§ 54. Приказы и коллегии.

Министерствами называются высшие государственные установления, ведающие отдельные и самостоятельные отрасли управления на пространстве всего государства. Министерская система могла развиваться только с большой постепенностью находясь в зависимости от признания государством тех или других потребностей потребностями государственными. Надо было, чтобы предварительно образовались главные отрасли государственной деятельности, чтобы впоследствии государство имело возможность с логической последовательностью организовать те или другие ветви управления порядка подчиненного. Вообще, та или другая система организации государственных учреждений вырастает уже на почве более или менее развившихся государственных потребностей. В России развитие государственных потребностей шло очень медленным путем. Только с московского периода управление мало-помалу теряет свой частновладельческий характер; с наступлением этого периода слагается, вместе с тем, так называемое служилое сословие, на обязанность которого было возложено — исключительно быть у дел государевых. Состоя из двух элементов, старых боярских родов и людей незнатного происхождения, это сословие составляло тот базис, на котором сложилось и развилось впервые центральное управление России, что произошло не ранее XVII века, с появлением так называемых приказов.

Существование приказов ведет свое начало еще с В. кн. Иоанна III. Приказ первоначально означал ничто иное, как отдельное поручение, даваемое представителем верховной власти. Проф. Градовский следующим образом объясняет возникновение приказов: «Верховная власть могла брать для составления учреждения для той или другой части управления из всей массы служилого класса те элементы, какие находила пригодными для дела. Из людей родовитых, знатных, надо было выбрать одного или нескольких судей, из людей письменных сформировать канцелярию и поручить им известную часть администрации.... Состав приказа зависел, следовательно, от важности возлагаемого на него поручения, от степени доверия царя к боярам и наконец от случайных обстоятельств, доказывавших однако колебание царей от одного к другому служилому элементу». Такое объяснение не заключает в себе ничего неправдоподобного, так как, согласуется и с общим характером государственной жизни московского периода. Исследователи этой системы учреждений занимались также вопросом о том, какую организацию они имели, коллегиальную или бюрократическую. Смотря на эти учреждения с современной точки зрения, ученые были однако поставлены в затруднение относительно решения этого вопроса тем обстоятельством, что в организации приказов находили признаки той и другой системы; с одной стороны констатировалось участие нескольких лиц в решениях дел, что давало повод признавать их учреждениями коллегиальными, с другой — решающее значение председателя придавало им характер бюрократический. Нам кажется, ближе к истине стоят те из ученых, которые, подобно проф. Градовскому, видят в приказах самобытное, своеобразное явление, начало которого кроется в ходе нашей государственной жизни и в особенности в организации служилого сословия, не признавая за ними характера ни бюрократических, ни коллегиальных учреждений; то и другое начало были слиты в приказах: дела незначительные решались одним лицом, которое в таких случаях одно и составляло присутствие; напротив, дела более важные решались собранием членов приказа или судей, как тогда они назывались; в число таких судей назначались, по усмотрению самого государя, бояре, окольничьи и думные дворяне. Напрасно было бы однако думать, что коллегиальный способ решения дел выдерживался в приказах со всей последовательностью; коллегиальное рассмотрение не редко было пустою формальностью, так что действительное решение дела зависело от председателя, который обыкновенно был знатнейшим по роду, и власть которого была до того значительна, что все остальные члены приказа должны были беспрекословно ему подчиняться. Присматриваясь ближе к этому своеобразному явлению, нельзя не заметить, что приказы, как учреждения, возникавшие случайно, смотря по надобности, не носят на себе отпечатка какой-либо известной системы. Уже при первом их появлении, администрация характеризуется чрезвычайною путаницей; ни предметы ведомства приказов, на пределы их власти, ни порядок деятельности и подчинения, ничто это не было определено сколько-нибудь точным образом; все зависело от знатности того рода, к которому принадлежало лицо, управлявшее приказом. В виду краткости и неопределенности законоположений был открыт широкий простор разного рода злоупотреблениям, не говоря уже о том, что в основе всей администрации лежал принцип личного усмотрения; иначе, конечно, и быть не могло, потому что, повторяем, законоположения были кратки, неопределенны, а иногда и вовсе отсутствовали. К этому надо прибавить, что строгого разделения предметов ведомства не было даже между центральною властью и областного; ведомства их смешивались; некоторые приказы заведовали отдельными областями, другие же были центральными учреждениями для всей России, так что ведомство этих последних смешивалось с ведомством областных приказов. Это в свою очередь давало повод к различным злоупотреблениям в сфере областного управления, во главе которого стояли воеводы. Такой характер носило приказное управление во все время своего существования и разве только в царствование Алексея Михайловича можно видеть в нем некоторый поворот к лучшему; в это время приказы как будто отчасти выходят из своего хаотического состояния и получают более определенное положение, более определенный состав и разделение предметов ведомства, хотя в общем эта центральная администрация не освободилась от коренных своих недостатков до самого уничтожения приказов.

Каковы бы однако ни были недостатки «приказов», учреждения эти замечательны, во всяком случае, тем, что они впервые явились у нас в качестве центральных органов управления. Как первая попытка организации этого рода учреждений, они и не могли быть совершенными. Недостатки их объясняются несовершенством и неразвитостью всей системы управления и вместе с тем младенческим состоянием государственной жизни вообще. Идея государственности далеко не проникла еще в общество, и даже лица, стоявшие во главе его, имели о ней лишь смутное представление. Поэтому и управление не могло быть совершенным, какие бы внешние формы пи были приданы государственным учреждениям. Современные министерства в сущности те же приказы, так как глава государства, по личному своему усмотрению, поручает или приказывает тем или другим лицам ведать те или другие отрасли управления; самое назначение совершается «приказами», между тем разница между теми и другими представляется, как мы увидим ниже, весьма существенной и объясняется не чем иным, как различным развитием в обществе и правительстве идеи государственности, т.е. сознания, что деятельность органов управления должна быть проникнута стремлением к общему благу всех членов государственного союза.

В начале XVIII века на смену приказов являются Петровские коллегии, центральные органы. основанные, как показывает и самое название, на коллегиальном начале. При учреждении коллегии Петр имел в виду строго провести ту же идею, которая лежала в основании организации сената. Появились они однако не сразу, но постепенно, при чем некоторые были преобразованы из приказов, другие учреждены вновь. В состав каждой коллегии входило несколько лиц, под именем советников и асессоров, во главе которых был поставлен президент с помощником или вице-президентом. Президент коллегии, несмотря на свое высокое положение, не пользовался однако такой значительною степенью власти, какою пользовался председатель в приказах. Президент являлся только первым между равными и по своему личному усмотрению не имел права постановлять решений. По своему внутреннему устройству, с технической стороны, коллегии были уже более совершенными учреждениями, нежели приказы; так, при каждой коллегии учреждена была особая канцелярия с секретарем или обер-секретарем и нотариусом, а также и другими канцелярскими служителями. Самое название должностных лиц показывает, что и здесь не обошлось без заимствований.

В отношении разделения предметов ведомства коллегиальные центральные органы также сделали довольно значительный шаг вперед, хотя до определенности и точности компетенции каждого из этих органов было еще далеко. Прежде всего следует заметить, что большинство этих учреждений ведали дела, как административные, так и судебные. Каждая из коллегий имела право суда над должностными лицами, служившими в ее ведомстве, а также и над другими лицами, прикосновенными к предметам деятельности коллегии; таковы были — коммерц-коллегия, мануфактур-коллегия, адмиралтейств - коллегия и др.; но некоторые, как юстиц-коллегия, были чисто судебными, иные же чисто административными.

Изложим в кратких чертах предметы ведомства каждой коллегии в отдельности. Юстиц-коллегия была, как уже сказано, чисто судебным учреждением; она ведала дела судебные и розыскные по доносам фискалов, а также и суд над ними самими; разбирала тяжбы между служившими в коллегиях иноземцами, а также ведала судебные дела, возникавшие между этими служащими в коллегиях иностранцами и другими лицами; по прочим делам она являлась апелляционной инстанцией. Коммерц-коллегия ведала дела торговые; на ней, по преимуществу, лежала забота о торговле заграничной и морской; она же разбирала судебные дела, касавшиеся торговли, творила суд над иностранными купцами и таможенными чиновниками; в нее же поступали и апелляционные жалобы по торговым делам. Мануфактур-коллегия заботилась о делах и успехах промышленности и производила суд над всякого рода мастеровыми и заводчиками. Военная коллегия заведовала военною частью; на ее обязанности лежало попечение о всех военно-сухопутных, делах. По части судебной эта коллегия была общим ревизионным местом по отношению к военным судам, в которых должны были разбираться политические преступления, совершавшиеся в войске совокупно целым полком или его частями; ведала суд над высшими военными чиновниками, если за преступления, в коих они обвинялись, следовало лишение чести. Адмиралтейств-коллегия ведала управление флотом и суд над флотскими и состоявшими при адмиралтействе чиновниками; на ее же обязанности лежал надзор по лесной части, в виду того, что леса давали материал для постройки кораблей. Коллегия иностранных дел, прежде посольский приказ, заведовала иностранными делами; вместе с тем на нее было возложено все почтовое дело и управление Малороссией. Вотчинная коллегия заведовала поместными и вотчинными делами. Берг-коллегия заботилась о горном деле, на которое в допетровское время не обращалось почти никакого внимания. Петр Великий старался развить горнозаводскую промышленность, привлекая к занятию ею путем дарования различных льгот. Еще до учреждения берг-коллегии, в Москве был образован Петром рудокопный приказ, организованный на одинаковых началах со всеми другими приказами и уступивший свое место берг-коллегии. Камер-коллегия заведовала финансовою частью; в ее руках сосредоточивалось управление государственными доходами, чеканка монеты, наложение податей, назначение чиновников, заведовавших финансовым управлением в губерниях; соответственно своему финансовому характеру, она же ведала суд над чиновниками, обвиняемыми в казнокрадстве. Штатс-контор-коллегия сосредоточивала в своем ведомстве управление государственными расходами. Ревизион-коллегия контролировала все государственные доходы и расходы и. таким образом проверяла деятельность всех прочих коллегий, по крайней мере по части финансовой; в 1722 году она была присоединена к сенату под именем ревизион-конторы.

Наряду с коллегиями и с одинаковым с ними значением существовали еще другие учреждения, носившие разные названия. Так, сюда относились: преображенский приказ и тайная канцелярия. Оба учреждения имели судебный характер. Преображенский приказ или, как он иначе назывался, преображепская канцелярия, ведал во 1-х, суд над лицами, обвиняемыми в оскорблении величества и в стремлении к нарушению целости государства, когда по этому случаю за ними кто-либо сказывал «слово и дело»; во 2-х, суд над лицами, совершавшими преступления в столице и в 3-х, рассмотрение дел по преступлениям, совершаемым в гвардии. Преображенский приказ был закрыт в 1729 году, следовательно, уже после Петра. Учреждениями по управлению делами государственного благоустройства при Петре были — медицинская канцелярия, ведавшая всю медицинскую часть и почтовый департамент, ведавший почтовую часть и находившийся первоначально под контролем коллегии иностранных дел; во главе его стоял генерал-почт-директор. Делами полиции заведовал в Петербурге генерал-полицмейстер, должность которого была образована также Петром I. Было еще несколько учреждений, имевших только временный характер и существовавших большею частью лишь до открытия коллегий, как-то, канцелярии: дворцовая, посольская, военная, ингерманландская, сибирская и другие.

По смерти Петра созданные им коллегии и другие высшие установления подвергаются различным модификациям, выразившимся прежде всего в различной группировке их и в отношениях их к сенату. В существовании коллегий мы не видим той прочности и устойчивости, какою отличался сенат, временно хотя и терявший свое первенствующее значение, но продолжавший однако непрерывно существовать и признаваться высшим государственным учреждением. Коллегии не имели такой устойчивости; конечно, и некоторые из них продолжали существовать непрерывно до самого учреждения министерств, но большинство из них имело очень неустойчивое положение; они то закрывались, то вновь открывались, то присоединялись одна к другой, то опять отделялись под тем же или под другим названием. Что касается отношений коллегий к сенату, то они не всегда являлись с характером подчиненности. Время унижения сената было вместе с тем временем высвобождения из под его власти коллегий; так, при возвышении «верховного тайного совета» и «кабинета ее величества» коллегии помимо сената вступали в непосредственные сношения с этими учреждениями; иногда дело доходило до того, что некоторые из коллегий занимали даже высшее сравнительно с сенатом положение. Само собою понятно, что подобного рода ненормальные явления в жизни и отношениях высших государственных учреждений вызывались, хотя и вполне определенными, но временными и случайными причинами, к числу которых в данном случае относится, главным образом, господство при «дворе» верховников и иностранной партии, т.е. господство отдельных лиц, не преследовавших в своей деятельности истинно государственных целей. Падало господство придворных вельмож, и коллегии снова входили в свою обычную колею подчиненности сенату и снова должны были выполнять все его постановления. При Екатерине II коллегии в качестве центральных органов начинают, сходить со сцены; коллегиально-бюрократическое начало кладется в основу организации многих губернских, следовательно местных, учреждений; в центре же мало-помалу выдвигается на первый план начало личное; снова наступил момент радикального преобразования всего административного механизм; при императоре Александре I возникают министерства, учреждение которых находилось в тесной связи с возникновением и других высших установлений; вместе с тем в организации центральных учреждений коллегиальное начало было окончательно устранено и заменено началом бюрократическим, с преобладанием личного элемента.