как основной закон в системе действующего законодательства,

призванный прежде всего ограничить пределы государственной

власти и обеспечить защиту прав и свобод личности. Идея эта

была сформулирована в французской Декларации прав челове-

ка и гражданина 1789 г.: <Общество, где не обеспечена гарантия

прав и нет разделения властей, не имеет Конституции> (ст. 16) (*1).

В современном конституционном праве существует множество

определений конституции. В их основу обычно кладется какой-то

один или несколько признаков, относящихся к предмету консти-

туционного регулирования, месту, занимаемому конституцией в

иерархии источников права, в национальной правовой системе.

Так, французский политолог и государствовед Ж. Бюрдо опреде-

лял конституцию как <совокупность правил, относящихся к спо-

собу назначения, организации и функционированию политических

властей> (*2). Американский исследователь К. Берд добавляет к

этому такой признак, как <определение свобод граждан> (*3). Ниге-

рийский конституционалист Б. Нвабуезе дает следующее развер-

нутое определение: <Обычно конституция является формальным

документом, имеющим силу закона, при помощи которого общест-

во устанавливает для себя управление, определяет и ограничива-

ет его полномочия, предписывает отношения между его различны-

ми органами и отношения последних с гражданами> (*4).

(**1) Французская Республика. Конституция и законодательные акты. С. 29.

(**2) Burdeau G. Droit constitutionnel et institutions politiques. P., 1957. P. 47.

(**3) Beard C. American Government and Politics. N. Y., 1949. P. 5.

(**4) Nwabuese B. Constitutionalism in Emergent States. Rutherford, 1973. P. 2.

-61-

В целом можно утверждать, что преобладающими являются

определения конституции по ее содержанию, то есть по предмету

регулируемых ею общественных отношений. Исходя из этого, кон-

ституцию можно кратко определить как основной закон государ-

ства, закрепляющий организацию государственной власти и регу-

лирующий взаимоотношения этой власти, общества и индивидов.

В <науке конституционного права понятие конституции имеет

два значения: обычно различают формальную конституцию (или

конституцию в формальном смысле) и материальную (или кон-

ституцию в материальном смысле). Различные авторы вкладыва-

ют неодинаковое содержание в эти понятия. В зарубежной науке

под конституцией в формальном смысле, как правило, понимается

закон, принимаемый и изменяемый в особом порядке и обладаю-

щий высшей юридической силой по сравнению с иными норматив-

ными актами. <Конституция - возникающий в особой форме за-

кон, который может быть изменен только определенным пред-

писанным путем и ... заранее установленными средствами...

В этом случае можно говорить о <формальном понятии>

конституции и конституции  в формальном  смысле> (*1).  Под

конституцией в материальном смысле понимается совокупность

норм, предметом регулирования которых является главным обра-

зом организация государственной власти. При этом не имеет зна-

чения происхождение норм: содержатся ли они в одном осо-

бом правовом акте, (нескольких актах или вообще являются нор-

мами неписаного, судебного и обычного права. Главное - это

их содержание, предмет регулирования. <Конституция - сино-

ним организации власти, поэтому даже при отсутствии письмен-

ного документа государство имеет конституцию, а если такой до-

кумент есть, то его положения не охватывают всей конституции> (*2).

При таком широком понимании, действительно, можно говорить о

наличии конституции в любом государстве, например, в рабовла-

дельческом и феодальном. Однако в современной зарубежной

конституционной доктрине существует и другой подход. Под кон-

ституцией в материальном смысле понимается, как правило, ре-

альный порядок осуществления государственной власти, который

может совпадать или не совпадать с порядком, установленным

формальной (или юридической) конституцией. Иными словами,

проблема переносится в совершенно иную плоскость: речь идет не

о соотношении формы и содержания, а о соотношении формаль-

ной (юридической) и реальной (фактической) конституций.

Подобный подход преобладает и в российской науке конститу-

ционного права. Под конституцией в формальном смысле понима-

ется юридическая конституция, то есть основной закон государст-

(**1) Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959. С. 89.

(**2) Ardant Ph. Op. cif. P. 55.

-62-

ва, закрепляющий основы организации государственной власти и

правовое положение личности. В материальном смысле - это

фактическая конституция, то есть складывающийся на практике

<такой порядок осуществления государственной власти, который

может существенно отличаться от порядка, предписанного юриди-

ческой конституцией> (*1).

Важным для раскрытия понятия конституции является вопросе

ее сущности. Он стал предметом дискуссий, ведущихся с момента

зарождения самой идеи конституции. В целом можно выделить

два основных подхода к его решению: один - присущий запад-

ным концепциям конституции, другой - марксистской.

Представители многочисленных школ и направлений в науке

конституционного права Запада по-разному определяют сущность

конституции. Например, представители естественной школы пра-

ва рассматривали конституцию как своего рода общественный

договор, выражение общей воли народа (нации), нормативис-

ты - как выражение высшей правовой нормы, институционалис-

ты - как статут не только государства, но и нации как корпора-

тивного  целого и т.д. Однако всем этим концепциям присущи

две характерные черты. Так, сущность конституции не свя-

зывается с отношениями борьбы и сотрудничества различных соци-

альных групп. Впрочем, ряд представителей современной зару-

бежной науки конституционного права полностью не игнорируют

yoe моменты. Ж. Бюрдо, например, указывал, что конституция

<имеет в виду социальную структуру группы (общества), либо за-

крепляя существующую, либо возлагая на власть реформатор-

скую задачу в этой области> (*2).

При всем многообразии имеющихся в западной конституцион-

ной доктрине определений понятия конституции в них подчерки-

вается сущностная черта - конституция призвана ограничить го-

сударственную власть. Так, М. Ориу, определяя конституцию как

статут государства и нации, указывал, что он <должен поставить

преграду увлечениям правительства путем всемогущей силы уста-

навливающегося права> (*3). По мнению Б. Шантебу, конституция -

что <хартия, которая ограничивает власть в рамках государства и

власть государства в рамках общества> (*4). Такой взгляд на кон-

ституцию получил признание и в русской дореволюционной лите-

ратуре. Известный государствовед Е. В. Спекторский, например,

(**1) Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989.

С. 71. См. также: Государственное право Российской Федерации. Т. 1. М., 1993.

С. 49-50; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М.,

1993. С. 36.

(**2) Burdeau G. Traite de science politique. T. til. P., 1957. P. 103:

(**3) Ориу М. Основы публичного права. М.. 1929. С. 583.

(**4) Chantebout В. Op. cit. P. 25.

-63-

писал, что конституционное государство - это государство, в ко-

тором власть не только организована, но юридически ограничена,

И <совокупность таких ограничений образует конституцию данно-

го государства> (*1).

Представления о пределах ограничения государственной влас-

ти, как будет показано ниже, менялись на различных этапах кон-

ституционного развития современных государств. Однако призна-

ние такого ограничения как сущностной черты конституции и

конституционализма в целом остается неизменным. Оно характер-

но и для современных конституционных доктрин. <Усилить кон-

ституционализм - это значит усилить эффективность ограниче-

ния власти государства> (*2).

Совершенно иной подход к определению сущности конституции

присущ марксистской доктрине. В его основе лежит классовый

анализ конституции: конституция любого государства рассматри-

вается как продукт классовой борьбы, как инструмент, с помощью

которого тот или иной класс (блок, коалиция, союз классов) за-

крепляет свое политическое господство. Такой методологический

подход был разработан в ряде произведений К. Маркса и Ф. Эн-

гельса и применен для анализа современных им конституций (*3).

Анализ, конституций с чисто классовых позиций дается и в ра-

ботах В. И. Ленина, где рассматриваются те или иные конститу-

ционные проблемы. Сформулированное им определение классо-

вой сущности конституции (<сущность конституции в том, что ос-

новные законы государства... выражают действительное соотноше-

ние сил в классовой борьбе> (*4)) стало методологической основой

науки конституционного права в социалистических странах, а

также леворадикальных конституционных доктрин на Западе и в

развивающихся странах.

Понятие <классовая сущность конституции> использовалось

для определения типа конституций и их классификации (буржуаз-

ные, социалистические, буржуазно-феодальные, пробуржуазные,

революционно-демократические и иные).

Ныне марксистская методология, применявшаяся при исследо-

вании конституции, подвергается в российской литературе по кон-

ституционному праву справедливой критике. Объектом ее стало

и разработанлое на основе этой методологии понятие <классовая

сущность конституции>. Однако неприятие этого понятия не ре-

шает самой проблемы, а именно - в чем состоит сущность кон-

(*1) Спекторский Е. R. Что такое конституция? М., 1917. С. 8.

(*2) Tfoithi H.Le constitutionalism. Japanese Reports for the XIII th Internatio-

nal Congress of Comparative Law. Tokio, 1991. P. 180.

(*3) Ci.: Маркс К. Классовая борьба во Фравдии//Маркс К., Энгельс Ф.

Соч. 2-е изд. Т. 7; Энгельс Ф. Письмо И. Блоку. 21-22 сентября 1890 г.// Там

же. Т. 37.

(*4) Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345.

-64-

ституции. Справедливо критикуя марксистскую доктрину за узко-

классовый подход, некоторые авторы, на наш взгляд, впадают в

другую крайность. Раскрывая общее понятие конституции, они

полностью исключают из своего анализа классовые факторы. Так,

Н. А. Михалева определяет конституцию как форму <выражения

народных (национальных), а не классовых интересов... продукт

высокой степени политического и юридического согласия> (*1). Дан-

ное определение столь же односторонне, как и сведение сущности

любой конституции к форме выражения исключительно классо-

вых интересов. Оно свидетельствует об отсутствии исторического

взгляда на мировой конституционный процесс, об игнорировании

природы общества, в котором возникают и действуют те или иные

конституции.

В обществе, социальная структура которого носит ярко выра-

женный классовый характер, где политический процесс, в том чис-

ле и конституционный, протекает в условиях классовых антаго-

низмов и порождаемой ими классовой борьбы, конституции не мо-

гут не отражать этих социальных явлений. Таким было, напри-

мер, общество в европейских странах (конец XVIII - середина

XIX вв.). И сегодня есть страны, где социальная структура об-

щества (при всем своем своеобразии) сохраняет или начинает

приобретать классовый облик (развивающиеся страны Азии и

Африки).

Конечно, даже в классовом обществе сущность конституции не

может быть сведена исключительно к выражению определенных

классовых интересов (хотя они и могут преобладать на том или

ином этапе его развития). В той мере, в какой конституция огра-

ничивает государственную власть, признает и защищает общече-

ловеческие ценности в области -прав и свобод личности, в органи-

зации государственной власти, она выражает и интересы всего

народа (нации).

Следовательно, при анализе и оценке как конституций прош-

лого, так и многих современных конституций нельзя полностью

игнорировать значение классовых факторов. Несомненно, напри-

мер, что первые конституции, принимавшиеся в конце XVIII -

начале XIX вв., были продуктом не <высокой степени политичес-

кого и юридического согласия>, а продуктом буржуазных револю-

ций. И выражали они не только общенациональные, общенарод-

ные интересы, но и интересы буржуазии. О согласии, социальном

консенсусе можно говорить лишь применительно к постиндустри-

альному обществу, сложившемуся к концу XX в. в развитых стра-

нах. В социальной структуре этого общества нет классов (во вся-

ком случае, в марксистском понимании), классовых антагониз-

мов. Возникающие здесь социальные конфликты между различны-

(*1) Государственное право Российской Федерации. Т. 1. С. 61.

-65-

ми социальными группами разрешаются в правовых рамках, ус-

тановленных конституцией, которая действительно выражает ин-

тересы народа (нации).

Вместе с тем представляется, что сущность конституции

не следует сводить к выражению каких-либо отдельных инте-

ресов, будьте класс, социальная группа или народ. История кон-

ституционного развития современных государств свидетельствует

о том, что конституция обычно принимается в результате компро-

мисса, достигаемого противоборствующими социально-политичес-

кими силами по таким вопросам, как ограничение пределов вме-

шательства государства в жизнь общества и индивидов, формы

организации и осуществления государственной власти, права и

свободы личности. Сущность конституции и состоит в том, что она

выражает такой компромисс, предметом которого являются эти

вопросы. Можно, конечно, возразить, что не всякая конституция

выражает компромисс между противоборствующими социально-

политическими силами. Например, о каком компромиссе можно

говорить применительно к конституциям в тоталитарных государ-

ствах, где за исключением правящей партии нет легальных поли-

тических сил, а сама конституция является в руках <господствую-

щей элиты инструментом социального контроля, который исполь-

зуется для легитимации существующего социального и политиче-

ского строя, а подчиненными группами рассматривается как ин-

струмент подавления> (*1)? Следует, однако, иметь в виду, что к та-

кой конституции вообще неприменимо понятие <конституция> в

его современном значении.

В российской литературе последних лет предложен и иной

подход к проблеме сущности конституции. Так, авторы учебника

по конституционному праву зарубежных стран различают юриди-

ческую и социально-политическую сущность конституции. По сво-

ей юридической сущности конституция - это закон, обладающий

высшей юридической силой, а по социально-политической - это

<запись, отражение баланса социальных интересов>., <запись соот-

ношения политических сил> (*2).

Представляется, что такое различение неправомерно, ибо выс-

шая юридическая сила - это не сущность конституции (то есть

внутреннее содержание), а одно из ее юридических свойств как

правового акта, по которому она отличается от иных правовых

актов, занимая в их иерархии первое место. Что касается поня-

тия <социально-политическая сущность конституции>, то его мож-

но принять. Однако авторы дают ему слишком общее определе-

(**1) The Politics of Constitutionel Change in Industrial Nations. Redesigning

the State. Ed. by K. Banting and R. Simeon. L., 1985. P. 7.

(**2) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1.

С. 38-39.

-66-

ние: сами по себе выражения <соотношение политических сил>,

<баланс социальных интересов> еще ни о чем не говорят. Ведь и

многие другие законы могут выражать и отражать баланс соци-

альных интересов. Определяющим является то, что конституция

выражает социальный компромисс или согласие, достигаемые в

момент ее принятия различными социально-политическими сила-

ми по коренному вопросу, который она решает - ограничение

пределов вмешательства государства в жизнь общества и инди-

видов. Именно этим определяется содержание конституции -

форма организации и осуществления государственной власти,

правовое положение личности, - меняющееся в ходе развития

общества.

Для того, чтобы полнее раскрыть современное понятие кон-

ституции, необходимо хотя бы кратко рассмотреть развитие ми-

рового конституционного процесса, обусловленное эволюцией об-

щества и государства в новое и новейшее время. В этом развитии

можно выделить четыре основные этапа. Первый охватывает пе-

риод с конца XVIII в. до окончания первой мировой войны; вто-

рой -период между двумя мировыми войнами; третий - пе-

риод от окончания второй мировой войны до конца 80-х годов;

четвертый - современный этап, который начался на рубеже 80-

90-х годов.

Первый этап конституционного развития - это период ста-

новления и утверждения буржуазного общества в передовых

странах Европы и Америки. Именно здесь появляются первые

конституции: США - 1787 г., Франция - 1791 г., которые наря-

ду с предшествовавшими им декларациями (Декларация незави-

симости 1776 г. и Декларация прав человека и гражданина

1789 г.) оказали огромное влияние на мировое конституционное

развитие. В этот период американская конституционная модель

послужила образцом для конституций Стран Латинской Америки

(первая из них была принята в Венесуэле в 1811 г.), француз-

ская - для конституций европейских стран (некоторые исследо-

ватели отмечают также значение конституции Бельгии 1831 г.) (*1).

Но последние испытали на себе значительное влияние и неписа-

ной английской конституции, что объяснялось в первую очередь

господством в этих странах монархической формы - правления

(в еще большей мере она повлияла на конституции первых до-

минионов Великобритании: Канады 1867 г., Австралии 1900 г.,

Южно-Африканского Союза 1909 г.).

Рамки конституционного процесса в рассматриваемый период

были довольно ограниченными - переход к конституционной го-

сударственности был осуществлен преимущественно в странах

Европы и Америки. Только к концу периода появляются первые

(**1)  См.: Маунц Т. Указ. работа. С. 88.

-67-

конституции в страдах Азии (Японии 1889 г., Китая 1912 г., Ирана

1906 г.). На африканском континенте, помимо ЮАС, только Ли-

берия имела конституцию, принятую в 1847 г. (скопированную с

конституции США).

Конституции отдельных стран, как и процесс их конституцион-

ного развития, естественно, имели свои национально специфи-

ческие черты и особенности. Однако большинству из них были

присущи некоторые общие, принципиальные черты, характеризую-

щие господствовавшую в тот период конституционную модель.

В основе этой модели лежала либеральная концепция консти-

туции как законодательного акта, призванного максимально ог-

раничить вмешательство государства в жизнь гражданского обще-

ства и отдельного индивида. Такой подход определял правовое

содержание конституции, которое сводилось к нормам, регули-

рующим организацию государственной власти и правовое поло-

жение личности. Организация государственной власти строилась

в соответствии с конституционно признанным принципом разде-

ления властей в его двух основных вариантах: жестком (амери-

канская система) и более мягком (континентальная система).

В институте прав и свобод, признаваемых и защищаемых консти-

туцией, нашла воплощение идея о естественных правах человека,

принадлежащих ему от рождения. При этом конкретное содержа-

ние и объем отдельных прав и свобод были далеко неодинаковы

в различных странах. Общим, однако, было включение в консти-

туцию лишь политических и гражданских прав, что объективно

обусловливалось достигнутым уровнем социально-экономического

и политического развития общества. Вместе с тем следует отме-

тить, что уже в этот период была предпринята попытка консти-

туционно закрепить социальную роль государства. Так, при разра-

ботке конституции Франции 1848 г. предлагалось квалифи-

цировать республику как <социальную>, но это предложение бы-

ло отклонено (*1).

Второй этап конституционного развития характеризуется тем,

что охватывает отрезок времени, когда единый до того мировой

процесс оказался разделенным в результате создания в России

социалистического государства.

Конституционное развитие стран мирового сообщества (за ис-

ключением России) на этом этапе характеризовалось следующи-

ми основными чертами. Во-первых, высокой степенью активности

конституционного правотворчества (особенно в начале периода),

что было обусловлено двумя факторами: образованием большого..

числа новых государств (например, в Европе в результате разва-

ла Российской в Австро-Венгерской империй, в Азии - начавше-

(**1) См.: Прело ML Указ. работа. С. 350.

-68-

гося кризиса колониальной системы) и демократизацией политиче-

ских режимов как в старых конституционных государствах (Гер-

мания, Испания, Мексика), так ив некоторых странах, не имев-

ших ранее конституций (Таиланд, Эфиопия, Египет и др.). Были

приняты десятки новых конституций (правда, многие из них пе-

рестали действовать к концу периода), модернизированы некото-

рые старые.

Во-вторых, господствовавшая на первом этапе конституционная

модель не претерпела сколь-нибудь существенных изменений.

В ее основе осталась все та же либеральная концепция. Однако

разработанные ею конституционные принципы, определяющие де-

мократическую организацию государственной власти и правовое

положение личности, приобретают в этот период новое качество.

Они все более получают признание как общечеловеческие ценно-

сти, имеющие универсальный характер. Об этом свидетельствует

их широкое восприятие конституциями стран, различающихся до

уровню социально-экономического развития, своей культуре, на-

циональным традициям.

В-третьих, начинают формироваться новые тенденции кон-

ституционного развития, возникновение которых обусловливалось

объективными факторами - качественными изменениями, прои-

зошедшими в социально-экономических и политических структу-

рах общества (прежде всего в странах <зрелой> демократии).

К ним относятся: включение в предмет конституционного регули-

рования нового комплекса общественных отношений (прежде все-

го экономических и социальных); расширение конституционно ус-

танавливаемых пределов вмешательства государства в жизнь об-

щества и индивидов (признание его экономической н социальной

роли): придание конституционного статуса новым институтам по-

литической системы (политическим партиям и профсоюзам); по-

явление новой категории прав и свобод человека (социально-эко-

номических); конституционное определение принципов миролюби-

вой внешней политики.

Наиболее отчетливо эти тенденции получили отражение (хотя

и не в одинаковой степени) в Веймарской конституции Германии

1919 г., конституциях Чехословакии 1920 г., Югославии 1921 г.,

Ирландии 1937 г., Мексики 1917 г., Испании 1931 г. Так, Веймар-

ская конституция содержала такие разделы, как <общественная

жизнь>, <хозяйственная жизнь>, <религия и религиозные общест-

ва>, <просвещение и школа>, положения которых, довольно под-

робно регулировали экономические и социальные отношения, раз-

личные стороны духовной жизни общества (*1). Конституция Югосла-

вии предусматривала право и обязанность государства вмеши-

ваться в экономическую жизнь общества: <Государство в

(**1) См.: Конституция буржуазных стран. Т. 1. М., 1935.

-69-

интересах всего общественного целого и на основе законов имеет

i?aai и обязанность вмешиваться в экономические отношения

граждан в духе справедливости и в видах устранения социальных

конфликтов> (*1). Широкое вмешательство государства в экономичес-

кие отношения предусматривала и конституция Мексики (закреп-

ление государственной собственности, принципа планирования на-

ционального развития, ограничение свободной конкуренции и

т.п.) (*2). Основной закон Ирландии в разделе <Международные

отношения> провозглашал приверженность идеалам мира недру-

жественного сотрудничества наций, принципу мирного разреше-

ния международных споров, общепризнанным принципам между-

народного права (*3). В конституции Чехословакии впервые была

признана роль политических партий в формировании и деятель-

ности государственных органов (*4).

Однако эти конституции представляли исключение из общего

процесса конституционного развития в тот период. Проявившиеся

в них новые тенденции в целом не затронули конституционную

модель, сломившуюся в XIX в.

Полный разрыв с этой моделью характеризует конституцион-

ное развитие в рассматриваемый период России, а затем и СССР.

На основе концепции, исходящей из постулатов марксистской тео-

рии о закономерностях развития общества и государства, их при-

роде, была создана принципиальная новая, <социалистическая>

конституционная модель, нашедшая свое воплощение в Конститу-

ции РСФСР 1918 г. и Конституциях СССР 1924 г. и 1936 г. За-

крепляемые ими принципы организации государственной власти,

политической, социальной и экономической организации общест-

ва, правового положения личности и ее отношений с обществом

и государством коренным образом отличались от конституцион-

ных принципов, выработанных к тому времени мировым консти-

туционным развитием. Принцип народного суверенитета был за-

менен принципом принадлежности государственной власти только

трудящимся, руководимым рабочим классом; принципы политиче-

ского, экономического и идеологического плюрализма - принци-

пом монизма как основы политической, экономической организа-

ции общества и его духовной жизни (однопартийность, всевлас-

тие Советов, безраздельное господство социалистической собст-

венности и марксистско-ленинской идеологии); принцип свободы

и автономности личности, пользующейся широкими правами и

свободами - ее подчиненностью обществу и государству, наде-

лению ее правами и свободами в <интересах социалистического

(**1) Конституции буржуазных стран. Т. II. М., 1935. С. 107.

(**2) См.: Мексикаяскне Соединенные Штаты. Конституцвя и законодательные

акты. М., 1986.

(**3) См.: Конституции буржуазных государств Европы. М.< 1957.

(**4) См.: Конституции буржуазных стран, Т. 1.

-70-

строительства>. В усеченном виде эти идеи получили отражение

также в конституциях Венгрии 1919 г., Монголии 1940 г.

В концептуальном плане названные конституции, хотя и в ги-

пертрофированном и искаженном виде, отразили некоторые новые

тенденции мирового конституционного развития, а именно возрас-

тание экономической и социальной роли современного государст-

ва. В частности, они впервые закрепили систему социальных и

экономических прав, что оказало немалое воздействие на консти-

туционное законодательство многих стран.

Третий этап конституционного развития характеризуется рас-

ширением масштабов конституционного процесса и существенны-

ми изменениями его содержания. Впервые этот процесс стал дей-

ствительно мировым, распространившись практически на все стра-

ны. В него включились более 130 новых государств в Африке,

Азии, Латинской Америке и Океании, возникших в результате

ликвидации колониальной системы. Для народов бывших коло-

ний принятые конституции стали символом не только обретенной

государственности, но и принадлежности к мировому сообществу

в качестве его равноправных членов.

Конституционному процессу на этом этапе присуще многооб-

разие основных конституционных моделей я их разновидностей.

Основными являлись: западная конституционная модель, сложив-

шаяся на предыдущих этапах; <социалистическая>, представлен-

ная ранее лишь советскими конституциями, а теперь и конститу-

циями других социалистических государств (Албания, Болга-

рия, Венгрия, Вьетнам, ГДР, КНДР, Китай, Куба, Польша, Ру-

мыния, Чехословакия, Югославия, Монголия); новая конституци-

онная-модель, воплощенная в конституциях развивающихся стран.

Каждая из названных моделей имела свои разновидности, свои

тенденции развития.

Развитие западной конституционной модели отмечено в рас-

сматриваемый период рядом новых моментов, которые свидетель-

ствуют об определенных качественных изменениях. Следует, од-

нако, подчеркнуть, что эти моменты далеко не в равной мере ха-

рактеризуют все относящиеся к ней конституции. В связи с этим

рассматриваемые конституции можно разделить на две группы:

конституции <второй волны> (или <нового поколения>) и <старые>

конституции (*1). К первой группе относятся конституции, принятые

в развитых странах, где после второй мировой войны был:и лик-

видированы тоталитарные режимы (ФРГ, Греция, Италия, Испа-

ния, Португалия, Япония). К ней можно отнести и конституции

(**1) См. об этом: Буржуазные конституции на современном этапе. М., 1983.

С. 7-28; Современное буржуазное государственное право. Критические очерки.

Т. 2. С. 30-50.

-71-

Франции 1946 и 1958 гг. Ко второй группе относятся конституции

Других развитых стран независимо от дат их принятия.

Конституции <второй волны> наиболее полно отразили те но-

вые тенденции, которые зародились на предыдущем этапе. Глав-

ная из них - включение в предмет конституционного регулиро-

вания нового блока общественных отношений, прежде всего эко-

номических и социальных. В результате конституция приобрета-

ет новое качество - становится основным законом не только го-

сударства, но в определенной степени и общества. В связи с этим

изменилось и конституционное регулирование отношений между

государством, обществом и индивидами. Новые конституции зна-

чительно расширяли пределы вмешательства государства в эко-

номическую, социальную и духовную сферы жизни общества, воз-

лагая вместе с тем на него соответствующие обязанности перед

обществом в целом и его членами.

Все эти явления получили теоретическое осмысление в запад-

ной науке конституционного права. В частности, изменяется само

понятие конституции, обогащается его содержание. Конституция

стала рассматриваться как основной закон, регулирующий наря-

ду с политическими также социально-экономические отношения,

что нашло отражение в новом понятии <социальная консти-

туция>. Так, по мнению Ф. Ардана, социальная конституция -

это принципы экономической и социальной организации, включе-

ние которых в текст основного закона стало <обычным явлением

новейшего времени> (*1). К. Хессе, рассматривая конституцию как

<основной порядок жизни общества>, подчеркивает, что она <не

ограничивается установлением государственного строя>, а охваты-

вает также <основы устройства негосударственной жизни> (*2).

Конституции <второй волны> расширяют и сферу регулирова-

ния политических отношений, что находит отражение в конститу-

ционализации таких важнейших институтов политической систе-

мы, как политические партии и общественные объединения. По

мнению французского конституционалиста П. Авриля, это, <пожа-

луй, наиболее интересное явление в развитии нового конституци-

онного права> (*3).

В конституциях <второй волны> получила отражение и тен-

денция к демократизации общественно-политической жизни, осо-

бенно в странах, демократическое развитие которых было прерва-

но на предыдущем этапе установлением фашистских режимов.

Они не ограничились восстановлением демократической государ-

ственности, а пошли значительно дальше, прежде всего в регули-

ровании трав и свобод человека, их правовой защиты, укрепле-

(**1) Ardant Ph. Op. cit. P. 73.

(**2) Хессе К. Указ. работа. С. 28-29.

(**3) Avril P. Essais sur les partis politiques. P., 1990. P. 22.

-72-

нии конституционной законности. В этом отношении, как отмеча-

ется в западной литературе, они явились <реакцией на прошлые

диктатуру и террор> (*1). Говоря, например, об Основном законе

ФРГ, К. Саузхеймер называет его <историческим ответом на по-

ражение демократии в 1933 г. и нацистскую диктатуру>. Именно

этим объясняется, по его мнению, то положение, которое в нем

занимает институт прав человека, а также строгое применение ко

всем институтам обязывающего принципа господства права (*2)

Одной из характерных черт конституций <второй волны> яв-

ляется регулирование ими в значительном объеме внешнеполити-

ческой деятельности государства. В прошлом конституции, отно-

сящиеся к западной модели, ограничивались, как правило, опре-

делением компетенции государственных органов в сфере между-

народных отношений (порядок объявления войны и заключения

мира, заключения, ратификации и денонсации международных

договоров). Теперь важное место в них занимают положения, оп-

ределяющие принципы миролюбивой внешней политики государ-

ства, его участие в общемировых и региональных интеграцион-

ных процессах (последнее, в частности, обусловило появление

комплекса конституционных норм, касающихся ограничения на-

ционального суверенитета, компетенции высших государственных

органов, регламентации соотношения международного и внутри-

государственного права).

Ко второй разновидности западной конституционной модели

относятся конституции, в которых отмеченные тенденции либо во-

обще не нашли отражения, либо отражены лишь частично и не

столь полно, как в конституциях <второй волны>. Иными слова-

ми, господствовавшая в значительной группе развитых стран кон-

ституционная модель, представленная <старыми> конституциями,

не претерпела здесь качественных изменений. Именно в этом

смысле рассматриваемые конституции (шли конституционные за-

коны) являются <старыми>, хотя большинство из них действи-

тельно были приняты в прошлом - начале нынешнего века (но

некоторые - в 70-80-х годах, например, закон о форме правле-

ния 1974 г. в Швеции, Конституционный акт 1982 г. в Канаде.

конституция ЮАР 1983 г.). Вместе с тем эти конституции также

подверглись определенной модернизации путем внесения измене-

ний и дополнений, которые отражали новые явления в развитии

отдельных стран и всего мирового сообщества. Эта модернизация

затронула главным образом два объекта конституционного регу-

лирования: права и свободы человека и внешнеполитическую дея-

тельность государства. Конституционное регулирование последней

по содержанию и направленности во многом сходно с соответ-

(**1) Constitutions in Democratic Politics. P. 7.

(**2) Ibid. P. 231.

-73-

ствующими положениями конституций <второй волны>, особенно-

в том, что касается проблемы соотношения внутригосударствен-

ного и международного права, участия в интеграционных процес-

сах и принципов внешней политики. В меньшей мере такое сход-

ство характерно для регулирования института основных прав и

свобод. Вносившиеся изменения касались главным образом поли-

тических и гражданских прав (включение некоторых новых, демо-

кратизация традиционных). В отличие от конституций <второй

волны> институт основных прав не был дополнен социально-эко-

номическими и культурными правами, а если некоторые из .них

и включались в конституции отдельных стран (например, Бель-

гии, Канады, Швейцарии, Финляндии), то в значительно меньшем

объеме.

Говоря о федеральной конституции Австрии, С. Морсшер под-

черкивает, что она содержит лишь <основные права либерального

и политического характера... а широкий спектр социальных прав...

относится к области обычного законодательства> (*1).

Однако главное отличие этих конституций от конституций

<второй волны> состояло в том, что они по-прежнему игнорирова-

ли вопросы экономической и социальной организации граждан-

ского общества. В них не получила адекватного отражения воз-

росшая роль современного государства, то есть по существу ос-

тались неизменными установленные в соответствии с либеральны-

ми концепциями XIX в. пределы вмешательства государства в

жизнь гражданского общества и отдельных индивидов.

Таковы в общих чертах особенности развития западной кон-

ституционной модели на третьем этапе. Вне этого развития оста-

валась лишь конституция США - ни одна из отмеченных новых

тенденций не нашла в ней отражения. Принятые пять конституци-

онных поправок 'не затрагивали содержания конституции: две из

них носили процедурный характер, а три предусматривали рас-

ширение избирательных прав граждан (отмена избирательного

налога и снижение возрастного ценза).

Вторая конституционная модель третьего этапа была пред-

ставлена социалистическими конституциями. Основу ее состав-

ляли советские конституции и прежде всего Конституция СССР

1936 г., принципиальные черты которых воспроизводились основ-

ными законами социалистических государств, возникших после

второй мировой войны. Вместе с тем последние имели ряд осо-

бенностей, которые в концептуальном плане объяснялись различи-

ем в процессе строительства социализма двух этапов: создание

основ социализма ;и развитого или <зрелого> социализма. Соот-

ветственно можно говорить о двух разновидностях <социалисти-

ческой> конституционной модели: одну представляла советская

(**1) Annuaire international de justice constitutionnelle. Т. VI. P., 1992. P, 27-28:

-74-

конституция, другую - все иные социалистические конститу-

ции. Впрочем, к концу 70-х годов, когда в большинстве стран

социалистического содружества было объявлено о переходе к

строительству <развитого социалистического общества>, эти раз-

личия, не имевшие принципиального характера, вообще стира-

ются. Важно подчеркнуть другое -общность тенденций консти-

туционного развития социалистических стран. Они наиболее

отчетливо проявились в Конституции СССР 1977 г., в новых или

модернизированных конституциях ряда других социалистических

государств (Болгарии 1971 г., ГДР 1968 г., Венгрии 1949 г. и др.).

К ним относятся: существенное расширение рамок конституцион-

ного регулирования; тотальная этатизация общества - подчине-

ние государству всех сфер его жизнедеятельности: развернутая

институционализация марксистско-ленинской партии как единст-

венной руководящей силы общества и государства (формальное

сохранение в ряде стран псевдомногопартийности не имело прак-

тического значения); усиление идеологизации основного закона.

Вместе с тем в условиях нараставшего кризиса социалистиче-

ской системы в 80-е годы в конституционном развитии ряда стран

(СССР, Венгрия, Польша, Югославия) .намечается тенденция к

определенной демократизации. Так, декларируются некоторые но-

вые политические и гражданские права, впервые вводятся их юри-

дические гарантии (судебная защита, институты парламентского

уполномоченного по правам человека, судебного конституционно-

го контроля). Однако эти новеллы не затрагивали самой основы

<социалистической> модели, а часто и не имели практического

значения (например, ст. 58 Конституции СССР 1977 г., преду-

сматривавшая судебную защиту прав, не действовала более

10 лет).

Рассмотренные конституционные модели, как мы видели, сло-

жились на предыдущих этапах развития мирового конституцион-

ного процесса. Его важнейшей особенностью явилось возникнове-

ние новой модели (имевшей две разновидности: <просоветские>

и <прозападные> конституции), воплотившейся в конституциях

освободившихся стран. Эта модель обладала своими специфичес-

кими чертами и тенденциями развития, которые, что следует осо-

бо подчеркнуть, существенно изменялись на протяжении рассмат-

риваемого этапа '.

Специфика самого процесса формирования новой конституци-

онной модели заключалась в том, что он протекал под влиянием

двух мировых моделей - западной и <социалистической>. Влия-

ние каждой из них на конституционное развитие отдельных стран

(**1) Подробнее см.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет.

Наука. Источники. Гл. IV.

-75-

и в различные периоды было далеко неодинаковым. С некоторой

долей условности в конституционном развитии освободившихся

стран в рамках рассматриваемого этапа можно выделить два пе-

риода: конец 40-х - середина 60-х годов и середина 60-х - ко-

нец 80-х.

В первый период на конституционное развитие этих стран ре-

шающее влияние оказала западная модель, представленная глав-

ным образом конституциями бывших метрополий (<вестминстер-

ская модель> - в бывших английских колониях, <рационализи-

рованный парламентаризм> V Республики - в бывших француз-

ских и т.д.). <Первые конституции, - пишет, например, о консти-

туциях африканских стран французский   конституционалист

Ж. Конак, - были зависимы от моделей метрополий. Предпри-

нимавшиеся усилия приспособить их были незначительны. Учре-

дители стремились внести в новые государства дух институтов,

технику управления, особенности парламентской жизни, свойст-

венные бывшей метрополии> (*1). Рецепирование западной модели в

ее различных вариантах объяснялось двумя обстоятельствами.

Во-первых, конституции многих освободившихся стран разраба-

тывались при прямом участии представителей бывших метропо-

лий. Так, по подсчетам У. Дейла, чиновники министерства коло-

ний разработали конституции для 33 стран Содружества(*2). Во-

вторых, и для представителей местной политической элиты, полу-

чивших образование в бывшей метрополии, ее конституция явля-

лась естественным образцом, с которым они были хорошо знако-

мы. "Рекомендуя для Цейлона конституцию по английскому образ-

цу, - писали, например, авторы доклада конституционной комис-

сии по подготовке первой конституции 1947 г., - мы предлагаем

метод управления, который хорошо знаем" (*3).

Первые конституции многих освободившихся стран явились

результатом компромисса между силами национально-освободи-

тельного движения и отступившим колониализмом, что также не

могло не отразиться на их содержании. Бывшие метрополии не-

редко добивались включения в них положений, направленных на

сохранение своих экономических и политических позиций в моло-

дых государствах. Это особенно характерно для конституций го-

сударств, возникших на месте английских колониальных владений

(например, закрепление статуса доминиона, сохранение прав и

привилегий племенной и феодальной верхушки, являющейся соци-

альной опорой колониального режима, и т.д.).

(**1) Les institutions constitutionneles des Etats d'Afrique francophones et de За

Republique Malgache. Sous la di'r. de G. Conac. P., 1979. P. 10.

(**2) Dale W. The Making and Remaking of Commonwealth Constitutions. Inter-

national and Comparative Law Quaterly. Vol. 42. Part 1. L., 1993. P. 67.

(**3) Coory M. Judicial Role under Constitutions of Sri Lanka. A Historical and

Comparative Study. Colombo, 1982. P. 63.

-76-

Влияние <социалистической> конституционной модели на кон-

ституции освободившихся стран в этот период было весьма огра-

ниченным. Оно прослеживается лишь в немногих из них и находи-

ло отражение главным образом в положениях, определявших

роль государства в экономической, социальной и духовной сферах

(например, руководящие принципы политики государства в кон-

ституциях Индии 1950 г. и Бирмы 1948 г.).

Конституции освободившихся стран <первого поколения> ока-

зались недолговечными - уже к середине 60-х годов они были

отменены или существенно изменены. Пересмотр конституций, ко-

торые воспроизводили модели бывших метрополий и несли на се-

бе печать компромисса - общая тенденция конституционного

развития подавляющего большинства рассматриваемых стран в

60-70-е годы. В рамках этой тенденции можно выделить два

основных направления проводившихся конституционных реформ:

ликвидация институтов, закрепление которых первыми консти-

туциями явилось результатом компромисса в момент достижения

национальной независимости. По своему содержанию эти рефор-

мы носили прогрессивный характер, ибо способствовали укрепле-

нию политической независимости, национального суверенитета

(например, ликвидация статуса доминиона, провозглашение рес-

публики) и внутригосударственного единства (ликвидация не-

редко навязанных форм государственного устройства, традицион-

ных институтов, содействовавших усилению регионализма и се-

паратизма);

отказ от рецепированных конституционных моделей бывших

метрополий или во всяком случае их кардинальное изменение, что

объяснялось рядом причин. Главная из них, по мнению исследо-

вателей того периода как в самих развивающихся странах, так и

западных, заключалась в несоответствии этих моделей реалиям

общества, в которые они были перенесены, в отсутствии экономи-

ческих, социальных, культурных предпосылок для их успешного

функционирования. A советской литературе такой отказ рассмат-

ривался по общему правилу как свидетельство неприятия народа-

ми развивающихся стран буржуазного конституционализма, бур-

жуазной демократии.

Несомненно, что в странах с совершенно отличной социально-

культурной средой, где отсутствовало гражданское общество, ус-

воение и укоренение конституционных идей, норм и институтов,

являющихся продуктом иной цивилизации, было чрезвычайно

затруднено. Немаловажную роль в кризисе западного конститу-

ционализма сыграл и идеологический фактор. Широкое распро-

странение получают концепции <модернизации общества>, в кото-

рых приоритет отдавался вопросам социально-экономического

развития, а проблема демократии отодвигалась на задний план

-77-

как не имеющая определяющего значения. Более того, важнейшие

институты демократии, закреплявшиеся конституциями <первого

поколения>, рассматривались как препятствие на пути <модерни-

зации> (прежде всего многопартийность, политические права и

свободы, представительное правление, основанное на принципе

разделения властей). Особенно большую роль идеологический

фактор сыграл в странах, правящая элита которых в этот период

объявила о приверженности <социалистическому выбору> (Ал-

жир, Бенин, Конго, Мадагаскар, Южный Йемен и др.).

Кризис западного конституционализма в развивающихся стра-

нах сопровождался усилением влияния на их конституционное

развитие <социалистической> конституционной модели. Как отме-

чает С. Файнер, <советско-китайская конституционная модель ста-

ла одной из больших мировых экспортных моделей> (*1). Объясня-

лось это главным образом тем, что закреплявшаяся социалис-

тическими конституциями тоталитарная организация общества и

государства отвечала стремлениям правящей элиты развиваю-

щихся стран к установлению диктаторских режимов.

Конституции <второго поколения> призваны были легитимиро-

вать диктаторские режимы, которые в большинстве случаев ус-

танавливались в результате государственных и военных переворо-

тов, ставших закономерностью политического развития освободив-

шихся стран в этот период. В плане содержания эти конституции

характеризовались следующими основными чертами. Они ограни-

чивали принцип политического и идеологического плюрализма

(вплоть до закрепления однопартийной системы и государствен-

ной идеологии); ограничивали права и свободы человека (особен-

но политические и гражданские): закрепляли решающую роль

государства в экономической, социальной и духовной жизни обще-

ства; предусматривали антидемократическую организацию госу-

дарственной власти (вплоть до освящения режима личной власти

главы государства).

По своим свойствам конституции <второго поколения> были не

столько основным законом, обладающим высшей юридической

силой (в некоторых странах последняя даже официально не при-

знавалась за ними), сколько политическим и идеологическим до-

кументом. В западной литературе эти конституции определяются

как манифесты, <устанавливающие цели, которые должны быть

достигнуты нацией, формирующие программу действий по созда-

нию общества согласно сделанному выбору> (*2).

Конечно, отмеченные черты были присущи не в равной мере

конституциям отдельных стран. Наиболее полное выражение они

(**1) Constitutions in Democratic Politics. P. 30.

(**2) Dynamiques et final's des droits africams. Acts du colloque de la Sorbonne

<La vie du droit en Afrique>. Sous la dir. de G. Conac. P., 1980. P. 387.

-78-

получили в конституциях так называемых стран социалистичес-

кой ориентации (например, конституции Алжира 1976, Бенина

1977 г., Конго 1979 г., Мозамбика 1975 г., Эфиопии 1987 г.). Эти

конституции, создававшиеся при участии советников из социалисти-

ческих стран, восприняли основные идеи, принципы и институты

<социалистического> конституционализма. Достаточно, например,

указать на такие принципы как: руководящая роль единственной

политической партии; господство общественной собственности;

примат социально-экономических прав (при ограничении полити-

ческих и гражданских); единство государственной власти и демо-

кратический централизм. Как и социалистические конституции,

основные законы рассматриваемых стран были чрезвычайно

идеологизированы. Такая идеологизация проявлялась не только в

закреплении идеологии правящей партии в качестве государствен-

ной, но и в определении природы институтов политической и эко-

номической систем (социалистическое или народно-демократичес-

кое государство, социалистическая, общенародная собственность),

в характеристике принципов внешней политики (борьба против

империализма и неоколониализма и т. п.).

Говоря о влиянии на конституционное развитие освободивших-

ся стран двух основных мировых конституционных моделей, сле-

дует вместе с тем отметить появление в этот период и нового

фактора - взаимовлияния конституций самих молодых госу-

дарств. Примерами могут служить конституция Индии 1950 г.,

которая оказала значительное влияние на основные законы мно-

гих молодых государств (например, включение в них разделов о

руководящих принципах политики государства, содержание кото-

рых весьма сходно с соответствующим разделом индийской кон-

ституции), конституция Танзании 1965 г., положения которой о ко-

дексе лидера воспроизводились основными законами ряда стран

(Замбии, Папуа-Новой Гвинеи, Сейшел, Соломоновых Островов).

При всей специфичности каждой из рассмотренных конститу-

ционных моделей, противоречивости их развития можно все же

выделить ряд общих тенденций, которые на данном этапе миро-

вого конституционного процесса все более утверждаются как гос-

подствующие. Во-первых расширение предмета   конституци-

онного регулирования, в результате которого изменяется сама

природа конституции - она становится основным законов не

только государства, но в определенной мере и общества. Во-вто-

рых, расширение конституционно определяемых пределов вме-

шательства государств в жизнь общества и возложение на него

ряда обязанностей по отношению к гражданам. В-третьих,

универсализация некоторых важнейших конституционных принци-

пов и институтов, в частности, прав и свобод человека, которые

в этот период приобретают характер международных стандартов,

-79-

определенных международными документами, аккумулировавших

накопленный за два века мировой конституционный опыт в этой

области.

Конечно, общие тенденции по-разному были отражены в тех

или иных конституционных моделях. Например, расширение пред-

мета конституционного регулирования и пределов государствен-

ного вмешательства, осуществленное конституциями социалисти-

ческих и многих развивающихся стран, приводило к этатизации

общества и полному подчинению индивида государству. Напро-

тив, в западных конституциях <первого поколения> эти тенденции

либо вообще не получили отражения либо отражены лишь час-

тично.

Неодинаково было и реальное значение общих тенденций в

конституционном развитии отдельных стран, что обусловливалось

различным соотношением юридической и фактической конститу-

ций. Так, хотя юридические конституции социалистических и

многих развивающихся стран включали в том или ином объеме

права и свободы человека, признанные международными докумен-

тами (в конституциях развивающихся стран имелись даже пря-

мые ссылки на эти документы), они оставались мертвой буквой.

Все сказанное, однако, не умаляет значения отмеченных общих

тенденций, которые во многом определили развитие мирового

конституционного процесса на следующем, современном этапе.

Четвертый этап конституционного развития начался на рубеже

80-90-х годов с крушением тоталитарных и авторитарных режи-

мов в большинстве социалистических и развивающихся стран

и вступлением их на путь демократических преобразований обще-

ства и государства. Одним из главных направлений этих преобра-

зований стало осуществление широкомасштабных конституцион-

ных реформ, обновление практически всего конституционного за-

конодательства. Только за период 1989-1995 гг. в этих странах

(а также в государствах, образовавшихся в связи с распадом

советской, югославской и чехословацкой федераций) было приня-

то около 100 новых конституций. Достаточно, Например, указать,

что из 53 африканских государств новые конституции приняли

36 государств. Суть этого процесса обновления - отказ от тота-

литарных и авторитарных конституционных моделей и принятие

демократических основных законов, в которых воплощается как

собственный опыт, так и принципы и институты, относящиеся к

общечеловеческим ценностям, выработанным мировой цивилиза-

цией к исходу XX в. Подробно эти принципы и институты

рассматриваются ниже. Здесь же отметим лишь главную, на наш

взгляд, тенденцию мирового конституционного процесса на совре-

менном этапе. Она состоит в универсализации комплекса демо-

кратических принципов и институтов, образующего основу совре-

-80-

менной конституции (например, принципы правового и социально-

го государства, разделения властей, институт прав и свобод чело-

века, соответствующий международным стандартам). Однако из

этого вовсе не следует, что отныне можно говорить о формирова-

нии какой-то единой конституционной модели.

Действительно, фактически прекратила свое существование

<социалистическая> модель (она сохраняется лишь в нескольких

странах - Китай, Куба, Северная Корея, Вьетнам). Конституци-

онная модель развивающихся стран утратила многие из своих

принципиальных черт и особенностей. Основу новых конституций

этих стран, как и постсоциалистических, составляет уже упоми-

навшийся комплекс демократических принципов и институтов. Од-

нако сохраняются и, очевидно, будут сохраняться различия между

конституциями отдельных стран (их групп), обусловленные исто-

рическими особенностями развития общества и государства, на-

пример, между конституциями <зрелой демократии> и конститу-

циями стран, совершающих переход от тоталитаризма к демокра-

тии, где процесс формирования гражданского общества находится

на начальной стадии. Впрочем, и конституции, ранее относимые

к западной модели (ныне это понятие, как нам представляется,

утратило свой смысл), также не образуют единой группы (по од-

ной классификации - конституции <первого> и <второго> поко-

лений, по другой - англосаксонские и континентальные) (*1).

(**1) The Politics of Constitutional Change in Industrial

Nations. P. 4

 2. Содержание конституции

Содержание основного закона - это совокупность конституци-

онных норм, институтов и принципов, регулирующих обществен-

ные отношения, которые определяют организацию государствен-

ной власти, взаимоотношения этой власти, общества и индивидов.

При этом следует различать два элемента: социальное содержа-

ние, то есть круг регулируемых общественных отношений (пред-

мет конституционного регулирования) и правовое содержание -

правовой материал, из которого состоит конституция (нормы, ин-

ституты, принципы).

Определяющим элементом содержания конституции являются

общественные отношения. Проблема определения предмета и пре-

делов конституционного регулирования по-разному решалась и ре-

шается теорией и практикой конституционализма на различных

этапах его развития и в отдельных странах. Она была и остается

в центре идейно-политической борьбы по конституционным вопро-

сам с момента зарождения самой идеи конституции и до наших

дней, о чем, в частности, свидетельствуют те острые дискуссии,

-81-

которые развернулись по этой проблеме при разработке Консти-

туции РФ 1993 г. (*1)  и конституции Польши (*2). И это вполне понятно,

ибо речь идет о взаимоотношениях личности, общества и государ-

ства, о роли последнего в современном обществе.

Какой круг общественных отношений и в каком объеме долж-

на регулировать современная конституция? Для ответа на эти

вопросы необходимо обратиться к мировому опыту конституцион-

ного развития, в процессе которого сформировались три основные

конституционные модели: либеральная, этатистская, либерально-

этатистская. Они различаются по предмету и пределам конститу-

ционного регулирования, которые в свою очередь определяются

ролью государства, масштабами его вмешательства в жизнь об-

щества и граждан. Иными словами, мож'но сказать, что эти моде-

ли в целом соответствуют выделяемым немецким юристом

И. Изензее трем разновидностям государства, различающимся по

степени государственного проникновения в общество: граждан-

скому правовому государству, социальному правовому государст-

ву и <социалистическому государству общего блага> (*3).

Либеральная конституционная модель характеризуется огра-

ниченностью предмета конституционного регулирования, который

практически сводится лишь к политическим и гражданским (в

смысле прав личности) отношениям. Его объектами являются

организация государственной власти (система высших органов

государства, их организация, компетенция, взаимоотношения) и

правовой статус личности, ограниченный гражданскими и полити-

ческими правами и свободами. Экономические и социальные отно-

шения остаются вне рамок конституционного регулирования, если

не считать отношений собственности и отношений, связанных с

финансовой системой государства.

Как отмечалось, либеральная модель возникла в конце XVIII-

начале XIX вв., когда государственное вмешательство в жизнь

гражданского общества было ограниченным. В ней 1нашли

отражение господствовавшие   в   тот   период либеральные

экономические и политико-правовые концепции. Экономический

либерализм   провозглашал   невмешательство государства в

экономические отношения, отводя ему роль <ночного сто-

рожа> (в действительности роль государства никогда не сво-

дилась лишь к охране этих отношений). Концепция прав человека

обосновывала невмешательство государства в иные сферы жизни

(**1) См.: Топорнин Б. Н. Конституционно-правовые проблемы формирования

новой экономической системы // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992.

С. 5-15: Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 8-9.

(**2) К konstitucji stabilizujacej polske. Warszawa, 1994. S. 11, 25-35.

(**3) См.: Вестник Московского университета. Серия 12. Социально-политические

исследования. 1992. № 6. С. 51.

-82-

гражданского общества. Согласно этой концепции основные пра-

ва - это естественные права человека, которые принадлежат ему

от рождения, а не созданы государством. Их осуществление пол-

ностью зависит от воли человека и не требует каких-либо пози-

тивных действий со стороны государства, на которое конституция

возлагает лишь одно обязательство - не вторгаться в сферу ин-

дивидуальной свободы гражданина, и одну обязанность - защи-

щать его права.

Таким образом, либеральная конституционная модель в тот пе-

риод объективно соответствовала как уровню развития граждан-

ского общества, так и господствовавшим представлениям о взаи-

моотношениях общества, государства и личности. Она сохраняет-

ся и поныне во многих развитых странах Запада, несмотря на из-

менившиеся исторические условия (конституции <первого поколе-

ния>, о которых говорилось выше). Как и в других развитых

странах, и здесь государство давно уже стало <интервенционист-

ским и регулирующим>, активно вмешивающимся в экономичес-

кие и социальные отношения. Однако новая экономическая и со-

циальная деятельность государства регулируется обычным зако-

нодательством. не находя отражения в социальном содержании

конституции. Некоторое расширение предмета конституционного

регулирования в последние десятилетия произошло главным об-

разом за счет включения новых политических отношений, связан-

ных с внешнепол.итической деятельностью государства.

Конституции, относящиеся к либеральной модели, представля-

ют собой лишь <рамки управления>, устанавливая основные по-

литические отношения, но оставляя многие элементы неурегули-

рованными, предоставляя их регулирование практике и нефор-

мальному приспособлению (*1).  Именно в этом их основной недо-

статок, ибо они не содержат правовых гарантий от чрезмерного

вмешательства государства в жизнь общества и не возлагают на

него новых конституционных обязанностей по отношению к граж-

данам, особенно в экономической и социальной сферах. В стра-

нах с давними демократическими традициями, с развитым граж-

данским обществом этот недостаток не столь очевиден. Здесь

юридическая конституции дополняется реальной (<практика и

неформальное приспособление>), которая отражает новую роль

государства, устанавливает рамки его экономической и социаль-

ной деятельности в соответствии с объективными потребностями

развития гражданского общества. Конечно, и для этих стран ли-

беральная модель во многом является архаичной, не отвечающей

ни качественно новому состоянию гражданского общества, ни

положению, которое в нем ныне занимает индивид. Тем более не

подходит она к странам, где процесс перехода к гражданскому

(**1) The Politics of Constitutional Change. P. 8.

-83-

обществу находится на начальной стадии и где более или менее

длительное время государство осуществляло тотальное вмеша-

тельство в экономическую, социальную и духовную сферы жизни

общества (постсоциалистические и развивающиеся страны). По-

этому особенно важно четко определить в основном законе пре-

делы вмешательства государства в эти сферы. Кроме того, как

отмечает Е. А. Лукашева, в отношении постсоциалистических

стран <необходимо считаться с социальными ожиданиями общест-

венного сознания и стремиться к формированию отношений, в ко-

торых государство не будет пассивным созерцателем, индиффи-

рентным к положению граждан, включившихся в неведомые им

ранее рыночные ситуации> (*1).  Все это диктует необходимость вклю-

чения в предмет конституционного регулирования соответствую-

щих общественных отношений, определяющих содержание эконо-

мической и социальной функций современного государства.

Этатистская конституционная модель представляет собой дру-

гую крайность - она характеризуется чрезмерным расширением

предмета конституционного регулирования. Социальное содержа-

ние конституции составляют общественные отношения, определяю-

щие все системы, подсистемы .и элементы общества, образующие

его политическую, экономическую, социальную, идеологическую

(духовно-культурную) структуры.

Эта модель возникла в России с принятием Конституции

РСФСР 1918 г., а после второй мировой войны утвердилась в дру-

гих социалистических странах и ряде развивающихся стран

социалистической ориентации. В ее основе лежит концепция

государства как главного орудия строительства нового общества,

что предопределяет тотальное государственное вмешательство во

все общественные отношения, исключающее саму возможность

существования таких отношений, которые не организуются, не ре-

гулируются и не контролируются непосредственно государством.

Вот как, например, определяла задачи советского государства

Конституция СССР 1977 г.: <Создание материально-технической

базы коммунизма, совершенствование социалистических общест-

венных отношений и их преобразование в коммунистические, вос-

питание человека коммунистического общества, повышение мате-

риального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение

безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию

международного сотрудничества> (*2).

Представление о гипертрофированной роли государства в об-

щественном развитии получило отражение и в конституциях стран

социалистической ориентации. В них также государство опреде-

лялось как главное орудие <перестройки экономики и совокупно-

(**1) Социальное государство и защита прав человека. М., 1994. С. 6.

(**2) Конституция СССР 1977 г. М., 1977.

-84-

сти всех общественных отношений> (ст. 29 конституции Алжира

1976 г.) (*1). Конституция Народной Республики Бенин 1977 г.

возлагала на государство задачу организации <эффективного и

всеобъемлющего управления экономикой... всеми важными секто-

рами, а также установление новых общественных отношений...>

(ст. 14) (*2).

Отсюда стремление к детальной регламентации в основном за-

коне всех видов и сторон общественных отношений. Так, жестко

регламентируется структура политической системы общества: за-

крепляется легальный статус конкретной политической партии

(реже - партий), конкретных основных общественных организа-

ций, определяются роль каждого из этих политических институ-

тов, принципы их взаимоотношений. Особенно детально регламен-

тируются экономические отношения: закрепляются формы собст-

венности, определяются роль и перспективы их развития, объекты

каждой из форм собственности, методы руководства соци-

ально-экономическим развитием (вплоть до предписания, напри-

мер, в Конституции СССР 1977 г. таких конкретных методов, как

хозрасчет), принципы распределения доходов и т.п. Объектом

конституционного регулирования является социальная структура

общества: указываются классы и социальные группы, определяют-

ся их роль, перспективы развития, принципы взаимоотношений,

роль государства в преобразовании социальной структуры общест-

ва и т. п.

Из приведенных примеров следует вывод о том, что этатист-

ская модель не оставляет каких-либо автономных, неурегулиро-

ванных сфер ни в жизни общества, ни в жизни его членов, отри-

цает принцип плюрализма во всех областях общественных отно-

шений - политических, экономических, социальных, идеологиче-

ских.

Вместе с тем включение в предмет конституционного регули-

рования новых объектов, прежде всего экономических и социаль-

ных отношений, социально-экономических и культурных прав

граждан, впервые осуществленное этатистскими конституциями,

(прежде всего советскими), в концептуальном плане означало

важный шаг в развитии современного конституционализма. Такая

<социализация> конституции соответствовала общемировой тен-

денции к возрастанию роли государства, расширению его вмеша-

тельства в жизнь гражданского общества. Эта тенденция намети-

лась еще в конце прошлого века. Отмечая ее, известный русский

юрист Ф. Кокошкин в 1912 г. писал, что идея о .необходимости ши-

рокого вмешательства государства в экономическую жизнь быст-

(**1) Алжирская Народная Демократическая Республика. Конституция и зако-

нодательные акты. М" 1983.

(**2) Конституция Народной Республики Беннн. М" 1980.

-85-

ро распространилась и получила признание в так называемом

государственном социализме. <Во всяком случае, старый <клас-

сический> либерализм, отводивший государству в обществе роль

<ночного сторожа>, является в настоящее время совершенно ус-

таревшей теорией> (*1). Кстати, именно это обстоятельство объектив-

но способствовало тому, что опыт <социализации> первых совет-

ских конституций оказал известное влияние на конституции многих

несоциалистических стран (особенно . после второй мировой

войны).

Этатистская конституционная модель в конечном счете оказа-

лась нежизнеспособной, как и государство, породившее ее, о чем

свидетельствует отказ от нее на рубеже 80-80-х годов в большин-

стве бывших социалистических стран и стран социалистичес-

кой ориентации. Она сохраняется лишь в КНР, Вьетнаме, КНДР

и на Кубе, причем в первых двух в нее были внесены некоторые

изменения. Однако эти изменения не касаются социального содер-

жания конституции - предмет конституционного регулирования

остается прежним, типичным для данной модели. Вот как он оп-

ределен, например, в преамбуле конституции Вьетнама 1992 г.:

<Настоящая конституция регламентирует политическую, экономи-

ческую, социальную и культурную системы, систему националь-

ной обороны и безопасности, основные права и свободы граждан,

структуру и принципы организации и деятельности государствен-

ных органов, институционализирует отношения между партией-

руководителем и народом - хозяином и государством - управи-.

телем> (*2).

Изменения, внесенные в конституцию КНР в 1993 г., как и но-

вая конституция Вьетнама, лишь немного ограничивают вмеша-

тельство государства в экономические отношения, допуская в оп-

ределенных пределах развитие рыночной экономики, но под непо-

средственным руководством государства. Согласно, например,

ст. 15 конституции Вьетнама, <государство развивает рыночную

экономику, состоящую из нескольких частей, действующую в со-

ответствии с рыночным механизмом, поставленным под управле-

ние государства...>.

Расширение предмета конституционного регулирования до та-

кого объема, который присущ этатистской модели, ведет к огосу-

дарствлению общества, замене механизма его саморегулирования

механизмом тотального государственного регулирования, к полной

зависимости личности от патерналистского государства (этот па-

тернализм особенно сильно выражен в системе экономических,

социальных и культурных прав).

Среднее положение между двумя рассмотренными моделями

занимает либерально-этатистская конституционная модель. С од-

(**1) Коношкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 107.

(**2) Republique Socialiste du Vietnam. Constitution 1992. Hanoi, 1992.

-86-

ной стороны, предмет конституционного регулирования, в отличие

от либеральной модели, расширен за счет включения обществен-

ных отношений, определяющих основы организации общества, а

также новых отношений между личностью и государством -

предоставление последним ряда социальных благ (в форме эко-

номических, социальных и культурных прав, реализация которых

невозможна без содействия государства). С другой - такое рас-

ширение предмета конституционного регулирования, в отличие от

этатистской модели, осуществляется в оптимальных пределах,

обеспечивающих нормальное функционирование механизма само-

регулирования гражданского общества и исключающих возмож-

ность чрезмерного вмешательства в него государства. Иными сло-

вами, регулирование общественных отношений, составляющих со-

циальное содержание конституции, сочетает традиционный либе-

рализм с умеренным этатистским началом.

Либерально-этатистская модель возникла в межвоенный пе-

риод, отразив возросшую роль современного государства в разви-

тии гражданского общества (предотвращение экономических и

социальных кризисов, обеспечение научно-технического и социаль-

ного прогресса). Однако в тот период она была представлена,

как отмечалось, лишь немногими конституциями. Широкое рас-

пространение она получила после второй мировой войны, став в

последней четверти нынешнего столетия господствующей, ибо бо-

лее всего соответствует природе современного демократического

государства как государства, в котором <в результате демокра-

тических Процессов либерализм <потеснен> социально-этатистским

началом, но <наступление> последнего сдерживается конституци-

онно-правовыми рамками> (*1).

К либерально-этатистской модели на современном этапе отно-

сятся основные законы многих стран <зрелой> демократии (кон-

ституции <второго поколения> в ФРГ, Франции, Италии, Испании,

Португалии и др.), всех постсоциалистических стран (в том числе

Конституция Российской Федерации 1993 г.), большинства разви-

вающихся стран (например, все новые конституции, принятые на

рубеже 80-90-х годов).

Конечно, предмет и пределы конституционного регулирования

в конкретных основных законах весьма различны, ибо зависят от

соотношения элементов либерализма и этатизма, то есть в конеч-

ном счете от масштабов вмешательства государства в жизнь об-

щества. Это соотношение неодинаково в отдельных странах (или

их группах), оно может меняться и в пределах одной страны на

разных этапах ее развития в зависимости от изменения роли го-

сударства.

(**1) Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство. Введение

в теорию. М., 1992. С. 61.

-87-

Так, в постсоциалистических и развивающихся странах, где

процесс формирования гражданского общества находится лишь

на начальной стадии, роль государства более существенна, чем

в странах, где такое общество давно уже сложилось. В первой

группе стран перед государством стоят задачи, связанные с пре-

образованием исковерканного тоталитаризмом общества в граж-

данское общество, что требует, в частности, государственного со-

действия возникновению и развитию его экономических и полити-

ческих структур. Во второй - государство охраняет уже сложив-

шийся механизм саморегулирования гражданского общества и

обеспечивает своим вмешательством лишь его нормальное функ-

ционирование в общих интересах. Этим обусловлено установление

различных пределов конституционного регулирования отношений,

определяющих основы общественного строя. В конституциях пост-

социалистических и развивающихся стран они регулируются в

большем объеме, чем в конституциях развитых стран. Примером

могут служить экономические отношения, образующие экономи-

ческую систему общества. Конституции развитых стран, относя-

щиеся к рассматриваемой модели, как правило, ограничиваются

закреплением права частной собственности, ее социальной функ-

ции, возможности национализации, иногда провозглашением пра-

ва на труд  и <принципа справедливого распределения доходов.

При этом конституции не определяют характера экономической

системы - в этом просто нет необходимости, поскольку граж-

данское общество, экономическую основу которого составляют

частная собственность, рыночное хозяйство я свободная конкурен-

ция, это давно существующая реальность, не требующая специ-

ального конституционного определения. Исключением является,

пожалуй, конституция Испании, в ст. 38 которой говорится о сво-

боде предпринимательства <в рамках рыночного хозяйства> и воз-

можности вмешательства в эту деятельность <в соответствии с

общими экономическими требованиями, включая планирование>.

Иное наблюдается в странах, которым еще предстоит переход

к нормально функционирующему гражданскому обществу. Здесь

необходимой предпосылкой такого перехода является закрепле-

ние в основном законе основных принципов и элементов экономи-

ческой структуры формирующегося гражданского общества. Этим

объясняется более детальная регламентация в новых конституци-

ях постсоциалистических и развивающихся стран экономических

отношений.

Во-первых, в них четко определяется <природа экономической

системы, основанной на рыночных отношениях (Болгария, Молдо-

ва, Словакия и др.). Так, в конституции Болгарии 1991 г. указы-

вается, что <экономическая система основана на свободной хозяй-

-88-

ственной инициативе> (ст. 19)^ конституция Словакии 1992 г.

(ст. 55) устанавливает: <Хозяйство Словацкой Республики осно-

вано на принципах социально и экологически ориентированной

рыночной экономики> (*2). Положения о природе экономической си-

стемы содержатся и в ряде новых конституций развивающихся

стран. Например, согласно ст. 98 конституции Намибии 1990 г.

экономический строй основан на принципах смешанной экономики

и многообразии форм собственности (*3), в конституции Перу 1993 г.

говорится о <социальной рыночной экономике> (ст. 58) (*4).

Во-вторых, конституционно закрепляются различные формы

собственности. Например, в ст. 8 Конституции РФ указаны част-

ная, государственная, муниципальная собственность, в ст. 41 кон-

стуции Мозамбика 1990 г. говорится о взаимодополняющих

формах собственности: государственной, кооперативной, смешан-

ной, частной, семейной (*5).  При этом в ряде конституций определены

объекты собственности, преимущественно государственной (на-

пример, в конституциях Болгарии, Югославии, Намибии, Молдо-

вы, Казахстана и др.). Кроме того, определяются принципы эко-

номической политики государства (Индия, Шри-Ланка, Мозам-

бик и др.).

Конкретное содержание и объем регулируемых общественных

отношений в каждой конституции, относящейся к рассматривае-

мой модели, определяются также специфическими условиями дан-

ной страны. Например, в странах, где остро стоит земельный воп-

рос, особым объектом конституционного регулирования являются

земельные отношения. Так, конституции; Италии, Португалии,

Российской Федерации, Болгарии, Мозамбика, ЮАР, Бразилии

содержат специальные положения о земельной собственности.

Конституция РФ признает право граждан и их объединений иметь

в частной собственности землю (ст. 36), конституция Мозамбика

устанавливает государственную собственность на землю (ст. 46),

конституция ЮАР регулирует процедуру восстановления прав на

землю лиц и общин, лишенных его на основании дискриминаци-

онных законов, изданных с 1913 г. (ст.ст. 121-122).

Другим примером могут служить политические отношения,

определяющие структуру политической системы общества. Так, в

странах, где сложилась и нормально функционирует многопар-

тийная система, конституции, как правило, ограничиваются крат-

кими положениями о свободе образования и деятельности полити-

ческих партий, их роли в политической жизни (например, кон-

(**1)  См.: Право и жизнь. М., 1992. № 1.

(**2) Sbirka zakonu Ceske a Slovenske Federativni Republiky. Praha, 1992. С. 42.

(**3) The Constitution of the Republic of Namibia. Windhoek, 1990.

(**4) Constitucion Politica del Peru 1993. Lima, 1993.

(**5) Constitunao da Repubika de Mozambique. Maputo, 1990.

-89-

ститупии Франции, Италии, Германии). Напротив, в странах, где

длительное время действовала однопартийная система, а много-

партийность только складывается, конституции особо закрепляют

принцип политического плюрализма (многопартийности) и прин-

ципы, регламентирующие отношения между политическими пар-

тиями и государственными органами (Венгрия, Болгария, Румы-

ния, Ангола, Казахстан и др.).

Анализ трех конституционных моделей, различающихся по

своему социальному содержанию, позволяет сформулировать ряд

принципиальных положений относительно предмета и пределов

конституционного регулирования.

Во-первых, современная конституция не может ограничиваться

регулированием традиционных объектов (организация государ-

ства, политические и гражданские права человека), а должна ре-

гулировать комплекс общественных отношений, определяющих

основы организации общества, экономические, социальные и куль-

турные права граждан, что обусловливается возросшей экономи-

ческой и социальной ролью государства, существенным изменени-

ем отношений между ним. Обществом и его членами. Она должна

быть, следовательно, конституцией не только государства, но в

известной мере и общества.

Во-вторых, такое расширение предмета конституционного ре-

гулирования не должно приводить к огосударствлению общества,

полному подчинению личности патерналистскому государству, что

достигается сочетанием начал умеренного либерализма и умерен-

ного этатизма. Этому требованию более всего отвечают конститу-

ции либерально-этатистской модели, которая, как свидетельству-

ет опыт мирового конституционного развития, становится в на-

стоящее время господствующей.

В-третьих, социальное содержание конституции должны со-

ставлять наиболее существенные общественные отношения, имею-

щие принципиальное значение в определении организации госу-

дарства, отношений между ним, обществом и его членами.

Конечно, не всегда можно достаточно легко определить, какие

именно общественные отношения являются наиболее существенны-

ми, имеющими конституционное значение (в материальном смыс-

ле) и, следовательно, требующими конституционного урегулиро-

вания. На трудность определения предмета конституции указы-

вал, например, французский исследователь П. Бастид, отмечая,

что в современных конституциях наряду с нормами, являющими-

ся по своему материальному содержанию конституционными, не-

редко появляются <нормы, конституционные лишь по своей

форме> (*1).

Действительно, расширение предмета конституционного регу-

(**1) Bastid P. L'idee de constitution. P., 1985. P. 17-18.

-90-

лирования иногда происходит за счет включения в него общест-

венных отношений, не являющихся по своему содержанию консти-

туционными. Это особенно характерно для основных законов ря-

да развивающихся стран (например, Индии, Малайзии, Бразилии,

Мексики, Намибии), которые подробно регламентируют вопросы,

относящиеся к финансовому, административному, судебному пра-

ву. Так, в конституции Бразилии 1988 г. (до ее пересмотра в

1994 г.) имелись положения о суммах налогов, направляемых на

финансирование отдельных социальных программ, об уровнях

банковских учетных ставок и т. п. (*1). Конституция Индии подробно

регламентирует порядок 'назначения и увольнения государствен-

ных служащих (основания увольнения или понижения в должно-

сти, в каких случаях гражданский служащий имеет право пред-

ставлять возражения, а в каких нет и т.п.). В этой связи индий-

ский юрист Д. Радж отмечает, что основной закон Индии -

<это не только конституция, но и кодекс, имеющий дело со всеми

важными аспектами... административной системы (*2).

Такое часто неоправданное расширение предмета конституци-

онного регулирования объясняется рядом причин. В ряде случа-

ев - это одно из проявлений сущности конституции как компро-

мисса между различными социально-политическими силами, каж-

дая из которых стремится включить в нее положения, отражаю-

щие отстаиваемые ею интересы (иногда частные, сиюминутные).

В иных случаях излишне детализированная регламентация отно-

шений, выходящая за конституционные рамки, является резуль-

татом целенаправленной политики. В частности, это относится к

конституциям развивающихся стран. Так, Д. Басу, говоря об ин-

дийской конституции, подчеркивает, что <нормальное действие мо-

лодой демократии может быть поставлено под угрозу, если кон-

ституция не решает в деталях вопросы, которые в других консти-

туциях отнесены к обычному законодательству. Этим объясняется,

почему в нашей конституции имеются детальные положения об

организации правосудия, административных служб, комиссии по

долям гражданской службы и т.д.> (*3).

Таким образом, проблема социального содержания конститу-

ции не может быть сведена лишь к определению видов общест-

венных отношений, включаемых в предмет конституционного ре-

гулирования. Важное политическое (а не чисто техническое) зна-

чение имеет вопрос о том, в каком объеме регулируются те или

иные виды этих отношений. В общем плане об этом уже говори-

лось, но можно привести и частные примеры. Сравним, например,

положения, касающиеся организации и деятельности парламента,

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Brazil. N. Y" 1989.

(**2) Raj D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi, 1981. P. 26.

(**3) Basu D. Introduction to the Constitution of India. New Delhi. 1982. P. 31.

-91-

содержащиеся в конституциях Франции 1946 г. и 1958 г. Первая

ограничивалась установлением лишь принципиальных положений,

предоставляя парламенту детализировать их в регламентах па-

лат (*1). Вторая, напротив, сама подробно регламентирует такие

положения, определяя даты л продолжительность парламентских

сессий, число постоянных комиссий в каждой палате, установле-

ние порядка дня работы палат и т.п. Такое расширение сферы

регулирования соответствующих отношений далеко не случайно:

оно объясняется стремлением к ограничению полномочий парла-

мента (<рационализированный парламентаризм>). <Именно огра-

ничение суверенитета парламента обусловливает столь детальное

регулирование конституцией вопросов организации и деятельности

парламента... Конституция содержит детализированные предпи-

сания, которые обычно не фигурируют в основном законе...> (*2). Та-

кой подход характерен и для конституции Казахстана 1995 г., на

которую значительное влияние оказала французская конституция.

Подобное детализированное регулирование приводит к стира-

нию различий между конституцией как основным законом, уста-

навливающим исходные начала всех иных правовых институтов,

и текущим законодательством, призванным конкретизировать ос-

новополагающие конституционные положения. И наоборот, в кон-

ституции могут быть специально опущены важные вопросы, тре-

бующие именно конституционного урегулирования. Примеры тако-

го <умолчания> дает Конституция Российской Федерации (отсут-

ствие принципиальных положений о порядке формирования Со-

вета Федерации, о полномочиях прокуратуры и др.).

Социальное содержание конституции определяет ее правовое

содержание, которое, как отмечалось, составляют конституцион-

ные нормы, институты и принципы.

Конституционные нормы - это основной правовой материал,

из которого состоит конституция. Существует ряд видов таких

норм, различающихся по своей природе (по содержанию, харак-

теру регул.ируемых общественных отношений, юридической значи-

мости) .

Основную массу составляют нормы-правила, регулирующие

конкретные общественные отношения, определяющие права и

обязанности субъектов этих отношений, их правомерную деятель-

ность. К ним относятся, например, нормы, устанавливающие пра-

ва, свободы и обязанности граждан, определяющие правовой

статус государственных органов, общественных организаций, регу-

лирующие отношения между государством и его составными ча-

стями (территориально-административными единицами, субъекта-

ми федерации) .и др. По характеру регулируемых общественных

(**1)  См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

(**2) Avril P., Olequel J. Op. cit. P. 5.

-92-

отношений нормы-правила подразделяются на материальные

(ст. 31 Конституции РФ: <Граждане Российской Федерации име-

ют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, ми-

тинги и демонстрации, шествия и пикетирование>) и процессу-

альные, или процедурные (ст. 122 конституции Конго, устанавли-

вающая процедуру принятия Национальным собранием резолюции

о недоверии правительству).

Среди материальных норм особо следует выделить организа-

ционные или институционные нормы, которые не устанавливают

права и обязанности, а учреждают государственные органы, опре-

деляют их структуру и организацию (<парламент состоит из На-

ционального собрания и сената> - ст. 24 конституции Франции;

<Конституционный суд состоит из 12 судей, из которых одна треть

избирается Народным собранием, одна треть назначается прези-

дентом, а одна треть избирается общим собранием судей Верхов-

ного кассационного суда и Верховного административного су-

да> - ст. 147 конституции Болгарии). В большинстве случаев

организационные нормы определяют лишь основы организации и

порядка деятельности того или иного государственного органа.

Подробно эти вопросы регулируются законом или иными норма-

тивными актами. Однако, как отмечалось, конституции ряда стран

перегружены детализированными организационными нормами, что

не только ведет к увеличению объема основного закона, но и за-

трудняет реорганизацию в случае необходимости государственно-

го аппарата, всякий раз требуется изменение конституции, как

это было с Конституцией СССР 1936 г., содержавшей перечень

министерств.

Важное значение имеют процессуальные нормы, особенно те,

которые регулируют отношения между различными государствен-

ными органами, а также между ними и гражданами. Они необхо-

димы для обеспечения нормального функционирования государ-

ственного аппарата, предотвращения конфликтов между различ-

ными ветвями власти, для реализации гражданами прав и сво-

бод. Недостаточная проработанность именно процессуальных ме-

ханизмов превращает конституцию в декларативный акт. Приме-

ром тому могут служить конституции бывших социалистических и

многих развивающихся стран, действовавшие до начала 90-х го-

дов. Так, социалистические конституции практически не содер-

жали процессуальных норм, которые обеспечивали бы юридичес-

кие гарантии реализации и защиты провозглашаемых прав и сво-

бод граждан. Отсутствовали необходимые процессуальные меха-

низмы и в области регулирования взаимоотношений государст-

венных органов. Например, конституция Бенина 1977 г. (ст. 67)

устанавливала ответственность правительства перед парламентом,

но при этом не предусматривала ни одной нормы, которая регу-

-93-

лировала бы механизм этой ответственности. К чему может приве-

сти неурегулированность важных процедурных моментов, показы-

вают события августа 1991 г. в бывшем СССР. В отличие от мно-

гих конституций, подробно регламентирующих процедуру объяв-

ления президента неспособным по причине болезни временно осу-

ществлять свои полномочия. Конституция СССР не регулировала

этот вопрос. Тем самым стало возможным отстранение М. Горба-

чева с поста президента. Кстати, этот вопрос не урегулирован и

Конституцией РФ, п. 3 ст. 92 которой предусматривает лишь, что

<во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в

состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет

Председатель Правительства>.

Нормы-правила по времени своего действия подразделяются

на постоянные и временные. Подавляющее большинство этих

норм, как, впрочем, я других конституционных норм, являются

постоянными, то есть имеющими неопределенный срок действия,

что и предопределяет характер конституции как постоянно дейст-

вующего закона (естественно, что во временной конституции все

ее нормы являются временными). Но и в постоянной конституции

могут быть временные нормы, которые обычно содержатся в раз-

деле переходных положений (например, разд. II Конституции

РФ). Эти нормы регулируют, как правило, процесс организации

осуществления государственной власти в переходный период -

от вступления в силу новой конституции до ее полного претворе-

ния в жизнь. Они могут быть весьма разнообразными: устанавли-

вать сроки создания тех или иных государственных органов,

предусмотренных конституцией (например, конституция Франции

1958 г. предписывала, что учрежденные ею органы будут образо-

ваны в течение четырех месяцев); предусматривать временное

осуществление тех или иных полномочий иными органами (со-

гласно конституции Мадагаскара 1992 г. до создания сената все

законодательные полномочия осуществляет Национальное собра-

ние) : устанавливать временные отступления от тех или иных кон-

ституционных положений (так, в Конституции РФ имеются поло-

жения о том, что депутаты Государственной Думы первого созыва

могут быть-одновременно членами правительства, хотя ч. 3 ст. 97

этого не допускает, что в отступление от положений ст. 98 на та-

ких депутатов не распространяются положения о неответственно-

сти, и др.). Временные нормы призваны обеспечить нормальное

функционирование и стабильность государственной власти в пере-

ходный период. Стабильность же основного 'закона в этот период

обеспечивают временные нормы, ограничивающие возможность

его пересмотра (например, в конституциях Бразилии, Португа-

лии, Греции имелись положения, согласно которым они не могли

быть изменены в течение определенного срока).

-94-

Нормы-цели представляют собой нормативную ориентацию

развития общества и государства. Такие нормы характерны преи-

мущественно для конституций, социальное содержание которых не

ограничивается политическими отношениями. <Социальная кон-

ституция определяет цели государства... Авторы политической

конституции не обязаны объявлять проект общества, во имя ко-

торого создали государство, хотя они часто и делают это (обычно

в преамбуле)> (*1). Эти нормы могут устанавливать как общие цели

развития общества и государства, так и конкретные цели в сфере

тех или иных общественных отношений. Так, в преамбуле консти-

туции КНР ставится цель превратить <страну в высокоцивилизо-

ванное, высокодемократическое, социалистическое государство>.

В преамбуле конституции Мали провозглашается цель - создать

<правовое государство и плюралистическую демократию> (*2). В пре-

амбуле конституции Испании перечисляется ряд конкретных це-

лей в политической, социальной, экономической, культурной сфе-

рах (например, <установить правовое государство>, развивать

культуру и экономику <для обеспечения достойного уровня жизни

для всех> и т.д.). Обычно нормы-цели содержатся в преамбуле

основного закона, но они имеются и в других разделах (так,

по смыслу ст. 20 Конституции РФ ставится цель - отмена

в будущем смертной казни; в ст. 6 конституции Мозамбика ука-

зываются основные дели, например, построение общества соци-

альной справедливости, укрепление демократии, свободы, ста-

бильности).

Наличие норм-целей - характерная черта современных кон-

ституций. Определяя основные направления развития общества и

государства, задачи последнего, они дают ориентацию для зако-

нодательной деятельности. Как отмечалось в докладе конституци-

онной комиссии Нигерии при подготовке конституции 1973 г., со-

временная конституция должна <содержать идеалы и 'цели обще-

ственного строя> (*3).

Однако чрезмерное насыщение основного закона нормами-це-

лями может превратить его в преимущественно программный до-

кумент. Такая <перегрузка> характерна была для социалистиче-

ских конституций и конституций ряда развивающихся стран

(особенно социалистической ориентации). Яркий пример то-

му - конституция Алжира 1976 г., которая устанавливала три

цели социализма (ст. 12), семь целей культурной революции

(ст. 19), пять целей аграрной революции (ст. 20), четыре цели

промышленной революции (ст. 21) и т.д.

В новых конституциях этих государств количество норм-целей

(**1) Chantebout В. Ор. cit. P. 26.

(**2) Constitution de la Troisieme Republique dii Mali. Bamako, 1992.

(**3) Report of the Constitutional Drafting Committee Containing Draft Constitu-

tion. Vol. 1. Lagos, 1976. P. VI.

-95-

сведено к разумному минимуму. Достаточно сопоставить Консти-

туцию СССР 1977 г. с Конституцией РФ 1993 г. В первой указы-

вались не только общая цель - построение <бесклассового ком-

мунистического общества> (преамбула), но и конкретные цели

общественного производства, развития социальной структуры об-

щества (стирание различий между умственным и физическим тру-

дом, городом и деревней и т.п.). Вторая практически не содержит

прямо формулируемых норм-целей ни в преамбуле, ни в других

разделах.

К нормам-целям близки по своей природе нормы-принципы,

представляющие собой 'нормативное закрепление принципов орга-

низации общественного и государственного строя (общие нормы-

принципы), организации и деятельности отдельных государствен-

ных органов, конституционных институтов (конкретные нормы-

принципы). Во многих современных конституциях имеются спе-

циальные разделы (<Принципы политики государства> - в кон-

ституциях Ирландии, Индии, Пакистана, Шри-Ланки, Бангладеш,

Намибии; <Основные начала> или <Основные принципы> - в

конституциях Болгарии, Молдовы, Кыргызстана, Румынии, Туни-

са, Узбекистана, Югославии и др.), содержащие нормы-принципы.

В одних случаях они прямо формулируют соответствующий прин-

цип (<плюрализм в румынском обществе является условием и га-

рантией политической демократии>-ст. 8 конституции Румынии;

<демократический строй опирается на разделение властей> -

преамбула конституции Туниса (*1) ), в других все нормы, независи-

мо от их формулировок, включенные в упомянутые разделы, пред-

ставляют по своему содержанию нормы-принципы (таковы, на-

пример, нормы, содержащиеся в разделе <Основы конституцион-

ного строя> конституций Российской Федерации, Армении, Бе-

ларуси).

Нормы-определения содержат качественную характеристику

тех или иных конституционных институтов, элементов структур

общества, отдельных органов государства. Таковы, в частности,

нормы, определяющие природу государства (<социалистическое>,

<правовое>, <светское>), его органов (<Федеральное Собрание-

парламент Российской Федерации - является представительным

и законодательным органом>).

В конституциях ряда англоязычных стран эти нормы носят

развернутый характер - в них содержатся разъяснения того или

иного понятия. Так, в конституции Пакистана 1973 г. этому по-

священа специальная гл. 5 части XII <Толкование>. Например,

<акт> означает документ, принятый парламентом и утвержденный

или считающийся утвержденным президентом; <палата> означает

сенат или Национальное собрание и т.д. Такие нормы-разъясне-

(**1)  Constitution de la Republique Tunisienne. Tunis, 1988.

-96-

ния придают точность и определенность используемым в консти-

туции терминам и понятиям, что исключает возможность их про-

извольного толкования.

Совокупность конституционных норм, регулирующих однород-

ные общественные отношения, представляет собой конституцион-

ный институт, например, институт главы государства, институт

прав и свобод человека и гражданина, институт парламента и

т. д. Следует подчеркнуть, что конституционный институт - это

основа соответствующего конституционно-правового института. По-

следний образуют не только нормы конституции, но и нормы, со-

держащиеся в иных источниках конституционного права. Напри-

мер, в конституцию включаются лишь основополагающие нормы

об организации и деятельности парламента, а детально эти воп-

росы регулируются парламентским регламентом, законами о ста-

тусе депутата, о выборах и т.д. Таким образом, конституционный

институт является основой конституционно-правового института

парламента.

Социальное содержание конституции находит свое концентри-

рованное выражение в ее принципах. Принципы конституции -

это руководящие 'начала, в которых юридически выражены ос-

новные объективные закономерности развития данного общества

и государства. Это качественные характеристики конституцион-

ного регулирования общественных отношений. Необходимо, одна-

ко, иметь в-виду, что принципы конституции формулируются

людьми, а следовательно, на их разработку большое влияние

оказывает и субъективный фактор. <Те же самые люди, которые

устанавливают общественные отношения соответственно развитию

их материального производства, создают также принципы, идеи и

категории соответственно своим общественным отношениям> (*1). Из

этого следует, что в принципах конституции находят отражение

также концептуальные положения политической и правовой идео-

логии, которые, будучи закрепленными в основном законе, приоб-

ретают нормативный характер.

Принципы - один из важнейших элементов правового содер-

жания конституции, имеющий самостоятельное значение. В совре-

менной западной конституционной доктрине <признается, что

<конституцию> составляют не только нормы, содержащиеся непо-

средственно в ее тексте, но также принципы и идеи, которые не

определены прямо ни в одном конституционном положении, но

вытекают из их совокупности, из общего смысла и значения> (*2).

Это положение отражено в 'некоторых конституциях и законах,

подтверждено решениями органов конституционного правосудия

(**1)  Маркс К. Нищета философии//Маркс К., Энгельс ф. Соч. 2-е изд. Т. 4.

С. 133.

(**2)  Garlicki L. Op. cit. S. 249.

-97-

ряда стран. Так, согласно п. 1 ст. 277 конституции Португалии,

<положения закона, нарушающие положения конституции или

принципы, установленные ею, являются неконституционными> (*1)

Аналогичное положение предусматривает и закон о Конституци-

онном суде Румынии: <Неконституционными являются отложения

нормативных актов, которые нарушают положения или принципы

конституции> (ст. 2) (*2).

О принципах конституции как самостоятельном элементе ее

правового содержания говорится в ряде решений конституцион-

ных судов Германии, Италии, Испании, Конституционного совета

Франции. Например, в решении Федерального конституционного

суда ФРГ (1953 г.) указывается, что в понятие <основной закон>

входят также <общие принципы и руководящие идеи, которые в

совокупности связывают конкретные конституционные нормы и...

не требуют конкретизации в отдельных положениях> (*3). В француз-

ской конституционной доктрине на основе решений Конституци-

онного совета сформулировано понятие <конституционный блок>,

которое, как отмечалось,- охватывает не только конституцию

1958 г., преамбулу конституции 1946 г., Декларацию 1789 г., но

также <общие принципы, признанные законами Республики>.

Ряд таких принципов был сформулирован в решениях Конститу-

ционного совета, который придал им ранг конституционных (*4).

Характерно, что во временной конституции ЮАР 1994 г. сфор-

мулированы принципы, которые должны быть воплощены в буду-

щей постоянной конституции. Этим принципам обязано следо-

вать Конституционное собрание, причем новая конституция всту-

пит в силу только, после того, как Конституционный суд удосто-

верит, что все ее положения соответствуют им (ст. 71).

В чем значение принципов конституции как самостоятельного

элемента ее правового содержания?

Во-первых, принципы конституции представляют собой поли-

тико-идеологические и организационные начала, в соответствии с

которыми осуществляется регулирование общественных отноше-

ний, составляющих ее социальное содержание. Совокупность этих

принципов образует основы конституционного строя данной стра-

ны. Понятие <конституционный строй> разработано доктриной и

используется конституциями ряда стран. Так, в австрийской нау-

ке различаются <простое> конституционное <право и <основные и

руководящие принципы>, совокупность которых составляет осно-

вы конституционного правопорядка (*5). В немецкой конституцион-

(**1)  Constitutions of the Countries of the World. Portugal. N. Y., 1990.

(**2)  Monitorul oficiaL Pt. 1. 1992. № 101.

(**3)  Garlicki L. Op. cit. S. 249.

(**4)  Favoreii L.. Philip L. Op. cit. P. 51.

(**5) Annuaire international de justice constitutionnelle. T. VI. P. 30.

-98-

ной доктрине под конституционным строем также понимается со-

вокупность руководящих принципов конституции (*1). По этому пути

пошли авторы Конституции РФ 1993 г., которая открывается гл. 1

<Основы конституционного строя>. В пятнадцати статьях этой

главы формулируются основополагающие принципы экономичес-

кой и политической организации общества, организации государ-

ства, правового положения личности, которые согласно ст. 16

<составляют основы конституционного строя Российской Феде-

рации> (*2).

Конституционные принципы образуют тот <костяк>, без кото-

рого не может быть самой конституции. Ж. Кардозо да Коста

образно называет принципы и ценности конституции <твердым

ядром, которое определяет само существо конституционного доку-

мента и без которого он теряет весь свой смысл> (*3). Такое значе-

ние конституционных принципов обусловливает необходимость в

их особой защите, специальных юридических гарантиях при пе-

ресмотре конституции. Подробно этот вопрос будет рассмотрен

ниже, здесь же лишь отметим, что в ряде конституций все прин-

ципы или главные из них не могут быть предметом пересмотра

или для их пересмотра установлен усложненный порядок.

Во-вторых, принципы конституции играют важную роль при

осуществлении конституционного контроля. Практика органов

конституционного правосудия многих стран свидетельствует, что

при решении вопроса о конституционности нормативных актов, о

толковании конституции эти органы исходят из ее принципов. На-

пример, практика Конституционного суда Австрии показывает,

что любая норма конституционного ранга должна толковаться в

соответствии с основными принципами (*4).  В Испании руководящие

принципы являются <элементом окончательного толкования зако-

нов> (*5). К ссылке на конституционные принципы прибег и Консти-

туционный суд РФ в постановлении от 27 января 1993 г. по делу

об оплате вынужденного прогула при незаконном увольнении.

В .нем он указал, что <эти принципы обладают высшей степенью

нормативной обобщенности, предопределяют содержание консти-

туционных прав граждан, носят универсальный характер и в свя-

зи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы

общественных отношений> (*6).

Конституционные принципы могут формулироваться в тексте

конституции (в специальных разделах, преамбуле, в конкретных

(**1)  См.: Хессе К. Указ. работа. С. 67.

(**2) Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. М., 1994.

(**3)  Annuaire international... P. 181.

(**4)  Ibid. P. 35.

(**5) Ibid. P. 124.

(**6) Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.

№ 11. Ст. 400.

-99-

нормах других разделов), а могут устанавливаться путем толко-

вания конституции или иных нормативных актов (так называемые

подразумеваемые принципы). Значительная роль в установлении

таких принципов пр.инадлежит органам судебного конституцион-

ного контроля. Например, конституция Австрии прямо не форму-

лирует принцип правового государства, однако Конституционный

суд, исходя из ее содержания и духа, сформулировал и применяет

на практике этот принцип. В ряде решений, принятых в 80-е годы,

он признал неконституционность актов по причине их противоре-

чия принципу правового государства (*1). Во Франции Конституцион-

ный совет начиная с 1971 г. установил целый ряд принципов,

определяющих правовой статус личности (Судебная хартия прав

человека). Они получили название основных конституционных

принципов (в отличие от общих принципов права, устанавливае-

мых Государственным советом, не вытекающих из конституцион-

ных и иных норм и не имеющих ранг конституционных) (*2). Уста-

новление таким образом принципов отнюдь не означает <призна-

ния надконституционных норм, а признание того, что на основе

формальной конституции формируется ряд принципов и концеп-

ций, исходящих из нее, хотя и не находящих в ее писаном тексте

определенного формулирования> (*3)

Конституционные принципы, с учетом их характера, можно

разделить на три основные группы: универсальные, особенные и

единичные.

К универсальным относятся принципы, имеющие общечелове-

ческую ценность, выработанные мировой цивилизацией к концу

XX в. и присущие большинству современных конституций: прин-

ципы народного (национального) суверенитета и народовластия,

правового государства, социального государства, гарантированно-

сти прав и свобод человека, социально ориентированной рыночной

экономики, разделения властей, политического плюрализма, пред-

ставительной демократии. Именно эти принципы в своей совокуп-

ности или большинстве составляют <ядро> современной демокра-

тической конституции. Однако их утверждение как универсальных

и сегодня встречает во многих страдах (преимущественно разви-

вающихся и социалистических) сильное сопротивление. Об этом,

в частности, свидетельствует острая идейно-политическая борьба,

развернувшаяся в странах Африки, которые на рубеже 80-

90-х годов приступили к широкомасштабным конституционным

реформам (*4)

(**1) Annuaire international... P. 33-34.

(**2) Favoreu L., Philip L. Op. cit. P. 230.

(**3) Qarlidti L. Op. cit. S. 249.

(**4) См.: Юдин Ю. А. Новые тенденции конституционного развития стран Аф-

рики//Государство и право. 1992. № 12. С. 126.

-100-

Ряд политиков и юристов отрицают универсальный характер

основополагающих демократических конституционных принципов,

ссылаясь на то, что они являются продуктом западной цивилиза-

ции и неприменимы в обществе с иной культурой, иной системой

<традиционных ценностей>. Между тем опыт политико-правового

развития стран Африки после получения ими независимости сви-

детельствует о том, что такие ссылки служили и служат, как

правило, для оправдания тоталитаризма и авторитаризма (одно-

партийной системы, режима личной власти, ограничения прав и

свобод человека). <Все африканские автократы всегда утвержда-

ли, для оправдания сохранения своей власти путем насилия, что

публичные свободы, демократия и правовое государство - это

преимущественно западные, а не универсальные понятия, импор-

тированные в Африку и навязанные ей концепции, которые игно-

рируют специфику Черного континента> (*1). Другие стоят на совер-

шенно иных позициях, признавая как универсальность основопо-

лагающих конституционных принципов, так и необходимость и

возможность их утверждения в странах Африки. Как считает

камерунский юрист М. Камто, особенности африканской культу-

ры <не служат препятствием ни для демократического управле-

ния, ни для правового государства> (*2). Ж.-М. Нзуанкэ, критикуя

<африканскую концепцию прав человека>, подчеркивает, что

<права человека не могут быть белыми, черными, желтыми, вос-

точными или западными. Есть универсальные права, принадлежа-

щие любому человеческому существу> (*3). Именно эта позиция по-

лучила подтверждение в большинстве новых конституций, приня-

тых в странах Африки, что свидетельствует о совместимости

ценностей различных культур, возможности их синтеза и укоре-

нения универсальных конституционных принципов на националь-

ной почве. Распространение указанных принципов в развивающих-

ся странах, а также в постсоциалистических государствах свиде-

тельствует и о том, что они являются <частью цивилизационных

завоеваний народов и входят в общее достояние человечества> (*4).

Идея правового государства впервые на конституционном

уровне была сформулирована в ст. 16 Декларации прав человека

и гражданина 1789 г. Эта статья, указывая на разделение влас-

тей и гарантированность прав человека, <возвела в конституцион-

ный принцип режим правового государства> (*5). Ныне он стал уни-

версальным принципом большинства демократических конститу-

(**1) Yakemtchoult R. Democracy in Africa/Studia diplomatika. Bruxelles, 1991.

№ 2. P. 7. Cм. также: Нзуанкэ Ж.-М. Отношение к демократии в Африке//Эпо-

ха демократии. 1991. № 1. С. 155.

(**2)  Karnto М. Pouvoir et droit en Afrique noire. P., 1987. P. 438.

(**3) International Social Science Journal. 1992. № 128. P. 384.

(**4) Yakemtchouk R. Op. cit P. 7.

(**5) Quermonne J., Chagnollaud D. Op. cit. P. 348.

-101-

ций, независимо от того, формулируется ли он открыто или нет.

В одних конституциях термин <правовое государство> использует-

ся для определения природы существующего государства (напри-

мер, ст. 1 Конституции РФ: <Российская Федерация - Россия

есть демократическое федеративное правовое   государство>,

ст. 1 конституции Румынии, ст. 28 Основного закона ФРГ, ст. 6

конституции Сан-Томе e Принсипи (*1)). В других правовое государ-

ство называется в качестве цели (например, в преамбулах консти-

туций Болгарии, Бенина, Конго, Мадагаскара говорится о решимо-

сти создать такое государство). В третьих раскрывается понятие

<правовое государство>, указываются его существенные признаки

без использования самого термина (так, в ст.ст. 2 и 3 конституции

Португалии сказано, что государство основано на праве уважения

и защите основных прав и свобод, подчинено конституции и демо-

кратической законности). Однако главное заключается не в самих

нормах-определениях, нормах-целях, а в том, что принцип право-

вого государства, его существенные черты определяют, с разной,

конечно, степенью последователыности и в различном объеме, со-

держание основных конституционных институтов.

В современной конституционной теории правовое государство

характеризуется тремя основными признаками: верховенство пра-

ва, в том числе верховенство конституции и правовых законов;

организация и функционирование государственной власти в соот-

ветствии с принципом разделения властей; реальность прав и сво-

бод человека, гарантируемых и защищаемых государством, отно-

шения между которым и личностью осуществляются в правовой

форме". Каждый из этих признаков в свою очередь может рас-

сматриваться как самостоятельный универсальный конституцион-

ный принцип (принцип законности, принцип реальности прав и

свобод, принцип разделения властей).

Принцип социального государства впервые был сформулирован

в Веймарской конституции 1919 г. и получил широкое распрост-

ранение после второй мировой войны, особенно в конституциях

<второго поколения>, а затем в конституциях развивающихся и

постсоциалистических стран (Франция, Испания, Португалия,

Россия, Армения, Болгария, Беларусь, Казахстан, Румыния, Че-

хия, Бенин, Конго, Индия и др.).

Социальное государство -  это государство, на котором лежит

ответственность за удовлетворение социальных потребностей чле-

нов общества в сфере образования, здравоохранения, культуры,

социального обеспечения, охраны труда/семьи. Оно является <го-

(**1) Constitucao de Republica Democratica de Sao Tome. S. Tome, 1990.

(**2) См.: Нерсесянц В. С. История идей правовой государственности. М., 1993.

С. 7; Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 30-31.

-102-

сударством, делающим возможным индивидуальную и социальную

жизнь, и это по конституционной формуле социального правового

государства является его задачей> (*1).

В конституционном принципе социального государства выра-

жается объективная закономерность развития современного госу-

дарства - его вмешательство в социальные и экономические от-

ношения в целях обеспечения социальной справедливости (под-

держание на достойном уровне качества жизни членов общества,

обеспечение социальной защиты нетрудоспособных  граждан и

т.д.). Конкретное выражение этот принцип получает в статьях,

определяющих цели и задачи экономической, социальной и куль-

турной политики государства. Так, в ч. 1 гл. II конституции Ита-

лии говорится, что государство покровительствует материнству,

младенчеству, охраняет здоровье, гарантирует бесплатное лече-

ние для неимущих, устанавливает общие нормы по вопросам про-

свещения, учреждает государственные школы и т. д. Российская

Федерация согласно ст. 7 Конституции 1993 г. определяется как

<социальное государство, политика которого направлена на созда-

ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз-

витие человека>. И далее раскрывается конкретное содержание

этой политики: охрана труда и здоровья людей, установление га-

рантированного минимального размера оплаты труда, обеспече-

ние государственной поддержки семьи и т.д.

Социальное государство - антитеза закреплявшегося социа-

листическими конституциями патерналистского государства, ко-

торое упраздняло ответственность человека за собственную судь-

бу, ограничивало его активность и инициативу, пыталось прину-

дительно его осчастливить и совершенствовать. Напротив, оно,

как указывается в ст. 7 Конституции РФ, создает условия для

свободного развития человека. "Формула социального правового

государства содержит для конкретного законодателя императив-

ное требование, но не императивные способы и направления ре-

шения этих задач..." (*2).

Важнейшим универсальным конституционным принципом явля-

ется принцип народного (национального) суверенитета и народо-

властия, заключающийся в том, что государственная власть ис-

ходит от народа, принадлежит ему и осуществляется им как че-

рез своих представителей, так и непосредственно (выборы, рефе-

рендум, плебесцит, народная инициатива). Этот принцип закреп-

лен не только республиканскими, но и большинством современных

монархических конституций (Бельгия, Испания, Япония, Марокко,

Непал, Камбоджа и др.). Так, в преамбуле конституции Японии

говорится, что <народ облечен суверенной властью>, что <госу-

(**1)  Хессе К. Указ. работа. С. 111.

(**2) Там же. С. 113.

-103-

дарственная власть основывается на непоколебимом доверии наро-

да, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществля-

ются представителями народа>, что это <принцип, общий для все-

го человечества>.

Принцип народного (национального) суверенитета и народо-

властия в ряде стран поставлен под особую конституционную за-

щиту, что находит отражение в двоякого рода положениях основ-

ных законов. Во-первых, это положения о запрещении отдельным

лицам, части народа присваивать осуществление суверенитета

(конституции Болгарии, Франции и франкоязычных стран Афри-

ки) или власти (конституции России, Армении, Молдовы). Со-

гласно ст. 2 конституции Франции, <никакая часть народа, никакая

отдельная личность> не могут присвоить себе осуществление .на-

ционального суверенитета. В конституции Бенина (ст. 3) дается

более развернутый перечень: <Никакая часть народа, никакая об-

щина, никакая корпорация, никакая ассоциация или политичес-

кая партия, никакая профсоюзная организация, никакая лич-

ность> не могут присвоить себе осуществление национального су-

веренитета. В ч. 4 ст. 3 Конституции РФ говорится, что никто 'не

может присвоить власть в Российской Федерации и что захват

власти или присвоение властных полномочий преследуются по

федеральному закону. Во-вторых, это положения о праве народа

и гражданина на сопротивление незаконной власти, впервые сфор-

мулированные в Декларации независимости 1776 г. (*1).  Ныне это

право предусмотрено конституциями многих государств, особенно

тех, народам которых пришлось пройти испытание тоталитарны-

ми режимами. Так, в п. 4 ст. 20 Основного закона ФРГ преду-

смотрено право всех немцев оказывать сопротивление всякому,

кто попытается устранить конституционный строй, <если иные

средства не могут быть использованы>. О том, что это положение

направлено на защиту народного суверенитета и народовластия,

свидетельствует тот факт, что оно содержится в той же статье,

п. 2 которой гласит: <Вся государственная власть исходит от на-

рода и осуществляется им путем выборов и голосований и через

органы исполнительной, законодательной и судебной власти>.

Кроме того, речь идет о посягательстве на конституционный

строй (ему тождественно понятие <основы демократического

строя>), определяемый ФКС как такой <государственно-правовой

способ правления, который исключает любое насилие и произвол,

основывается на самоопределении народа по волеизъявлению

большинства, на свободе и равноправии> (*2).

(**1) См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

М., 1Э&3. С. 25.

(**2) Хессе К. Указ. работа. С. 72.

-104-

Право народа на сопротивление незаконной власти включено

во многие конституции африканских стран, что продиктовано пе-

чальным опытом первых десятилетий их независимого развития,

отмеченного многочисленными военными переворотами (консти-

туции Бенина, Буркина-Фасо, Ганы, Нигера, Того). Согласно

ст. 167 конституции Буркина-Фасо 1991 г. граждане имеют право

на гражданское неповиновение любой неконституционной власти.

особенно возникшей в результате государственного переворота

или путча (*1). Конституция Нигера 1992 г. предусматривает право

и обязанность народа оказывать сопротивление и гражданское

неповиновение любому репрессивному режиму, защищать демо-

кратический режим от государственного переворота (ст. 6) (*2). Сход-

ные положения содержат и некоторые конституции постсоциали-

стических государств (Венгрии, Чехии, Хорватии). Например, в

чешской Хартии основных прав и свобод гражданам предостав-

лено право оказывать сопротивление любому, кто пытается устра-

нить установленный ею демократический строй, <если деятель-

ность конституционных органов и эффективное использование за-

конных средств невозможны> (*3).

Вторую группу конституционных принципов составляют прин-

ципы, закрепляемые основными законами отдельных групп госу-

дарств или присущие определенной конституционной модели.

Для <социалистической> конституционной модели характерны

такие принципы, как руководящая роль в обществе и государстве

одной политической партии, господство общественной собственно-

сти, единство государственной власти, демократический центра-

лизм (Китай, Куба, КНДР, Вьетнам). Некоторые изменения, вне-

сенные в конституции Китая и Кубы в последние годы, а также

новая конституция Вьетнама не затрагивают, по существу, эти

основополагающие принципы. Так, в предисловии к тексту кон-

ституции Вьетнама указывается, что ее принятие представляет

собой важный шаг в строительстве правового государства. Одна-

ко, согласно ст. 4, Коммунистическая партия Вьетнама по-прежне-

му объявлена руководящей силой общества и государства, а сле-

довательно, ее идеология - <марксизм-ленинизм и идеи Хошими-

на> - является официальной. Статья 15 говорит о рыночной эко-

номике, но объявляет ее основой всенародную и коллективную

собственность. Национальное собрание является высшим органом

государственной власти и т.д.

Таким образом, основополагающие принципы социалистичес-

ких конституций противостоят универсальным конституционным

(**1) Constitution du Burkina Faco. Ouagadougou, 1991.

(**2) Afrique contemporaine. 1993. № 165.

(**3) Sbirka zakonu Ceske Republiky. Praha, 1993. С. 2.

-105-

принципам: правовому государству противостоит принцип тотали-

тарного государства, политическому плюрализму - однопартий-

ность, разделению властей - единство государственной власти и

демократический централизм.

Особые принципы присущи также конституциям развивающих-

ся стран. Таков, например, принцип национализма, который пря-

мо закрепляется в некоторых основных законах (ст. 6 конститу-

ции Бангладеш, преамбула конституции Индонезии) и определяет

содержание многих конституционных норм, регулирующих полити-

ческие, экономические, идеологические отношения. Стремлением

к обеспечению завоеванной независимости, упрочению государст-

венного суверенитета объясняется тот факт, что в преамбулах и

первых статьях основных законов подчеркивается суверенность

и независимость нового государства (например, согласно ст. 1

конституции Мозамбика, республика является независимым и су-

веренным государством). В области экономических отношений

принцип национализма находит отражение в конституционных по-

ложениях, .направленных на обеспечение суверенитета народа над

национальными ресурсами, на поощрение национального пред-

принимательства при определенных ограничениях иностранного

капитала. Так, в конституции Папуа-Новой Гвинеи указывается

на необходимость <строгого контроля за иностранными капитало-

вложениями, постоянного признания национального суверенитета,

который не может быть ограничен зависимостью от иностранной

помощи>.

Другим примером особого конституционного принципа может

служить принцип африканского единства, провозглашаемый кон-

ституциями государств Африки. Характерной является в этом от-

ношении ст. 117 конституции Мали, согласно которой республика

<может заключать с любым африканским государством соглаше-

ния об ассоциации или сообществе, включающие полный или час-

тичный отказ от суверенитета в целях реализации африканского

единства>.

Наконец, есть принципы, характерные лишь для отдельных

конституций и отражающие национальную специфику данной

страны. Например, конституция Пакистана провозглашает в ка-

честве важнейшего принципа политики государства <исламский

образ жизни>, согласно которому государство <предпринимает

меры, направленные на то, чтобы дать возможность мусульманам

Пакистана, индивидуально и коллективно, строить свою жизнь в

соответствии с основными принципами и концепциями ислама...>.

Этот принцип конкретизируется в положениях ч. IX, предусмат-

ривающих запрещение законодательства, противоречащего пред-

писаниям ислама, изложенными Коране и сунне, создание ряда

исламских органов и т.д. В конституциях Японии и Италии за-

-106-

крепляется такой важнейший принцип внешней политики государ-

ства, как отказ от войны (в ст. 9 конституции Японии сказано,

что японский народ <на вечные времена отказывается от войны

как суверенного права нации>).

Мы рассмотрели проблему содержания юридической конститу-

ции. Однако, как отмечалось, наряду с ней в каждом государстве

существует фактическая, реальная конституция, закрепляющая

реальный порядок организации и осуществления государственной

власти, реальные отношения, складывающиеся между государст-

вом, обществом и его членами. В этой связи важное значение

имеет вопрос ,о соотношении между юридической и фактической

конституциями. В принципе можно утверждать, что между этими

конституциями всегда существует определенное расхождение. Но

степень такого расхождения, как и причины, его обусловливаю-

щие, в отдельных странах весьма различны. В одних случаях речь

идет о несовпадении лишь некоторых конституционных норм с ре-

альными отношениями. Например, нормы, регламентирующие по-

рядок выборов президента США, не совпадают с реальной проце-

дурой, решающую роль в которой играют политические партии,

вообще 'не упоминаемые в конституции. В других случаях основ-

ное содержание юридической конституции не совпадает с реаль-

ными отношениями, превращая тем самым ее в фиктивную консти-

туцию. Такими были, например, социалистические конституции

и конституции многих развивающихся стран, наполненные соци-

альной демагогией и содержавшие нередко демократические по-

ложения о народовластии, правах и свободах граждан, которые

не имели ничего общего с действительностью.

Расхождение между юридической и фактическими конститу-

циями может быть обусловлено рядом факторов. Например, нема-

ловажную роль играет <возраст> основного закона - чем он

<старше>, тем вероятнее такое расхождение, ибо общественные

отношения, урегулированные в момент его принятия, с течением

времени существенно меняются, но не получают адекватного от-

ражения в 'нем по ряду причин (слишком сложна процедура вне-

сения поправок, устойчива традиция уважения <священного тек-

ста> и т.д.). Во многих странах в этих случаях юридическая

конституция дополняется как конституционными соглашения-

ми, так и решениями органов конституционного правосудия, то

есть практикой (например, США, Австралия). Как отмечает

Ф. Ардан, американская конституция, которой исполнилось

200 лет, не могла бы еще действовать при скрупулезном соблю-

дении воли <отцов-основателей> (*1).

(**1) Ardant Ph. Ор. cit. P. 71.

-107-

Важнейшее значение имеет тип политического режима - в

тоталитарных и авторитарных режимах конституция по определе-

нию является фиктивной, ибо используется лишь как демократи-

ческий фасад, призванный скрыть существо режима.

В развивающихся и постсоциалистических странах, где лишь

недавно приняты демократические конституции, немаловажной

причиной возможного (или уже имеющегося) несовпадения их с

реальными отношениями является господствующий здесь тип по-

литической культуры. Так, В. В. Бочаровым убедительно показано,

что в странах Африки <традиционная политическая культура су-

щественно деформирует процесс, предусмотренный политико-пра-

вовыми документами> (*1). Например, конституции учреждают новые

органы местного самоуправления, однако в действительности

власть на местах нередко осуществляется традиционными лиде-

рами, представление о которых <как форме реализации власти на

принципах традиционной политической культуры продолжает жить

у людей и сегодня> (*2).

Принимая во внимание эти и некоторые другие факторы, мож-

но сделать следующий вывод: сведение к минимуму расхождения

между юридической e фактической конституциями требует преж-

де всего обеспечения государственной властью эффективной реа-

лизации конституционных норм, а также своевременного приведе-

ния содержания юридической конституции в соответствие с изме-

нившимися общественными отношениями. Как свидетельствует

опыт ряда стран, важную роль в этом процессе, помимо пересмот-

ра конституции, играет деятельность органов конституционного

правосудия, связанная с ее толкованием.

 3. Свойства конституции

Сущность и содержание конституции проявляются в совокуп-

ности свойств (юридических, политических, идеологических), ха-

рактеризующих ее качественное своеобразие как одного из эле-

ментов политической системы современного общества. Свойства

эти присущи любой конституции, но в каждой из них те или иные

обладают определенной интенсивностью, то есть выражены в боль-

шей или меньшей степени (например, в социалистических кон-

ституциях преобладали политические и идеологические свойства

в ущерб юридическим). Опыт мирового конституционного процес-

са свидетельствует, что свойства конституции в отдельные перио-

ды и в отдельных странах существенно изменялись, как менялось

и соотношение между ними.

-108-

Конституция - это прежде всего юридический документ, и по-

тому ее главными свойствами являются юридические. Они рас-

крывают правовую природу конституций и определяют ее место в

правовой системе страны. Конституция, образно говоря, это закон

законов. Следует подчеркнуть, что понятия <конституция> и <ос-

новной закон> тождественны. В некоторых странах соответствую-

щий правовой акт официально именуется основным законом

(Основной закон ФРГ 1949 г.  (*1).  Основной закон Республики Гви-

нея 1990 г., Основной закон Монголии 1992 г.). Все советские

конституции одновременно назывались и Основным законом. Вви-

ду явной тавтологии термин <основной закон> не используется в

названии Конституции РФ 1993 г.

Определение конституции как основного закона дается консти-

туциями ряда стран (Алжир, Бенин, Намибия, КНР). Конститу-

ция как основной закон отличается от иных законов по своему

содержанию, порядку принятия и изменения, месту, занимаемому

в правовой системе. Она закрепляет лишь главные, основные

группы общественных отношений, связанных с организацией, осу-

ществлением государственной власти и правовым статусом лично-

сти, содержит наиболее важные правовые нормы, обладающие

более высоким уровнем обобщенности правового регулирования,

чем нормы других законов. Этому не противоречит уже отмечав-

шийся факт, что в некоторых конституциях имеются нормы, регу-

лирующие отношения, которые по своему содержанию не являют-

ся конституционными.

Конституция как основной закон - главный источник нацио-

нального права, ядро всей правовой системы, юридическая база

текущего законодательства, 0на воздействует многообразными

способами на развитие правовой системы, устанавливает в пер-

вую очередь правотворческую компетенцию государственных орга-

нов, процедуру  осуществления  ими  нормотворческой  дея-

тельности. Прежде всего в конституции определены главные цели

и объекты правового регулирования. Это выражается в том, что

конституция предусматривает сферы общественных отношений,

подлежащие правовому регулированию, указывая при этом те

конкретные законы, которые должны быть приняты. Например, в

Конституции РФ указаны десятки федеральных и обычных кон-

ституционных законов, которые должны регулировать те или иные

права и свободы, порядок формирования отдельных государствен-

ных органов, их организацию (ст. 39 - условия и порядок поль-

(**1) В ФРГ принятие термина <основной закон> должно было отразить особен-

ности конституирования государства и временный характер акта. В ст. 146 го-

ворилось, что Основной закон прекращает свое действие в день, когда вступит

в силу конституция, принятая свободным волеизъявлением народа. Но в совре-

менных условиях, как отмечают немецкие юристы, <нет никаких препятствий по-

нимать Основной закон как <конституцию>//Хессс К. Указ. работа. С. 58.

-109-

зования землей определяются на основе федерального закона;

ст. 81 - порядок выборов Президента РФ определяется феде-

ральным законом и т.д.).

Конституционная доктрина и судебная практика в ряде стран

рассматривают такие нормы как обязывающие законодателя при-

нять соответствующие законы. Невыполнение законодателем этой

обязанности (нарушение им конституции путем бездействия) мо-

жет быть обжаловано в орган конституционного правосудия в по-

рядке процедуры конституционной жалобы (Австрия, Венгрия,

Германия, Швейцария).

Кроме того, конституция устанавливает официально признан-

ную классификацию нормативных актов и их соподчиненность.

В связи с определением конституции как главного источника

права следует отметить особенность конституций ряда мусульман-

ских стран, заключающуюся в признании мусульманского права

или его принципов основным источником законодательства (Бах-

рейн, ОАЭ, Иран, Пакистан, Сирия, Египет). Однако <речь в дан-

ном случае идет не о признании мусульманско-правовой доктри-

ны в качестве формального источника, а об ориентации законода-

теля на закрепление ее выводов в позитивном праве" (*1).

Важнейшее юридическое свойство конституции как основного

закона - ее верховенство, означающее приоритетное положение

в системе источников права, которое обеспечивается особым по-

рядком принятия и изменения конституции и придания ей высшей

юридической силы. Все правовые акты должны соответствовать

конституции и в случае противоречия ей являются недействитель-

ными. В этом свойстве конституции находит отражение один из

признаков правового государства - верховенство права и прежде

всего конституции.

В значительной группе стран <зрелой демократии> в консти-

туции прямо не говорятся ни о ее верховенстве, ни о высшей юри-

дической силе. Это свойство как бы само собой подразумевается,

присуще ей по определению как институту правового государства.

Умалчивали об этом свойстве и конституции стран с тоталитарным

или авторитарным режимами, но по совершенно и'ной причине.

Здесь высшим законом была не конституция, а устав или про-

грамма единственной правящей партии, что иногда признавалось

и официально. Так, согласно ст. 6 конституции Алжира 1976 г.,

Национальная хартия (программный документ правящей пар-

тии Фронт национального освобождения) являлась <основным

источником политики нации и законов>. Национальная хартия -

программный документ правительства Нигера, одобренный на ре-

ферендуме и промульгированный как закон, объявлялась <первым

источником законов и регламентарных актов, предназначенных

(**1) Сюкияйнен Л. Р. Указ. работа. С. 78.

-110-

регулировать деятельность всех государственных институтов>'.

Не случайно поэтому во многих странах, совершающих пере-

ход к демократии и ставящих своей щелью создание правового го-

сударства, конституция прямо определена как высший закон го-

сударства, обладающий высшей юридической силой (Бенин,

Болгария, Армения, Молдова, Казахстан, Португалия, Сейшель-

ские Острова, Намибия, Российская Федерация). Конституция РФ

1993 г., как гласит ст. 15, имеет высшую юридическую силу. За-

коны и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера-

ции, не должны противоречить конституции. В федеративном го-

сударстве федеральная конституция обладает верховенством над

конституциями субъектов федерации.

Верховенство конституции проявляется по отношению не толь-

ко к будущему, но и прошлому законодательству, принятому до

вступления ее в силу. Каждая новая конституция содержит ста-

тьи, регламентирующие вопрос об этом законодательстве. Обычно

это положение о том, что все ранее действовавшее законодатель-

ство сохраняет свое действие в части, не противоречащей консти-

туции. Например, в п. 2 разд. II Конституции РФ 1993 г. говорит-

ся, что законы и другие правовые акты, действовавшие на тер-

ритории Российской Федерации, применяются в части, не проти-

воречащей Конституции. Иногда в конституции прямо перечис-

ляются законы, которые отменяются ею (Испания, Югославия)

или, напротив, сохраняют свое действие (Греция).

В теоретическом и практическом плане интерес представляет

вопрос о том, кто определяет, какие правовые акты продолжают

действовать. Обычно это суды, в том числе и конституционные (*2).

Но в некоторых странах эта задача возлагается на парламент.

Так, согласно ст. 3 разд. VII конституции Молдовы постоянные

комиссии парламента и правительство в течение одного года рас-

сматривают законодательство на предмет соответствия конститу-

ции и представляют парламенту надлежащие предложения.

Конституция, как правило, обладает верховенством по отно-

шению к международным договорам, заключаемым государством,

что прямо предусматривается основными законами. Так, согласно

ст. 54 конституции Франции разрешение на ратификацию или

одобрение международного обязательства, содержащего положе-

ние, противоречащее конституции, может быть дано только после

пересмотра последней. Однако в связи с интеграционными про-

цессами, происходящими ныне во многих регионах, наметился но-

вый подход к проблеме соотношения национальных конституций,

(**1)  Charte nationale Nvamev, 1987. P. 75.

(**2) Подробнее см.: Tremeau J. La caducite des lois incompatibles avec la con-

stitution//Annuaire international... P. 170.

-111-

международных договоров и актов наднациональных организаций.

Особый интерес в этом отношении представляет опыт стран-

членов Европейского союза. Речь идет о решении проблемы соот-

ношения их конституций и коммунитарного трава. В теоретичес-

ком плале вопрос этот остается дискуссионным, по-разному реша-

ется он и судебной практикой. Тем не менее все более отчетливой

становится тенденция к признанию верховенства коммунитарного

(или европейского) права над национальными конституциями.

<Сегодня общепризнано, - пишут, например, судьи Конституци-

онного суда Испании, - что коммунитарное право в случае кон-

фликта между ним и внутренним правом, включая конституцион-

ные нормы, имеет верховенство> (*1). Следовательно, традиционно

присущее конституции верховенство по отношению к источникам не

только внутреннего, но и международного права, серьезно ослаб-

ляется. <Авторитет писанной конституции как высшего источника

права в национальном государстве, - отмечает хорватский юрист

С. Родин, анализируя практику Суда Европейского союза, - ос-

лаблен верховенством европейского права. Одним из последствий

этого является то, что национальные конституции могут уступать

и дать преимущество применению норм европейского права> (*2).

Верховенство европейского права над национальными конститу-

циями признанно как Судом Европейского союза, так и конститу-

ционными судами ряда стран (Германии, Италии, Испания).

Впрочем, в области прав человека таким верховенством облада-

ет и Европейская конвенция 1950 г.: в случае несоответствия на-

ционального закона положениям этой конвенции (даже если он

соответствует положениям национальной конституции) Европей-

ский суд по правам человека, как свидетельствует <практика, при-

знает его недействительным, и такое решение обязательно для

государства, подписавшего Конвенцию.

В этой связи возникает вопрос о положениях, содержащихся

в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым международные

договоры являются составной частью правовой системы Россий-

ской Федерации и обладают приоритетом над внутренним зако-

нодательством. Российские юристы, толкуя эти положения, счита-

ют, что <договоры обладают приоритетом только в отношении за-

конов и не могут превалировать над положениями Конституции> (*3).

Одним из юридических свойств конституции как основного за-

кона является ее стабильность - важнейшее условие режима за-

конности, устойчивости всей правовой системы и организации госу-

дарственной власти, определенности отношений между личностью

и государством. Стабильность конституции зависит от многих

(**1) Annuaire international... P. 116-117.

(**2) Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu. Zagreb, 1992. Br. 5-6. S. 799.

(**3) Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 118.

-112-

объективных и субъективных факторов (например, от состояния

наиболее важных общественных отношений, составляющих пред-

мет конституционного регулирования, от отношения к ней обще-

ства и государственной власти, от уровня политической и право-

вой культуры и т.д.). Так, нестабильность основного закона, столь

характерная для большинства освободившихся стран до начала

90-х годов, бесспорно .обусловливалась нестабильностью регули-

руемых им общественных отношений. Это верно также и для кон-

ституционного развития ряда постсоциалистических государств,

особенно на начальном этапе их перехода к гражданскому обще-

ству (Венгрия, Польша, Казахстан, Россия).

Вместе с тем есть ряд правовых факторов, заложенных в са-

мой конституции, от которых во многом зависит ее стабильность.

Речь идет не только об особом, усложненном порядке изменения

конституции. Немаловажное значение имеет правовое содержание

основного закона. Несомненно, например, что чем больше в нем

конкретных, детализированных норм, которым место в обычном

законодательстве, тем чаще возникает необходимость внесения

поправок в основной закон (ярким примером в этом отношении

была Конституция СССР 1936 г., в которой, как отмечалось, со-

держался перечень министерств и ведомств).

Рассмотренные юридические свойства конституции, отличаю-

щие ее от иных видов закона, имеют общий характер. Наряду с

ними имеется ряд юридических свойств более частного характера,

не менее важных. Прежде всего это различная значимость самих

конституционных норм. Традиционно в доктрине конституционно-

го права такое различие сводилось к проблеме юридической при-

роды преамбулы конституции (*1). В науке и судебной практике за-

рубежных стран существует два диаметрально противополож-

ных подхода к этой проблеме. В одних странах преамбула не

признается органической частью конституции, основному тексту

которой она противопоставляется как не имеющая юридического

значения. <Для законодателя преамбула конституции имеет толь-

ко моральную силу> (*2). Нормативный и правовой характер преам-

булы отрицается на том основании, что в отличие от регулирую-

щих норм ее положения не могут применяться судами или исполь-

зоваться в других видах правоприменительной деятельности.

<Преамбула сама по себе не является документом, обязательным

для судов> (*3). Однако во все большем числе стран начинает преоб-

ладать иной подход - положения преамбулы рассматриваются

как имеющие ту же юридическую силу, что и иные конституцион-

(**1) Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы//Поли-

тическис исследования. 1993. № 3. С. 157.

(**2) Прело М. Указ. работа. С. 350.

(**3) Басу Д. Указ. работа. С. 58.

-113-

ные положения. В этом отношении характерна позиция, занятая

Конституционным советом Франции по вопросу о природе преам-

булы конституции 1958 г., который длительное время оставался

дискуссионным. В преамбуле говорится, что французский народ

торжественно провозглашает свою приверженность правам чело-

века и принципам национального суверенитета, как они опреде-

лены Декларацией 1789 г., подтвержденной и дополненной пре-

амбулой конституции 1946 г. Если учесть, что в этих двух доку-

ментах речь идет о гражданских, политических и социально-эко-

номических правах, то ясно, какое огромное практическое значе-

ние имеет определение их юридической природы. Решение Кон-

ституционного совета 1971 г. положило конец доктринальным

спорам: оно интегрировало положения преамбулы конституции

1946 г. в <конституционный блок> и обязало законодателя V Рес-

публики уважать их как конституционные принципы (*1). Во избе-

жание каких-либо сомнений в некоторые конституции включено

положение о том, что преамбула является составной частью кон-

ституции (конституция Буркина-Фасо, 1991 г., конституция Того

1992 г.). В российской конституционной доктрине никогда не про-

водилось различия между преамбулой и другими частями консти-

туции, которая рассматривалась как единый по своей юридичес-

кой природе документ. В соответствии со ст. 15 Конституция РФ

имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяет-

ся на всей территории Российской Федерации.

Изменение содержания новейших конституций, включение в

них значительного числа программных положений (нормы-прин-

ципы, нормы-цели) нашло отражение в установлении иерархии

конституционных норм. Это юридическое свойство присуще глав-

ным образом конституциям, принятым после второй мировой вой-

ны как в странах Запада (Испания, Италия, Португалия, Фран-

ция и др.), так и в развивающихся странах (Алжир, Индия, Па-

кистан, Намибия и др.). Присуще оно и конституциям некоторых

постсоциалистических стран, в том числе Конституции РФ 1993 г.

Вопрос об иерархии конституционных норм остается дискусси-

онным в зарубежной конституционной доктрине, неодинаково ре-

шается он и судебной практикой отдельных стран. Прежде всего

возникает вопрос об основе такой иерархии, то есть критерии

классификации конституционных норм. В конституционной докт-

рине обычно указываются два критерия: юридическая обязатель-

ность конституционной нормы, возможность и процедура ее изме-

нения. В соответствии с этим различают материальную и фор-

мальную иерархию конституционных норм. Первую образуют два

вида норм. различающихся по своей юридической значимости.

(**1) Favoreu L" Philip L. Op. cit. P. 250-251.

-114-

Все конституционные нормы являются правовыми, ибо включены в

текст конституции, составляют часть ее правового содержания.

Вместе с тем многие современные конституции не всем нормам

придают одинаковое юридическое значение. Одни из них создают

субъективные права и обязанности граждан, государственных ор-

ганов, которые могут быть принудительно осуществлены незащи-

щены в судебном порядке (например, нормы, определяющие граж-

данские и политические права 'и свободы человека, порядок об-

разования и деятельности государственных органов и т.п.). Дру-

гие являются по своему содержанию нормами-принципами, нор-

мами-целями, которые определяют главным образом основные

направления политики государства в различных сферах жизни

общества и не носят юридически обязательного характера (нор-

мы, устанавливающие <руководящие принципы политики государ-

ства>).

Говоря, о соответствующих нормах конституции Индии, индий-

ский юрист К. Маркандан подчеркивает, что они <имеют правовой

характер, ибо являются частью конституции, но не являются обя-

зательными в юридическом смысле, ибо государство не несет за

них ответственность перед судами. Оно несет лишь политическую

и моральную ответственность> (*1). Д. Басу также отмечает, что

<с точки зрения гражданина, различие между основными права-

ми и руководящими принципами состоит в том, что первые мож-

но защищать в судебном порядке, вторые же судебной защитой

не пользуются> (*2). Такое различие проводится и самими конститу-

циями. Например, согласно ст. 29 конституции Шри-Ланки, поло-

жения гл. VI <Руководящие принципы политики государства и ос-

новные обязанности> не предоставляют <законных прав и обяза-

тельств и не осуществляются в судебном порядке>. В то же время

<парламент, президент и кабинет министров руководствуются эти-

ми принципами при принятии законов и управлении Шри-Лан-

кой>. Аналогичная классификация конституционных норм преду-

сматривается конституциями Испании и Португалии. Так, в гл. 2

испанской конституции, посвященной правам и свободам, имеется

две секции: 1) об основных правах и свободах: 2) о правах и обя-

занностях граждан. Нормы первой секции значительно отличают-

ся по своей юридической значимости от норм, включенных во вто-

рую. Основные права и свободы подлежат судебной защите путем

применения особой процедуры <ампаро>, в то время как права,

предусмотренные нормами второй секции, такой защитой не поль-

зуются. Это относится и к нормам, определяющим основные прин-

ципы социальной и экономической политики (гл. 3): <Господствую-

(**1) Markandan К. Directive Principles in Indian Constitution. Bornbey, 1966.

P. 143.

(**2) Басу Д. Указ. работа. С. 242.

-115-

щая доктрина и практика признают их юридическими <нормами,

а не простыми риторическими или программными декларациями.

Но они не создают субъективных прав в точном смысле этого сло-

ва, которые гражданин может отстаивать перед публичными вла-

стями> (*1).

Таким образом, в ряде конституций, как мы видим, одни нор-

мы по своей юридической значимости стоят выше других. Как

свидетельствует практика, вопрос о юридической значимости двух

рассмотренных видов конституционных норм, об их соотношении

может стать предметом политической борьбы между различными

ветвями власти. В этом отношении показателен пример Индии,

где вопрос о соотношении норм ч. Ill конституции (<Основные

права>) и ч. IV (<Руководящие принципы политики государст-

ва>) приобрел особую остроту в связи с принятием парламентом

ряда законов, направленных на осуществление некоторых соци-

ально-экономических принципов (*2).

Конституция РФ 1993 г, не проводит различия конституцион-

ных норм по их юридической значимости - все нормы являются

юридически обязательными, то есть подлежат обязательному при-

менению и одинаковой правовой защите. Вместе с тем можно го-

ворить об определенной материальной иерархии конституционных

'норм, что следует из положения ч. 2 ст. 16. Нормы гл. 1, закреп-

ляющие основы конституционного строя, имеют более высокий

ранг, чем иные нормы, ибо <никакие другие положения настоя-

щей Конституции не могут противоречить основам конституцион-

ного строя>. Практически это означает, что любая поправка к

гл. 3-8 не может содержать положение, противоречащее нормам

гл. 1.

Формальная иерархия конституционных норм основана на ус-

танавливаемых многими конституциями различиях в порядке из-

менения отдельных статей. В соответствии с этим высший ранг

имеют нормы, которые вообще не могут быть изменены. Как от-

мечал бывший председатель ФКС ФРГ Р. Херцог, <не обязатель-

но выводить верховенство нормы и:з ее неприкосновенности. Но

запрещая изменять такие нормы, законодатель тем самым придал

им особую важность, что повышает их ранг" (*3). Таковы, например,

нормы, устанавливающие основные принципы конституционного

строя, права и свободы человека и гражданина Российской Фе-

дерации (гл. 1 и 2 Конституции РФ 1993 г.).

(**1) Annuaire international... Р. 124.

(**2) См.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука. Ис-

точники. С. 192.

(**3) Annuaire international... Р. 20.

-116-

Следующее место в этой иерархии занимают конституционные

нормы, которые изменяются в более усложненном порядке, чем

другие (например, нормы, содержащиеся в ст.ст. 15-29 консти-

туции Испании, закрепляющие основные права и свободы, нор-

мы, содержащиеся в ст.ст. 5 и 57 конституции Болгария, касаю-

щиеся ее прямого действия, международных договоров, ограни-

чения прав граждан). Это нормы высшего ранга в тех конститу-

циях, которые не предусматривают неприкасаемых норм. Так,

говоря о принципах федеральной конституции Австрии, С. Морс-

шер указывают, что это <юридические нормы, занимающие высшее

место в иерархии, если учесть трудности, связанные с их измене-

нием> (*1).

Далее идут конституционные нормы, содержащиеся в статьях,

изменяемых в общем порядке, предусмотренном для пересмотра

конституции. И наконец, в некоторых конституциях есть статьи,

которые могут быть изменены не конституционным, а простым

законом (Индия, Малайзия). Например, ст.ст. 1-3 конституции

Индии касаются порядка изменения названия, границ, слия-

ния, разделения существующих штатов и приема в Союз новых

штатов. Аналогичная статья имеется и в Конституции РФ

1993 г., определяющая состав Российской Федерации, которая

может быть изменена не законом о конституционной поправке, а

федеральным конституционным законом (ст. 65).

Иерархия конституционных норм проявляется в особенностях

их применения. Все конституционные нормы подлежат примене-

нию, вопрос заключается лишь в том. в каком порядке они при-

меняются: непосредственно, то есть имеют прямое действие, или

опосредованно, то есть для их осуществления обязательно требу-

ется принятие соответствующих, конкретизирующих их правовых

актов. Особенно важное значение имеет вопрос о действии кон-

ституционных норм, определяющих правовой статус личности. В

зависимости от того, как он решается на практике, можно выде-

лить две разновидности конституций. К первой относятся консти-

туции, большинство норм которых не могут быть применены не-

посредственно, например, социалистические конституции, пред-

ставлявшие собой не столько юридический, сколько политический

и идеологический документ. Реализация провозглашаемых ими

основных прав и свобод возможна была только при наличии со-

ответствующего законодательства. Пример тому - упоминавшая-

ся ст. 58 Конституции СССР 1977 г., которая предусматривала

судебный порядок обжалования незаконных действий должност-

ных лиц, ущемляющих права граждан. В течение 10 лет эта нор-

ма не действовала, ибо не был принят соответствующий закон о

порядке такого обжалования.

(**1) Annuaire international... Р. 30.

-117-

Ко второй разновидности относятся конституции, большинство

или все нормы которых применяются непосредственно (что, одна-

ко, не исключает необходимости создания правового механизма

их реализации). Такие конституции действуют в странах, где со-

здано правовое государство ил'и ставится цель его создания. Вме-

сте с тем и между ними существуют определенные различия.

В одних странах конституция провозглашается непосредственно

действующей (например, Армения, Болгария, Италия, Россия).

Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет прямое действие

(о применении судами этого положения см. постановление Плену-

ма Верховного суда РФ от 31 октября 1995 г. (*1)).

Характерна эволюция теории и практики конституционализма

в Испании, обусловленная переходом страны от тоталитарного к

демократическому режиму. <Ранее господствовало доктрина, со-

гласно которой конституция не имеет прямого действия: ни граж-

данин, ни суды не были непосредственно связаны ее положениями

при отсутствии опосредующего их законодательства>. Хотя в кон-

ституции 1978 г. ничего не говорится о действии ее норм. Консти-

туционный суд, исходя из ст. 9 (граждане и государственная

власть подчинены нормам конституций), признал, что <конститу-

ция не каталог принципов, лишенных обязательной силы и прямо-

го применения, а самоисполняющийся акт> (*2).

В ряде конституций некоторые нормы не являются непосредст-

венно действующими. Это характерная черта тех конституций, ко-

торые устанавливают рассмотренную нами материальную иерар-

хию .норм, основанную на их юридической значимости. К ним отно-

сятся нормы, касающиеся принципов политики государства, в том

числе и в области прав и свобод, в ряде случаев - нормы, закреп-

ляющие основные конституционные принципы. Например, консти-

туция Португалии 1976 г. предусматривает две категории прав,

регулируемых нормами, одни из которых применяются непосред-

ственно, а другие, как правило, при наличии законодательства, их

конкретизирующего (экономические, социальные, и культурные

'права - ст. 18). В ст. 20 Основного закона ФРГ закреплены

принципы конституционного строя, которые <сами по себе не яв-

ляются непосредственно действующими и могут такими стать

только при посредстве многочисленных конкретных предписа-

ний> (*3). Впрочем, здесь, скорее, речь идет о самих принципах, а не

о нормах, которые, как свидетельствует практика ФКС, имеют

прямое действие.

Говоря о действии конституционных норм, следует иметь в ви-

ду, что одна и та же норма может в одних случаях действовать

(**1) Российская газета. 1995. 28 декабря.

(**2) Annuaire international... P. 101-102.

(**3) Ibid. P. 20.

-118-

непосредственно, а в других ее реализация возможна только при

наличии конкретизирующего ее закона. Например, ч. 1 ст. 48 Кон-

ституции РФ предусматривает, что каждому гарантируется право

на получение квалифицированной юридической помощи. В случа-

ях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается

бесплатно. Таким образом, по общему правилу  данная норма

действует непосредственно, но в ряде случаев ее применение тре-

бует принятия конкретизирующего закона, который бы преду-

сматривал, при каких обстоятельствах юридическая помощь пре-

доставляется бесплатно.

Некоторые конституционные нормы действуют непосредствен-

но в отношении одних субъектов и опосредованно - по отноше-

нию к другим. Примером могут служить нормы-принципы. Так,

в ст. 37 конституции Индии указывается, что принципы, содержа-

щиеся в нормах ч. IV, <имеют основополагающее значение, и го-

сударство обязано исходить из этих принципов при издании зако-

нов>. В то же время по отношению к гражданам эти нормы дей-

ствуют только опосредованно. Это четко выражено в ч. Зет. 53

конституции Испании: <Признание, уважение и защита принци-

пов, перечисленных в главе третьей (<Об основных принципах со-

циальной и экономической политики>), возлагаются на текущее

законодательство, судебную практику и деятельность государст-

венных властей. Последние могут ссылаться только на решения

судебной власти, вынесенные в соответствии с законами, которые

их развивают>.

Конституция - важный политический документ. Она выражает

политический и социальный компромисс между различными си-

лами, достигаемый в процессе политической борьбы. В этом смыс-

ле она является итоговым документом, закрепляющим итоги этой

борьбы и вместе с тем отражающим достигнутую ступень разви-

тия общественных отношений, которые служат 'предметом ее

регулирования. Конституция определяет участников политическо-

го процесса и рамки, в которых протекает этот процесс. <Как и

любая современная конституция, основной закон устанавливает

принципы и предусматривает реальный режим политического про-

цесса. С одной стороны, он содержит ос.новные политические ори-

ентиры, которых придерживается страна, с другой - детально

определяет компетенцию и полномочия различных институтов си-

стемы> (*1).

Мы уже отмечали, что многие современные исследователи на

Западе проводят различие между политической и социальной кон-

ституцией. Под политической конституцией понимается прежде

всего та часть ее содержания, которая относится к организации

и формам осуществления государственной власти. Это главная

(**1) Constitution in Democratic Politics. P. 23l.

-119-

часть, ядро любой конституции, что, кстати, находит отражение

даже в официальном названии некоторых основных законов (По-

литическая конституция Мексики 1917 г., Политическая конститу-

ция Никарагуа 1987 г., Политическая конституция Колумбии

1991 г.).

Помимо указанных черт, присущих любой конституции как

политическому документу, для многих современных конституций

характерно такое свойство, как программность. Оно находит от-

ражение в нормах-принципах, нормах-целях, которые устанавли-

вают основные направления, перспективы .и дели развития обще-

ства и государства, определяют содержание деятельности го-

сударственных органов, в том числе и законодательных, то есть

являются базой текущего законодательства.

Говоря о современных конституциях, многие исследователи от-

мечают, что с политической точки зрения они представляют собой

<политический манифест, план действий, выраженный в юриди-

ческих терминах> (*1). Но программность как политическое свойство

конституции должна иметь -свои пределы. При чрезмерном насы-

щении конституции программными положениями она теряет юри-

дические свойства, прекращаясь преимущественно в политический

документ, юридическое значение которого ничтожно. Именно та-

кими были конституции социалистических и многих развиваю-

щихся стран, особенно стран социалистической ориентации.

Это были программы политических, экономических и социальных

преобразований общества, основанные на идеологических мифах,

не имевшие ничего общего с действительностью. При этом следу-

ет подчеркнуть, что конституционные программные положения ис-

ходили из программ единственных правящих партий. В конститу-

циях ряда развивающихся стран имелись прямые ссылки на пар-

тийные программы (например, в конституции Заира 1967 г. - на

Манифест Н'Селе - программу Народного движения революции,

в конституции Алжира 1976 г. - на Национальную хартию Фрон-

та национального освобождения). Алжирский юрист А. Махид

характеризовал, например, конституцию 1976 г. как <юридический

перевод политических, экономических, социальных и идеологичес-

ких положений Национальной хартии> (*2). Это присуще и некото-

рым ныне действующим социалистическим конституциям, на-

пример, конституции Вьетнама, в преамбуле которой говорится

о <платформе национального строительства на период перехода к

социализму>.

Новые конституции, принятые на рубеже 80-90-х годов в

странах, находящихся в процессе перехода от тоталитаризма и

(**1) The Blackwell Encyclopaedia of Political .Institutions. Ed. by V Bogdanor.

Norwich. 1987. P. 142.

(**2) Revolution africaine. Alger. 1989. № 243. P. 59.

-120-

авторитаризма к демократии (в том числе в Российской Федера-

ции), освобождены от чрезмерной программности. Здесь, как и в

других странах, конституция-программа, конституция-политичес-

кий манифест заменена конституцией, которая является прежде

всего и главным образом юридическим документом.

Любая конституция является идеологическим документом, ибо

отражает определенную систему взглядов и идей. <Идеологии, -

отмечает норвежский юрист Т. Опсал, - лежат в основе многих,

если не вообще всех политических систем и конституций> (*1). Идео-

логические установки пронизывают все содержание конституции,

все ее части, идет ли речь о роли государства, его отношениях с

обществом и индивидами, правах и свободах человека, организа-

ции государственной власти. В этом смысле любая конституция-

мировоззренческий документ, оказывающий большое влияние на

духовную жиз,нь общества, способствующий распространению и

утверждению определенных политических 'и правовых идей, пред-

ставлений, ценностей. Но это идеологическое свойство, как свиде-

тельствует мировой опыт, по-разному проявлялось в отдельных

конституциях и на различных этапах конституционного развития.

В отечествен.ной и зарубежной литературе отмечалось, например,

различие в этом отношении между западными конституциями

<первой и второй волны> (*2). Для конституций, принятых после вто-

рой мировой войны, характерно усиление идеологизации, что

находит проявление в ряде открыто идеологических статей, от-

сутствовавших, как правило, в конституциях <первой волны>. Та-

кая идеологизация обусловлена изменением социального содер-

жания конституции.

Эти конституции, <описывая не только управление, но и обще-

ство... стремятся формулировать некоторые принципы, цели и

ценности, относящиеся к обществу> (*3). Но такая идеологизация вы-

глядит весьма умеренной по сравнению с той, которая была при-

суща конституциям социалистических и развивающихся стран.

Последние представляли (а некоторые и поныне представляют)

идеологический документ пропагандистского характера. Такая

чрезмерная идеологизация проявляется прежде всего в том, что

конституции прямо закрепляют в качестве государственной (офи-

циальной) идеологии определенную политическую доктрину.

В однопартийных государствах ~ это доктрина правящей пар-

тии. Так, в социалистических странах это было марксистско-

ленинское учение. Например, в ст. 6 Конституции СССР 1977 г.

(**1) The Role of the Constitution in Changing Society. Oslo, 1991. P. 24.

(**2) Ci.: Современное государственное право буржуазных государств. Т. 2.

Основные институты. С. 8-9; Les constitutionalism aiijourd'hui. Dir.jar J.Seurin,

J. Martes. P., 1984. P. 40.

(**3) The Role of the Constitution... P. 8.

-121-

провозглашалось, что КПСС как руководящая и направляющая

сила советского общества вооружена марксистско-ленинским уче-

нием. Это учение и соответственно идеи Мао Цзедуна, Хошими-

на и Чучхе являются официальной идеологией согласно ныне дей-

ствующим конституциям КНР, Вьетнама и КНДР (в последней

в 1992 г. снято упоминание о марксизме-ленинизме и оставлена

только идеология чучхе, т.е. опоры на собственные силы). В раз-

вивающихся странах конституции закрепляли различные доктри-

ны: научный социализм в странах социалистической ориента-

ции, мобутизм (конституция Заира 1967 г.), философия гуманиз-

ма и демократического участия (конституция Замбии 1973 г.),

панча сила (конституция Индонезии 1945 г.) и т.д. Кроме того,

идеологизированы были многие конституционные положения, от-

носящиеся к определению природы государства (социалистичес-

кое, народно-демократическое и т. п.), его целей и задач (построе-

ние социалистического или коммунистического общества), эконо-

мической системы, принципам внешней политики и др.

Новые конституции постсоциалистических и развивающихся

стран, принятые на рубеже 80-90-х годов, освобождены от такой

идеологической нагрузки. Прежде всего они закрепляют принцип

идеологического плюрализма, запрещая признание какой-либо

идеологии в качестве официальной. <Ни одна... идеология не мо-

жет быть объявлена или утверждена как государственная>, -

говорится в ст. 11 конституции Болгарии. Аналогичные положе-

ния содержит ст. 13 Конституции РФ 1993 г.: <В Российской

Федерации признается идеологическое многообразие... Никакая

идеология не может устанавливаться в качестве государственной

или обязательной>.

Деидеологизированы и сами тексты конституций, из их со-

держания исключены открыто идеологизированные определения

и понятия (<социалистическое государство>, <социалистическая

демократия>, <социалистическая собственность> и т. п.). Доста-

точно сравнить в этом отношении Конституцию РСФСР 1978 г. и

Конституцию РФ 1993 г. Однако все это не означает, что новые

конституции полностью утратили идеологические свойства. Как и

другие современные конституции, они исходят из определенных

политических и правовых концепций, формулируют принципы, на

которых основаны общество и государство. Но в данном случае

речь идет не об идеологии какого-либо класса, какой-либо партии,

а о системе общепризнанных на современном этапе развития обще-

ства ценностей (таких, например, как демократия, свобода лично-

сти, правовое и социальное государство). В этой связи представля-

ется справедливым соображение, приведенное в докладе комитета

по разработке конституции Нигерии. Обосновывая необходимость

-122-

отразить в ней ценности и цели общества, авторы доклада вместе

с тем подчеркивают: <Важно, однако, чтобы декларируемые цен-

ности и цели были действительно фундаментальными, стали до-

стоянием общества, а не являлись частными целями группы или

социальной и экономической политики правящей партии> (*1).

Следует отметить особенности ценностной ориентации основ-

ных законов некоторых развивающихся стран. В одних из них

сохраняется приверженность социалистическим идеалам, напри-

мер, в конституциях Индии и Шри-Ланки, которые говорят о ре-

шимости утвердить <социалистическое демократическое государ-

ство>. В других провозглашается приверженность исламским цен-

ностям (Пакистан, Мавритания). Так, в преамбуле конституции

Пакистана 1973 г. сказано о стремлении народа установить

строй, при котором <принципы демократии, свободы, равенства,

терпимости, социальной справедливости, провозглашенные исла-

мом, будут полностью соблюдаться, и мусульманам будет дана

возможность строить свою жизнь... в соответствии с учением и

требованиями ислама, изложенными в Коране и сунне>.

Таким образом, только анализ всех свойств конституции по-

зволяет выявить ее своеобразие как важнейшего правового инсти-

тута, особенности отдельных конституций и конституционных мо-

делей, тенденции конституционного развития на различных этапах.

Если говорить о современном этапе, характеризующемся особой

интенсивностью конституционного правотворчества, то основная

тенденция состоит в юридизации конституции. В значительной

группе стран конституция впервые стала действительно основным

законом, а не политическим манифестом.

(**1) Report of the Constitution Drafting Committee. Vol. 1. P. VI.

-123-

 4. Форма и структура конституции

Содержание конституции проявляется в ее форме, представ-

ляющей собой способ организации заключенного в ней правового

материала. Традиционно конституционная доктрина делила по

форме конституции на писаные и неписаные. Но такое деление

в действительности совпадает с различением понятий формальной

и материальной конституции. Первая, как отмечалось выше, пред-

ставляет собой основной закон, обладающий высшей юридической

силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, отличном от

порядка принятия и изменения других законов. Такой конститу-

ции в настоящее время не имеют три страны: Великобритания,

Новая Зеландия, Израиль, которые обычно приводятся в качестве

примера no?ai, где нет писаной конституции. Однако в этих стра-

нах значительная часть общественных отношений, связанных с

организацией и осуществлением государственной власти, регули-

-123-

руется законодательством (при всем значении конституционных

обычаев в первых двух). Если говорить о Великобритании, то к

нему, помимо так называемых исторических документов или

<библии английской конституции> (Великая хартия вольностей

1215 г.. Петиция о правах 1628 г.. Билль о правах 1689 г., Акт о

престолонаследии 1701 г.), относятся многочисленные статуты,

принятые за последнее столетие (например, законы 1911 и

1949 гг. о парламенте, консолидированный закон 1983 г. о на-

родном представительстве, закон 1986 г. о расовых отношениях

и др.).

В Новой Зеландии в 1986 г. принят конституционный акт, ко-

торый свел основные положения конституционного значения в

единый документ (*1). Однако ни по своему содержанию, ни по сво-

ей юридической силе (он изменяется как обычный закон) этот

документ не может рассматриваться как конституция в формаль-

ном смысле.

В Израиле с 1958 по 1984 rr. кнессет (парламент) принял

восемь так называемых основных законов (о кнессете, о землях

Израиля, о президенте, о Правительстве, о государственной эко-

номике, об армии, об Иерусалиме - столице Израиля, о судо-

устройстве) (*2). Эти законы и составляют <конституцию>, хотя, как

отмечают израильские юристы, они <не могут рассматриваться

как имеющие конституционное значение>. Несмотря на свое на-

звание <основные>, эти законы принимаются и изменяются в том

же порядке, что и другие. Единственное их отличие состоит в

том, что он.и не могут быть приостановлены, изменены поста-

новлениями о чрезвычайном положении. Только в законе о кнес-

сете одна статья является укрепленной, то есть для ее изменения

требуется абсолютное большинство (проведение парламентских

выборов по пропорциональной системе и общенациональному из-

бирательному округу). В последующие годы были приняты и дру-

гие законы, которые, хотя и не именуются основными, относятся

к ним по своему содержанию. Всего, по мнению спикера кнессе-

та, конституционный характер имеют 22 закона (*3).

Таким образом, в указанных странах действует конституция

не в формальном, а в материальном смысле, которая в значи-

тельной своей части является писаной. Причины, по которым в

рассматриваемых странах до сих пор нет писаной конституции в

формальном смысле, специфичны в каждой из них. В Великобри-

тании это, например, вековые традиции, которые трудно преодо-

(**1) Constitutions of the Countries of the World. Supplement. New Zetland.

N.Y., 1988.

(**2) Constitutions of the Countries of the World. Israel. N. Y" 1987.

(**3) Constitutions in Democratic Politics. P. 299, 302.

-124-

леть, хотя в последние десятилетия среди политиков и юристов

растет число сторонников принятия конституции. Обусловлено это

возникновением новых политических и конституционных проблем,

связанных с событиями в Северной Ирландии, ростом националь-

но-политического движения в Шотландии 41 Уэльсе, вступлением

Великобритании в Европейский союз (*1). В Израиле Декларация о

независимости от 14 мая 1948 г. предусматривала проведение вы-

боров в Учредительное собрание для разработки и принятия кон-

ституции. Однако выборы не были проведены, а кнессет первого

созыва, избранный в 1949 г., уполномочил свой комитет по кон-

ституционным вопросам подготовить проект конституции, каждая

глава которой <должна быть самостоятельным основным законом,

а в совокупности составлять конституцию государства> (*2). Приня-

тые кнессетом восемь основных законов, как отмечалось, не стали

конституцией в формальном смысле. Сложившееся положение

объясняется, по мнению израильского политолога Е. Гутмана,

длящейся борьбой между сторонниками светской и теократичес-

кой концепциями по вопросу о роли религии в государстве и пра-

вовой системе. Первые выступают за принятие светской консти-

туции, вторые вообще отрицают необходимость в другой консти-

туции, помимо торы, рассматриваемой ими как основной закон.

Их устраивает сложившееся статус кво, ибо они опасаются, что

принятие конституции приведет к утрате религиозными институ-

тами той специфической роли, которую они играют в 'настоящее

время (*3).

Приводимое обычно в литературе деление конституций по их

формам на писаные, неписаные и смешанные некорректно и ли-

шено смысла, если не указывается, о какой конституции идет

речь - формальной или материальной. Формальная конститу-

ция всегда является писаной, материальная - всегда смешанной,

то есть частично писаной (обычные законы), частично неписаной

(конституционные обычаи и судебные прецеденты). Неверно поэ-

тому утверждение, что <деление конституций на писаные, смешан-

ные и неписаные достаточно условно, поскольку при .наличии пи-

саной конституции в стране действуют конституционные обычаи> (*4).

В данном случае смешиваются два понятия конституции.

Реальное значение имеет различение формальных конституций

по другому основанию: на кодифицированные и некодифицирован-

ные. Первые представляют собой единый нормативный акт (та-

ких подавляющее большинство), вторые - совокупность норма-

(**1) См.: Шаповал В. Н. Указ. работа. С. 14-15.

(**2) Constitutions of the Countries of the World. Israel. P. 4,

(**3) Constitutions in Democratic Politics. P. 292-294.

(**4)  Конституционное (государственное) право  зарубежных  стран.  Т. 1.

С. 50-51.

-125-

тивных актов, в равной мере обладающих высшей юридической

силой. Наиболее яркими примерами некодифицированных основ-

ных законов являются конституции Швеции, Финляндии, Канады,

Австрии. Так, конституция Швеции состоит из трех законов (Фор-

ма правления 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о

свободе печати 1974 г.); конституция Финляндии - из двух

(Форма .правления Финляндии 1919 г. и Сеймовый устав 1928 г.,

в ст. 94 которого сказано, что он во всех своих частях имеет силу

конституции и может быть изменен и отменен в порядке, установ-

ленным для конституции) (*1). О конституции  Канады канадский

юрист Дж. Маршалл писал, что <ее нелегко обнаружить, ибо она

состоит из значительного числа актов, не охватываемых Актом

1982 г.> (*2) (среди этих актов, перечисленных в приложении к основ-

ному закону 1982 г., серия конституционных актов, принятых в

период 1967-1975 гг.). Столь же трудно <обнаружить> в полном

объеме конституцию Австрии, состоящую не только из ряда кон-

ституционных законов, но и многочисленных конституционных

норм, включенных в обычные законы. Основным среди конститу-

ционных законов является-'федеральный конституционный закон

1920 г., в ст. 149 которого перечислены еще восемь конституцион-

ных законов (например, Основной государственный закон 1867 г.

об общих правах граждан, закон 1862 г. о гарантиях личиой сво-

боды и др.) (*3). Кроме того, согласно абз. 1 ст. 44 конституционные

нормы могут быть включены в обычные законы. Эти нормы при-

нимаются и изменяются в том же порядке, что e конституцион-

ные законы (абз. 2 ст. 44). Примером могут служить нормы

закона о политических партиях 1975 г. Так, его ст. 1 закрепляет

принцип многопартийности, правовой статус политических пар-

тий, ст. III - возможность ограничения их избирательных расхо-

дов. По подсчетам австрийских юристов, конституция Австрии на

конец 1990 г. состояла <из более чем 500 различных элементов> (*4).

Из новых конституций, принятых на рубеже 80-90-х годов,

некодифицированной является конституция Чехии 1992 г. Она со-

стоит из акта, официально именуемого конституцией, Хартии ос-

новных прав и свобод и ряда других конституционных законов.

<Хотя Хартия формально не названа конституционным законом,

именно так ее следует рассматривать> (*5). Все эти акты образуют

в своей совокупности <конституционный порядок>, принимаются

и изменяются в соответствии с одинаковой процедурой (ст.ст. 3

(**1) См.: Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

(**2) Constitutions in Democratic Politics. P. 159.

(**3) CM.: Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты М

1985.

(**4) Annuaire international... P. 52.

(**5) Gerloch A., Hrebe}k J., Zoubek V. Ustawni system Ceske Republikv Praha

1994. S. 47-48.

-126-

и 112 конституции), то есть составляют некодифицированную кон-

ституцию.

Кодифицированные конституции имеют несомненное преиму-

щество перед некодифицированными в практическом отношении.

Применение последних государственными органами  (не говоря

уже об ознакомлении с ними граждан) затруднено, особенно если

конституционные положения рассеянны по многочисленным актам,

как это имеет место в Австрии.

Следует, однако, отметить выявившуюся в ряде современных го-

сударств тенденцию к усложнению формы писаной конституции,

что обусловлено рядом факторов. Во-первых, как уже указыва-

лось, некоторые международные акты приобретают ранг консти-

туционных. Такова, например, Европейская конвенция о правах

человека 1950 г., которая признается непосредственным источни-

ком права и имеет силу конституции в государствах, подписавших

ее. Так, в Австрии Конвенция <наделена силой норм конститу-

ционного права> (*1). Следовательно, она является составной частью

конституции не в материальном, а в формальном смысле. Вместе

с тем как международный документ Конвенция не может быть

изменена в установленном для других частей конституции поряд-

ке. Во-вторых, в некоторых странах решениями органов конститу-

ционного правосудия конституционный ранг придается различным

правовым актам. Здесь можно сослаться еще раз на практику

Конституционного совета Франции. Своим решением 1971 г. он

признал Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и пре-

амбулу конституции 1946 г. актами конституционного значения.

Таким образом, в настоящее время французская конституция, по

существу, состоит из трех актов: конституции 1958 г., указанных

Декларации и преамбулы. И в данном случае речь идет о фор-

мальной, а не материальной конституции, тем более что в преам-

буле конституции 1958 г. прямо говорится о приверженности пра-

вам человека и принципам национального суверенитета, опреде-

ленным этими актами. Однако эти акты, хотя и являются частью

действующей конституции, обладают рядом особенностей. Во-пер-

вых, они, очевидно, не могут быть изменены (во всяком случае,

во французской литературе не ставился даже в теоретическом

плане вопрос о возможности их изменения). Во-вторых, по мне-

нию некоторых конституционалистов, они занимают во внутренней

иерархии конституционных норм подчиненное положение по отно-

шению к нормам конституции 1958 г. <В случае противоречия

между текстами Декларации, преамбулой конституции 1946 г. и

положениями конституции 1958 г. должны применяться послед-

ние> (*2).

(**1) Визер Б. Указ. работа. С. 39.

(**2) Chantebout В. Ор. cit. P. 645.

-127-

Если Декларация и преамбула конституции 1946 г. являются

частью формальной конституции, то <основные принципы, при-

званные законами Республики>, входящие в упоминавшийся

<конституционный блок>, являются частью материальной консти-

туции, ибо определяются и формулируются решениями Конститу-

ционного совета. Эти решения <привели к расширению понятия

<конституция> путем извлечения из ее письменного текста до-

полнительных норм (принципов), как правило, имеющих харак-

тер основных> (*1). Все сказанное подтверждает справедливость те-

зиса о необходимости при анализе формы основного закона про-

водить четкое различие между формальной и материальной кон-

ституциями.

Кодифицированная конституция состоит из различных частей,

образующих ее структуру. Обычно она включает преамбулу (вве-

дение), основную часть, заключительные и переходные положения,

а в ряде случаев также и приложения.

Преамбула предусмотрена в большинстве конституций. Одна-

ко во многих она отсутствует, что присуще как старым конституци-

ям (Бельгия, Нидерланды, Норвегия), так и современным (Гре-

ция, Италия, АРЕ, Малайзия, Барбадос). По своему содержанию

и объему конституционные преамбулы весьма различны. Одни

очень кратки и ограничиваются торжественной формулой провоз-

глашения конституции и некоторых целей, во имя которых она

принимается. Например, преамбула конституции Швейцарии

1874 г. состоит из одной фразы: <Швейцарский Союз, желая ук-

репить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу

и честь Швейцарской Нации, принял настоящую Союзную Консти-

туцию> (*2). Другие, напротив, очень обширны: .в них излагаются ис-

тория страны до принятия конституции, перспективы дальнейшего

развития общества и государства, стоящие перед ними цели и за-

дачи, принципы внутренней и внешней политики. Это особенно

характерно для социалистических конституций. Например, в

преамбуле конституции КНР 1982 г. указаны основные этапы ис-

торического развития страны с древнейших времен и до настоя-

щего времени, дается характеристика социалистического общества

и государства и т. д. Такова была и преамбула Конституции

СССР 1977 г., в которой на манер партийной программы раскры-

валось понятие построенного в СССР <развитого социалистичес-

кого общества>, указывались цели и задачи Советского государ-

ства по строительству коммунизма и т. д. Но обычно в преамбуле

весьма сжато указываются цели, во имя которых принята консти-

туция, и принципы, лежащие в ее основе, как это сделано, напри-

мер, в преамбуле Конституции РФ 1993 г. В 'целом можно ска-

(**1) GarUcki L. Ор. at S. 252.

(**2) Современные зарубежные конституции. М., 1992.

-128-

зать, что преамбула современной конституции представляет ее

концептуальную основу. Ее положения в концентрированном ви-

де воплощают основные политико-правовые идеи <отцов консти-

туции>.

О различных подходах к проблеме юридической природы

преамбулы уже говорилось. Но как бы не решался этот вопрос

теорией и практикой в отдельных странах, общепризнано важ-

ное значение преамбулы для толкования всех положений консти-

туции и действующих законов. <На важность преамбулы и воз-

можность ее применения на практике указывалось в нескольких

решениях Верховного суда. Хотя сама по себе она не является

документом, который обязателен для судов, преамбула писаной

конституции закрепляет цели, которые конституция стремится ус-

тановить и осуществить, - считает Д. Басу. - Она помогает

также юридическому толкованию конституции (*1).

Основная часть конституции подразделяется на разделы и

главы. Их количество и порядок расположения во многом опреде-

ляется как пределами конституционного регулирования, так и

принципами, на которых основана конституция. Если социальное

содержание конституции ограничено общественными отношения-

ми, касающимися организации государственной власти и правово-

го положения личности, то в ней отсутствуют главы (разделы

или статьи), посвященные регулированию экономических 'и соци-

альных отношений (как бы они не назывались: общественный

строй, руководящие принципы, принципы экономической и соци-

альной политики и т.п.).

Далеко не случайно, что в некоторых конституциях автори-

тарных и тоталитарных государств глава о правах и свободах

помещалась на последнем месте (конституции СССР 1936 г.,

Бирмы 1974 г., Бенина 1977 г.). Это свидетельствовало об отно-

шении государственной власти к индивиду и декларируемым кон-

ституцией его правам. И наоборот, помещение раздела (глав) о

правах и свободах на одно из первых мест, что характерно для

структуры современных конституций (например, гл. 2 Конститу-

ции РФ 1993 г.), означает признание человека с его 'интересами

и потребностями центром гражданского общества.

Часть конституции, посвященная  организации государствен-

ной власти, состоит из глав, нормы которых определяют основы

для таких конституционно-правовых институтов, как глава госу-

дарства, правительство, парламент, судоустройство. Система и

порядок расположения этих глав нередко обусловлены как прин-

ципом, положенным в основу организации государственной власти,

так и той ролью, которая отводится конституцией главе государ-

ства, исполнительной и законодательной властям Так, если орга-

(*1) Басу Д. Указ. работа. С. 58.

-129-

низация государственной власти исходит из принципа ее единст-

ва, то обычно глава о представительных органах, формально на-

деляемых всей полнотой власти, предшествует главам об иных

органах (социалистические конституции). При принципе разде-

ления властей система соответствующих глав включает главы об

исполнительной, законодательной и судебной власти. Порядок

их расположения нередко обусловлен той ролью, которая отво-

дится конституцией каждой из них, хотя вряд ли можно говорить

о <железной> закономерности. Во всяком случае, в президент-

ских 'и полупрезидентских республиках, где ключевая роль в осу-

ществлении государственной власти  принадлежит президенту,

глава о нем, как правило, предшествует главе о законодательной

власти (например, конституции Франции, России, Казахстана, Бе-

нина, Конго и др.). При парламентарной форме правления, на-

против, как правило, глава о законодательной власти занимает

первое место (конституции Италии, Болгарии, Чехии, Молдовы

и др.).

Наряду с традиционными разделами во многих новейших кон-

ституциях имеются разделы, посвященные и другим частям госу-

дарственного механика: армии и силам безопасности, что осо-

бенно характерно для основных законов развивающихся стран;

органам контроля (счетная палата, генеральный контролер); спе-

циальным органам защиты прав и свобод граждан (институт ом-

будсмена в его различных формах): консультативным органам

(экономический и социальный совет, комиссии по делам граж-

данских служащих, по делам судебной администрации и т.п.).

Характерной чертой современных конституций является то

большое внимание, которое уделено в них вопросам организации

местного управления и самоуправления, что находит отражение

в подробном регулировании этих институтов нормами специаль-

ной главы (например, конституции Италии, Венгрии, Мадагаска-

ра, России и др.).

Наконец, свои особенности имеет структура конституций фе-

деративных государств. В них предусмотрена специальная глава

о разграничении компетенции между федерацией и ее субъекта-

ми (например, гл. 3 Конституции РФ, в которой регулируются

такие вопросы, как состав федерации, правовой статус ее субъек-

тов, разграничение компетенции между федерацией .и ее субъек-

тами). Конституции некоторых федеративных государств, напри-

мер, Индии и Пакистана, имеют также разделы о системе госу-

дарственных .органов субъектов федерации, что объясняется от-

сутствием у последних собственных конституций. В Конституции

РФ отсутствуют подобные разделы, ибо определение, системы

государственных органов, за исключением суда и прокуратуры,

относится к компетенции субъектов федерации. Вместе с тем уста-

-130-

новление общих принципов организации системы органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления отнесено к со-

вместной компетенции федерации и ее субъектов (п. <н> ст. 72).

Кроме того, в гл. 8 определен правовой статус местного само-

управления, единый для всех субъектов федерации.

Следует отметить, что в структуре ряда .новых конституций

находят отражение современные интеграционные процессы: появ-

ляются специальные разделы, содержащие положения о регио-

нальных объединениях государств. Так, в 1992 г. в связи с при-

нятием Маастрихтских соглашений конституция Франции попол-

нилась разделом <Европейский союз>. В конституциях ряда аф-

риканских государств имеется раздел об африканском единстве

(Буркина-Фасо, Мали). Так, согласно ст.ст. 146 и 147 конституции

Буркина-Фасо государство может заключать с любым африкан-

ским государством соглашение об ассоциации или сообществе,

включая соглашение о конфедерации, федерации или Союзе аф-

риканских государств. Конституция Кабо-Верде содержит раздел

о международных отношениях и международном праве, в котором

наряду с определением общих принципов внешней политики и ме-

ста страны в мировом сообществе особо выделена политика, на-

правленная ,на усиление африканского единства, интеграции и

сотрудничества (ч. 7 ст. 10).

Важное значение имеет раздел о заключительных и переход-

ных положениях, содержащий самые разнообразные нормы: о

действии законодательства, принятого до вступления в силу но-

вой конституции: о временном осуществлении власти до создания

предусмотренных ею государственных .институтов: о временных

исключениях при применении некоторых конституционных норм;

о сроках принятия законов, издание которых предусмотрено кон-

ституцией, и т. д. Так, в разд. 2 <Заключительные и переходные

положения> Конституции РФ имеются нормы о применении за-

конодательства, действовавшего до вступления ее в силу: о сро-

ках осуществления полномочий ранее избранного президента,

Совета Министров, судов; о нераспространении на депутатов Го-

сударственной Думы - членов правительства конституционных

положений о несовместимости мандатов и некоторые другие.

Значение этого раздела состоит в том, что его нормы регули-

руют порядок реализации новой конституции, обеспечивая в то

же время продолжение нормального функционирования государ-

ственного механизма и правовой системы в переходный период.

Характерной чертой структуры некоторых конституций, глав-

ным образом государств, возникших на месте бывших англий-

ских колониальных владений, является включение целого ряда

приложений, различных по содержанию и своему значению. На-

пример. конституция Индии 1950 г. имеет 10 приложений, коп-

-131-

ституция Пакистана 1973 г. - шесть, конституция Сейшельских

Островов 1993 г. - семь и т.д. Среди них есть очень важные,

как, например, приложения индийской конституции, содержащие

перечни вопросов, относящихся к исключительной компетенции

федерации, конкурирующей компетенции федерации и штатов,

исключительной компетенции штатов, или приложения конститу-

ции Сейшельских Островов о порядке выборов президента и чле-

нов парламента, избираемых по партийным спискам, о полномочи-

ях омбудсмена. Но есть и менее значительные, такие, например,

как содержащие текст присяги президента, депутатов парламен-

та, членов прааительства и судей (конституция Намибии 1990 г.).

По существу, каждое приложение представляет собой разверну-

тое изложение положения соответствующей нормы, содержащей-

ся в основном тексте конституции. Например, в ст. 246 конститу-

ции Индии указывается, что парламент имеет исключительное

право принимать законы по любому вопросу, перечисленному в

списке 1 приложения 7. Такая связь приложения с конкретной

нормой основного текста означает, что приложение - составная

часть структуры конституции, обладающая той же юридической

силой, что и другие ^с иормы. Приложение (изменяется в поряд-

ке, установленном для изменения нормы, с которой оно связано

(так, приложение 7 конституции Индии изменяется в особом по-

рядке, предусмотренном ст. 246).

Кодифицированные конституции различаются не только по своей

структуре, но и по своему объему. Общей тенденцией развития

современных конституций в этом отношении является увеличение

их объема по сравнению с конституциями, принятыми до второй

мировой войны, особенно в XIX в. Последние были сравни-

тельно краткими, что объяснялось несколькими причинами. Во-

первых, ограниченностью предмета конституционного регулирова-

ния, во-вторых, характером политической системы: она была ме-

нее сложной по своей структуре, что упрощало ее функциониро-

вание и не требовало детального его регулирования (неразви-

тость политических партий, групп давления и т. п.). Эти причины

отмечаются и в западной литературе. Так, авторы монографии о

современных конституциях, подчеркивая тенденцию к превраще-

нию их в <детально разработанные кодексы государства>, указы-

вают, что это связано с возрастанием роли государства, появле-

нием в результате демократизации <новых политических акте-

ров>. Все это требовало <более детальной регламентации отно-

шений междугосударственными институтами, а также между ни-

ми и политическими группами> (*1).

В ряде освободившихся стран увеличение объема основного

закона объясняется, как уже отмечалось, также стремлением

(**1) The Politics of Constitutional Change. P. 8.

-132-

упрочить и придать устойчивость даже тем общественным отно-

шениям, которые обычно регламентируются текущим законода-

тельством. Это приводит к чрезмерному увеличению объема кон-

ституции, усложнению ее структуры. Достаточно, например, ука-

зать, что конституция Индии насчитывает более 400 статей,

объединенных в 22 части (некоторые из них состоят из несколь-

ких глав), 10 приложений. Чрезмерно объемными являются кон-

ституции и ряда других англоязычных государств  (Малайзия,

Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские Острова), а также

некоторых других (например, Бразилия). Такие конституции мо-

гут создавать сложности не только для понимания, но и для озна-

комления с ними простых граждан. Впрочем, творцы конституции

и каждой стране сами решают, какие вопросы представляются

для них конституционно значимыми и заслуживают включения в

текст основного закона.

Оптимальный объем современной конституции при учете всех

факторов как общего, так и национально-специфического харак-

тера должен прежде всего определяться предметом конституци-

онного регулирования. Как основной закон она призвана регули-

ровать главные, основополагающие общественные отношения, не

подменяя собой акты текущего законодательства.

 5, Порядок принятия и изменения конституции

Конституция, будучи основным законом, в отличие от других

законов принимается и изменяется в особом порядке, что нахо-

дит отражение в современной доктрине конституционного права,

которая различает законодательную и учредительную власти.

Обычные законы принимаются и изменяются в порядке осущест-

вления законодательной власти, конституция - в порядке осу-

ществления учредительной власти. <Конституционные тексты -

порождение не законодательной власти, которая является подчи-

ненной, а высшей власти, называемой учредительной> (*1). Впрочем,

следует отметить, что в отечественной науке конституционного

права понятие <учредительная власть>, как правило, не исполь-

зуется при рассмотрении порядка принятия и изменения консти-

туции.

Необходимость принятия конституции возникает в трех слу-

чаях. Во-первых, при образовании нового государства. В этом

случае конституция является не только основным законом, но и

учредительным актом, юридически оформляющим возникнове-

ние нового государства. Таковы, например, первые конститу-

ции государств, возникших в результате ликвидации колониаль-

ной системы, распада советской, югославской и чехословацкой

(**1) Bastid P. Ор. cit. P. 19.

-133-

федераций в начале 90-х годов. Во-вторых, при смене политиче-

ского режима в результате социальной революции - мирной или

насильственной (например, Конституция РСФСР 1918 г., новые

конституции в постсоциалистических государствах), преобразова-

ния военных диктатур, порожденных военными переворотами, в

гражданские режимы, что особенно характерно для политического

развития освободившихся стран. В-третьих,  если действующая

конституция не может быть приведена в соответствие путем ее

частичного изменения с учетом тех существенных перемен, кото-

рые произошли в политической, социальной и экономической жиз-

ни общества.

Указанные обстоятельства оказывают значительное влияние

на определенные процедуры принятия конституции. В первом слу-

чае эта процедура, естественно, не может быть предусмотрена

какой-либо конституцией (исключением, пожалуй, являются лишь

некоторые бывшие советские республики, подпадающие одновре-

менно под первый и второй случаи). Во втором случае (если

речь идет о мирной революции) и в третьем случае возможно ис-

пользование процедуры, установленной действующей конститу-

цией. Следует, однако, подчеркнуть, что немногие современные

основные законы регулируют такую процедуру (например, Бол-

гария, Беларусь, Китай, Армения, Индонезия, Туркменистан,

Швейцария, Шри-Ланка, Российская Федерация). Подобный про-

бел можно объяснить стремлением исключить юридическую воз-

можность их отмены, что, впрочем, не имеет, как правило, боль-

шого практического значения. Современная история мирового

конституционного развития, особенно стран <третьего мира>, сви-

детельствует о недолговечности многих конституций, независимо

от того, предусмотрен или нет в них порядок замены их новыми (*1).

Мировая конституционная практика выработала ряд способов

принятия конституции, которые различаются в зависимости от

того, кто осуществляет учредительную власть. Можно выделить

три таких основных способа: представительными органами, изби-

рательным корпусом, главой государства. Применяются они как в

<чистом> виде, так и в различных сочетаниях.

К представительным органам, наделяемым учредительной

властью, относятся: учредительное (конституционное) собрание,

парламент, надпарламентское учреждение. Учредительное собра-

ние - это выборный орган, образуемый специально для разра-

ботки и принятия конституции. Начало практике созыва учреди-

тельного собрания положили США (Филадельфийский конвент

1787 г.). В дальнейшем она получила широкое распространение,

особенно после второй мировой войны, как в европейских стра-

(**1) См.: Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука, Ис-

точники. С. 207.

-134-

пах (конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии

1976 г., Болгарии и Румынии 1991 г., Эстонии 1992 г.), так и в

странах Азии (Индия, Бангладеш, Пакистан, Камбоджа), Афри-

ки (Гана, Нигерия, Алжир, Эфиопия, Уганда), Латинской Амери-

ки (Никарагуа, Колумбия, Перу). В России идея созыва Учреди-

тельного собрания выдвигалась демократическими силами, бо-

ровшимися против царского самодержавия. После его свержения

Временное правительство приняло Положение о выборах Учре-

дительного собрания. Созванное 18 января 1918 г., Учредительное

собрание, однако, было в ночь на 20 января распущено декретом

ВЦИК, так как отказалось обсуждать Декларацию прав трудя-

щегося и эксплуатируемого народа и не одобрило декреты со-

ветской власти, принятые после ее установления в ноябре 1917 г.

Идея созыва Учредительного собрания возродилась в начале

90-х годов, когда встал вопрос о принятии новой конституции

Российской Федерации. В известной мере она была реализована

созывом Конституционного совещания, которое состояло из пред-

ставителей государственных органов, различных политических и

общественных сил и внесло значительный вклад в разработку

Конституции 1993 г.

Созыв учредительного собрания для принятия конституции

предусматривается некоторыми новейшими основными законами

(например, Болгарии, Никарагуа, России). Так, согласно ст. 158

конституции Болгарии для принятия новой конституции избира-

ется Великое народное собрание, состоящее из 400 депутатов. Кон-

ституция РФ 1993 г. также предусматривает созыв Конституци-

онного собрания в случае, когда Федеральное Собрание примет

постановление о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9, что может

быть осуществлено только путем принятия новой конституции

(ч. 1, 2, Зет. 135). Конституционное собрание может либо под-

твердить неизменность конституции, либо разработать  проект

новой конституции и принять его двумя третями голосов от

общего числа своих членов или вынести на референдум (ч. 3

ст. 135). Остается, однако, неясным, применима ли эта процедура

и в тех случаях, когда вопрос о принятии новой конституции воз-

никает не в связи с предложением о пересмотре <неприкасаемых>

глав.

Как свидетельствует мировой конституционный опыт, учреди-

тельные собрания различаются по способу формирования и своей

компетенции. По первому критерию можно выделить два вида

учредительного собрания. Первый и преобладающий - это учре-

дительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых

выборов. К н им, в частности, относится учредительное собрание,

предусмотренное болгарской конституцией. Второй - учреди-

тельные собрания, часть членов которых избираются прямыми

или непрямыми выборами, а часть назначается или делегируется.

-135-

Этот вид характерен главным образом для тех развивающихся

стран, где процесс разработки и принятия конституции проходит

под руководством военных властей (конституции Нигерии и Га-

ны 1978 г., Ганы 1992 г., Уганды и Бирмы 1994 г., Турции 1982 г.

и др.). Например, образованное в 1992 г. Национальное консти-

туционное собрание Ганы состояло из 260 членов, из которых

117 избиралось районными и городскими советами, 121 - были

делегированы 62 политическими и общественными организациями.

а 22 - назначены Высшим советом национальной обороны (выс-

ший государственный орган в условиях военного режима). Сфор-

мированное в 1994 г. Учредительное собрание Уганды состояло

из 288 депутатов, из которых 214 были избраны всеобщими и

прямыми выборами, а 74 назначены президентом, делегированы

женскими организациями, политическими группами и армией.

По второму критерию учредительные собрания подразделяют-

ся на суверенные и не суверенные, с ограниченной и неограни-

ченной компетенцией. Суверенным является учредительное со-

брание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую

конституцию. Таковы были, например, учредительные собрания

в США 1787 г., Италии 1947 г., Индии 1950 г., Португалии 1976 г.,

Камбоджии 1993 г. К ним относится Великое народное собрание,

предусмотренное болгарской конституцией. Представляется, что

и Конституционное собрание, о котором говорит Конституция

РФ 1993 г., также является суверенным, ибо согласно ч. 3 ст. 135

оно разрабатывает проект новой конституции и принимает его.

Правда, этот проект может  быть вынесен на всенародное  голо-

сование, но по смыслу ст. 135 решение об этом принимает само

Конституционное собрание, действующее таким образом как су-

веренный орган.

Несуверенным является учредительное собрание, которое

разрабатывает и принимает проект конституции, но окончатель-

ное решение по нему принимается либо избирателями (консти-

туционный референдум), либо другим государственным органом.

Вынесение проекта конституции, принятого учредительным собра-

нием, на референдум - довольно часто используемая процедура.

Несуверенность учредительного собрания означает, что суверен-

ная учредительная власть принадлежит народу, который осуще-

ствляет ее как через своих представителей в собрании, так и

непосредственно (путем референдума). О решающем значении

последней формы свидетельствуют факты отказа в одобрении

проекта, принятого учредительным собранием, как, например, во

Франции в 1946 г. Совершенно иное значение имеет несуверен-

ность учредительного собрания, когда  принятый им проект утвер-

ждается не народом, а другим государственным органом, который

может вносить в него любые поправки. В данном случае учре-

-136-

дительное собрание выступает лишь как консультативный орган,

что было характерно для ряда развивающихся стран с монархи-

ческим или военным режимом (конституции Кувейта 1962 г.,

Нигерии 1979 г., Ганы 1979 г.).

Учредительное собрание с ограниченными полномочиями -

это собрание, единственной функцией которого является разра-

ботка или разработка и принятие конституции. Таково, напри-

мер, Конституционное собрание, предусмотренное Конститу-

цией РФ 1993 г. Однако гораздо чаще учредительное собрание

имеет неограниченные полномочия, то есть одновременно с учре-

дительной властью осуществляет полномочия парламента, как

это было во Франции в 1946 г., в Италии в 1947 г., Бразилии в

1988 г. В частности, конституция Болгарии устанавливает, что

Великое народное собрание, созываемое для принятия новой кон-

ституции, может <в неотложных случаях осуществлять функции

парламента" (ст. 162).

Следует отметить и обратную практику, когда действующий

парламент официально преобразуется в учредительное собрание,

рассматривающее проект конституции в соответствии со специ-

альной процедурой (Шри-Ланка - 1972 г., Танзания - 1977 г.,

Замбия - 1992 г.). Так, в 1970 г. Объединенный фронт Шри-

Ланки просил у избирателей мандат на то, чтобы <разрешить

членам парламента, которых должны избрать, действовать в ка-

честве учредительного собрания для разработки, принятия и вве-

дения в силу конституции> (*1). Аналогичная процедура предусмот-

рена польским конституционным законом о порядке разработки

и принятия конституции от 23 мая 1992 г. (хотя сам термин

<учредительное собрание> и не используется). Новая конститу-

ция должна быть разработана Национальным собранием, состоя-

щим из депутатов сейма и сената, и одобрена на референдуме.

Проект конституции готовит конституционная комиссия, образу-

емая Национальным собранием и состоящая из 46 депутатов сей-

ма и 10 сенаторов (*2).

В ряде случаев новая конституция разрабатывается и прини-

мается парламентом без формального преобразования в учреди-

тельное собрание, с применением обычной парламентской проце-

дуры, предусматриваемой отменяемой конституцией (например,

конституция Шри-Ланки 1978 г. на основе ст. 51 конституции

1972 г., конституции Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии

1995 г. и др.). В конституции Словакии 1992 г. Национальный

совет определяется как <единственный учредительный  и законо-

дательный орган> (ст. 72). Возможность принятия парламентом

проекта новой конституции предусмотрена и основным законом

(**1) Wilson A. Politics in Sri Lanka 1947-1979. 1... 1979. P. 209.

(**2) Dziennik ustaw. Warszawa, 1992. № 67.

-137-

Швейцарии. Инициаторами полного пересмотра конституции (при-

нятия новой) могут выступать одна или обе палаты Федераль-

ного собрания или 100 тыс. избирателей. По этому предложению

проводится референдум, и если большинство избирателей голосуют

<за>, то проводятся парламентские выборы. Новый парламент

разрабатывает проект конституции, который для окончательного

одобрения выносится на референдум. При этом для одобрения

необходимо двойное большинство - большинство избирателей,

принявших участие в голосовании, и большинство кантонов

(субъектов федерации).

Наконец, конституция принимается надпарламентским выбор-

ным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии

основной закон 1945 г. предусматривает, что новая конституция

принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим

из Совета народных представителей (парламента) и представи-

телей от районов и групп населения. В Китае это Всекитай-

ское собрание народных представителей - орган, аналогичный

бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции

которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституция

РСФСР J978 г. с поправками). Таким же органом был Великий

народный хурал, принявший конституцию Монголии 1992 г.

Использование референдума как .самостоятельного способа

принятия конституции, без участия в ее разработке того или ино-

го из рассмотренных нами представительных органов - доволь-

но редкое явление в развитых странах. Примером может служить

Франция, где согласно конституционному закону от 3 июня

1958 г. проект новой конституции было поручено разработать пра-

вительству. И хотя последнее создало консультативный конститу-

ционный комитет, в состав которого вошли некоторые члены пар-

ламентских комиссий, окончательно проект утвердил совет мини-

стров, вынесший его затем на референдум (*1). Проект российской

Конституции, вынесенный на референдум в декабре 1993 г., также

был разработан без непосредственного участия представительно-

го органа (Конституционное совещание, в котором принимали

участие некоторые народные депутаты, было невыборным кон-

сультативным органом). Без участия представительного органа

была разработана .и принята на референдуме вторая конституция

Казахстана (1995 г.).

В развивающихся странах до конца 80-х годов референдум

широко использовался как самостоятельный способ принятия

конституции, проект которой обычно разрабатывался военным

или революционным советом (Алжир, Бенин, Бирма, Мадагаскар,

Эфиопия и др.). Институт референдума используется в этих стра-

нах и на новом этапе их конституционного развития, начавшего-

(**1) Quermonne J.. Chagnollaud D. Op. cit P. 45-52.

-138-

ся на рубеже 80-90-х годов. Так, за период 1989-1993 гг. на

референдумах были приняты конституции в 16 странах Африки.

Однако референдум являлся лишь окончательной стадией процес-

са разработки и принятия конституций. Этот процесс значитель-

но демократизировался и приобрел оригинальные черты в усло-

виях перехода от тоталитарных и авторитарных режимов к демо-

кратии. Все большее распространение получает такой метод, как

созыв для обсуждения и согласования основных принципов бу-

дущей конституции общенациональной конференции с участием

всех политических и социальных сил страны (политических пар-

тий, общественных организаций, деловых и религиозных кругов

и т. д.). Такие конференции были проведены, например, в Бени-

не, Буркина-Фасо, Конго, Нигере, Чаде, на Мадагаскаре и неко-

торых других странах. Конференции одобряли согласованные

принципы будущей конституции и поручали созданному ими на

переходный период временному законодательному органу (выс-

ший совет республики в Бенине, Конго, Того, Чаде), разработать

на их основе окончательный проект и вынести его на референдум.

Например, конголезский временный основной закон 1991 г., при-

нятый общенациональной конференцией, отнес к полномочиям

Высшего совета рассмотрение проекта конституции и организа-

цию проведения по нему конституционного референдума (кон-

ституция была одобрена на референдуме в  марте 1992 г.) (*1) . Та-

кой способ разработки и принятия конституции знаменует <пово-

ротный пункт в политической жизни африканских стран>, ибо он

позволил впервые за годы независимости включить в процесс

принятия решений социальные силы, не имевшие голоса в усло-

виях авторитарного режима (*2).

Принятие конституции представительным учреждением или

избирательным корпусом - преобладающие в настоящее время

способы. Другой способ - принятие конституции односторонним

актом главы государства (так называемая октроированная, то

есть дарованная конституция) - имевший ранее значительное

распространение, уходит в прошлое. Лишь в нескольких монархи-

ческих государствах современные конституции были <дарованы>

монархом (конституции Катара 1962 г.. Саудовской  Аравии

1992 г.. Непала 1962 г., Свазиленда 1978 г. Впрочем, последние

две отменены). Специфическим видом октроированных конституций

были первые конституции многих новых государств - бывших

английских колониальных владений. Называя конституцию Ни-

герии 1960 г. неавтохтонной, известный нигерийский государст-

вовед Б. Нвабуезе отмечает: <Автохтонной является такая кон-

(**1)  Republique du Congo. Conference nationale souveraine. Act Fondamental.

Brazzaville, 1991.

(**2) Jeiinc Afrique. P., 1991. № 1591. P. 27.

-139-

ституция, которая приобретает юридическую силу в результате

того, что она принимается или санкционируется не английским

правительством, а местной властью> (*1) . Однако большинство та-

ких октроированных конституций стали достоянием истории: к

1993 г. только 14 из 33 <остались более или менее нетронутыми>,

преимущественно островных государств Океании (*2).

Конституционной истории развивающихся стран известны и

другие весьма оригинальные способы принятия конституции. Так,

первые основные законы Анголы 1975 г.  и Мозамбика 1975 г.

были приняты высшими руководящими органами политических

партий (соответственно ЦК МПЛА и ЦК Фрелимо)  накануне

провозглашения независимости этих стран: в Конго третья кон-

ституция страны 1969 г. была принята 1 съездом правящей Кон-

голезской партии труда, а конституция 1973 г. - II чрезвычайным

съездом партии и затем вынесена на референдум.

Оценка каждого из рассмотренных способов принятия консти-

туции с точки зрения его демократизма зависит от конкретно-

 исторических условий, в которых он применяется. Вместе с тем

можно, очевидно, высказать и ряд принципиальных соображений.

Во-первых, принятие конституции односторонним актом главы го-

сударства (не говоря уже о партийном органе) ни при каких

условиях не  совместимо с демократией. Во-вторых, наделение дей-

ствующего парламента или надпарламентского органа полномо-

чием принимать новую конституцию без последующего ее утвер-

ждения на референдуме может привести к искажению воли изби-

рателей. Избранные в иных условиях, с иной целью, эти органы

не могут адекватно выражать волю народа по такому коренному

вопросу, как принятие новой конституции (к тому же народ спе-

циально не уполномочивал их на это). Корректировку парламент-

ского способа принятия конституции дает, на наш взгляд, основ-

ной закон Швейцарии, который, с одной стороны, требует одоб-

рения инициативы принятия новой конституции избирателями, а

с другой - предусматривает необходимость избрания нового пар-

ламента для принятия проекта конституции с последующим его

вынесением на референдум. Во всяком случае, разработанный

парламентом проект должен быть поставлен на широкое обсуж-

дение общественности, но не формальное,, каким были, напри-

мер, всенародны1е обсуждения, проводившиеся в социалистиче-

ских странах и не имевшие практических последствий. Оконча-

тельный текст, принятый представительным органом, подлежит

вынесению на реферндум. В-третьих, применение референдума

как самостоятельного способа принятия конституции, проект ко-

торой выработан правительством, революционным или военным

(**1)  Nwabuese В. Constitutional Law of Nigeria. P. 110.

(**2) International and Comparative Law Quaterly. Vol. 42. Part 1. L.. P. 80.

-140-

советом без участия полномочных представителей народа, не

соответствует принципам демократии. Как свидетельствует прак-

тика, нередко такой референдум приобретает характер плебисци-

та, на котором главным вопросом становится получение доверия

политическим лидером или политической партией, руководивши-

ми разработкой конституции. Таковы, были, например, конститу-

ционные референдумы во многих развивающихся странах в пе-

риод 70-80-х <годов, в ряде социалистических стран (Болга-

рия, Куба, ГДР), во Франции (конституция 1958 г.). В-четвер-

тых, наиболее демократическим является принятие конституции

учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и пря-

мых выборов. В этом случае избиратели дают его депутатам ясно

выраженный мандат на разработку и принятие новой конститу-

ции (в отличие, например, от принятия конституции парламентом

или надпарламентским органом). При этом целесообразно, что-

бы учредительное собрание не наделялось полномочиями парла-

мента, осуществление которых неизбежно приводит к затягива-

нию процесса разработки и принятия конституции.

Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что как выбор, так и

оценка того или иного способа принятия конституции зависят не

только от формально-юридических моментов, но и от ряда фак-

торов политического, исторического характера (например,- рефе-

рендум в условиях демократического или авторитарного режима,

использование различного рода общественных форумов при от-

сутствии условий для созыва учредительного собрания и т. д.).

Конкретно-исторические условия страны, принимающей новую

конституцию, в конечном счете определяют и срок ее действия.

В конституционной доктрине и практике конституции по времени

действия различаются на постоянные, имеющие формально не-

ограниченный срок действия, и временные, действующие в тече-

ние установленного срока или до наступления определенного со-

бытия. Большинство конституций являются постоянными, о чем

свидетельствует отсутствие в них не только указания срока дей-

ствия, но, как отмечалось, и норм, регулирующих процедуру их

отмены и принятия новой конституции. Некоторые, впрочем, не-

многие, декларируют свою неотменяемость, как, например, кон-

ституция Мексики 1917 г. (<Настоящая конституция,-говорится

в ст. 136,-не теряет своей силы, даже если ее действие наруше-

но восстанием. Если в результате внутренних волнений образу-

ется правительство в противоречии с принципами, установлен-

ными настоящей конституцией, то действие конституции восста-

навливается с момента, когда народ вновь обретет свободу...>).

Однако понятие <постоянная конституция> выражает, скорее, на-

мерение учредителя в момент принятия основного закона, чем

фактическую его неотменяемость. Из ныне действующих консти-

-141-

туций лишь немногие, учитывая их возраст, могут рассматривать-

ся как постоянные (например, конституции США 1787 г., Норве-

гии 1814 г., Люксембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г.). В боль-

шинстве современных государств срок действия <постоянных кон-

ституций> оказывается весьма ограниченным. Это характерно как

для стран с длительной историей конституционного развития (не-

которые латиноамериканские страны, принявшие по 10 и более

конституций, Франция - 13 конституций), так и для развиваю-

щихся стран Азии н Африки, а также для некоторых постсоциали-

стических государств (например, в Казахстане за период 1993-

1995 гг. было принято две конституции).

В последние десятилетия широкое распространение получила

практика принятия временных конституций. В 60-70-х годах они

были приняты в ряде стран Азии и Африки в период становле-

ния национальной государственности  (временные конституции

Ирака 1959 г., ОАР 1958 г., Танзании 1965 г., Объединенных

Арабских Эмиратов 1971 г., Конго 1968 и 1977 гг.). На рубеже

80-90-х годов временные конституции принимаются   в ряде

стран, совершающих переход от тоталитарных и авторитарных ре-

жимов к демократии (например, Конго, Мадагаскар, Нигер, Чад,

Заир, ЮАР, Албания, Польша). В обоих случаях цель временной

конституции - закрепить организацию государственной власти

на переходный период, которая должна создать необходимые

предпосылки для принятия постоянной конституции и учрежде-

ния предусмотренных ею государственных институтов. Так, в пре-

амбуле временной конституции ЮАР 1994 г. указывается на не-

обходимость принятия положений в целях <упрочения националь-

ного единства, перестройки системы управления Южной Афри-

кой и непрерывности его осуществления в период, когда выбор-

ное Конституционное собрание разрабатывает постоянную кон-

ституцию>.

Временные конституции различаются по способу принятия, со-

держанию и срокам действия. Так, временные конституции ряда

стран Африки принимались общенациональными конференциями,

о которых уже упоминалось (конституции Конго 1991 г., Заира

1994 г., Нигера 1991 г., Эфиопии 1991 г.). На Мадагаскаре вре-

менная конституция представляла собой соглашение, заключен-

ное в октябре 1991 г. представителями всех основных политиче-

ских сил страны. Оно не было утверждено каким-либо государст-

венным органом, но опубликовано как законодательный акт (*1). В

Албании, Польше и ЮАР временные конституции были приняты

парламентом (в Польше .конституционный закон о взаимоотно-

шениях законодательной и исполнительной властей и территори-

альном самоуправлении (1992 г.), получивший по сложившейся

(**1) Gazetim panjakan ny Repoblika Demokratika Malagasy. 1991. № 2094.

-142-

традиции название малой конституции, в действительности не яв-

ляется единственным конституционным актом, ибо остаются в си-

ле некоторые разделы конституции 1952 г.) (*1) .

Весьма различно и содержание временных конституций. Одни

из них ограничиваются закреплением организации государствен-

ной власти. Например, Национальная хартия Чада 1991 г. состоит

из пяти глав: государство и суверенитет, президент Республики,

правительство, судебная власть и переходные положения (*2). Дру-

гие по предмету регулирования мало чем отличаются от постоян-

ных конституций (например, временная конституция ЮАР, основ-

ной закон Конго 1991 г., конституционный акт Заира 1994 г.). Но

характерной чертой большинства из них является установление

порядка принятия постоянной конституции. Так,  во временной

конституции ЮАР имеется специальная гл. 5 <Принятие новой

конституции>, в которой подробно регулируется деятельность Кон-

ституционного собрания, его организация, процедура разработки

конституции и утверждения ее на референдуме. Кроме того, в

четвертом приложении перечислены конституционные принципы,

которым обязано следовать Конституционное собрание при раз-

работке текста постоянной конституции (ст. 71).

Как правило, во временной конституции указывается срок ее

действия (но в некоторых, например, в конституции Танзании

1965 г., такое указание отсутствовало). Обычно этот срок не пре-

вышает полутора-двух лет, совпадая с устанавливаемым сроком

переходного периода. Например, в Конго этот период составлял

12 месяцев, на Мадагаскаре - 18 месяцев, но в ЮАР - пять

лет, а срок действия конституции 1994 г. был определен в два

года. Иногда срок действия временной конституции точно не

определяется, а обусловливается датой принятия постоянной кон-

ституции. Так, согласно ст. 51 Национальной хартии Чада, она

<прекращается действовать через 30 дней после промульгации

новой конституции, устанавливающей многопартийность>. Вместе

с тем некоторые временные конституции превращаются по су-

ществу в постоянные, как, например, конституция Танзании

1965 г., которая действовала в течение 12 лет, или конституции

ОАЭ 1971 г., и Ирака 1970 г., действующие уже более 20 лет.

Целесообразность принятия временной конституции в пере-

ходные, кризисные периоды, когда, с одной стороны, процесс по-

литических и экономических преобразований требует новой орга-

низации государственной власти, а с другой - отсутствуют усло-

вия для тщательной разработки постоянной конституции, впол-

не очевидна. Не случайно, например, в России, находящейся на

начальном этапе перехода к новому общественному строю, неко-

(**1) Dzicnnik listaw. 1992. № 84.

(**2) Afrique contemporainc. P., 1991. № 160.

-143-

торые политические силы выдвигали предложение о принятии не

постоянной, а временной конституции.

Одним из юридических свойств конституции, как отмечалось,

является ее стабильность. Из этого, однако, не следует, что кон-

ституция не подлежит ни при каких условиях изменениям и до-

полнениям. В ней должны найти отражение качественные изме-

нения тех общественных отношений, которые составляли предмет

регулирования в момент принятия основного закона. В против-

ном случае она рискует превратиться в исторический документ,

утративший нормативную силу и имеющий мало общего с реаль-

ной действительностью. <Неизменяемость не должна становиться

препятствием там, где необходимы маневренность и поступатель-

ное развитие, иначе развитие выйдет за рамки правового норми-

рования> (*1). Вместе с тем конституция, закрепляющая основы дан-

ного общества и данного государства, не может перекраиваться

в угоду конъюнктурным, сиюминутным интересам сменяющихся у

власти политических групп. Следовательно, стабильность консти-

туции означает прежде всего высокую степень устойчивости ее

основных положений, исключающую любое изменение, которое

отменяло бы идентичность исторически конкретного строя, за-

крепляемого основным законом (*2).

Юридической гарантией стабильности конституции является

особый порядок ее изменения, призванный  обеспечить как ста-

тичность, так и динамизм основного закона. Традиционно в

конституционной доктрине конституции по способу изменения

подразделяются на жесткие и гибкие. Жесткими называются кон-

ституции, которые изменяются в особом порядке, усложненном

по сравнению с обычной законодательной процедурой, гибкими -

конституции, изменяемые в том же порядке, что и обычные зако-

ны. Однако такое деление столь же некорректно, как и деление

на писаные и неписаные конституции, если не указывается, о ка-

кой конституции идет речь. Формальные конституции всегда яв-

ляются жесткими (редкие в прошлом исключения лишь подтверж-

дают это правило), материальные - всегда гибкими. Практиче-

ское значение имеет лишь классификация формальных конститу-

ций в зависимости от степени сложности процедуры их изменения

на очень жесткие (например, конституции США 1787 г., Россий-

ской Федерации 1993 г.) и менее жесткие (например, Основной

закон ФРГ 1949 г., конституции Испании 1978 г., Пакистана

1973 г., Казахстана 1995 г.).

Жесткость конституции проявляется в двух аспектах: матери-

альном и процедурном. В первом случае речь идет об ограниче-

нии учредительной власти, установлении определенных пределов

(**1) Хессе К. Указ. работа. С. 35.

(**2) См.: там же. С. 329.

-144-

се осуществления, что характерно для многих современных кон-

ституций. Учредительная власть ограничивается по содержанию

(предмету пересмотра), а также по времени и обстоятельствам ее

осуществления. Все большее распространение в последнее время

получает практика объявления основных, наиболее важных, с точ-

ки зрения учредителя, конституционных положений, не подлежа-

щими изменению. Это одна из важнейших правовых гарантий

стабильности конституции, обеспечивающая необходимую степень

ее статичности. Анализ соответствующих статей новых консти-

туций свидетельствует о том, что, как правило, не подлежат пе-

ресмотру положения, закрепляющие конституционные принципы,

составляющие основы конституционного строя, институт прав и

свобод человека, порядок изменения конституции. При этом пре-

делы ограничения учредительной власти по содержанию в от-

дельных странах весьма различны. Некоторые конституции огра-

ничиваются указанием на один или несколько объектов, не под-

лежащих изменению (например, во Франции  и Италии - это

республиканская форма правления, в Мавритании и Буркина-Фа-

со - республиканская форма правления и многопартийность).

Другие изымают из предмета возможного пересмотра значитель-

ное число статей и даже целые разделы (Португалия, Намибия,

Греция, Румыния, Российская Федерация и др.). Согласно ст. 79

Основного закона ФРГ не допускаются изменения, затра-

гивающие разделение федерации на земли, принципы сотрудни-

чества земель в законодательстве и основные принципы, установ-

ленные в ст.ст. 1 и 20. <В целом не подлежащая конституционно-

му изменению материальная основа Основного закона совпадает

с тем, что ст.ст. 18, 21 абз. 2 и ст. 91 характеризуют как основы

свободного демократического строя> (*1) .

Сходные ограничения предусмотрены и Конституцией РФ, ч. 1

ст. 135 которой устанавливает, что положения гл. 1, 2, 9 не мо-

гут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Таким образом,

положения об основах конституционного строя, о правовом ста-

тусе личности и о порядке пересмотра Конституции не могут быть

ни изменены, ни отменены, ни дополнены Федеральным Собра-

нием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотре-

ны только путем принятия новой конституции в порядке, уста-

новленном ч. 2 и 3 ст. 135.

Весьма оригинально сформулировано положение чешской кон-

ституции об ограничении учредительной власти. Согласно абз. 2

ст. 9 <не подлежат изменению положения, отражающие свойства

(naiezitosty) демократического правового государства>. Таким

образом, в конституции не указаны конкретные положения, не

подлежащие изменению. По мнению чешских юристов, определе-

(**1)  Хессе К. Указ работа. С. 331.

-145-

ние их является задачей Конституционного суда, который <оче-

видно отнесет к ним положения ряда статей первых глав консти-

туции и Хартии основных прав и свобод> (*1).

Вопрос об ограничении учредительной власти по содержанию

возникает и в практике тех государств, конституции которых фор-

мально не определяют ее пределов. Показателен пример Индии,

где вопрос этот стал предметом длительного конфликта между

парламентом и Верховным судом, принявшим ряд решений, огра-

ничивавших учредительную власть парламента. Последний в

1976 г. принял 42-ю поправку, включившую в ст. 386 положение

о том, что <нс существует какого бы то ни было ограничения

учредительной власти парламента...". Однако в 1980 г. Верховный

суд признал это положение недействительным на том основании,

что оно предоставляет парламенту право изменять конституцию

таким образом, который может привести к <разрушению ее основ-

ных или существенных черт, или ее основной структуры> (*2)

Это решение во многом созвучно положению  112 конститу-

ции Норвегии 1814 г. о том, что <поправки никогда не должны

противоречить основам... конституции, но всегда ограничиваться

изменениями, не нарушающими ее духа> (*3) (впрочем, согласно со-

временной конституционной доктрине, <в настоящее время это

запрещение относится не к тексту 1814 г., а к духу и принципам

демократической конституционной практики, сложившейся за го-

ды ее действия, иными словами, к сегодняшним ценностям> (*4)).

Вопрос о неизменяемости принципов конституции Италии, ко-

торая, как отмечалось, предусматривает лишь неизменяемость по-

ложения о республиканской форме правления, был поднят Кон-

ституционным судом в решении 1988 г. <Итальянская конститу-

ция, - указывалось в нем, - содержит общие принципы, кото-

рые не могут быть изменены или отменены по причине их суще-

ственного значения даже законом о пересмотре конституции. К

ним относятся принципы, пересмотр которых запрещен конститу-

цией в ясно выраженной форме (республиканская форма правле-

ния), но также и принципы, которые, хотя они не выражены пря-

мо, относятся по своему содержанию к высшим ценностям, лежа-

щим в основе конституции> (*5). Однако Конституционный суд не

указал, какие принципы имеются в виду. Вопрос о необходимо-

сти определенного ограничения права парламента изменять кон-

ституцию возникал и в ряде других стран (Малайзия, Пакистан,

Шрн-Ланка), но был решен отрицательно. Видимо, учитывая опыт

(**1) Gerloch А" Hrebejk J., Zoubek V. Ор. cit. S. 66-67.

(**2) Public Law of India. New Delhi, 1982. P. 297.

(**3) Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957

(**4) The Role of the Constitution. P. 28.

(**5) Annuaire international...P. 170.

-146-

Индии, конституции Пакистана и Шри-Ланки декларируют неог-

раниченную учредительную власть парламента. Так, в ст. 238 (6)

конституции Пакистана говорится: <В целях устранения вся-

кого сомнения настоящим объявляется, что не существует каких-

либо ограничений власти меджлиса-и-шура (парламента) изме-

нять любые положения конституции>.

Ограничение учредительной власти, касающееся запрещения

изменять основное содержание конституции, вполне оправдано,

ибо такое изменение по существу означает замену действующей

конституции новой, по в порядке обычной процедуры принятия

законов о поправках. Именно этим объясняется характерная для

многих современных конституций, в том числе и для российской,

тенденция к ограничению учредительной власти по содержанию.

Другой вид ограничений этой власти - по времени и обстоя-

тельствам. Устанавливается, например, что в течение определен-

ного срока после принятия конституции она не подлежит изме-

нениям (конституции Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Брази-

лии 1988 г. - в течение пяти лет). Такое решение призвано га-

рантировать стабильность конституции в период, когда идет про- -

цесс формирования предусмотренных ею государственных инсти-

тутов и налаживание их нормального функционирования. Вместе

с тем оно дает возможность выявить в течение этого срока дей-

ствия новой конституции се недостатки и несовершенства, которые

.могут быть устранены последующими изменениями. Так произо-

шло, например, с бразильской конституцией, содержавшей ряд

положений, касавшихся экономики, которые оказались невыпол-

нимыми. По истечении пятилетнего срока Национальное собра-

ние приступило в декабре 1993 г. к обсуждению закона о пере-

смотре этих положений. К сожалению, Конституция РФ 1993 г.

нс устанавливает <испытательного срока>, что дало возможность

некоторым политическим силам выдвигать требование о ее пере-

смотре сразу же по вступлении в силу. В определенной мере

эту проблему призван решить Договор об общественном согласии,

подписанный в апреле 1994 г. представителями высших органов

государства и большинства политических партий и общественных

организаций. Участники договора согласились с тем, что в тече-

ние двухлетнего срока его действия в конституцию должны вно-

ситься только такие изменения, которые будут способствовать

стабилизации обстановки в обществе. Основные направления та-

ких изменений: усиление гарантий прав человека, совершенство-

ванне системы разделения властей, местное самоуправление, раз-

витие федерализма (*1).

Многие конституции вводят также ограничение учредительной

власти по обстоятельствам: запрещается вносить изменения в пе-

(**1)  См.: Известия. 1994. 30 апреля.

-147-

риод чрезвычайного, особого и военного положения (Бразилия,

Беларусь, Молдова, Испания, Румыния, Эстония), в случае пося-

гательства на территориальную целостность государства (Фран-

ция, Гвинея, Конго, Мали). Целесообразность такого ограниче-

ния очевидна.

Каково практическое значение указанных ограничений учре-

дительной власти по содержанию и обстоятельствам? Ответ на

этот вопрос неоднозначен, ибо зависит от того, как решен в той

или иной конституции вопрос о неприкосновенности самой статьи,

предусматривающей такие ограничения. В современных консти-

туциях он решается по-разному. В одних - таких большинство-

соответствующая статья может быть изменена в том же порядке,

что и другие (например, Португалия, Франция, Конго). Естест-

венно, что в этом случае гарантии неприкосновенности основных

конституционных положений весьма иллюзорны. Как пишет, на-

пример, Ф. Ардан о французской конституции, предусматриваю-

щей неприкосновенность принципа республиканской формы прав-

ления, этот принцип может быть пересмотрен <во-первых, путем

отмены положения о его неприкосновенности, а во-вторых, путем

изменения самого принципа. Буква конституции была бы соблю-

дена, но можно ли говорить в этом случае об уважении ее ду-

ха?> (*1). Именно так произошло в Португалии, конституция кото-

рой устанавливала первоначально список 15 принципов, нс под-

лежащих пересмотру, но не содержала гарантии его неизменяе-

мости (ст. 290). В 1989 г. в результате второго пересмотра кон-

ституции 1976 г. из этого списка были исключены некоторые важ-

нейшие положения, в частности, о принципе обобществления

основных средств производства, недопущении восстановления мо-

нополий и латифундий, о демократическом планировании эко-

номики (*2).

Действительной гарантией неприкосновенности основных кон-

ституционных положений является неизменяемость самой статьи,

которая ее предусматривает. Так, Конституция РФ устанавли-

вает, что положения гл. 9, определяющее процедуру пересмотра

конституции, не могут быть изменены Федеральным Собранием

в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотрены

только путем принятия новой конституции (ст. 135). Согласно

ст. 114 конституции Армении ст. 1 (определяющая Республику

Армения как суверенное, демократическое, социальное и право-

вое государство), ст. 2 (народный суверенитет и его гарантии), а

также сама ст. 114 <изменению не подлежат>.

Учредительная власть - принятие конституционного закона -

в большинстве стран принадлежит парламенту, который осу-

(**1) Ardant Ph. Ор. cit. P. 87.

(**2) Cм.: Парламенты мира. M., 1991. С. 265.

-148-

ществляст ее либо самостоятельно, либо с непосредственным уча-

стием народа (конституционный референдум). Лишь в немногих

странах она осуществляется надпарламентским органом (Всеки-

тайское собрание народных представителей. Народный консуль-

тативный конгресс в Индонезии; до принятия Конституции 1993 г.

таким органом был Съезд народных депутатов Российской Феде-

рации) или при определенных условиях учредительным собра-

нием (конвент в США, созываемый конгрессом по требованию

2/3 штатов, конвент на Филиппинах, Великое народное собрание

в Болгарии, созываемое для внесения изменений в некоторые

конституционные положения).

Мировой конституционной практике известны различные про-

цедуры принятия конституционных законов, различающиеся по

степени своей сложности. Это особые процедуры, во многих от-

ношениях отличающиеся от обычной законодательной процедуры.

Процедура принятия конституционного закона складывается из

ряда стадий, количество и характер которых в отдельных стра-

нах различны.

Первой стадией является внесение конституционного законо-

проекта. Право  инициативы конституционного пересмотра предо-

ставляется определенным субъектам, круг которых может совпа-

дать или не совпадать с кругом субъектов, обладающих правом

обычной законодательной инициативы. В последнем случае этот

круг, как правило, уже круга субъектов, наделяемых правом вне-

сения обычных законопроектов. Например, в Протугалии право

законодательной инициативы принадлежит депутатам и прави-

тельству, а право инициативы конституционного пересмотра -толь-

ко депутатам. В России Конституционный суд, Верховный суд,

Высший арбитражный суд, которые являются субъектами зако-

нодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 134), не

имеют права инициативы конституционного пересмотра (ст. 134).

Обычно этим правом наделяются глава государства, правитель-

ство, депутаты.

Вместе с тем в круге субъектов могут находить отражение осо-

бенности государственного устройства отдельных стран. Так, в

ряде федеративных государств правом инициативы конституцион-

ного пересмотра обладают в той или иной форме субъекты фе-

дерации. Например, в Бразилии конституционный законопроект

может быть внесен законодательными собраниями более полови-

ны штатов, в США по петиции, принятой законодательными со-

браниями 2/3 штатов, конгресс обязан созвать конвент для пере-

смотра конституции (впрочем, это право ни разу не было ис-

пользовано), в Мексике и России право инициативы конституци-

онного пересмотра предоставлено законодательным органам всех

субъектов федерации. В унитарных государствах, имеющих в

-149-

своем составе автономные образования, последние, как правило,

не обладают этим правом. Конституция Испании предусматри-

вает право собраний региональных автономных сообществ хода-

тайствовать перед правительством о принятии законопроекта или

передаче в президиум конгресса (нижней палаты) законодатель-

ных предложений (ст. 87), что, однако, не является правом ини-

циативы конституционного пересмотра в собственном смысле

слова.

В ряде стран конституционный законопроект может быть вне-

сен в порядке <народной инициативы>, то есть определенным чис-

лом избирателей. Например, в Австрии, Швейцарии требуются

подписи 100 тыс. избирателей, в Италии - 500 тыс., на Филип-

пинах - не менее 20% зарегистрированных избирателей, в Лит-

ве-300 тыс. Конституция Молдовы предусматривает, что инициа-

тива ее пересмотра может исходить от не менее 200 тыс. избира-

телей, представляющих не менее половины районов и муници-

пиев, в каждом из которых должно быть собрано не менее 5 тыс.

подписей в поддержку этой инициативы.

Особенно широко институт <народной инициативы> использу-

ется в Швейцарии, где с 1891 по 1989 гг. было представлено в

этом порядке 179 конституционных законопроектов (*1).

Круг субъектов, обладающих правом инициативы конститу-

ционного пересмотра, в известной мере может свидетельствовать

и о характере политического режима. Например, в недавнем про-

шлом в ряде однопартийных государств Африки конституции ли-

бо предоставляли это право исключительно руководящему орга-

ну правящей партии (Конго), либо наряду с другими субъектами

наделяли им эти органы (Ангола, Мозамбик), либо предусматри-

вали обязательное одобрение ими любых предложений о пере-

смотре (Заир, Габон, Того) (*2). Наконец, круг субъектов, наделяе-

мых правом инициативы конституционного пересмотра, может

свидетельствовать о месте и роли того или иного конституцион-

ного института. Например, в большинстве государств с парла-

ментарной формой правления глава государства не обладает этим

правом (оно принадлежит правительству и депутатам парламен-

та). Напротив, в большинстве президентских и полупрезидентских

республик президент наделяется этим правом наряду с другими

субъектами (его лишен обычно временный президент, как, на-

пример, в России). Исключительный случай представляет кон-

ституция Казахстана, объявляющая президента единственным

инициатором пересмотра (ст. 53).

Во всех странах депутаты представительного органа наде-

(**1) См.: Современные зарубежные конституции. С. 207.

(**2) См.: Конституционное право развивающихся стран. Наука. Предмет. Ис-

точники. С. 301-302,

-150-

лены правом инициативы конституционного пересмотра. Одна-

ко, как правило, это право предоставляется не отдельным де-

путатам, а их группе, численность которой весьма различна (от

1/5 депутатов палаты, например, в России до 1/3 в Бенине, Кон-

го, Мавритании или 3/4 - на Филиппинах). Это положение при-

звано затруднить внесение случайных, несерьезных законопроек-

тов, что более вероятно, если правом их внесения обладает каж-

дый депутат, как, например, в США, где за 200 лет действия кон-

ституции (с 1789 но 1985 гг.) члены конгресса внесли 9991 кон-

ституционный законопроект (из которых принято только 27) (*1).

Вторая стадия законодательной процедуры - принятие кон-

ституционного закона - характеризуется рядом специфических

моментов. Прежде всего с точки зрения применяемой процедуры

изменения можно выделить две группы конституций: конститу-

ции, все статьи которых изменяются в одном порядке, и консти-

туции, для изменения которых устанавливаются в зависимости от

характера отдельных норм различные процедуры. Первых боль-

шинство (например, Франция, США, Китай, Казахстан, Румы-

ния, Мексика, Конго, Чехия и др.). Конституционный за-

кон принимается представительным учреждением: парламентом

(большинство стран), надпарламентским органом (Китай, Индо-

незия) либо окончательно, либо с последующим утверждением

на референдуме или субъектами федерации. Для принятия пред-

ставительным учреждением всегда требуется квалифицированное

большинство: 1/3, 4/4, 3/5. При двухпалатном парламенте обычно

конституционный закон принимается раздельно каждой палатой.

Однако в ряде случаев - на совместном заседании обеих палат,

созываемом в обязательном (Мексика, Казахстан, Эквадор) или

факультативном (Франция, Конго) порядке. Например, во Фран-

ции в случае, когда инициатором конституционного законопроек-

та выступает президент, действующий по предложению премьер-

министра, он может использовать обычную процедуру (принятие

закона обеими палатами парламента с последующим вынесе-

нием его на референдум) или особую. Последняя заключается в

том, что для принятия закона, одобренного обеими палатами,

созывается их совместное заседание - конгресс, который прини-

мает его 3/5 голосов (эта процедура была использована в 1973,

1974, 1976 и 1992 гг.) (*2). Иногда конституционный закон должен

быть принят парламентами двух последовательных созывов (Гре-

ция, Нидерланды) или на двух сессиях (Италия).

В большинстве стран представительное учреждение оконча-

тельно принимает конституционный закон. Вместе с тем во мно-

гих странах предусмотрена его последующая ратификация изби-

(**1) Constitutions ill Democratic Politics. P. 85.

(**2) Revue polique ct parlementaire. P.. 1992. № 960. P. 21.

-151-

рательным корпусом (конституционный референдум) или законо-

дательными органами субъектов федерации. В первом случае

применяется как обязательный, так и факультативный референ-

дум. Обязательный референдум применяется, например, во Фран-

ции (если законопроект внесен депутатами), АРЕ, на Филиппи-

нах, в Конго, факультативный-во Франции (если законопроект

внесен президентом), Италии (если в течение трех месяцев по

его опубликовании того потребуют пятая часть членов одной из

палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов), в

Намибии (если в одной из палат парламента он не принят, пре-

зидент может вынести его на референдум), Японии (по решению

парламента) и ряде других стран.

В федеративных государствах, как правило, принятый феде-

ральным собранием закон подлежит ратификации определенного

числа субъектов федерации (например, в США - 3/4, в Мекси-

ке - большинства, в Бразилии - более половины штатов).

В этих государствах важное значение приобретает два проце-

дурных момента, а именно: порядок ратификации субъектами фе-

дерации поправок к федеральной конституции и срок, в течение

которого должна быть произведена такая ратификация. Феде-

ральная конституция ограничивается лишь указанием органа, про-

изводящего ратификацию. Обычно это законодательный орган

субъекта, но в США конгресс может предписать штатам прове-

сти ратификацию принятой им поправки специально созываемы-

ми конвентами (но из 27 поправок только одна была ратифици-

рована в таком порядке). Вместе с тем ни одна федеральная кон-

ституция не устанавливает требуемого для ратификации поправ-

ки законодательными органами большинства, относя таким обра-

зом регулирование этого вопроса к компетенции субъектов феде-

рации. Подобное регулирование может быть осуществлено как

конституцией субъекта, так и регламентом его законодательного

органа. Например, в США конституции некоторых штатов подроб-

но регламентируют порядок ратификации легислатурой поправок

к федеральной конституции. Так, согласно конституции штата

Иллинойс 1971 г. поправка ратифицируется решением легисла-

туры, которое принимается большинством голосов членов каждой

из ее палат. При этом легислатура не может приступить к рас-

смотрению поправки до проведения выборов, на которых должно

быть переизбрано не менее половины членов легислатуры (разд. 3

ст. XIV) (*1).

Не устанавливает федеральная конституция и срока, в тече-

ние которого должна быть осуществлена ратификация поправки

субъектами федерации. Если обратиться к практике США, то

(**1) См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

С. 137.

-152-

там этот вопрос обычно решает конгресс, устанавливая в резо-

люции о принятии поправки срок ее ратификации. Однако это

делается не всегда, что на практике приводит к затягиванию сро-

ка ратификации на десятилетия (*1).

С аналогичными вопросами могут столкнуться Федеральное

Собрание и законодательные органы субъектов Российской Феде-

рации, поскольку в Конституции 1993 г. они не урегулированы.

В редких случаях конституционный закон может быть принят

и без участия представительного учреждения путем референдума,

как это имело место во Франции, где президент де Голль дваж-

ды прибег к процедуре, предусмотренной ст. II конституции, что

вызвало острую полемику среди французских юристов и полити-

ков, часть которых утверждали, что эта статья предусматривает

не конституционный, а законодательный референдум (*2).

Для многих современных конституций, как отмечалось, харак-

терна тенденция к установлению формальной иерархии конститу-

ционных норм, основанной на различиях в процедуре их измене-

ния (Испания, Индия, Литва, Мозамбик, Молдова, Мадагаскар,

Малайзия, Болгария, Эстония и др.). Выделяется ряд так назы-

ваемых укрепленных статей, изменяемых в более усложненном

порядке, чем остальные. Обычно к ним относятся статьи, содер-

жащие нормы о правах и свободах человека (Испания, Мадагас-

кар, Шри-Ланка); о форме государственного устройства, особен-

но в федеративных государствах (Индия, Пакистан) или очень

децентрализованных унитарных (ЮАР); об организации высших

органов государства (Алжир, Мозамбик, Мадагаскар): о порядке

изменения конституции (Болгария, Индия, Эстония). В ряде раз-

вивающихся стран, где сильны позиции феодальной и родопле-

менной знати, к ним относятся нормы, закрепляющие ее права и

привилегии (Малайзия, Ботсвана) или привилегированное поло-

жение коренной этнической общности (Фиджи, Малайзия).

Для изменения укрепленных статей применяются многообраз-

ные способы, которые частично вообще не используются для из-

менения других конституционных положений, а частично - до-

полняют обычную процедуру пересмотра. К ним относятся: а) со-

зыв учредительного собрания в обязательном порядке (Болга-

рия); б) конституционный референдум по закону, принятому пар-

ламентом, что не требуется для изменения других конституцион-

ных положений (Литва, Мозамбик, Мадагаскар, Молдова, Шри-

Ланка, Эстония); в) ратификация конституционного закона зако-

нодательными органами субъектов федерации (Индия, Пакистан,

Югославия) или провинций (ЮАР) ;г) одобрение органов, пред-

(**1) См.: Буржуазная конституция на современном этапе. М., 1983. С. 45.

(**2) Ardant Ph.Op. cit. P. 92-93

-153-

ставляющих интересы феодальной и родоплеменной знати (Ма- .

лайзия, Ботсвана). В качестве примера можно привести процеду-

ры изменения конституции Испании. Все статьи, за исключением

укрепленных, могут быть изменены конституционным законом, ко-

торый принимается обеими палатами Генеральных кортесов боль-

шинством в 3/5 каждой палаты и может быть вынесен на рефе-

рендум, если того потребует одна десятая членов одной из палат.

Укрепленные статьи изменяются в ином порядке: предложение об

их пересмотре должно быть поддержано большинством в

2/3 членов каждой палаты, после чего Генеральные кортесы рас-

пускаются, вновь избранные палаты принимают законопроект

большинством в 2/3, после чего он в обязательном порядке ста-

вится на референдум.

Примером усложненной процедуры изменения укрепленных

статей конституции федеративного государства может служить

конституция Югославии 1992 г. Все ее статьи, за исключением

семи, изменяются актом, который принимается обеими палатами

Федерального собрания большинством в две трети голосов от

общего числа их членов. Для изменения семи статей, определяю-

щих состав федерации, распределение компетенции между феде-

рацией и ее субъектами, правовое положение последних, установ-

лен следующий порядок (ст.ст. 140-141) (*1). Предложение об из-

менении этих статей принимается нижней палатой - палатой

граждан большинством в две трети голосов после одобрения его

собраниями субъектов федерации. После этого палата граждан

принимает акт о поправке тем же большинством, но он также

нуждается в одобрения собраний субъектов федерации.

В ряде конституций имеются статьи, которые изменяются не

конституционным, а обычным или органическим законом. Тако-

вы, например, уже упоминавшиеся некоторые статьи индийской

конституции и ст. 65 Конституции РФ. В последней все положе-

ния гл. 3-8 могут быть изменены законом о поправках, приня-

тым большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов

Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депу-

татов Государственной Думы и одобренным органами законода-

тельной власти нс менее чем 2/3 субъектов федерации (ст. 136 и

ч. 2 ст. 108). В отличие от этой процедуры ст. 65 может быть

изменена федеральным конституционным законом о принятии в

Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъ-

екта, а также об изменении конституционно-правового статуса

субъекта федерации (ч. 1 ст. 137). В еще более простом порядке

осуществляется изменение ч. 1 ст. 65 в случае изменения наиме-

нования субъекта Российской Федерации. Изменение наименова-

ния входит в исключительную компетенцию субъектов федерации.

(**1) Constitution of the Federal Republic nf Yugoslavia. Belgrade, 1992.

-154-

Наименование субъекта федерации содержится в акте, который

принимается его законодательным (представительным) органом.

Новое наименование, согласно постановлению Конституционного

суда № 15-11, включается в ст. 65 указом президента, который

в спорных случаях использует полномочия, предусмотренные

ст. 85.

Анализ различных способов и процедур внесения изменений

Б конституцию был бы неполным без рассмотрения еще двух во-

просов: о промульгации конституционных законов и возможности

их признания неконституционными органами конституционного

контроля. Последний частично был уже затронут в настоящей

главе. Что касается промульгации, то можно отметить два момен-

та. Во-первых, конституционный закон, принятый на референду-

ме или одобренный субъектами федерации, не подлежит утверж-

дению главой государства (США, Франция, Мадагаскар, Югосла-

вия и .др.). Во-вторых, конституционный закон, принятый парла-

ментом, в большинстве стран промульгируется главой государст-

ва (но в некоторых, например, в Болгарии - председателями па-

лат, а в Югославии - Федеральным собранием), который не

обладает в этом случае правом вето, что иногда прямо зафикси-

ровано (Бангладеш, Чехия). Так, согласно ст. 32 конституции

Чехии президент не может вернуть на вторичное обсуждение кон-

ституционный закон. Конституция РФ не содержит аналогичного

положения, но из ее текста следует, что на законы о конституци-

онных поправках не распространяется право президента на отла-

гательное вето, которым он располагает в отношении обычных за-

конов. В этом они сходны с федеральными конституционными за-

конами, которые, согласно ч. 2 ст. 108, подлежат в течение

14 дней подписанию и обнародованию президентом.

Здесь возникает другой вопрос, который ввиду его неурегули-

рованности оставляет много неясного в процедуре частичного пере-

смотра. Во-первых, в Конституции РФ не сказано, каким актом

она изменяется. Следуя примеру конституции США, она говорит

просто о поправках. В США, как известно, поправка принимает-

ся не законом, а так называемой объединенной (или совместной)

резолюцией, которая в случае ее ратификации штатами не подпи-

сывается президентом (хотя согласно разд. 7 ст. 1 все законы и

резолюции конгресса должны представляться на подпись прези-

денту). Конституция РФ устанавливает только один вид норма-

тивных актов, принимаемых Федеральным Собранием - феде-

ральные законы. Постановления, принимаемые каждой палатой

по вопросам, отнесенным к их компетенции, как правило, не носят

нормативного характера. Следовательно, в отличие от США, где

конгресс, помимо законов, может принимать также и иные нор-

мативные акты (приказы, резолюции, решения), Федеральное

-155-

Собрание может принять поправку только специальным законом

о конституционной поправке, отличающимся как от федерального

конституционного закона, так и от обычного федерального зако-

на. Во-вторых, поскольку поправка принимается законом, этот

закон подлежит подписанию и обнародованию президентом. Учи-

тывая специфику законов о конституционных поправках, было бы

целесообразно принять специальный федеральный закон, который

регламентировал бы все эти вопросы.

В ряде стран право вето главы государства, которым он рас-

полагает в отношении обычных законов, распространяется и на

конституционные (Нидерланды, Индия, Пакистан), что, естест-

венно, ограничивает учредительную власть парламента.

Рассмотренные способы и процедуры изменения формальной

конституции дают представление о различной степени ее жестко-

сти в отдельных странах. Несомненно, что чем сложнее процеду-

ра принятия конституционных законов, тем труднее изменять кон-

ституцию. Однако вряд ли можно объяснять неизменность или

динамизм той или иной конституции только предусмотренным ею

порядком изменения. Важнейшие значения имеют факторы исто-

рического, политического характера. Мировой опыт конституцион-

ного развития дает немало примеров, когда достаточно жесткие

конституции изменялись почти перманентно. Так, конституция

Мексики 1917 г. устанавливает довольно сложную процедуру: для

внесений изменений и дополнений необходимо одобрение их фе-

деральным конгрессом голосами 2/3 присутствующих членов и

утверждение законодательных органов большинства штатов

(ст. 135). Однако с 1921 по 1984 гг. в нее было внесено 369 изме-

нений, которые затронули 55% ее статей, причем многие из них

реформировались неоднократно (*1). Одна из причин такой легкости

перекраивания конституции - особенность политической систе-

мы, заключающаяся в том, что на протяжении всего этого перио-

да доминирующее положение занимала одна политическая пар-

тия, располагавшая необходимым большинством как в федераль-

ном, так и штатных парламентах. Другим примером являются

конституции африканских государств в первые десятилетия их

независимого развития. Они отличались чрезвычайной нестабиль-

ностью, подвергаясь многочисленным изменениям и дополнениям,

для которых никакая формальная процедура не могла служить

препятствием в условиях однопартийной системы и режима лич-

ной власти главы государства. <Африканские конституции, не-

смотря на сверхжесткость, обусловленную положениями об их

изменении, в действительности были гибкими, ибо изменялись по

(**1) См.: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные

акты. С. 19.

-156-

желанию главы государства, воля которого определяла осуществ-

ление учредительной власти> (*1).

И наоборот, в условиях многопартийной системы, при которой

возможны различные комбинации расстановки политических сил

в парламенте и вне его, даже конституции, предусматривающие

сравнительно простую процедуру изменения, могут на практике

оказаться в высшей степени жесткими.

В целом, однако, анализ способов и процедуры изменения кон-

ституции, выработанных мировой конституционной практикой, по-

зволяет сделать вывод о том, что для большинства современных

государств характерна тенденция к усилению юридических гаран-

тий стабильности основного закона, повышению степени его же-

сткости. Об этом, в частности, свидетельствует рост числа кон-

ституций, которые предусматривают неприкосновенность осново-

полагающих положений или усложненную процедуру их измене-

ния, что является одним из важных правовых средств их защиты.

(**1) Dejero F. La revision des constitutions dans les etats africains francophones.

Esguisse de bilan//Revue de droit public et de la science politique en France ct a

l-elranger. T. 108. P., 1992. P. 134.

-157-