§ 43. Компетенция и степень власти государственного совета.

Хотя государственный совет является по преимуществу законосовещательным установлением, тем не менее его компетенция должна быть рассмотрена как в отношении законодательства, так и в отношении администрации и суда.

Компетенция государственного совета в делах законодательных не ограничивается исключительно рассмотрением законопроектов; на него же возлагается рассмотрение вопросов об отмене, изменении, дополнении и разъяснении законов[1]. Если все такого рода вопросы могут быть предложены Императором на рассмотрение государственного совета, то отсюда еще не следует, чтобы все подобного рода вопросы без исключения должны были идти на рассмотрение государственного совета. Ст. 23, говорящая, что «в порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской Власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение Государственного Совета» и перечисляющая в числе этих предметов также и вопросы законодательные, должна быть толкуема в смысле определения нормального и обычного порядка рассмотрения законодательных вопросов, но не в смысле указания на безусловно обязательный порядок. Это вполне ясно из того, что государственный совет есть установление только законосовещательное, и что вся полнота законодательной власти в России принадлежит безраздельно Императору. Всякий законодательный вопрос вносится на рассмотрение государственного совета не иначе, как по разрешении на то со стороны носителя верховной власти[2]; точно также любой закон может быть издав им и без предварительного рассмотрения его в государственном совете[3];. На некоторые случаи такого издания закона указывает, и само «учреждение государственного совета»; так, на основании 24 ст. этого учреждения, предварительному рассмотрению государственного совета не подлежат: 1) дела, по которым министрам предоставлено право непосредственно докладывать государю; 2) дела, представляемые на Высочайшее усмотрение непосредственно от Военного совета или от адмиралтейств Совета Что касается дел первой категории, то они вовсе не определены по своему характеру или содержанию; в силу ст. 165 учр. министр. внесение того или другого законодательного вопроса непосредственно на утверждение верховной власти вполне зависит от этой последней. Относительно же дел последней категории в законе содержатся обстоятельные указания. Так, по ст. 50 основ. законов, все дополнения и пояснения законов, относящихся до военного ведомства, когда они не имеют никакой связи с вопросами или предметами других ведомств или же касаются исключительно технической части, представляются военным советом непосредственно на утверждение Государя; то же следует сказать о проектах новых постановлений по технической и строевой части морского ведомства, которые представляются на утверждение Государя непосредственно адмиралтейским советом. По точному смыслу ст. 880 учр. мин., помимо же государственного совета на утверждение Государя идут законопроекты из министерства Императорского Двора.

К числу дел административных, подлежащих рассмотрению государственного совета, относятся: 1) общие меры и распоряжения, предпринимаемые в видах содействия успешному исполнению законов и общие внутренние меры в чрезвычайных случаях; к числу общих административных мер относится между прочим и отмена или изменение постановлений земских собраний и городских дум, не соответствующих общим государственным сметам и нуждам или явно нарушающих интересы местного населения, в тех случаях, когда такая отмена или изменение постановлений вызывают возвышение земского или городского обложения против определенного думою или земским собранием размера; 2) важнейшие внешние меры, куда относятся — объявление войны, заключение мира и другие меры, если будет признано целесообразным внести их на рассмотрение государственного совета; 3) дела об утверждении в почетных достоинствах (княжеском, баронском и графском); 4) дела хозяйственная; эта последняя категория административных дел наиболее регламентирована законодательством; так, к ней принадлежат: 1) государственная роспись доходов и расходов, финансовые сметы министерств и главных управлений, сметы и раскладки земских повинностей в губерниях, где не введены земские учреждения, 2) установление новых налогов в пользу городов; 3) сложение недоимок и казенных взысканий, 4) вообще штаты; 5) ежегодные отчеты о государственных доходах и расходах; 6) дела об учреждении компаний на акциях, когда ими испрашиваются особые преимущества или исключительные привилегии; 7) отчуждение государственных имуществ в частные руки и 8) дела о вознаграждении частных людей за имущества, отчуждаемые ради общеполезных целей. Как ни детальны эти указания закона, все же не следует думать, чтобы и какие-либо другие хозяйственные или вообще административные вопросы не могли быть внесены на рассмотрение государственного совета; в пункте 24 ст. 23 сказано, что дела могут вноситься в государственный совет и по особым высочайшим повелениям. Следовательно, сверх указанных, сюда могут вноситься на рассмотрение всякого рода дела по личному усмотрению Государя. Однако, указанные в законе административные вопросы, подлежащие рассмотрению государственного совета, во всяком случае дают понятие о характере вообще всех административных дел, ведаемых советом. Дела эти характеризуются тем, что они не могут быть по существу решены на основании действующих законов подчиненными установлениями, и что государственный совет всякий раз, при обсуждении их, постановляет что-либо новое, еще не легализированное изданными постановлениями. Выдающееся исключение отсюда составляет рассмотрение ежегодных отчетов о государственных доходах и расходах. Спрашивается, есть ли это мера контроля, или же рассмотрение указанных отчетов имеет какое-либо другое значение? По учрежд. госуд. совета 1810 года, на него действительно был возложен контроль за деятельностью министров, долженствовавший состоять в рассмотрении отчетов, представляемых в государственный совет центральными органами[4]; но тогда же еще обнаружилось, что контроль этот не был действительным[5]: в настоящее время ревизия финансовых отчетов возложена на государственный контроль а рассмотрение некоторых заключений этого последнего на сенат[6]. Утверждение ревизии всякого рода отчетов окончательно возложено на совет государственного контроля, и если заключения совета, в случаях, превышающих его власть, представляются государственным контролером на Высочайшее разрешение чрез государственный совет, то к числу таких случаев, конечно, не относится ежегодное рассмотрение финансовых отчетов[7]; если же тем не менее рассмотрению государственного совета подлежат ежегодные отчеты о государственных доходах и расходах, представляемые сюда государственным контролером, то такое рассмотрение представляется необходимым в видах обсуждения и утверждения государственной сметы доходов и расходов, но не в видах контроля. Таким образом, и этот пункт не нарушает общего характера административных вопросов, обсуждаемых в государственном совете.

Сфера судебных вопросов, обсуждаемых государственным советом, представляется довольно ограниченной. Сюда относится: 1) производство следствий над министрами и генерал-губернаторами в случае обвинений, утвержденных Императором; 2) дела о предании суду за преступления по должности чинов первых трех классов, как по судебному, так и по административному ведомствам, а также дела о предании верховному уголовному суду за преступления против службы — военного министра, управляющего морским министерством, главнокомандующих, командующих войсками в военных округах и лиц, пользующихся равною с ними властью; 3) жалобы на постановления департаментов сената; 4) судебные дела, по которым в общих собраниях сената не состоится узаконенного большинства голосов или с которыми не согласится министр юстиции; 5) судебные дела, по которым возникает разногласие между общим собранием сената и военным советом; 6) дела по искам частных лиц на учреждения, подведомственные адмиралтейству совету, если с мнением этого последнего не согласится сенат[8]. Таким образом, все судебные дела, ведаемые государственным советом, сводятся к двум категориям: 1) это дела по должностным преступлениям лиц высшей служебной иерархии; 2) дела, переносимые сюда из сената. Служащие лица первых трех классов поставлены, в отношении их ответственности за преступления по должности, совершенно в особые условия; как предание их суду, так равно судебное следствие и самое судопроизводство, имеют в данном случае исключительный характер. Для предания их суду требуется разрешение представителя верховной власти; производство предварительного следствия возлагается на государственный совет; самое судопроизводство возлагается на Верховный Уголовный Суд[9]. Результатом предания суду и следствия может быть и простое удаление от должности; это в том случае, когда будет обнаружено, что должностное лицо хотя и не нанесло с умыслом ущерба государству, но утратило Высочайшее доверие.

Что касается второй категории дел, т.е. дел, переносимых в государственный совет из сената, то, хотя по смыслу нашего закона власть судебная во всем ее объеме принадлежит сенату и местам судебным, это положение следует принимать с известными ограничениями; так, частным лицам предоставлено право подавать на Высочайшее Имя жалобы на постановления департаментов сената, за исключением кассационных департаментов[10]; сам закон по этому поводу выражается следующим образом: «на решения сената нет апелляции. Но как могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страждующего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы». Однако, на постановления общих собраний сената никаких жалоб уже не допускается[11], и если дела из общих собраний могут переноситься в государственный совет, то лишь в тех случаях, когда в самих общих собраниях не состоится решения за недостатком ли узаконенного числа голосов, или за несогласием с постановлением общего собрания министра юстиции, или ввиду пререканий между сенатом и такими учреждениями, как советы при военном и морском министерствах. Само собою разумеется, что все судебные вопросы государственный совет решает не окончательно, но высказывает по ним лишь свое мнение, которое представляется на усмотрение Императора.

Компетенцию отдельных учреждений, состоящих при государственном совете, закон определяет в не многих словах. Так, обязанности кодификационного отдела состояли в разработке и издании свода законов и издании полного собрания законов[12], что возложено теперь на госуд. канцелярию. Никаких подробных указаний которыми могло бы руководствоваться в своей деятельности кодификационное учреждение, закон не дает. А между тем обязанности, возложенные на него, представляются довольно сложными. Конечно, издание полного собрания законов не может создавать особенных затруднений, так как законы излагаются при этом целиком и располагаются лишь в хронологическом порядке; но другое дело издание свода законов; здесь, как выражается •сам закон, требуется разработка свода; закон, однако, не поясняет, что собственно следует разуметь в данном случае под разработкой. Здесь все зависит от характера самих издаваемых законоположений. При отмене тех или других статей закона дело сводится лишь к указанию на эту отмену, но когда издаются целые законоположения, в виде уставов, учреждений или положений, то дело значительно затрудняется, в виду того, что приходится все отдельные статьи или пункты изданного законоположения размещать в соответствующих частях свода в виде изменений или дополнений. Последние весьма часто выражаются в добавлении к соответствующим статьям свода примечаний или во вставке дополнительных пунктов. Более трудными представляются изменения; хорошо если они прямо редактированы, т.е. если в изданном законодательном акте сказано, что такую-то статью изменить так-то; в этом случае кодификационному учреждению и приходится в соответствующем месте свода производить изменение подлинными словами закона. Но иногда первоначальная редакция законов бывает на столько обширной и детальной, что помещение их в своде в подлинном виде представляется неудобным и нежелательным, в виду того, что законы должны быть по возможности кратки. Вот в таких-то случаях государств. канцелярия поставлена в необходимость составлять новую, более краткую редакцию; и здесь требуется уже большая осторожность, так как новая редакция, при всей своей краткости, все же должна в точности передать смысл закона; главное затруднение здесь состоит в том, чтобы отделить существенное от несущественного: как бы то ни было, но мы видим, что госуд. канцелярии приходится иногда самой редактировать законы по данному оригиналу. При этом в виду трудности дела, весьма легко может случиться, что редакция той или другой статьи свода не вполне будет соответствовать смыслу первоначального источника; такое несоответствие, в свою очередь, вызывает вопрос, на сколько обязательна такая неточная редакция и не следует ли в таких случаях держаться первоначальной редакции оригинала, как утвержденной Императором. По аналогу с изданием свода морских постановлений, вопрос этот следует решить отрицательно. Так, в указе правительствующему сенату от 18 апреля 1888 года, данном по поводу издания свода морских постановлений, сказано: «со времени: обнародования сего указа и по получении книг свода морских постановлений в каждом по принадлежности присутственном месте и управлении, во всех случаях, где по делам приводятся законы или делаются на них указания и ссылки, вместо того, по предметам, изложенным в сих книгах свода, приводить и делать указания и ссылки на подлежащие статьи означенных книг»[13]. Отсюда следует, что обязательными в практике являются не первоначальные законы, но лишь законы, изложенные в своде. Но далее, в том же указе сказано, что, как свод морских постановлений ничего не изменяет в силе и действии оных, но приводит их только в единообразие и порядок, то в случае неясности самого закона в существе его, так и в случае недостатка или неполноты его, порядок пояснения и дополнения остается тот же, какой существовал доныне». Отсюда, по-видимому, можно делать заключение, что, в случаях несоответствия тех или других статей свода первоначальным источникам, исправление этого несоответствия должно быть сделано обыкновенным законодательным путем, т.е. что в данном случае должно быть приложено аутентическое толкование. Правда, новые издания свода законов или продолжения его также представляются на усмотрение Государя, но последний в атом случае дает лишь разрешение на их обнародование. По существу дела, кодификационному учреждению в отношении издания свода законов должна быть вверена лишь подготовительная часть, техника этого дела, самое же издание свода должно бы идти чрез государственный совет, т.е. или чрез его общее собрание, или по крайней мере, чрез соответствующий департамент, дабы от лица совета было удостоверено, что редакция свода точно соответствует редакции законоположений в оригинале, и дабы носитель верховной власти не был поставлен в ложное положение утверждать, и разрешать на обнародование одни и те же законоположения в различной по существу редакции[14].

Наконец, компетенция состоящего при государственном совете «временного присутствия» заключается в рассмотрении всеподданейших жалоб на определения департаментов сената, и кроме этих жалоб присутствие никаких других бумаг к своему производству не принимает. Даже и по жалобам на департаменты сената временное присутствие не постановляет решения по существу, но лишь определяет, есть ли основание для переноса дел, по поводу которых поступили жалобы, в общее собрание сената. Такие определения присутствия требуют утверждения Императора[15].

[1] Учр. гос. сов. изд. 1892 г. ст, 23. по учр, 1810 г. §. 29.

[2] Учрежд. министерств, Прод. 1892. ст. 162.

[3] Учр. минист. изд. 1892 г. ст. 165.

[4] Полн. собр. зак. № 24686, § 198.

[5] Сборн. Русс. Истор. Общ. 1868, III, 86.

[6] Учрежд. Прав. Сената. изд. 1892 г. ст. 19 п. 5.

[7] Совет гос. контроля представляет, кроме того, всеподданнейшие отчеты о своей деятельности Императору, Собр. узак. 1890 ст 380.

[8] Учр. гос. сов. 1892 г. ст. 23; п. п. 17—21. Учрежд. прав. сен. 1892. ст. 118 139. 140. 142, 143, Учр. гос сов. 1810 г. §. 98—104; Полн. собр. зак. № 24686, §. 291—294.

[9] Учр. гос. сов. изд. 1892 г. ст. 87—94. Уст. угол. суд. 1883 г. ст 1062—1065.

[10] Учрежд. Прав. Сен. изд. 1892 г. ст. 217. Временные правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб на Высочайшее Имя приносимых. изд: 1892 г. ст. 5

[11] Учреж. Прав. Сената ст. 220:

[12] Учр. гос сов. изд. 1892 г. ст. 138.

[13] Собр узак. и распор. 1888, I, 404.

[14] Законом 1893 г. государственному секретарю вменено в обязанность входить с представлениями в государственный совет в тех случаях, когда является необходимым при издании свода делать столь существенные изменения в законоположениях, что мог бы измениться смысл законов. м. Собр. Узак. и Распор. 1893. ст. 1203; 1894 г. ст. 101. п. 3.

[15] Учр. госуд. сов. ст. 127—137