§ 49: Сенат при преемниках Петра Великого

Замечательна судьба петровских учреждений при его преемниках. Сенат, высшее, контролирующее, законосовещательное и административно-судебное учреждение, лишившись своего основателя и руководителя, выдерживает трудную борьбу. В этой борьбе он, смотря по обстоятельствам, то совсем почти уничтожается, лишившись своего значения, то снова воскресает в прежнем величии. Борьба эта понятна. Петровские учреждения еще при жизни своего основателя имели много врагов; старое родовое дворянство, пользовавшееся до сих пор выдающимся положением в государстве благодаря только своему происхождению, было заставлено табелью о рангах добиваться почета и значение путем выслуги. Недовольное таким порядком вещей, оно не замедлило по смерти Петра воспользоваться слабостью его преемников и обратиться против Петровских учреждений со всей возможной энергией и силой. Но самым первым и трудно одолимым препятствием к восстановлению прежнего порядка был сенат, против которого прежде всего и была направлена борьба.

Не находя надлежащей поддержки в представителях верховной власти, он вскоре действительно был низведен с своего высокого пьедестала, не возвышаясь по степени власти над коллегиями. Все важнейшие государственные дела перешли в руки немногих вельмож, приближенных к императрице Екатерине I и составивших собою новое государственное учреждение под именем «верховного тайного совета», неожиданно появившегося на свет 10 февраля 1726 года, т.е. чрез год со смерти Петра[1]. Совет не ограничился только совещательной ролью, но присвоил себе власть и действительного управления. Его непосредственная деятельность уже вскоре распространилась почти на все части управления, не исключая даже областного, где он поспешил усилить власть воевод и губернаторов. Сенат, как уже сказано, был низведен на степень простой коллегии; в нем не осталось более de facto ни генерал-прокурора, ни прокуроров. Его контролирующая, административная и судебная власть потеряли свое прежнее значение. По постановлению верховного тайного совета он должен был представлять отчеты во вновь восстановленную «ревизион-коллегию». Прочие коллегии стали сноситься с верховным тайным советом помимо сената. Но этим дело не кончилось. Верховный тайный совет был заменен пря Анне Иоанновне «кабинетом ее величества», состоявшим только из трех членов под председательством самой императрицы. Однако кабинет не имел никакой прочной организации, будучи лишь средством для возвысившихся при «дворе» иностранцев к достижению их своекорыстных планов; вследствие этого его деятельность была обращена более на внешнюю политику и финансовую часть; для заведывания последней была образована особая, так называемая «доимочная канцелярия»; вмешательство же кабинета в дела внутреннего управления было незначительным; благодаря этому сенат, если и был унижен, то все же не в такой степени, как при существовании верховного тайного совета. Еще в первые дни своего царствование Анна Иоанновна, обещавши царствовать и управлять в духе Петра В. и восстановивши сенат в его значении, нашла необходимым, вследствие непосильных задач, возлагавшихся на сенат, разделить его на пять департаментов: 1) дел духовных, 2) военных, 3) хозяйственных, 4) юстиции и 5) мануфактур, торговли и горного дела. Совокупность всех членов департаментов составляла общее собрание сената, куда вносились для решение важнейшие дела каждого департамента. Каждый департамент рассматривал дела, поступавшие к нему из коллегий, вновь подчиненных сенату. Восстановлено было также его административное и судебное значение. В царствовании Ивана Антоновича еще раз увеличивается значение кабинета, и более точно определяется круг его ведомства, с разделением его на три департамента: дел военных, иностранных и внутреннего управления; но это последняя вспышка, за которой кабинет перестает существовать, уступая свое место более законному господству сената. Елизавета Петровна, уничтоживши кабинет, восстановила в прежней силе сенат и решилась управлять в духе своего родителя. Государственное управление принимает с этих пор более национальный характер. В самом сенате не происходит впрочем существенных изменений, за исключением разве только того, что в 1754 году учреждена была при сенате, в виду тогдашних государственных потребностей, так называемая, главная межевая канцелярия, в видах начавшегося тогда государственного межевание. С Екатерины II вновь начинаются ограничения сената; по ее мнению, сенат с его высшей контролирующей, исполнительной, судебной и даже отчасти законодательной властью не удовлетворял требованием правильной государственной жизни и брался не за свое дело. Она желала отвести ему более скромное место. Мало-помалу ограничивается его законодательная инициатива, исполнительная власть сосредоточивается в местных органах, которые получают право сноситься с представителем верховной власти помимо сената; последнему правительство стремится придать характер лишь высшего судебного учреждение.

Что касается собственно внутренней организации сената, то он был разделен на шесть департаментов. Первый ведал большую часть дел административных — внутренних и внешних, все дела по герольдии и многие другие. Во главе этого департамента был поставлен генерал-прокурор, который вместе с тем должен был наблюдать за производством дел в общем собрании, а также за деятельностью стоящих во главе прочих департаментов обер-прокуроров; он же был главным начальником, как сенатской канцелярии, так и канцелярий всех департаментов. Второй департамент ведал судебные и межевые дела; третий — дела Малороссии, остзейских провинций, Выборгской губ. и другие, а также имел надзор за некоторыми высшими учебными заведениями и присутственными местами; четвертый — дела военных коллегий и частию дела того же рода, что и третий; пятый занимался всякого рода текущими делами в Москве и шестой — делами апелляционными также в Москве. Главное отличие всех этих департаментов от прежних заключалось в том, что каждый из них получил право решать все дела, поступавшие в него, собственною властью, за исключением разве только тех случаев, когда в департаменте при решении дела произошли бы разногласия, и когда дело переносилось в общее собрание, а если не могло быть решено и здесь, то на высочайшее усмотрение. Вглядываясь в характер предметов ведомства сенатских департаментов, мы замечаем, что существенное значение имели лишь два первые департамента, где сосредоточивались все дела по внутреннему управлению. Принимая затем во внимание, что во главе первого департамента была поставлена могущественная теперь должность генерал-прокурора, приходится констатировать весьма заметную тенденцию правительства выдвинуть на первый план в управлении личное начало.

Император Александр I, вступивши на престол, был, как известно, озабочен коренным преобразованием всех высших учреждений в государстве. Образовавши государственный совет, комитет министров и министерства, он не оставил без внимания и сената, и его он имел намерение поставить на более прочные основания, нежели на каких он покоился ранее. Известно, что император Александр I в первые годы своего царствование занимался вопросом о преобразовании государственных учреждений сам, лично, в совокупности со своими сотрудниками и единомышленниками. Эти занятия происходили, как мы видели, в так называемом неофициальном комитете; здесь же рассматривался вопрос и о преобразовании сената, на что было посвящено несколько заседаний комитета в присутствии самого государя. В комитете обсуждались[2]: доклад Новосильцева, развивавший между прочим мысль, что сенату никоим образом не следовало присваивать законодательной власти, и что всего правильнее было сделать его исключительно судебным учреждением; доклад Воронцова, присваивавший сенату слишком большую власть; записка Державина[3], делившая сенат на две части — административную и судебную и детально излагавшая всю организацию сената; проект Зубова, предлагавшего снабдить сенат законодательной властью; записка Строгонова, имевшая сходство с запиской Державина; два проекта Новосильцева, мнение обер-прокурора 1-го-д-та Резанова, кн. Чарторийского, Воронцова и другие.

Результатом совещаний неофициального комитета явилось в 1802 году, в один день с учреждением министров, новое образование сената. Указ 1802 года определяет права и обязанности сената, степень его власти, его отношение к другим установлениям, но ничего не говорит о внутренней организации сената, о разделении вверенных ему дел; отсюда следует, что внутреннее устройство сената осталось на прежних началах и преобразовывалось лишь постепенно последующими узаконениями. Что касается значения сената в ряду государственных установлений, то указ 8 сентября называет его «верховным местом империи», «хранителем законов», и потому возлагает на него обязанность заботиться о повсеместном соблюдении правосудия. В виду этой главной задачи, сенату, по словам указа, должна была принадлежать верховная ревизия по делам гражданским, уголовным и межевым; помимо того, на сенат возлагалось наблюдение за сбором податей, за, тишиной и спокойствием в государстве, заботы о средствах к облегчению народных нужд и проч.[4] Что касается степени власти сената, то только государь мог отменять и останавливать сенатские повеление, так что сенатские указы должны были исполняться, как собственные указы государя. Даже председательствование в сенате возлагалось на государя[5]. Вместе с тем сенат получил право делать представление государю о тех утвержденных уже указах, в которых он усматривал какие-либо большие неудобства в отношении их исполнение, или противоречия с прежними указами, или, наконец, просто какую-либо неясность[6].

Власть генерал-прокурора была более уравновешена с властью сената; хотя генерал-прокурору и была предоставлена власть не соглашаться с постановлениями департаментов и общего собрания сената, все же окончательное решение по такого рода несогласиям зависело от государя, так что генерал-прокурор не был поставлен выше сената[7]. Дело, опротестованное обер-прокурорами по разногласию при решении их в департаментах, переносилось в общее собрание; последнему, кроме того, был предоставлен суд над сенаторами[8]. Апелляции на сенатские решение допускались только в крайних случаях, причем с жалобщиков бралась подписка в том, что они знают законы, воспрещающие несправедливые жалобы на сенат; виновные в подаче жалоб без достаточных оснований предавались суду[9].

По учреждении министерств все министры были объявлены членами сената уже по самому их званию[10], а должность министра юстиции должна была слиться с должностью генерал-прокурора[11]; в то же время каждый министр в отдельности был подчинен сенату и должен был представлять ему отчеты по управлению; эта отчетность вскоре превратилась впрочем в пустую формальность.

Последующими узаконениеми были произведены некоторые изменение во внутреннем устройстве сената, так указом 1805 года число департаментов сената было увеличено двумя, так что вместе с прежними составилось всего девять департаментов, распределенные в Петербурге и Москве — шесть в Петербурге и три в Москве.

1810 год, замечательный по коренным преобразованиям высших государственных учреждений, не породил однако почти никаких существенных изменений в сенате. Сперанский, главный виновник преобразований 1810 года, предполагал правда произвести коренные преобразование и в сенате. Главное внимание Сперанского было обращено на то, чтобы отделить административную часть в сенате от судебной; на этом основании он предполагал учредить сенат правительствующий и сенат судебный. В состав первого должны были входить все министры, главные начальники разных учреждений и товарищи министров; правительствующий сенат, по плану Сперанского, являлся единственным для целого государства; напротив, судебный сенат распределялся по округам, при чем в состав его должны были входить члены как по назначению от правительства, так и по выборам от дворянства[12]. Проект нового устройства сената, при рассмотрении его в государственном совете, вызвал жестокие возражение, в особенности со стороны консервативной партии. Возражение эти сводились в сущности к следующему: «1) перемены учреждение, великими монархами установленного и целый век существовавшего, производят печальное впечатление на умы»; 2) разделение сената уменьшит его значение, вызовет большие издержки и увеличит трудность приискание людей для замещение должностей сенаторов; 3) вдали от монарха в сенат могут проникнуть злоупотребление, слабость и пристрастие; 4) назначение сенаторов по выбору противоречит духу самодержавия, при том же выборы всегда могут подпасть влиянию богатых помещиков; 5) окончательное решение дел в сенате умаляет права верховной власти, тем более, что с преобразованием этого учреждение нельзя еще ожидать улучшение способностей и качеств судей. Не смотря однако на все эти возражение, проект реорганизации сената, составленный Сперанским, был одобрен государственным советом, но недостаток денежных средств, угрожавшая война с Наполеоном и приготовление к ней, наконец, удаление Сперанского, все это взятое вместе заставило правительство отложить реформу сената на неопределенное время[13].

Однако если предположение Сперанского по поводу реорганизации сената и не осуществились, то благодаря возникновению государственного совета и министерств на новых началах, сенат eo ipso, по своей связи с упомянутыми учреждениями, должен был стать к ним в известные отношение. Так, в «общем учреждении министерств» сенат был назван средоточием исполнительных дел[14]; в нем они должны были разрешаться силою существующих законов; в силу этого возникали отношение сената к министерствам; как раз в этом пункте и обнаруживалась некоторая ненормальность: на сенат, с одной стороны, был возложен надзор за центральным управлением, с другой он сам принимал участие в этом управлении, т.е. выполнял две трудно совместимые функции[15]. Не было также установлено надлежащего согласования между деятельностью сената и комитета министров, предположенного Сперанским к упразднению; комитет также являлся средоточием исполнительных дел. Гораздо менее противоречий вызывала судебная организация сената; если Сперанскому не удалось провести в сенате выборного начала, то все же его судебное значение было определено с достаточной точностью. Власть судебная, сказано было в «общем учреждении министерств» во всем ее пространстве принадлежит сенату и местам судебным. Никакое министерство само собою никого судить и ни каких тяжб решать не может»[16].

Во вторую половину царствование Александра I в сенате также не было произведено никаких существенных перемен, так что он во многом остался не примиренным с прочими установлениями. В царствование императора Николая I сенат состоял уже из 12 департаментов, причем, как бы в осуществление мысли Сперанского, они были распределены между Петербургом, Москвою и Варшавой; В Петербурге находились: первый департамент, герольдии, второй, третий, четвертый, пятый, и межевой; в Москве — шестой, седьмой и восьмой и в Варшаве — девятый и десятый. Таким образом, по различным городам распределены были только судебные департаменты: шесть гражданских и три уголовных; между всеми этими департаментами и были распределены все губернии и области империи в отношении гражданской и уголовной подсудности. С постепенным преобразованием судебной части в царствования Александра II московские и варшавские департаменты были закрыты.

Новые и существенные преобразовании сената, в особенности его судебной части, произошли в царствование императора Александра II, причем произведенные видоизменение остаются в основных чертах незыблемыми до настоящего времени.

[1] А. Филиппов. История сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета. 1895.

[2] Богданович, История царствование Александра I. Т. I. Приложения.

[3] Записки Державина 442-443.

[4] Пол. Собр. Зак. № 20405. ст. I.

[5] Ibid. ст. 2—4.

[6] [7] Ibid. ст. 17—19; № 20477.

[8] Пол. Собр. Зак. № 20405. ст. 12.

[9] Ibid. ст. 25 и 26.

[10] Пол. Собр. Зак. № 20406. ст. XV.

[11] Ibid. ст. III.

[12] Б. Корф, жизнь гр. Сперанского, ст. 128-129.

[13] Ibid. ст. 131.

[14] Пол. Соб. Зак. № 24680 § 231.

[15] Дмитриев, Сперанский стр. 25.

[16] Пол. Соб. Зак. № 24686. 228.