§ 37. Общие понятия.

Государственный совет[1] по своей идее есть учреждение, призванное подавать свое мнение главе государства по вопросам законодательства и управления, или, как говорит Л. Штейн — это «орган, имеющий задачею обсуждать по определенным началам такие в высшей степени личные и тем не менее объемлющие всю государственную жизнь функции главы государства, как составление законопроектов, санкция обсужденных законов и издание общих распоряжений и предлагать ему определенное личное решение». Ввиду этой задачи становится понятным то различие, какое существует в положении и значении этого установления в государствах абсолютных и конституционных; там, где законодательство всецело принадлежит главе государства, роль совета несомненно возвышается, так как в этом случае он является важнейшим законосовещательным органом; напротив, в государствах конституционных существенное значение в деле обсуждения законопроектов и издания законов принадлежит народному представительству; за советом же остается обсуждение законопроектов с точки зрения правительства до внесения их в законодательные собрания или же рассмотрение проектов, принятых палатами и представленных главе государства для санкции. Некоторые, как Р. ф. Моль, ограничивали задачу государственного совета лишь принятием мер, благодаря которым были бы возможны: спокойное обсуждение проекта, развитие последовательного плана и свод противоположных воззрений, прежде чем он будет представлен для обсуждения в палатах[2]. Наконец, есть воззрения, по которым государственный совет в конституционных государствах считается и вовсе излишним, в виду именно существования здесь законодательных собраний. Каковы бы, однако, ни были мнения отдельных представителей науки, несомненным остается то, что государственный совет в различных государствах Европы существовал и изменялся сообразно тому положению, какое занимал в государстве глава государства; усиливалась королевская власть, увеличивалось значение и государственного совета и наоборот.

Тайный совет в Англии всегда сохранял постоянную, органическую связь с королевскою властью и в этом отношении он заслуживает в гораздо большей степени название государственного, нежели то учреждение, которое было образовано над этим именем (Council of State) 7 февраля 1649 года, и которое должно было действовать по инструкциям палаты общин. Тайный совет, по своей идее, был призван осуществлять полномочия королевской власти в качестве высшего совещательного учреждения. Его организация складывалась путем обычая, назначение и удаление членов принадлежало королю. Компетенция его распространялась на дела законодательные, судебные и административные. Однако были периоды, когда и тайный совет не удовлетворял идее государственного совета, обособляясь в самостоятельное учреждение, как это имело место в первой половине XV века. В половине XVII века тайный совет заменяется государственным, получившим свои полномочия от палаты общин, к которой отныне перешла высшая учредительная власть в стране; палата же избирала членов совета, определяла инструкцию для его деятельности; если прежний тайный совет действовал под контролем королевской власти и парламента. то государственный совет подчинен был контролю исключительно палаты общин. Компетенция государственного совета республики была весьма обширна; «внешние сношения, внутреннее управление во всех его разветвлениях, участие в законодательстве и некоторые судебно-полицейские функции — все это вместе взятое создавало из государственного совета высшее правительственное учреждение». De facto государственный совет сосредоточивал в своих руках, хотя к в течении короткого времени, сумму власти, превышавшую даже ту, которая когда-то принадлежала представителю королевской власти и тайному совету совместно. При Кромвеле государственный совет заменяется военным советом, главной задачей которого определялось принимать участие в исполнительной деятельности протектора. «Важнейшая особенность нового государственного устройства заключалась в попытке разделения власти — законодательной и исполнительной»[3]. Хотя государственный совет и военный совет Кромвеля не имели сколько-нибудь продолжительного существования, тайный совет в Англии, возродившись по названию, никогда уже не возвышался до того положения, какое он имел в первые периоды своего существования. Это объясняется постепенным возвышением парламента и образованием более тесного правительственного совета под именем Кабинета, в состав которого вошли министры, избираемые королевскою властью из парламентского большинства.

Все важнейшие вопросы законодательства и управления обсуждаются в Кабинете, деятельность же тайного совета носит лишь формальный характер. В состав тайного совета, под председательством короля, входят: члены кабинета, королевские принцы, архиепископы, лондонский епископ и другие лица; уже один этот состав свидетельствует о том, что совет может служить разве лишь для торжественного утверждения разного рода актов, по которым решение по существу уже состоялось. De jure компетенция тайного совета довольно обширна.

Государственный совет во Франции является в настоящее время главным советом главы государства и министров. На него возложены разработка законопроектов и разного рода правительственных распоряжений и подача мнений по вопросам, которые ему будут предложены. Помимо того, он служит высшим судом административной юстиции. Но государственный совет во Франции, подобно английскому тайному совету, имеет свою длинную историю, претерпевая различные судьбы, то возвышаясь до первого учреждения в государстве, то утрачивая свое значение. С XIII по XVI век королевский совет сосредоточивал в себе все важнейшие вопросы управления, отражая на себе в то же время отличительные черты феодального быта. Лишь с XVI в. значение и власть его усиливается сообразно с постепенным усилением королевской власти; с этого момента он присваивает себе не только право участия в управлении и законодательстве, но даже право контроля над парламентами. С этого же времени королевский совет получил определенную и довольно стройную организацию, будучи разделен на несколько отделений[4]. Во время революции государственный совет временно был уничтожен, но уже конституция VIII года восстановила это учреждение, придавши ему те черты, которые он, в значительной степени, сохраняет и до настоящего времени. На него было возложено участие в составлении законов и поддержка их в законодательном собрании, а также участие в управлении и издании распоряжений. В это же время ему были присвоены функции высшего административного суда; самостоятельной власти совет, однако, не имел и все его постановления нуждались в утверждении главы государства[5]. В течении Наполеоновского режима значительно развилась организация совета; после реставрации совет хотя и продолжал существовать, но он утратил свой политический характер. После революции 30 года в государственном совете были сделаны значительные улучшения касающиеся собственно порядка деятельности совета; попытка издания в 1845 году органического закона, который устанавлял бы на прочных основаниях организацию государственного совета, не удалась. Закон 1845 г. утвердил только то, что было установлено предшествующими ордонансами. Конституция 1848 года сообщила совету несколько новый характер, присвоивши ему снова политическое значение, так как поставила его на ряду с законодательным собранием в качестве умеряющего фактора; самая организация совета была изменена; в состав его должны были выходить члены, избираемые на шесть лет национальным собранием. В сферу его компетенции вышло обсуждение правительственных законопроектов, подача мнений по проектам, исходящим от парламента, приготовление проектов административных распоряжений, контроль над администрацией и административная юстиция, сообразно с чем в составе совета были организованы три секции: законодательная, административная и административно-судебная. На основании конституции 1852 года государственный совет был реорганизован совершенно в духе первой империи, причем к концу второй империи значение его по законодательным вопросам уменьшилось. В 1872 году государственный совет получил новую организацию, по которой часть членов совета избиралась национальным собранием, но в 1875 году этот порядок был изменен в смысле предоставления президенту республики права назначать всех членов государственного совета, т.е. советников, рекетмейстеров и аудиторов. В сферу компетенции совета входят те же три разряда дел, на которые было указано выше[6]. В видах осуществления возложенных на него обязанностей, совет делится на пять секций: 1) законодательства, юстиции и иностранных дел; 2) внутренних дел, народного просвещения, исповеданий и изящных искусств; 3) финансов, военного и морского ведомства и колоний; 4) публичных работ, земледелия, торговли, промышленности, почт и телеграфов; 5) административной юстиции.

Государственный совет существует и в большинстве других государств приблизительно с тем же значением, какое он имеет во Франции. Staatsrath в Пруссии есть совещательное учреждение по законодательным и административным вопросам; но административная юстиция не входит в сферу его компетенции, так как в Пруссии существует особый высший административный суд — Oberverwaltungsgericht. Statsrat в Дании состоит из министров под председательством короля и в присутствии наследника престола. Все законы и важнейшие распоряжения обсуждаются в государственном совете, иногда по два раза: до принятия их палатами и после принятия до утверждения их королем. В исключительных случаях совет правит государством. Государственный совет в Швеции состоит из министров, в Норвегии, кроме того, присутствует в заседаниях наследник престола; в совете обсуждаются всякого рода вопросы, за исключением военных и дипломатических. Для обсуждения вопросов, касающихся обоих государств, король может созвать государственный совет общий для того и другого государства и состоящий из министров обоих государств. Consilio del stato в Италии напоминает несколько французский государственный совет; он состоит из членов по назначению короля и имеет совещательное значение по законодательным и административным вопросам. Conseijo de Estado в Испании состоит из министров, одного президента, 32 советников, генерального секретаря и других членов; характер ведаемых им вопросов тот же, что и во французском государственном совете; то же следует сказать о Consejo do Estato в Португалии, хотя здесь из сферы его ведения изъяты вопросы административной юстиции; состоит он из министров и членов по назначению короля. Нидерландский Staatsrath заключает в своем составе наследного принца и 12 членов, назначаемых королем; подобно прочим советам имеет совещательное значение по законодательным вопросам. Подобное же значение имеют государственные советы и других государств; но в некоторых государствах, как в Бельгии и Австро-Венгрии, государственного совета не существует. Из сопоставления организации и компетенции государственного совета в различных европейских государствах, мы вправе вывести то заключение, что государственный совет существует в видах подачи своего мнения главе государства по законодательным и административным вопросам; в то же время он в некоторых государствах является и высшим административным судом. Организация совета всюду определена законодательным порядком, личный же состав его зависит от усмотрения главы государства, хотя в советах многих государств министры являются членами ex officio; в некоторых же государствах государственный совет по своему составу является в сущности советом министров.

[1] В русской литературе имеется в настоящее время два исследования о государственном совете: 1) Деневского «История образования государственного совета в России» 1859 г. и Щеглова, «Государственный совет в России, в особенности в царствование Императора Александра I». Т. I. 1892. Второй том этого соч. еще не вышел.

[2] Р. ф. Моль. Энциклопедия государственных наук. стр. 502.

[3] В. Александренко. Английский тайный совет и его история. Т. I, часть II, стр. 125—144.

[4] M. Block. Dictionaire de l’administration francaise. 3-me ed. 1892. p.664.

[5] Simonet. Traite elementaire. p. 214. s.

[6] Ibid. p. 218-249. Block. Dictionnaire. p. 668-676. Ср. Almanach National 1894. p. 123 и след