§ 56. Организация министерств по плану гр. Сперанского.

Новая организация министерств, предполагавшаяся по плану Сперанского, должна была стоять в тесной связи, со всею системою высших государственных учреждений, задуманною, как известно, на весьма широких основаниях. Одним из существенных нововведений, предполагавшихся, Сперанским, была особая организация министерской ответственности, с характером не только юридическим, но и политическим. Ввиду, однако, того, что грандиозный план преобразования государственных учреждений на конституционных началах осуществлен не был, и реорганизация министерств была произведена не в столь обширных размерах, как предполагалось ранее. Главные недостатки учрежденных уже министерств Сперанский находил, как уже замечено, в отсутствии надлежащей ответственности министров, в неправильном распределении между министрами предметов деятельности, а равным образом и в самой внутренней организации министерств. Ответственность министров по первоначальному учреждению министерств оказалась призрачною, так как каждая мера предпринималась ими по получении на нее высочайшего разрешения. Говоря об отсутствии точного распределения дел, Сперанский указывал, прежде всего на отсутствие точных разграничений между министерствами и сенатом, замечая при этом, что «невозможно было определить, где начинается власть сената и где кончается власть министров». Между самими министерствами дела были распределены, по мнению Сперанского, неправильно, потому что, как он заявляет, «более был уважен порядок предшествовавший, нежели естественная связь и отношение дел; произошло же это потому, что «казалось не сходственным пуститься с первого шага в большие уновления и, строя новое здание, разрушить все прежнее до основания». Благодаря этой боязни нововведений и произошла, но мнению Сперанского, путаница в распределении предметов ведомства между министерствами; как на пример такой путаницы, он указывает на соединение в одном ведомстве части полицейской, финансовой и промышленной. Внутренняя организация министерств не была создана вовсе; образована была только должность министров и при них канцелярии, переименованные впоследствии в департаменты. «Ни внутри министерств, говорит Сперанский, ни в частях от них зависящих, не сделано никакого правильного образования[1]. Отсюда произошло, что дела не быв разделены на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника беспрестанно пожирается тем, что должен был делать один из низших его подчиненных». Соответственно с указанными недостатками министерств, Сперанский предлагал средства и к их исправлению; такими средствами были: другое распределение между министерствами предметов ведомства, упразднение министерства коммерции, ограничение ведомства министерства финансов учреждением особых органов контроля и хранения госуд. сумм, образование самостоятельного министерства полиции; вообще же детальная регламентация внутреннего распорядка в каждом министерстве и, главным образом, министерская ответственность. «Министерство, говорит Сперанский, на сих основаниях составленное, т.е. окруженное законною ответственностью, соразмерное в делах своих естественной их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно не могло достигнуть».

Новая организация дана была министерствам двумя законодательными актами: манифестом 25 июля 1810 года, где изложены были новое распределение государственных дел и компетенция каждого министерства, и манифестом 25 июня 1811 года, где излагались общие начала, на основании которых должны были действовать министерства.

Все государственные дела были разделены на следующие пять частей: 1) внешние сношения — министерство иностранных дел; 2) внешняя безопасность — министерства военное и морское; 3) государственная экономия — министерство финансов, госуд. казначейство, ревизия государственных счетов, министерство внутренних дел, министерство народного просвещения и главное управление путей сообщения; 4) гражданский и уголовный суд — министерство юстиции и 5) внутренняя безопасность — министерство полиции. Сверх того, дела духовные иностранных исповеданий были предоставлены главному управлению духовных дел иностранных исповеданий[2].

Цель преобразования министерств заключалась, по словам манифеста, в том, «чтобы в разделение государственных дел ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению»[3]. Таким образом, мы видим, что манифест 1810 года определяет цель учреждения министерств гораздо точнее, нежели закон 1802 года, не ограничиваясь, подобно последнему, общими фразами о достижении государственного благосостояния, но находя эту цель в скором и точном исполнении законов, при помощи указанных в манифесте способов. «Общее учреждение министерств» стремится точно определить самое понятие министерств: «в порядке государственных сил, сказано здесь, министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления»[4]. Если эта статья и подала повод Трощинскому упрекнуть законодателя в неопределенности выражений, если во фразе «верховная исполнительная власть» он и видел какое-то «философическое отвлечение», то в сущности указанным выражением законодатель имел в виду определить лишь направление, в котором должна действовать при помощи министерств верховная власть. «Существо власти, вверяемой министрам, сказано в общ. учр. мин., принадлежит единственно к порядку исполнительному, ни какой новый закон, ни какое новое учреждение или отмена прежнего, не могут быть установляемы властью министра»[5]; этими словами вполне точно разъясняется и смысл вышеприведенного выражения.

Перейдем к рассмотрению самой организации министерств в том ее виде, в каком она была определена общим учреждением министерств.

«Управление каждого министерства, сказано в общем учреждении, вверяется лицу но непосредственному Его Императорского Величества избранию определенному, с званием министра, главного директора или главноуправляющего»[6] Итак министерства явились учреждениями единоличными: министр вмещает в себе все министерство; все прочие лица, какое бы название они ни имели, не пользуются в министерстве решающим голосом. По смыслу закона министр ни с кем не разделает свой власти: в этом отношении не представляет исключения и должность товарища министра; «в присутствии министров, сказано в общ. учрежд. ст. 216, товарищи их сами собою не вступают ни в какое управление и не имеют власти исполнительной, но присутствуют в совете министра, имея голос совещательный наравне с членами того совета». Министру было, однако, присвоено право возлагать на своего товарища управление отдельными частями, не иначе, впрочем, как с высочайшего разрешения; но и в этом случае товарищу закон не желал вовсе присвоить положения равного министру; какова бы ни была его деятельность, он должен оставаться подчиненным министру. Но главное назначение товарища министра, по смыслу общ. учр. заключается в том, чтобы заступать место министра во время отсутствия или болезни последнего. Получая в этом случае равную с министром степень власти и ответственности[7], товарищ министра на время сам делается как бы министром. О правах и обязанностях министров общее учреждение министерств говорит лишь в общих чертах, подробнее останавливаясь на мерах и способах контроля за деятельностью министров и на министерской ответственности. Прежде всего закон требовал от каждого министра, приступающего к управлению своею частью, составления особого плана, в котором должны излагаться главные предположения министра о мерах и способах улучшения вверенной ему части управления; засим общ. учр. возлагает на министров обязанность представлять отчеты, как в отношении выполнения общего плана управления, так и в отношении дел текущих[8]. Одною из существенных обязанностей министров, по смыслу рассматриваемого закона, является также составление годового бюджета, необходимого на содержание вверенной ему части и наблюдение за тем, чтобы движение сумм вполне согласовалось с их назначением[9].

Возлагая на министров общее руководство всем управлением по определенному плану и изыскание средств к улучшению вверенной каждому из них отрасли, общ. учреж. создает в каждом министерстве целую серию учреждений, вспомоществующих министру, и производящих второстепенную работу, без которой, однако, и личная деятельность министра была бы не мыслимой. Такими учреждениями явились: совет министра, его канцелярия, департаменты, отделения и проч. В большинстве министерств, в особенности же в тех, где сосредоточена масса разнообразных предметов ведомства, общее учр. мин. образовало особые советы, в состав которых должны были входить, под председательством министра или его товарища, или, наконец, кого либо из директоров, все директоры департаментов, а также по усмотрению министра и посторонние лица, в качестве специалистов или экспертов[10]. В совете должны были рассматриваться двоякого рода дела: 1) те, которые вносились в совет по желанию и усмотрению самого министра и 2) те, которые министр, в силу самого закона, должен был вносить на обсуждение совета[11]. Эта последняя категория дел заключала в себе, в свою очередь, дела: 1) требующие издания нового закона или каких либо в этом отношении изменений; 2) дела, касавшиеся казенных интересов, как напр. приобретение или отчуждение казенного имущества, требования сумм для удовлетворения различных потребностей управления и проч. 3) дела по службе чиновников; 4) дела по наиболее важным вопросам управления, куда общ. учрежд. минист. относит, наприм. новые изобретения и привилегии на них, производство ревизий и некот. другие. Как ни важны вопросы, обсуждаемые в совете, последнему все же не было присвоено, по смыслу рассматриваемого закона, решающего голоса; его мнения не были сделаны обязательными для министра и все вопросы, решаемые окончательно в министерстве, зависели исключительно от воли самого министра; дела же, вносимые в совет по закону, должны были направляться из министерства в высшие инстанции, при чем последние, при их решении, не должны были игнорировать и мнений министерского совета. Вот почему общ. учр. вменяет в обязанность министру, при представлении дела в высшую инстанцию, кратко излагать и мнение совета[12]. Все дела должны были вноситься в совет в виде кратких, но ясных записок, излагающих сущность дела, откуда следует, что все вопросы, рассматриваемые в совете, предварительно должны были рассматриваться в соответствующем департаменте.

Другим установлением, состоявшим, по общ. учр. минист., при особе министра, является его канцелярия. Как видно из самого названия, учреждение это должно носить чисто исполнительный характер, сосредоточивая в себе производство дел, относящихся ко всем департаментам вообще или дел, подлежащих непосредственному решению министра. Так, к числу дел, производящихся в канцелярии, общ. учр. относит: высочайшие указы и повеления, сношения министров с лицами им равными. донесения местных установлений по делам особенной важности, жалобы на департаменты и др.;[13] главным же образом здесь должны были производиться дела секретные и требующие немедленного разрешения[14]. Канцелярия министра была подчинена непосредственно особому директору[15], которому не было, однако, присвоено каких либо особенных прав, так что de jure положение его было аналогичным с положением директоров департаментов. Канцелярия и совет министра явились учреждениями, стоящими непосредственно при особе министра: одно для целей совещательных, другое для целей исполнительных, по делам особенной важности. Но на ряду с этими учреждениями возникли, под именем департаментов и отделений, другие учреждения, предназначенные для производства дел по делам текущим и обыкновенным.

Департаменты образовались из коллегий; по первоначальному учреждению 1802г., в каждом министерстве должен был существовать один департамент; с закрытием коллегий число их постепенно увеличивается. Цель деления министерств на департаменты, а этих последних на отделения, хотя и не объяснена в самом законе, представляется понятною сама собою. В каждом министерстве, как в центральном органе, было сосредоточено заведывание отдельными и самостоятельными отраслями управления; но каждая такая отрасль должна заключает, в себе, в свою очередь, отдельные предметы деятельности, классифицируемые в особые группы, соответственно их взаимной связи. Общая связь всех этих групп с целым выражается в должности министра. В этом именно смысле и следует понимать 20-ю ст. общего учр., по которой «каждый департамент делится на столько отделений, сколько есть главных частей и потому же порядку отделения делятся на столы». Во главе каждого департамента был поставлен директор. имеющий в своем подчинении секретаря для заведывания делами общими всем отделениям; во главе каждого отделения были поставлены начальники, а каждый стол отделения подчинен столоначальнику. При некоторых департаментах, ввиду самого свойства вверенных им дел, учреждены были особые установления, как то канцелярии, ученые комитеты, счетные отделения, чертежные, лаборатории и т. п. Общее. учр. министерств очень подробно определяет степень власти, права и обязанности директоров департаментов и подчиненных им лиц; все это основано на строгой иерархической подчиненности; на этом же начале определен порядок ответственности, ревизии, представления разного рода отчетов и сведений, а также и порядок определения и увольнения чиновников, служащих в министерстве[16]. Подобно тому как при целом министерстве, или лучше сказать при особе министра, образовано было особое коллегиальное установление под именем совета, так и при директоре департамента, с тою же целью, основано было общее присутствие отделений, значение которого, следовательно, однородно с советом; это совещательное учреждение при директоре департамента; в состав присутствия должны входить все начальники отделений, как непременные члены; в видах обсуждения каких-либо специальных или технических вопросов, по усмотрению директора, могли приглашаться и посторонние лица[17]. Таким образом, мы замечаем, что коллегиальное начало не было окончательно изгнано из министерской организации, только что ему было отведено второстепенное место; законодатель не полагается исключительно на знания, способности и опытность министров или других управляющих отдельными частями, но в наиболее важных случаях вменяет им в обязанность выслушивать мнение советов.

Что касается компетенции министерств по предметам ведомства, то она может быть изложена лишь при рассмотрении организации отдельных министерств. Компетенция же министерств по степени власти определяется тем, что власть их есть власть исполнительная, следовательно они действуют всюду, где требуется выполнение или применение к жизни закона, принимая для этой цели соответствующие меры, разрешая затруднения и наблюдая за точным выполнением закона со стороны местных учреждений[18]. Общее учр. мин. присваивает министрам еще большую власть; они уполномочены действовать всеми вверенными им средствами даже и в случаях, превышающих степень их власти, когда от бездействия мог бы произойти какой либо существенный ущерб для государства. Такова по существу компетенция министров; исполнительная часть — вот та сфера, где они действуют всеми вверенными им средствами или непосредственно по повелению представителя верховной власти, или же своею собственною властью, основанною на законах; в том и другом случае они являются агентами представителя верховной власти, с тою лишь разницею, что в первом случае они непосредственно осуществляют волю главы государства, в последнем же, хотя и осуществляют ту же волю, но действуют, до некоторой степени, самостоятельно, т.е. на основании раз данного полномочия.

Указавши, таким образом, министрам ту область, где должна находить применение их деятельность, общее учр. мин. стремится определить также отношения министров к прочим высшим и низшим установлениям, тем более, что все установления, по мысли закона, должны были находиться между собою в тесной и неразрывной связи. Так. прежде всего мы находим в законе определение отношений министров к законодательству, а вместе с тем и к законодательному органу, государственному совету.

Сущность отношений министров к законодательной власти заключается, по общему учр. мин., в их законодательной инициативе. Предоставляя министрам это важное право, общ. учр. ограничивает или, лучше сказать, обставляет его различными условиями и требованиями. Желая представить проект нового закона в отмену прежнего, каждый министр обязан предварительно убедиться в том, действительно ли старый закон перестал удовлетворять своим целям и нет ли возможности, не вводя нового закона, ограничиться принятием соответствующих административных мер. Чтобы не впасть в ошибку, пользуясь правом законодательной инициативы, министр обязан был всесторонне сравнивать возможные и предполагаемые последствия нового закона с теми результатами, какие имел прежний закон, а также вникать в те мотивы, которые легли в основание прежнего закона, и за всем тем всякий министерский законопроект необходимо должен рассматриваться, прежде чем получить дальнейшее движение, в совете министра[19] Если предлагаемый закон так или иначе касается и других ведомств, то министр, представляющий законопроект, обязан входить в сношения и соглашение с соответствующими министрами. Общ. учр. мин., в частности, предостерегает министров против излишней регламентации промышленной деятельности и вообще народного хозяйства. «Истинные способы сего (т.е. министерского) управления, сказано в общ. учр. мин., должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон»[20]. Едва ли можно сомневаться в том, что приведенные мысли были высказаны законодателем под влиянием господствовавшего уже в его время экономического учения о свободе промышленности. Дальнейшее движение министерского законопроекта должна было состоять, по общ. учр., в представлении его на обсуждение в государственный совет.

Присвоение министрам права законодательной инициативы нельзя, в самом деле, не признать вполне целесообразным. Централизационная организация министерств дает возможность министрам с точностью знакомиться с состоянием вверенных им отраслей управления, следить за их изменением, знать, более нежели кто-либо другой, истинные нужды и потребности своих частей, а вместе с тем и самые способы к их удовлетворению. Таким образом, по идее, министры должны являться истинными представителями потребностей народной жизни и, как таковые, иметь какую либо возможность приводить в исполнение свои планы относительно улучшения вверенных им отраслей управления.

Самым лучшим средством в этом случае и является именно право законодательного почина. Но отношения министров к законодательной власти этим еще не ограничиваются. Общее учреж. мин. считает министров членами государственного совета по самому их званию[21], откуда следует, что им было присвоено также и право рассмотрения законопроектов. Это участие министров в общем собрании государственного совета в качестве членов и обсуждение ими, наравне с другими, законопроектов также нельзя не признать весьма целесообразным. Право законодательной инициативы без этого последнего было бы далеко неполным. В самом деле, весьма понятно, что только министр представивший законопроект, может дать по поводу его наиболее обстоятельные объяснения; поэтому отсутствие министров в госуд. совете во время рассмотрения представленных ими законопроектов могло бы весьма вредно отразиться на деле.

Не менее важным считал законодатель определение отношений министров к высшим административным установлениям. Характеристическую черту этих отношений составляет то, что предмет их не требует никакого нового закона, во касается лишь «общего распорядка в исполнении принятых правил или единообразного приложения их к частным случаям»[22]. Самое содержание названных отношений определяется не родом дел, но степенью власти, необходимой для их разрешения. Общее учр. мин. различает при этом два случая: во 1) вопросы, поступившие на рассмотрение министра, превышая степень его власти, могут быть все же разрешены на основании закона высшим административным установлением, каковым и является сенат; отсюда отношения министров к сенату; во 2) те или другие вопросы могут быть и вовсе не предусмотрены законом или же относительно их прямо может существовать постановление о представлении их на утверждение представителя верховной власти; отсюда отношения министров к другому высшему административному учреждению комитету министров — органу уже управления верховного. К первой группе общ. учр. относит весьма много случаев, из которых значительная часть впоследствии была перенесена во вторую группу; так, вопросы, касающиеся нескольких ведомств, возбуждающие в министрах сомнение или затруднение относительно способа исполнения закона или сомнение относительно компетенции, вопросы, вызывающие коллизию учреждений, и многие другие. К делам, вызывавшим отношения министров к комитету министров, были отнесены различные вопросы по службе чиновников — о производстве в чины, о наградах, об отрешении от места и предании суду, различные вопросы о дворянстве и причислении к дворянскому сословию, некоторые финансовые вопросы; наконец, сюда же были отнесены дела, подлежавшие особенной тайне[23]. Установившаяся система личных докладов однако и здесь в высшей степени умалила значение сената; если первоначально и эти дела должны были восходить на высочайшее утверждение чрез сенат, то впоследствии это вышло из употребления.

Общее учреж. минист. весьма определенно высказалось и по поводу отношений министров к власти судебной. По мысли закона, министрам почти совершенно отказано в судебной власти; «власть судебная, сказано здесь, во всем ее пространстве принадлежит сенату и местам судебным»[24], и далее, «никакое министерство само собою никого судить и никаких тяжб решать не может». Министрам предоставлено только право давать свои заключения по тяжебным делам, связанным с казенным интересом[25]. Законодатель строго разграничивает функцию судебную от административной; в этом случае министерства резко отличаются от коллегий, бывших как административными, так и судебными учреждениями.

Признавая принцип нераздельности управления, общ. учр. мин. применяет этот принцип, в частности, и к министерствам, которые, согласно ему, должны составлять все в совокупности нечто единое и цельное. «Разделение разных частей управления по министерствам, сказано в общ. учр. мин., не есть разделение самого управления». Не смотря на признание этого принципа, каждому министру присвоено самостоятельное положение, и ни один министр, по смыслу закона, не должен вмешиваться в сферу компетенции другого; общность интересов или предметов деятельности должна вызывать лишь соглашения[26]. Если и можно допустить, что первоначальная идея установления принципа единства управления заключалась в желании провести некоторые начала конституционного режима, то проведение этого принципа в законодательство, ввиду неосуществившихся планов общей коренной реформы государственного строя, конечно не могло уже иметь той же цели; здесь имеется уже в виду единство не политических убеждений министров, но лишь единство в делах управления. Выше мы видели, что главною задачею министрам общ. учр. поставило строгое и точное исполнение законов; следовательно, вот та общая цель, к которой должны стремиться все министры; но проникаясь этою задачею, министры не могут стоять друг от друга изолировано. Различные части управления, вверенные министрам, если по своему внешнему виду и являются как бы совершенно самостоятельными, не имеющими между собою ничего общего, в сущности находятся в тесной и неразрывной связи. Причины, вызвавшие те или другие следствия в одной части, необходимо известным образом должны отразиться и на другой. Понимая эту неразрывную связь всех отраслей управления, общ. учр. мин. и требует единства деятельности министров, постоянного между ними общения и обмена мыслей; только при этом условии меры, принимаемые одним министром, не могли бы вредить деятельности других.

Наконец, общ. учр. мин. не оставляет без определения и регламентации и отношений министров к подчиненным им установлениям. Здесь мы впервые встречаемся в нашем законодательстве с таким детальным определен правил закономерного повиновения. Только законные распоряжения министров должны исполняться подчиненными установлениями — вот основной принцип отношений между министерствами и местными учреждениями, проведенный в законодательстве императора Александра I. Правда, ст. 257 общ. учр. как бы противоречит этому принципу, заявляя, что «места и лица, подчиненные министерству, исполняют предписания его с точностью и беспрекословно»; буквальное применение этой статьи повело бы, конечно, к установлению безграничного простора для министерских предписаний; но само собою понятно, что названная статья страдает неточностью своей редакции, так как в ней пропущено слово законный; целый ряд последующих статей весьма ясно подтверждает, что подчиненные места и лица вовсе не обязаны исполнять все предписания министра беспрекословно. Прежде всего надо обратить внимание на то, что самые распоряжения министров общ. учр. делит на две категории: 1) объявления министрами именных высочайших повелений и 2) собственно министерские распоряжения[27]. Законодатель был проникнут таким уважением к закону и его ненарушимости. что присвоил подчиненным установлениям право не приводить в исполнение даже именных высочайших повелений, если бы они противоречили закону. В таких случаях закон вменял в обязанность подчиненным установлениям доводить до сведения министра о противозаконности объявленного им указа; при подтверждении со стороны министра, дело должно быть представлено подчиненным установлением в сенат на окончательное разрешение[28]. Хотя сенат никогда фактически не возвышался и не мог возвыситься до положения учреждения, уполномоченного признавать или отрицать законность высочайших повелений, тем не менее в вышеприведенном постановлении общ. учр. мин. можно видеть, по крайней мере, указание на желательность строго законного управления и строго законных распоряжений, от кого бы они ни исходили. В том же смысле общ. учр. решает вопрос и о незаконности собственных распоряжений министров; даже только неудобные для исполнения распоряжения, следовательно, такие, в законности которых не было бы сомнения, местные установления не обязаны были, по смыслу рассматриваемого закона, исполнять, но должны были делать и в этих случаях представления министру, права подчиненных установлений не простирались здесь так далеко, как в первых двух случаях; при подтверждении со стороны министра, местные установления обязаны были повиноваться, не входя с новым представлением в сенат[29]. Наконец, беспрекословное повиновение не должно было иметь места, по мысли закона, еще в двух случаях: 1) когда министерские распоряжения не имели установленной формы и 2) когда входили в сферу компетенции другого министра. В рассматриваемом законе ничего, однако, не сказано о том, как должны были бы поступать подчиненные установления, если бы они находили министерские предписания не согласными с формальными требованиями; надо думать, что и в этих случаях законодатель имел в виду обязать подчиненные установления представлять подобного рода предписания министру. При вторжении же одного министра в область другого, подчиненные установления, не исполняя распоряжения, должны были испрашивать разрешение того министра, в круг ведомства которого распоряжение входило[30]; Это вполне согласовалось и с тем постановлением, что «ни один министр не должен сам собою и непосредственно входить в управление дел, вверенных другому»[31]. Таковы собственно отношения подчиненных мест к министрам, но общ. учр. мин. указывает также и на то, как должны были относиться министры к подчиненным им установлениям. Главным образом, законодатель имел в виду в этом случае вменить министрам в обязанность не оскорблять и не унижать прав, присвоенных подчиненным установлениям, так напр. они не должны были: принимать жалоб на низшие места помимо высших, давать ход бездоказательным жалобам и ябедам и т д.[32] Подобного рода предписания закона носят, однако, характер скорее нравственных указаний, нежели юридических норм, так как закон не указывает вовсе на те последствия, какие должны были бы наступать при неисполнении со стороны, министра этих требований.

Из вышеизложенного следует, что законодательство императора Александра I, вызывая к жизни министерскую систему управления, выдвинуло в то же время на первый план основные начала, указывающие министерствам надлежащее место в системе государственных установлений вообще и определяющие характер их деятельности; такими основными началами являются: в отношении законодательства — принадлежность министрам права законодательного почина и права участия в обсуждении законопроектов; в отношении суда — непричастность министров к судопроизводству, и в отношении администрации — единство управления, законность его и в связи с этим принцип закономерного повиновения.

Все эти основные начала министерской деятельности, в видах правильного и целесообразного применения их к действительной жизни, требовали установления еще одного весьма важного условия, — именно: министерской ответственности, на которую законодательство Александра I действительно и обращает большое внимание.

Ответственность министров в неограниченной монархии представляет громадное различие от ответственности министров в конституционном государстве. Это хорошо понималось и составителями общего учр. минист., которые организуют ответственность не политическую, но исключительно юридическую. Общ. учр. указывает на две главные причины министерской ответственности: 1) превышение власти и 2) бездействие; относительно первого сказано, что министр должен подвергаться ответственности, когда «превысив пределы своей власти, постановит что либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений, или же собственным своим действием и миновав порядок для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления». Выше мы видели, что подчиненные министрам установления не обязаны были, на основ. общ. учр. мин., исполнять тех предписаний министров, которые требовали бы нового закона, но должны были делать по этому поводу представления сначала самому министру, а затем в сенат. Отсюда следует, что общ. учр. имело в виду организовать ответственность министров не за одно только исполнение предписанных министром мер, но и за самое их предписание; мера, предписанная министром и противоречащая существующему закону, по мысли законодательства в том только случае могла быть исполнена, когда была бы одобрена сенатом; с другой стороны, утверждение того или другого министерского распоряжения сенатом очевидно должно было слагать с министра всякую ответственность и за его исполнение. Ответственность министров за исполнение изданных ими и противоречащих закону распоряжений была бы возможной в том только случае, когда подчиненные установления, получивши подобного рода распоряжения, по недоразумению, незнанию или невниманию, не усмотрели бы в них ничего отменяющего существующий закон или требующего нового и благодаря только этому привели бы распоряжение в исполнение; или же законодатель мог предполагать исполнение противозаконных распоряжений министров подчиненными установлениями в виду боязни или ложно понимаемого долга безусловного иерархического подчинения низших установлений высшим. Таким образом, в практическом отношении установление ответственности за исполнение распоряжений несогласных с законом могло иметь смысл в том только случае, когда сами местные установления действовали бы противозаконно, исполняя подобного рода министерские распоряжения, рассматривая же вопрос теоретически, нельзя не заметить в законе противоречия, и самый закон теряет под собою почву. В самом деле, какая практическая необходимость подвергать министров ответственности за распоряжения, отменяющие закон или требующие нового закона, когда эти распоряжения без утверждения сената никогда не могли бы быть и исполнены? Такие распоряжения всегда оказывались бы безвредными и свидетельствовали бы только или о недостаточном знании министрами существующих законов или же об их неблагонадежности; но в том и другом случае нет еще налицо преступлений, за которые можно было бы подвергнуть министра юридической ответственности.

Оказавшись бессильным установить действительно реальные основы ответственности министров за противозаконные распоряжения, общ. учр мин. могло бы по крайней мере установить надлежащую ответственность за такие министерские распоряжения, которые, не будучи противны закону, могли бы представлять крайние неудобства их исполнения ввиду тех или других местных условий, и грозить, в случае исполнения, государственным ущербом. Установление ответственности в таких случаях тем более должно было бы иметь место, что местные установления не уполномочены для разрешения этих случаев обращаться в сенат, а обязаны были ограничиваться лишь указанием на неудобства исполнения министерских распоряжений самим министрам. Общ. учр. минист. ничего, однако, по этому поводу не содержит и из ст. 282 можно вывести лишь заключение, что за такого рода распоряжения министры не должны были подвергаться никакой ответственности.

Установивши призрачную ответственность министров за превышение власти, в смысле издания распоряжений не согласных с законом, общ. учр. мин. за всем тем старалось еще подыскать те случаи, в которых деятельность министров не могла бы быть подведена под понятие превышения. власти. К числу таких случаев общ. учр. относит: 1) уполномочие представителем верховной власти в каких-либо особенных случаях на меру, для выполнения которой собственная власть министра недостаточна; 2) принятие министром решительных мер в чрезвычайных случаях, когда эти меры необходимы в видах государственной пользы, и когда министр не имел бы времени испросит высочайшего разрешения на их принятие; 3) меры, принимаемые министром для исполнения закона и согласные с законом; 4) меры, хотя и предложенные министром, но одобренные законодательным порядком и утвержденные представителем верховной власти; 5) меры, одобренные сенатом; впрочем, законодатель сделал здесь оговорку — «разве бы в обстоятельствах представления сделано было умышленное и важное упущение»[33].

Что касается бездействия министров, то по этому вопросу в общ. учр не имеется вовсе никаких точных указаний. Второй пункт ст. 279 говорит только: «что министр ответствует, когда, оставив власть ему данную без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб». Смысл этого изречения очевидно тот, что министры должны были подвергаться ответственности, за неисполнение возложенных на них обязанностей, когда от такого неисполнения произошел бы вред для государства; постановление, как видим, мало определенное, если принять в особенности во внимание то обстоятельство, что, по тесной связи предметов ведомства, принятие той или другой меры настолько же может быть обязанностью одного министра, насколько и другого.

Общее учр. минист. предусмотрело также и способы или средства возбуждения ответственности министров. К числу таких средств отнесены: 1) жалобы, подаваемые на министров представителю верховной власти; .2) донесения местных начальств в тех случаях, когда предписаниями министров они были бы понуждаемы к отмене существующих законов, или к введению новых, неутвержденных государем; 3) суд над подчиненными министрам лицами, когда при этом было бы обнаружено, что эти лица действовали по предписаниям министров или же совершали преступное бездействие в следствие того, что закон не был им сообщен министром; 4) ревизии губерний особо уполномоченными на то лицами, когда при этом были бы обнаружены явные превышения власти министров или их бездействие и 5) рассмотрение ежегодных министерских отчетов. Указавши все эти средства или поводы привлечения министров к ответственности, общ. учр. мин. как бы опасаясь, не слишком ли легко будет привлекать министров к ответственности, тут же прибавляет, что все эти средства привлечения к ответственности министров тогда только должны были иметь силу, когда были бы основаны на ясных и неопровержимых доказательствах, и когда, кроме того. действиями министров был бы нанесен какой-либо важный государственный ущерб[34]. Этим добавлением закона сводились почти к нулю все вышеозначенные способы привлечения министров к ответственности, так как, если на лицо не было бы важного госуд. ущерба, доказать который далеко не всегда легко, то и ответственность министров не могла бы быть возбуждена, хотя бы превышение власти или бездействие стояли вне всякого сомнения. Самый порядок привлечения министров к ответственности состоял, на основании общ. учр. мин. в том, что донесения на министров прежде всего должны были поступать на высочайшее усмотрение и по признании представителем верховной власти их основательности дело должно было поступать для производства следствия в общее собрание государственного совета; для этой цели последний должен был избирать из своей среды особую комиссию, уполномоченную требовать от обвиняемых министров всех необходимых для дела объяснений; право окончательного заключения по поводу произведенного комиссией следствия было предоставлено государственному совету, сообразно с чем министр мог быть или только удален от должности, или же предан Верховному Уголовному Суду, первое должно было иметь место тогда, когда следствие не нашло бы в действиях министра умышленных злоупотреблений; последнее, напротив, в случае действительных и важных преступлений должности[35]. Припоминая все сказанное об ответственности министров, как определило ее законодательство императора Александра 1, нельзя не придти к тому заключению, что не смотря па все желание законодателя возможно точнее и строже формулировать положения, касающиеся этого важного предмета, цель эта далеко не была достигнута; в статьях закона сталкивается масса противоречий и неясностей; на ряду с стремлением придать этому делу серьезное значение, проглядывает какая-то боязнь, в силу чего одни постановления парализуются другими. В результате всего этого оказывается, что составители общего учреждения министерств были не в силах справиться надлежащим образом с вопросом о министерской ответственности в абсолютной монархии, и весь отдел об этом, при всей внешней и формальной стройности, страдает отсутствием содержательности; истинных и реальных основ министерской ответственности положено не было.

[1] Б.Корф. Жинь гр. Сперанского I, 123.

[2] П.С.З. № 24686 ст. 3 п.п. 1-5.

[3] П.С.З. № 24307 и № 24636 ст. 207.

[4] П.С.З. № 24686 § 206.

[5] Ibid. § 208.

[6] Ibid. § 16.

[7] П.С.З. № 24686, § 214.

[8] П.С.З. « 24686, § 168, §§ 198 и 199. 201-204.

[9] Ibid. § 244-256.

[10] П.С.З. № 24686, §§ 2, 28, 30.

[11] Ibid. §§ 115-116.

[12] Ibid. §§ 130 и 132.

[13] Ibid. § 135.

[14] Ibid. § 71.

[15] Ibid. §§ 75-78; 154, 315.

[16] Ibid. §§ 299. 21-24; 44-46; 49-60; 300-302; 307-312; 370; 169-174; 186; 202; 265.

[17] Ibid. §§ 31-34.

[18] Ibid. §§ 210, 211 п.п. 1-4.

[19] Ibid. §§ 222-224.

[20] Ibid. § 225.

[21] П.С.З. № 24064 ст. VI.

[22] П.С.З. № 24686, § 229.

[23] Ibid. §§ 235-237.

[24] Ibid. § 238.

[25] Ibid. § 240.

[26] Ibid. §§ 241-243.

[27] Ibid. § 258.

[28] Ibid. §§ 259-260.

[29] Ibid. § 261.

[30] Ibid. § 264.

[31] Ibid. § 242.

[32] Ibid. § 165.

[33] Ibid. §§ 280-286.

[34] Ibid. §§ 287 и 288.

[35] Ibid. §§ 295-296.