§ 44. Порядок деятельности государственного совета.

Все дела, будут ли то законопроекты или какие-либо другие бумаги, поступают в государственный совет на имя государственного секретаря, который должен при этом наблюдать, чтобы в совет не были приняты дела, неподлежащие его рассмотрению; по всем же принятым делам, государственный секретарь собирает все необходимые справки и дополнения. Для этой цели все дела распределяются по отделениям государственной канцелярии и здесь приготовляются к докладу и рассмотрению в соответствующих департаментах или в общем собрании[1].

В департаменты поступают дела троякого рода: 1) те, которые решаются властью самого департамента, куда относятся дела маловажные, как то вносимые в совет для сведения, дела по сношениям с центральными органами и др.[2]; 2) дела, идущие на утверждение Государя, помимо общего собрания, куда принадлежат: положения департаментов, состоящие в разъяснении смысла законов и не предполагающие отмены прежних законов или введения новых; дела об ассигновании сверхсметных кредитов и некоторые другие[3]; 3) дела, идущие на усмотрение Государя чрез общее собрание государственного совета, куда относятся все вообще дела, не подходящие под две первые рубрики. Все дела назначаются к слушанию в департаментах их председателями по степени важности этих дел или по мере подготовления их к докладу[4]. В виду того, что министры не обязаны присутствовать в заседаниях департаментов[5], а между тем весьма значительное число дел поступает в департаменты именно от них, закон довольно подробно регламентирует отношения между ними и департаментами, поскольку это касается делопроизводства. Если министр желает присутствовать лично в департаменте при рассмотрении его представления, то извещает об этом государственного секретаря; в таком случае о рассмотрении дела министр уведомляется; закон, однако, придает большое значение мнению министров по представляемым ими проектам или другим заявлениям и потому обязывает департаменты государственного совета по такого рода представлениям сноситься с министрами и в том случае, когда они при рассмотрении их представлений не присутствуют. Министры, в свою очередь, должны уведомить департамент, согласны ли они с его постановлением; в случае несогласия, они в течение недели должны представить письменное объяснение, если не пожелают высказать свое мнение устно; департамент, в виду сделанного министром объяснения, назначает дело к вторичному слушанию, причем или может согласиться с мнением министра и постановить новое решение, или же остаться при прежнем постановлении, и тогда, как мнение министра, так и департамента поступает на рассмотрение общего собрания государственного совета[6]. Если представление министра принадлежит к числу тех, которые, по рассмотрении в департаменте, идут непосредственно на утверждение Государя, то по общему смыслу закона, в этих случаях, при несогласии министров с постановлениями департаментов, все дело восходит непосредственно на усмотрение Государя. Такой взгляд нашего законодательства нельзя не признать вполне целесообразным, так как министр, делающий то или другое представление, очевидно, является наиболее способным дать по нему наиболее обстоятельные объяснения.

Компетенция общего собрания государственного совета определяется двумя категориями поступающих в него дел: 1) делами, идущими из департаментов 2) делами, вступающими в общее собрание по Высочайшему повелению, помимо департаментов. Хотя закон и определяет, какие вопросы рассматриваются в общем собрании без рассмотрения их в департаментах, указывая на чрезвычайные внутренние и важные внешние меры, но с другой стороны, сам же закон придает условное значение этому рассмотрению, говоря, что оно может иметь место лишь в том случае, когда это будет признано нужным; правда ограничение это относится только к внешним мерам, но ничто не может воспрепятствовать и принятию экстренных внутренних мер без предварительного рассмотрения их в государственном совете, тем более, что обсуждение таких мер входит в сферу компетенции также и комитета министров. Если министры не обязаны присутствовать в заседаниях департаментов государственного совета, то в заседаниях общего собрания они обязаны присутствовать по всем вообще делам, а в случае невозможности должны присылать товарищей или директоров департаментов для дачи объяснений по своим представлениям; лица эти имеют лишь совещательный голос; впрочем, по просьбе министров, рассмотрение их представлений может быть отложено до их личной явки[7]. Самый порядок рассмотрения дел в общем собрании государственного совета состоит в следующем: заседание открывается чтением положений, получивших Высочайшее утверждение и подлежащих сведению или исполнению совета; затем прочитываются и подписываются журналы предшествующего заседания и наконец докладываются новые дела[8]. Во время чтения этих дел строго запрещаются какие-либо замечания и рассуждения; по прочтении, председателями департаментов или государственным секретарем даются нужные объяснения, а затем начинаются прения по порядку статей или вопросов, подлежащих разрешению; охранение надлежащего порядка прений возлагается на председателя. Закон допускает полную свободу мнений, но в то же время требует вполне обстоятельного обсуждения вопросов; «государственный совет, говорит ст. 96, обязуется со всею точностью вникать в силу вопросов, не удаляясь от существа их, и не предаваясь влечению мыслей посторонних и неопределенных, основывать свои заключения на суждениях положительных». Хотя статья эта и сама страдает некоторою неясностью и неопределенностью, но все же общий смысл ее понятен. Далеко не настолько понятным является смысл ст. 76, говорящей, что «рассуждения, удаляющиеся от вопроса и существа дела, обращаются к оному председателем совета, который, при повторении сих отступлений прекращает самое рассуждение и переходит к предмету последующему». На не целесообразность этой статьи обратил внимание еще проф. Градовский; нельзя, в самом деле, оставлять вопрос без выяснения, если один или двое из членов удалятся от существа вопроса и будут излагать мнения, не относящиеся к делу, по общему порядку обсуждения вопросов в общественных собраниях в таких случаях лишаются права голоса лишь те лица, которые нарушили установленный порядок прений. Замечательно между прочим то обстоятельство, что ст. 76 взята целиком из учр. гос. сов. 1810 года[9] и, следовательно, не смотря на свою недостаточность, просуществовала уже около столетия.

По окончании прений председатель собирает голоса и объявляет постановление. Ввиду того, что окончательное решение по вопросам, рассматриваемым в Государственном совете, принадлежит Императору, в журнал заседания вносятся как мнение большинства, так и меньшинства; допускается представлению, но не иначе как письменно, особых мнений, по выслушании которых дело может по большинству голосов, быть подвергнуто вторичному рассмотрению; если же необходимость вторичного рассмотрения будет отвергнута, то каждому из членов совета, тем ее менее, предоставляется присоединиться к особому мнению, не стесняясь мнением высказанным ранее; согласно со вновь выраженными мнением делается дополнение журнала[10]; только что приведенное постановление закона страдает некоторою неопределенностью. К особому мнению может, присоединиться такое число членов, в силу которого прежнее большинство обратится в меньшинство, а прежнее меньшинство в большинство; следовательно и содержание журнала не будет уже соответствовать действительному постановлению; коррективом этого является, правда, то, что все дело представляется на утверждение государя, который может согласиться с любым из высказанных мнений. Постановления государственного совета представляются на утверждение государя, однако, не в подлинных журналах, но в виде особых меморий, содержащих краткое, но ясное изложение всего дела[11]. Самое утверждение может быть или письменным, или словесным. Письменно утверждаются Императором все законопроекты, регулирующие правоотношения, какое бы название они ни носили, а также установление налогов или их уничтожение (кроме городских), новых штатов разных ведомств, мнения государственного совета по росписи государственных доходов и расходов и отчуждение частной собственности ради обще-полезных целей[12]. По всем прочим вопросам мнения государственного совета утверждаются словесно и объявляются председателем государственного совета как Высочайшие повеления[13].

[1] Ibid. ст. 161—166. Учр. гос. сов. 1810 г. § 117—128.

[2] Ibid. ст. 50.

[3] Ibid. ст. 48. Учр. гос. сов. 1810 г. §. 129 и 39.

[4] Ibid. ст. 31. Учр. гос. сов. 1810 г. § 125.

[5] Ibid. ст. 35.

[6] Ibid. ст. 36-47.

[7] Ibid. ст. 56-62.

[8] Ibid. ст. 64—75; Учр. гос. сов. 1810г. §.45; 71. Пол. соб. зак. №24064; §46.

[9] Пол. соб. зак. № 24064; § 52;

[10] Ibid. ст. 80. Пол. Соб. Зак. № 24064; § 54.

[11] Ibid. ст. 106-114.

[12] Ibid. ст. 101-115.

[13] Ibid. ст. 102-126.