§ 57. Значение реформы центрального управления в царствование императора Александра I.

Рассмотревши историю возникновения и развития центральных учреждений в царствование императора Александра I, необходимо сказать еще несколько слов о значении этой реформы для государственной жизни вообще. Произведенная в начале текущего столетия реорганизация центрального управления принадлежит к тем радикальным реформам, которые совершаются только раз в несколько столетий и которым, следовательно, выпадает на долю положить свою печать на всю государственную жизнь на многие грядущие века. В самом деле, замена коллегиальной организации центральных учреждений организацией единоличною представляется, даже при поверхностном рассмотрении вопроса, в высшей степени существенною, так как она обозначает, что этик все влияние на государственную жизнь, на усовершенствование различных отраслей этой жизни, а вместе с тем, следовательно и на благосостояние целых миллионов людей, переносится на отдельных личностей, так называемых министров, заменивших собою учреждения коллегиальные, т.е. состоявшие из целой совокупности лиц и обсуждавшие все сколько-нибудь значительные меры сообща. При оценке этой реформы невольно приходится поэтому сделать некоторые сопоставления с реформой центральных учреждений, произведенной столетием ранее. Условия, при которых пришлось вступить в жизнь учреждениям обеих противоположных друг другу систем управления, представляются довольно схожими. Административный хаос, предшествовавший введению той и другой системы, доходил до чрезвычайных размеров; до-петровские приказы и павловские коллегии, перемешанные с министерствами, имели по своей беспорядочности много общего. Таким образом, самые условия жизни при Петре, как и при Александре I, требовали более чем в какое-либо другое время, организаторской, творческой деятельности, которая, по самой сущности своего характера, с большим успехом может быть выполняема совокупностью личностей, нежели единичными лицами, если иметь в виду людей обыкновенных и не рассчитывать на их гениальность. «Коллегии, справедливо замечает Дмитриев, в эту эпоху (т.е. при Петре) были полезнее всякой другой формы правления. В начале XVIII века нужно было не столько управлять, сколько созидать и организовать управление. Все приходилось заводить снова или переделывать. Петру нужны были люди, которые бы помогали ему в обширном деле государственного устройства Для организации, дли обсуждения новых мер, для приискания средств управления, коллегиальные места, по своей сущности, способнее личной администрации. Мера, обдуманная многими лицами, прошедшая чрез медленную поверку долгих прений, имеет более ручательств полноты и зрелости. Личные цели, которые могли бы исказить ее, при таких условиях проявляются менее». Едва ли мы ошибемся, если скажем, что в таком же приблизительно положении находились у нас дела и в начале нынешнего столетия. Общественные и государственные потребности на столько развились уже и усложнились, что существовавшие учреждения перестали удовлетворять своей цели; административная организация и деятельность далеко отстали от действительной жизни; требовалось пересоздание их, обновление, приспособление к потребностям народной жизни, а вместе с тем составление новых уставов и правил деятельности. Молодому правительству начала текущего века предстояла довольно трудная дилемма: приходилось или восстановить с прежним значением коллегиальное начало, обновивши его и давши ему более правильное выражение, или обратиться к системе прямо противоположной; увлеченное примером Запада, где господствовала уже министерская система, нашедшая полное и совершенное свое выражение в администрации наполеоновской Франции, русское правительство склонилось также к этой системе и коллегии, вместо того, чтобы быть улучшенными и обновленными, окончательно сошли с государственной сцены. Однако, как самому Александру I, так равно и его сотрудникам по реформам, очень хорошо было известно, что коренные недостатки министерской системы на Западе имели сильный противовес в народном представительстве. Поэтому, если Александр I решился обратиться к этой системе, то очевидно в предположении коренного изменения в самом государственном строе. Это подтверждается многими историческими документами; самый план министерской реорганизации в первоначальном своем виде был иной, нежели в каком он осуществился. Ответственность министров, определенная общим учреждением министерств, представляет собою нечто иное сравнительно с ответственностью предполагавшеюся ранее. Обстоятельства сложились так, что большая часть предположений гр. Сперанского не осуществилась, отсюда и самые учреждения, будучи поставлены не на те основания, которые для них готовились, не могли иметь и тех результатов, которых можно было бы ожидать от них при других условиях. Для того чтобы власть министров всегда оставалась в назначенных для нее пределах, надо было, чтобы органы, которым предоставлено было право контроля, действительно пользовались этим правом. Этого на самом деле и не было да и не могло быт; попытка возвратить сенату его прежнее значение оказалась безуспешною; Сперанский имел в виду посредством сената объединит всю администрацию, для чего предполагалась и радикальная реорганизация сената; весь план этой реформы, будто бы был ужо готов, но обстоятельства того времени — начавшаяся война, несчастная судьба самого Сперанского, воспрепятствовали проведению этого плана в жизнь. Сперанский в письме к императору Александру I из Перми по этому поводу говорит: «Дай Бог, Всемилостивейший Государь! чтобы время сие настало (т.е. время преобразования сената). Проект может быть перемен, исправлен или совсем переделан людьми более меня сведущими, но я твердо уверен, что без устройства сената сообразного устройству министерств, без средоточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда и Вам заботы, нежели пользы и достоинства». Таким образом, сам творец министерской организации находил необходимым, для правильного хода дел, объединить министерства в коллегиальном установлении, сенате, и тем самым создать противовес недостаткам единоличного управления; замечательным в этом случае представляется конечно то, что в качестве лекарства против зол единоличного управления рекомендуется все то же коллегиальное начало. На самом деле однако сенат такого значения не получил, хотя de jure он и был признан средоточием всех исполнительных дел; но уже самое учреждение министерств не находило возможным, вносить в сенат всякого рода дела: дела, подлежавшие тайне, в сенат не вносились. Это, как говорит Дмитриев, и было зародышем тех личных докладов, которые впоследствии получили такое громадное значение и приносили такой громадный вред. В самом деле, личные доклады, допущенные первоначально как исключения, и развившиеся впоследствии до значительных размеров, породили то, против чего собственно и направлена была реформа, т.е. безответственность высших должностных лиц. Если и желательно было, чтобы министерства были учреждениями самостоятельными, не стесняемые без надобности в своих действиях какою-либо другою властью, то, с другой стороны, законодатель едва ли предполагал снабдить их такою властью, которая могла бы выходить за должные пределы; между тем, на самом деле, это легко могло иметь место именно благодаря личным докладам и в силу отсутствия хорошо устроенного органа контроля.

В государствах, где контроль над управлением принадлежит народу или его представителям, личные доклады министров главе государства надо признать не только полезными, но и необходимыми; там глава государства должен находиться в непрерывном общении со своими агентами, ибо каждое сколько-нибудь важное распоряжение главы государства должно быть контрасигновано тем или другим министром, ответствующим за его законность пред народным представительством. Нечто иное наблюдается в неограниченной монархии; министры, являясь агентами государя, пред ним, одним и ответственны, так что, получив полномочие на какую-либо меру непосредственно от главы государства, они тем самым слагают с себя всякую ответственность. Здравый ум Сперанского конечно не мог этого не понимать; общ. учр. мин., как было уже замечено, желало поставить между государем и министрами сенат, чрез который и должны были идти всеподданнейшие доклады; вышло как раз наоборот: министры. как не раз замечали еще и современники Александра I, стали между государем и сенатом и, докладывая государю, не подчинялись уже более никакому другому учреждению и тем самым присвоили себе власть, имеющую возможность выходить за должные пределы. Карамзин по этому поводу писал: «Россиею правили министры, т.е. каждый по своей части мог творить и разрушать», и в этих словах заключалась значительная доля правды. Одной из вредных сторон министерской системы явилось также чрезмерное расширение ведомств министерств. Министры, получивши в свое ведение обширные отрасли народной жизни, более чем когда-либо, приняли на себя задачи, выполнение которых, по их существу, должно было принадлежать или самому обществу, или, по меньшей мере, местным административным органам, Непосредственное вмешательство в частную жизнь, в дела второстепенные и мелочные, сделалось причиною того, что в министерства стали стекаться дела маловажные, требовавшие тем не менее массу времени для их рассмотрения и разрешения, что не могло не отзываться вредно на интересах и потребностях общегосударственных. Эти и другие недостатки министерской системы обнаружились уже вскоре по их учреждении. Не только люди консервативные, приверженцы старины, восставали против министерств, но и беспристрастные ценители также находили в них более вреда, нежели пользы. Так в 1827 году появилась записка, автор которой пожелал остаться неизвестным; отличаясь вообще осторожностью и умеренностью суждений, записка отдавала все же предпочтение старой коллегиальной системе. «Опыт доказал, сказано было в записке[1], что учреждение в России министерств разрушило единство надзора, что с переменою министров беспрестанно меняется система правления, чего в благоустроенном государстве допускать не должно и чему коллегиальное учреждение служит препятствием; что слабый министр в разрешении подлежащих ему предметов скорее бывает подвержен ошибкам, а слишком на себя надежный перейдет границу вверенной ему власти; что содержание министерств ежегодно потребляет, чрезмерные суммы; что каждое вступление нового министра влечет за собою удаление многих чиновников, для успокоения коих раздавали рановременно пенсии, аренды ордена и повышение чинами; что все сии награды, получаемые преимущественно служащими в министерствах, возбуждают уныние и ропот в чиновниках других мест, а паче губернских, не имеющих особого покровительства, и что они, умножая раздачу чинов и орденов, унижают в общем мнений цену сих полезных наград». Современники учреждения министерств отмечают между прочим, что министерская система усилила централизацию управления и способствовала наибольшему развитию бюрократии, с ее патронатом и слепым повиновением низших служащих непосредственно высшим. «Тщетно, писал Трощинский, законы в разные времена усиливались положить пределы слепому повиновению подчиненных; но несогласно с природою, чтобы подчиненный противупоставил закон своему начальнику, от которого зависит все его счастье и несчастье. Начальник определяет его к месту, тот же начальник лишает его места, когда заблагорассудит; следственно, подчиненному не остается ничего делать, как только содействовать видам начальника, которому он всем обязан, от покровительства которого он всего ожидает и от неудовольствия которого должен непрестанно опасаться худых для себя последствий; впрочем, и подчиненному не невыгодно исполнять то, чего от него требует начальник, ибо, в свою очередь, и он по своей части может также позволять себе злоупотребления, соразмерные со степенью своего звания»[2]. Трощинский был практик, и в его словах много жизненной правды; но он возвышался и до теоретических соображений, заявляя, что единоличная форма управления без ущерба может быть допущена тогда, «когда чиновники, пользующиеся личною властью, встречают преграду в народных установлениях, имеющих достаточную силу для составления противовесия их произволу». Таким образом, Трощинский был очень последователен в своих суждениях; будучи консерватором в не сочувствуя конституционным планам правительства, он явился противником и министерской системы управления, долженствовавшей, по его мнению, сопутствовать лишь конституционному режиму.

Указывались и другие невыгоды министерской системы; так заявляли, что в виду зависимости, при этой системе, всего управления в известной отрасли от личности, но не от учреждения, для главы государства представляется необходимым более, чем когда-либо в другом случае, удостоверяться, при избрании министров в их способности управлять вверенными им частями; следовательно и от главы государства требуется еще способность выбирать людей, понимать их и верно оценивать, что возлагает на него, таким образом, большую нравственную ответственность.

Из сказанного видно, что уже и современники образования министерств видели в них много недостатков чисто принципиального характера и отдавали предпочтение коллегиям. Последние, как учреждения с разнообразным составом, решающие каждое дело по большинству голосов, были чужды недостатков личного управления. Правда, они имели свои недостатки, но недостатки эти могли быть исправлены; так, напр. сосредоточение в коллегиях судебной части не обусловливалось сущностью коллегиальной системы; выделение этой части из сферы ведомства коллегий не представляло никакого затруднения. Медленность делопроизводства, в которой так часто упрекали коллегиальную систему, присуща действительно этой системе, однако далеко не в такой степени, как это обыкновенно думают; но, кроме того, от высших центральных учреждений, ведающих общегосударственные интересы, постановляющих решения, от которых зависит развитие или упадок народной промышленности и благосостояние целых миллионов людей, по-видимому, и не требуется особенной быстроты решений; последняя бывает необходима лишь в исключительных и, следовательно, редких случаях; в делах же обыкновенных кроме вреда она ничего не может принести. И в министерствах сколько-нибудь важные дела никогда не производились быстро; не говоря о разного рода комитетах и комиссиях, в которых такие дела обыкновенно рассматривались, по самому закону наиболее важные дела должны были обсуждаться в министерском совете, подготовленные предварительно еще в отделениях и департаментах. Иначе, конечно, но могло и быть. Общее учреждение министерств ошибалось, говоря, что министрам принадлежит исключительно исполнительная часть; право издания распоряжений не только в разъяснение, но и в развитие и дополнение закона также присвоено было министрам, если не по закону, то по крайней мере в силу отчасти потребностей самой жизни, отчасти высокого служебного положения самих министров. Издание же распоряжений — труд, требующий многих соображений и коллегиального обсуждения, каковое в министерствах и было возложено на министерские советы. Все это доказывает, что быстрота делопроизводства в министерствах, поставляемая обыкновенно на вид как выдающееся достоинство этой системы, во 1) далеко не всегда есть действительно достоинство; во 2) далеко не всегда и присуща министерской деятельности. Правда, ест некоторые отрасли администрации, где сравнительно чаще требуется быстрота деятельности; сюда относится деятельность полицейская, в тесном смысле слова. Поэтому и центральное учреждение, на обязанность которого было бы возложено ведение полиции, могло бы быть организовано на единоличном начале. Такая организация полиции не представляла бы ничего ненормального, так как вообще устройство учреждений должно быть приноравливаемо к потребностям администрации, а не на оборот. Справедливость требует однако заметить, что быстрота полицейской деятельности является необходимою обыкновенно лишь на низших стадиях; деятельность же регулирующая, распорядительная и контролирующая даже и в сфере полицейской не нуждается в быстроте.

Недостатки министерской системы управления, замеченные еще и современниками введения этой системы, оказывались многочисленными и существенными, так что невольно возбуждается вопрос, почему же была введена эта система управления, почему не осталась система коллегиальная, во многих отношениях ее превосходившая. Русские государствоведы занимались уже этим вопросом. Так, Градовский полагал, что министерства введены ввиду необходимости «сколько-нибудь правильно распределить задачи управления, установить хоть какие-нибудь условия ответственности», кроме того, по его мнению, и пример западной Европы играл также не последнюю роль[3]. Весьма возможно, что, обращаясь к новой системе управления, правительство имело в виду вывести администрацию из того хаотического состояния, в котором она находилась; однако, очевидно, что указанные недостатки, как отсутствие правильного распределения задач управления и неудовлетворительная организация ответственности должностных лиц вовсе не обусловливаются сущностью коллегиальной системы. Если Градовский далее полагал, что для дальнейшего существования коллегиальной системы не доставало у нас двух условий: 1) общей и цельной системы администрации и 2) надлежащим образом организованного учреждения верховного контроля, то оба эти условия одинаково желательны для управления, все равно, коллегиальную или единоличную организацию имеют центральные учреждения. Если этих условий в конце прошлого века не было, то отсюда по-видимому можно вывести только то заключение, что правительство должно было стремиться к их созданию, а для этого не требовалось непременно прибегать к коренной ломке организации учреждений. Справедливость этого доказывается именно тем, что и после учреждения министерств сенат, в качестве контролирующего и регулирующего учреждения, ни сколько не выдвинулся вперед.

Проф. Коркунов[4] объясняет замену коллегиальных органов министерскими лишь тем, что было признано необходимым обособить судебную функцию от административной, и что коллегиальные учреждения потому именно и существовали, что обе эти функции в них были слиты. Едва ли, однако, организацию учреждений можно объяснять всецело родом вверяемых им дел. Если действительно коллегиальная организация признается наиболее свойственной судебным учреждениям, то во 1) действительная жизнь показывает нам, что даже и судебная функция нередко вверяется единоличным органам, таков, напр. весьма распространенный институт мировых судей; во 2) ни откуда не следует, чтобы коллегиальное начало вовсе уже было бы несвойственно административным органам. Таким образом, судебная и административная функции могут быть разграничены не зависимо от организации учреждений. Проф. Коркунов полагает также, что «коллегиальная организация высших органов администрации могла удерживаться лишь пока деятельность администрации имела по преимуществу формальный, отрицательный (?), полицейский характер, пока роль ее сводилась, главным образом, к регламентации деятельности частных лиц, но когда государство взяло на себя положительное осуществление культурных задач общественной жизни, явилась настоятельная необходимость поставить в более живую и непосредственную связь администрацию с верховным управлением и для этого пришлось заменить коллегии единоличными органами»[5]. В этих соображениях прежде всего непонятно, почему формальная, отрицательная и полицейская деятельность государства требовала коллегиальной организации учреждений, а осуществление культурных задач требует единоличной организации; по-видимому можно было бы думать как раз обратное. Едва ли можно согласиться и с оценкой исторической деятельности государства. Стремление государства к осуществлению культурных задач общественной жизни обнаружилось несомненно ранее вступления на престол Александра I. Деятельность Петра I заслуживает в этом случае полного признания; а он именно и ввел у нас коллегиальную организацию центральных учреждений. Наконец, непонятно и то, почему установление непосредственной связи между администрацией и верховным управлением возможно только при помощи единоличных органов, и почему с коллегиальными установлениями верховное управление может сноситься только официально, давать им указания только формальными постановлениями и предписаниями. Если необходимы указания верховной власти, то роль докладчиков пред ней и посредников между нею и администрацией могла быт предоставлена и президентам коллегий, без присвоения, однако, им права единоличной деятельности. Вообще, обосновать и оправдать теоретически замену коллегий министерствами представляется весьма трудным. Но объяснить это явление исторически, конечно, возможно. Первые министры появились, как известно, еще при императоре Павле. Принимая во внимание направление государственной политики этого времени, можно думать, что единоличная организация центральных учреждений создается с тою целью, чтобы избавиться от несколько сложных и стеснительных форм коллегиальной организации и обеспечить за собою большую свободу действий Коллегиальная организация препятствует этой свободе; при ней вся административная деятельность центральных учреждений имеет тенденцию основываться по преимуществу на законе в противоположность личному усмотрению. При единоличной организации, напротив, свободной деятельности власти открывается широкий простор. Если эти соображения могли бы быть признаны достаточными для объяснения появления министерских должностей в конце прошлого века, то они недостаточно разъясняют дальнейшее и более совершенное развитие министерской системы при императоре Александре I. Последний стремился организовать все государственное управление на началах законности, и потому, если и решился, конечно не без влияния западноевропейских порядков, ввести министерскую систему, то лишь в предположении изменения всего государственного строя на западно-европейский образец, благодаря чему и могла бы быть обеспечена строгая закономерность деятельности центральных учреждений и сокращены способы и формы деятельности по личному усмотрению. Созданные в этом предположении министерства остались существовать, хотя предполагавшаяся коренная реорганизация государственного строя и не была осуществлена. Таким образом, пример западной Европы и стремление организовать высшее управление на началах, усвоенных западноевропейскими государствами; — вот на наш взгляд единственная причина появления у нас министерской системы управления, в замен коллегиальной. Думать же, что эта система была вызвана потребностями времени, вытекала с естественною и логическою последовательностью из всего предшествовавшего хода событий, мы не имеем никаких оснований. Настоятельною потребностью было конечно улучшение организации высших административных учреждений; но не следует думать, что единственным средством для этого было введение министерской системы.

[1] Архив Калачева.1859 г. III, 58-59. См. также мою статью «Коллегиальное начало в министерской организации». Журн. Юрид. Общ. 1895. кн. 9.

[2] Сборник, Русск. Истор. Общества. 1868, III, 44—45.

[3] Градовский. Начала II, изд. 3 стр. 390.

[4] Русское госуд. право II, 180.

[5] Ibid. стр. 185.