§ 40. Государственный совет при Императоре Александре I.

Первого января 1810 года последовало торжественное открытие государственного совета. По замечанию барона Корфа, еще никакое учреждение в России не открывалось так торжественно. Лица, назначенные быть членами государственного совета, «31 декабря 1809 года вечером получили повестки собраться на другой день утром, в половине девятого, в одну из зал Шепелевского дворца. К 9 часам прибыл в совет Государь... Он с председательского кресла произнес речь исполненную чувства, достоинства и таких идей, которых никогда еще Россия не слышала с престола. Потом новый государственный секретарь прочитал манифест об образовании совета, самое положение о нем, список председателей департаментов, членов о чинов канцелярии и расписание дней заседаний. Для большей части присутствовавших тут все это было совершенно ново по содержанию, еще более ново по духу. Наконец, Государь вручил председателю проект гражданского уложения и план финансов для внесения в департамент совета по принадлежности. В заключение члены подписали присягу, для которой дана была особая, совершенно отличная от обыкновенной, форма»[1].

В манифесте об образовании государственного совета, между прочим было сказано: «в порядке государственных установлений совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и чрез него восходят к Верховной императорской Власти. По сему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом, действием Державной власти поступают к предназначенному им совершению»[2]. В другом месте того же манифеста сказано, что государственному совету предназначено дать «образование свойственное публичным учреждениям». В этих немногих строках заключалось все значение вновь учрежденного совета; по смыслу манифеста совет явился таким государственным установлением, в котором воля носителя верховной власти в отношении законодательства находит свое законное выражение и которое, следовательно, призвано к постоянному участию в законодательной деятельности главы государства. Выражение «вняв мнению государственного совета» должно понимать именно в этом смысле. Таким образом, государственный совет, организованный по плану Сперанского, впервые явился в России таким установлением, которое сосредоточило в себе законодательную деятельность, в качестве постоянного, на твердых основаниях упроченного государственного органа. Законодательная функция не была, однако, единственной функцией, предназначенной совету. Уже в самом начале манифеста об учреждении государственного совета заявлялось, что государственный совет учреждается для утверждения и распространения «единообразия и порядка в государственном управлении». Следовательно, помимо участия в законодательной деятельности, совет призван быть также и блюстителем всего управления, т. е. в нем сосредоточивается высший контроль за всеми органами управления.

Что касается организации государственного совета, то он явился установлением коллегиальным, в состав которого вошли четыре департамента: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных и 4) государственной экономии[3]. Члены департаментов составляют общее собрание совета[4]; кроме департаментов были учреждены: комиссия составления законов, комиссия прошений и государственная канцелярия. Личный состав совета должен был составляться из лиц, удостоенных Высочайшею доверенностью, причем все министры вошли в состав совета по самому своему званию[5]. Во главе государственного совета был поставлен председатель; эта должность присвоена по званию только Императору, но за его отсутствием председательствование должно было возлагаться на кого-либо из членов совета по назначению самого государя[6]. Во главе департаментов поставлены были также председатели[7]. Заведывание государственной канцелярией было возложено на государственного секретаря[8], с подчинением ему статс-секретарей, поставленных во главе отделений государственной канцелярии, соответствующих департаментам государственного совета[9]. Комиссия составления законов, предварительно несколько раз преобразованная, при Сперанском заключала в себе: 1) сословие юрисконсультов; 2) правление и 3) совет ее[10]. Последний был высшей инстанцией и состоял из членов, назначавшихся государем, который и утверждал его постановления[11]. При комиссии учреждена была библиотека, долженствовавшая содержать все лучшие произведения, относящиеся до законоведения[12]. Наконец, комиссия прошений, учрежденная для принятия прошений, подаваемых на Высочайшее Имя[13], состояла из председателя, членов и статс-секретаря. Такова была, в общих чертах, организация государственного совета и входивших в в его учреждений по закону 1810 года, обязанному своим содержанием всецело Сперанскому.

В сферу компетенции государственного совета, по учреждению 1810 года, входили дела законодательные, высшие исполнительные и отчасти судебные. Говоря об основных началах, на которых был основав государственный совет, мы тем самым отчасти уже определили и компетенцию его в делах законодательных. Предварительному рассмотрению и одобрению государственного совета подлежали все законопроекты до утверждения их императором, причем безразлично, были ли они составлены по инициативе самого государя или же государственных установлений[14]. Но компетенция государственного совета в делах законодательных не ограничивалась только рассмотрением законопроектов; его же рассмотрению должны были подлежать, за некоторыми исключениями, также дела об изменении законов, их дополнении и толковании[15]. Кроме законодательных вопросов, рассмотрению государственного совета подлежали и дела административные, которые все можно свести к нескольким группам; сюда относились: 1) общие внутренние меры; 2) важнейшие хозяйственные вопросы и 3) дела по части контроля за административными органами[16]. Что касается компетенции совета по делам судебным, то она, на основании «учреждения государственного совета» 1810 года была самая ничтожная; это объясняется тем во 1) что в принципе государственный совет предназначался главным образом для дел законодательных; во 2) что для дел судебных последней инстанцией предполагалось сделать сенат. Тем не менее, до окончательного преобразования судебной части, совету было предоставлено в некоторых случаях принимать жалобы на решения сената, поступавшие в комиссию прошений[17]. Немного позже, именно в 1813 году, компетенция совета по делам судебным несколько расширилась поступлением в него докладов и рапортов сената, рассматривавшихся ранее в комитете министров; наконец, к судебной функции совета относились также следствия, производимые им по донесениям, возбуждавшим ответственность министров[18].

Состоявшие при государственном совете учреждения: комиссия составления законов и комиссия прошений также получили определенную компетенцию; в особенности важным считалось учреждение комиссии составления законов.

Реорганизуя государственные установления, Император Александр I имел намерение дать вместе с тем России новое систематическое уложение, ввиду чего он и обратил особенное внимание на комиссию составления законов. Попытки составить гражданское уложение были многочисленны еще и до Императора Александра I. Начиная с Петра Великого, в течении более нежели столетия, учреждались одна за другою законодательные комиссии, не имевшие, однако, никакого успеха. Причину этого обстоятельства надо искать во 1) в трудности ориентироваться в том законодательном хаосе, которым отличалось наше древнее законодательство, во 2) в самых способах, которые применялись для этой цели, и которые вместе с тем указывали на некомпетентность людей, призывавшихся к столь трудному делу. В самом деле, стоит только вспомнить, каким путем было составлено уложение царя Алексея Михайловича и каким путем оно время от времени пополнялось, чтобы понять всю ту трудность, какую предстояло побороть составителям нового уложения. Самое уложение 1649 года было «плодом приказной практики и само продолжало пополняться ею. Все его положения и все новоуказные статьи были результатом примерных дел и приговоров боярской думы; но приказная практика находилась тогда в переходном состоянии. В течение XVII века сложилось так много новых отношений, что старинное казуистическое право давно не удовлетворяло им. Беспрестанно возникали дела, которые не могли быть решены по прежним немногосложным законам… Нужна была полная переработка юридических начал, для которой недоставало у нас самого первого условия — науки»[19]. Таким образом, законы, будучи составляемы случайно, не заключая в себе никакой основной идеи, представляли собою ни что иное, как массу ничем не связанных указов, которые, кроме того, постоянно один другому противоречили и вносили путаницу в управление. С Петра Великого условия для правильной кодификации не только не улучшились, но даже ухудшились. Основавши государственный строй на новых началах, во многом отступавших от прежних московских, Петр тем самым уменьшил возможность приложения к жизни прежних юридических начал и соглашения их с новыми. Отсюда смешение тех и других начал и путаница юридических норм. Помимо всего этого, самые люди, бравшие на себя дело кодификации, были мало к тому подготовлены. В комиссиях, созываемых для указанной цели с начала XVIII века, участвовали люди самых разнообразных классов; то мы видим в них дьяков, подъячих и других канцелярских чиновников, как специалистов по части казуистики, то просто-напросто «знатных и добрых людей», т. е. выборных из дворян, не имевших уже никакого понятия о том деле, к которому призывались[20]; в число членов комиссий входят нередко также купцы и лица духовного звания[21]; состав комиссий был, кроме того, крайне непостоянен и менялся часто в течении самого короткого времени. Не трудно догадаться, какой характер должна была носить ввиду указанных условий, деятельность этих комиссий; составление законов, будучи поручаемо лицам некомпетентным, переходя из одних рук в другие, не могло иметь ничего правильного, ничего постоянного и определенного; при этом следует также не упускать из виду того, что на комиссии возлагались одновременно никак не совместимые обязанности; им поручалось и собирать существующие законы и в то же время составлять новые: в указах мы читаем, что работа их называется то сводом, то «сочинением уложения»[22]. Даже знаменитая Екатерининская комиссия[23], состоявшая из пятнадцати частных комиссий и существовавшая в продолжении семи лет, не смотря на ее сравнительно хорошую организацию и выбор лиц, также окончилась неудачей, а комиссия, составленная при Императоре Павле, бывшая уже девятой, была более, нежели неудачною. Порученная ведению генерал-прокурора[24], эта комиссия должна была сделать свод существовавших законов, разделивши их на три группы: законы гражданские, уголовные и казенные[25]. При Императоре Павле же этой комиссии велено впервые называться «комиссией для составления законов»[26]. Однако, не смотря на присвоенное ей название, она не только не составила полного свода законов, но сделала меньше, нежели прежние комиссии. Император Александр I, вступивши на престол, должен был начать это дело снова. Он очень хорошо понимал, в чем состояли недостатки прежних комиссий и потому сам хотел руководить этим делом, давая необходимые инструкции[27] сначала гр. Завадовскому, поставленному во главе комиссии, затем Лопухину[28], которого в скором времени заменил Розенкампф; все эти лица были, однако, мало пригодны для указанной цели или не имели достаточно времени[29]. Известно, чем окончилась деятельность комиссии под управлением Розенкампфа. Не будучи знаком с русским государственным правом, а тем более с его источниками, не зная даже надлежащим образом русского языка, человек этот не мог принести действительной пользы, хотя бы даже и желал этого. Не только русское общество с удивлением смотрело на поручение такого важного дела иностранцу, но даже и из заграницы от выдающихся людей того времени слышались по этому поводу упреки, что видно между прочим из писем Бентама к императору[30]. По возвышении Сперанского комиссия вновь была, как мы видели, преобразована и поставлена под его непосредственное управление; но и Сперанский, не смотря на свои выдающиеся дарования, не имел возможности помочь делу, так как и сам был мало знаком с условиями русской жизни и обращался к иностранным образцам; он откровенно сознавался в своем бессилии, мотивируя его отсутствием у нас сведущих по части юриспруденции людей и хаотическим состоянием наших законов[31]. Самые способы составления уложения, практиковавшиеся комиссией под управлением Сперанского, были, как и ранее, мало целесообразны[32]. Не смотря на сознание своего бессилия, Сперанский успел составить две части гражданского уложения, которые, как известно, были одобрены государственным советом. Третья часть гражданского уложения была внесена в государственный совет в 1813 году, но прежде нежели она была подвергнута рассмотрению, последовало повеление пересмотреть и первые две части уложения; однако уже в 1815 году пересмотр уложений был оставлен и решено было составить свод существующих законов, — работа, законченная только в следующее царствование, благодаря трудам того же Сперанского.

Образованная при государственном совете комиссия прошений также имела определенную компетенцию, при чем все прошения, принимаемые комиссией, разделялись на три категории: 1) жалобы[33]; 2) прошения каких-либо наград или милостей[34] и 3) проекты[35]. Учреждение государственного совета 1810 года подробно определяет, какой характер должны были носить все эти категории прошений и каким путем они должны были рассматриваться.

Образование государственного совета при Александре I не вызвало в русском обществе особенного сочувствия; скорее можно сказать, что общество, в лице его наиболее выдающихся представителей, отнеслось к государственному совету неприязненно. Один из выдающихся государственных деятелей того времени, Трощинский, приверженец старого порядка и ярый поборник коллегиальной системы, не смотря на то, что государственный совет был основан именно на началах этой системы, стремился обнаружить недостатки этого установления, проявлявшиеся, главным образом, в отношениях между этим установлением и министерствами. В частности он указывает на то, что с образованием государственного совета в дела законодательные не только не внесено правильности и единства, как это предполагалось, но что напротив эти дела стали еще менее сосредоточенными, нежели ранее. В особенности Трощинскому не нравилось, что министры получили право испрашивать на все, помимо государственного совета, непосредственно указы от представителя верховной власти[36]. Убежденный в справедливости своих указаний, Трощинский предлагал средства к уничтожению недостатков и путаницы в законодательных делах. Для этой цели он советовал определить в особой инструкции министрам: 1) «с какими именно делами они могли «ходить с докладом к государю»; 2) какого рода дела они должны были вносить на рассмотрение государственного совета[37]. Все нападки Трощинского на государственный совет, таким образом сводятся преимущественно к тому, что министрам присвоена была слишком большая власть в законодательных делах, и что, с другой стороны, государственный совет не имел над ними надлежащего контроля Он желал, чтобы в самой цели законов сохранялось единство, не нарушаемое различными министерскими предложениями[38]. «Законы, говорит он, суть драгоценнейшее наследие потомства. Хранителями духа законов, направляющего все к единой и непременной цели, должны быть неизменяемые сословия, строго подчиненные всей точности коллежского обряда. Члены сего сословия должны быть возобновляемы постепенно, дабы дух законов ими сохраняемый, беспрестанно возрождался, дабы сведения ими приобретенные, сообщались и передавались из рода в род, и дабы стремление к назначенной цели никогда не прерывалось». Из этих слов ясно видно, что Трощинский ничего не имел против сущности государственного совета, считал это установление даже полезным при соблюдении высказанных им условий; он жаловался только на его слабость и высказывал желание, чтобы совет стал выше министерств и подчинил их своему контролю.

Напротив, другой из выдающихся людей того времени, Карамзин, восстал против самой сущности государственного совета, усматривая в нем умаление верховной власти. В своей известной «записке» Карамзин старался доказать непригодность такого установления в России и называл его плодом недозрелых мыслей «выскочки поповича»; в особенности он протестовал против таких выражений, как «вняв мнению совета» — выражение, которое впоследствии действительно было оставлено. «Государь российский, говорит Карамзин, внемлет только мудрости, где находит ее: в собственном ли уме, в книгах ли, в головах ли лучших своих подданных; но в самодержавии ненадобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя. Он имеет всю власть. Совет, Сенат, Комитет, министры, суть только способы ее действий или поверенные государя: их не спрашивают, где он сам действует». Отсюда видно, что Карамзин восстал против публичной организации государственного совета, против того, что это но был уже прежний императорский совет, носивший чисто домашний характер, но что это было новое учреждение, сделавшееся, на ряду с прочими, гласным.

Несмотря, однако, на неприязненное отношение к государственному совету со стороны выдающихся людей того времени, не смотря на некоторые очевидные недостатки этого установления учреждение его все же составило эпоху в истории развития государственных установлений в России. Государственный совет остался существовать, и время должно было исправить его недостатки. Сам Сперанский возлагал надежду на будущее. «При сем составе совета, говорит он, нельзя конечно и требовать, чтобы с первого шага поравнялся он в правильности рассуждений и в пространстве его сведений с теми установлениями, кои в сем роде в других государствах существуют. Недостаток сей не может однако же быть предметом важных забот. По мере успеха в прочих политических установлениях и сие учреждение само собою исправится и усовершится»[39].