§ 55. Первоначальное учреждение министерств при императоре Александре I.

Возникновение министерств находится, как сказано, в тесной связи с общей административной реформой. Главнейшими причинами, обусловливавшими эту реформу, были во 1) нравственные качества императора Александра I и окружавших его лиц; 2) внешние влияния и 3) состояние государственной и общественной жизни. Хотя в литературе и существуют разнообразные мнения о личных качествах императора Александра I[1], большинство согласно однако с тем, что это был человек богато одаренный от природы? очень образованный и проникнутый искренним стремлением создать для русского народа наиболее благоприятные условия для быстрого и успешного развития политической и административной жизни. Наиболее замечательною чертой его характера было то, что, имея власть в руках, он не поддавался ее обаянию, понимая ее лишь как средство к достижению народного благоденствия и будучи чуждым каких бы то ни было честолюбивых и властолюбивых стремлений. Известно, что он имел даже намерение отречься от престола, чтобы жить спокойною жизнью частного человек[2]. «Когда Провидение благословит меня возвести Россию на степень желаемого мною благоденствия, писал он Лагарпу, первым моим делом будет сложить с себя бремя правления и удалиться в какой-нибудь уголок Европы, где безмятежно буду наслаждаться добром, утвержденным в отечестве». Хотя намерение отречься от престола и было временным юношеским увлечением императора, все же приведенные слова его письма очень выгодно характеризуют его как человека и государя. Справедливость требует прибавить, что во вторую половину царствования характер Александра I значительно изменился к худшему, под влиянием разных неблагоприятных условий, в особенности под влиянием многих испытанных им неудач[3].

Проведение в жизнь всякой более или менее важной реформы, а тем более реформы всего высшего государственного управления, представляется, конечно, делом трудным и требующим большой осмотрительности. Вследствие этого, если на долю лица, задумавшего реформу выпадает инициатива и руководство, то от его приближенных зависит больший или меньший успех проведения в жизнь задуманных планов и соответствие их с потребностями этой жизни. Вот почему и успех преобразования центральных органов при Александре I много зависел от характера окружавших императора лиц, от их умственного и нравственного развития, от их политических взглядов. Наиболее близкими к императору лицами были Новосильцев, граф Строганов, кн. Кочубей, кн. Чарторижский и кн. Голицын.

Мы позволим себе привести небольшие характеристики этих деятелей, чтобы уяснить, насколько велико могло быть влияние этих лиц на характер реформы высших органов управления. Н. Н. Новосильцев, входивший в состав так называемого «триумвирата» и бывший членом известного «неофициального комитета», был человек «с светлым умом, образованный и даже в некоторой степени ученый. По смерти Екатерины II он удалился в Англию, где и прожил четыре года, изучая тамошние обычаи и уставы и удивляясь их совершенству»[4]. Граф П. А. Строганов, к которому не менее, чем к другим, благосклонно относился Александр I, был, можно сказать, ультра-либерал. «Получивши исключительно французское воспитание, он принадлежал к числу ревностных почитателей Мирабо и гласно изъявлял заимствованный им от Запада свободный образ мыслей»[5]. Граф В. П. Кочубей получил прекрасное заграничное воспитание, сначала в Женеве, а потом в Лондоне, где с успехом занимался политическими науками. Подобно Новосильцеву, он в царствование Павла жил в отставке и только при Александре, питавшем к нему искреннюю дружбу, он был снова призван к государственным делам. «Современники находили, что он знал Англию лучше России» и старался многое переделать на английский лад. Вообще же это был человек умный, одаренный превосходною памятью и умевший распознавать людей и пользоваться ими[6]. Князь А. Чарторижский, поляк по происхождению, получил многостороннее образование под руководством более или менее замечательных преподавателей; он, подобно Кочубею, долго жил в Англии и занимался изучением ее политических учреждений. Мнения об отношениях Чарторижского к Александру I довольно разноречивы; иные видят в нем прямодушного и преданного императору человека, другие же, напротив, представляют его человеком крайне честолюбивым и его преданность государю объясняют симпатиями к Польше и тайным желанием при содействии Александра I сделаться ее королем. Как бы там ни было, во всяком случае Чарторижский был человек очень развитой и образованный, работавший, наравне с другими сотрудниками Александра I, на пользу преобразований[7]. Из других деятелей, если и не на столько приближенных к государю, то все же одинаковых с ними стремлений, можно назвать адмирала Н. С. Мордвинова[8], гр. Н. П. Румянцева, гр. П. В. Завадовского, А. Р. Воронцова; все это люди известные своими гуманными воззрениями и стремлениями быть полезными для государства.

Но если кто более всех заслуживает удивления к своим неуставным трудам и искреннему желанию быть полезным русскому народу и государству, так это граф М. М. Сперанский, который до 1812 года пользовался безграничным доверием и дружбой государя[9]. Судьба этого государственного человека чрезвычайно замечательна по своим превратностям. Воспользуемся довольно меткою и картинною характеристикой этой личности данной Богдановичем. «Сын сельского священника, получивший одностороннее воспитание он брошен был волею прихоти и фортуны в среду государственных дел, требовавшую многостороннего образования, Он вышел на незнакомое ему поприще ее во всеоружии сведений, необходимых для государственного человека, а с неутолимою жаждою приобресть те, коих ему недоставало; он явился один, без громкого имени, без связей; ему надлежало в одно и то же время искать опоры в людях, стоящих у кормила империи, довершать свои природные способности самообразованием и составлять предположения обширных, весьма трудных государственных реформ. И когда он, благодаря свом необыкновенным дарованиям, сделался главным сотрудником государя и уже не имел нужды в покровителях, тогда настала для него трудная пора борьбы со всеми завидовавшими его возвышению, видевшими в нем «счастливого выскочку»[10]. Уже и из этой краткой и отрывочной характеристики государственных деятелей Александровской эпохи можно видеть, насколько много в них было элементов сродных с стремлениями государя. Все это были люди молодые, образованные, большею частью знакомые с государственным устройством и бытом западноевропейских государств; все они были люди увлекающиеся, но к сожалению более теоретики, чем практики; все более или менее стремились доставить России благоденствие путем многообразных реформ, но большая часть из них не была однако знакома с истинными потребностями государства и его внутренними недостатками.

Если правительство времени Александра I было проникнуто стремлением к реформам, в самом обществе была партия выдающихся лиц, всячески противодействовавших реформам и старавшихся сохранить в России старые порядки; то были дельцы века Екатерины, люди уже почтенного возраста, не легко изменявшие своим убеждениям. Как относилась эта партия к первой, можно видеть из следующих слов Шишкова, бывшего приверженцем старых воззрений: «молодые наперстники Александровы, напыщенные самолюбием, не имея ни опытности, ни познаний, стали все прежние в России постановления, законы и обряды порицать, называть устарелыми, невежественными. Имена вольности и равенства, приемлемые в превратном и уродливом смысле, начали твердиться пред младым царем, имевшим по несчастию наставником своим француза (?) Лагарпа, внушавшего ему таковые же понятия. Избранные по сходству мыслей любимцы сие, поставляя главнейшее достоинство свое в презрении чинам, и знакам отличий, вздумали без них и без всяких заслуг, по одной к ним привязанности монаршей, сделаться и законодателями и вельможами, и полководцами, равняясь со всеми, хотели быть выше всех»[11]. Если за приверженцами этой второй партии и можно признать более прочно установившиеся взгляды, а главное, в чем и заключалось, между прочим, их преимущество пред молодыми деятелями, более верные знания администрации, то тем не менее, эта вторая партия, как слишком консервативная, не могла пользоваться тем расположением государя, какое он оказывал своим молодым сотрудникам. Имея однако во главе таких лиц, как Карамзин, Державин, Шишков и др. и находя значительную поддержку в общественном мнении, эта консервативная партия много сдерживала увлечения партии прогрессивной. Впрочем следует заметить, что главные усилия консервативной партии были направлены против конституционных планов правительства; учреждение же министерств не вызывало, за немногими исключениями, сильных нападок, тем более, что некоторые из представителей этой партии, как напр. Державин, на первых же порах заняли министерский пост. Учреждение министерств, как и других административных органов, созданных в царствование Александра I, не обошлось, конечно, и без внешних влияний. Эти влияния были отчасти посредственными, выразившимися в том, что молодые сотрудники государя получили заграничное воспитание и образование, а это в свою очередь должно было отразиться и на их деятельности; но иностранное влияние было также и непосредственным. Так, известны, напр. отношения русского двора к Бентаму[12], который предлагал свои услуги по части важнейших государственных вопросов. Уже в начале царствования предполагалось обращаться к нему за указаниями по части законодательства, в видах чего велась переписка между Бентамом и государем. В особенности сильно было влияние Франции, начало которого следует отнести ко времени заключения тильзитского мира; после же эрфуртского свидания это влияние было уже чрезвычайно заметным[13]. Но едва ли не самое сильное влияние на реформу всего высшего управления в царствование Александра I оказало самое состояние государственной и общественной жизни.

Система управления, оставленная Александру I императором Павлом, представляла собою значительную путаницу и отсутствие правильных административных начал. Раздробление дел в высшей администрации доходило до крайних пределов и вносило в нее постоянный беспорядок; между различными частями управления не было единства, в следствие чего происходили столкновения между административными органами; учрежденные при Павле министры и главные директоры не только не имели над собою надлежащего надзора, но за отсутствием высшего объединяющего их деятельность учреждения с трудом могли быть привлекаемы и к ответственности; если прибавить сюда множество совершенно ненужных формальностей в производстве дел, породивших одно из самых чувствительных зол в управлении, медленность; если вспомнить, что все это с избытком дополнялось разными злоупотреблениями, между которыми первое место занимало взяточничество, то будет, вполне понятным, почему реформа административного строя считалась необходимою. Мы видим, что уже в начале царствования возникают новые административные органы: государственный совет, комитет министров и министерства.

Коллегиальное начало, лежавшее в основании организации всех высших установлений в продолжение почти целого столетия, в начале нынешнего столетия вытесняется и заменяется единоличным, или, как принято выражаться, министерским. Император Александр I, стремясь водворить в России правосудие и справедливость, старался поставить себя в более близкие отношения к администрации, путем установления особых посредствующих органов, пред ним лично ответственных и ему непосредственно подчиненных; такими органами и должны были, по его мнению явиться министры. Это новое личное начало, в противоположность старому, приказному, предполагалось организовать на тех же основаниях, на каких оно покоилось в государствах западноевропейских. Однако и здесь в сфере исполнительной, подобно тому как в законодательной, реформа привилась не сразу; прошли целые десять лет прежде, нежели министерства получили более или менее устойчивую организацию.

При учреждении министерств, как и во всех прочих делах, Александр I не обошелся без многократных совещаний со своими сотрудниками. Эти совещания, о содержании которых мы знаем из дошедших до нас записок, например, Строганова, проливают, по крайней мере отчасти, свет на те идеи и намерения, которыми руководилось правительство при учреждении министерств. Совещания по поводу организации министерств происходили в так называемом «неофициальном комитете», в состав которого входили наиболее приближенные к государю лица. Эти совещания состояли в обсуждении представляемых членами комитета проектов; такие проекты были представлены Чарторижским, Кочубеем, Новосильцевым и другими; наибольшее внимание обратил на себя проект Новосильцева, по мнению которого вся администрация должна была разделяться на восемь частей, порученных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, дел иностранных, военных, морских и народного просвещения. В виду того, что государь настаивал постоянно на том, чтобы организовать также особое министерство коммерции, Новосильцев, уступая ему, предлагал учредить таковое министерство в качестве установления, заведующего таможнями и подчинить ему коммерческую коллегию. Граф Воронцов предлагал сюда же включить и пути сообщения[14]. Надо заметить, что по мнению Новосильцева должно было существовать, собственно говоря, одно министерство с подразделением его на вышеуказанные части. Министерского единства Новосильцев хотел достигнуть также путем особой организации министерских докладов государю. Такие доклады, прежде их представления на высочайшее утверждение, должны были поступать в комитет министров для предварительного совместного обсуждения, что мотивировалось органическою взаимною зависимостью всех частей управления. Такой образ доклада представлял, по мнению Новосильцева, кроме того, гарантию в том, что министры не будут вводить государя в заблуждение, и будучи связаны между собою взаимною ответственностью, не выступят из пределов данной им власти. В этом комитете должны были обсуждаться также все текущие дела, дела же особенной важности предполагалось вносить в государственный совет.

Что касается внутренней организации министерств и министерских обязанностей, то в проекте указывалось на необходимость должности товарища министра. Компетенция министров должна была определяться особыми инструкциями. Не смотря на то, что проект Новосильцева был сравнительно с другими наиболее обстоятельным, в нем мы не находим той систематичности и всесторонности, какая характеризует проекты несколько позднейшего времени. Однако заслуживает внимания то обстоятельство, что при обсуждении различных проектов в неофициальном комитете, государь стремился главным образом к установлению начал министерской ответственности.

Результатом совещаний неофициального комитета явился указ 8 сентября 1802 года, которым учреждались министерства. Указ этот был совершенною неожиданностью даже для лиц, стоявших на высших ступенях чиновничьей иерархии. Благодаря такой скрытности правительства, явилось конечно множество недовольных, которые перетолковывали указ в неблагоприятном для него смысле. В действительности указ этот, хотя и основанный на неоднократных совещаниях государя с его молодыми сотрудниками, хотя и одобренный лицами, стоявшими близко к государю и искренно желавшими добра России, был однако далек от совершенства. В нем мы не находим ни надлежащего определения компетенции министерств, ни их состава, ни организации, ни делопроизводства. Отношения министерств к другим установлениям — высшим и низшим — также не выяснены. Все эти недостатки объясняются конечно как новостью дела, так с другой стороны и страстным желанием молодого правительства как можно скорее обновить русскую администрацию, облечь ее в новые формы.

Цель учреждения министерств заключалась в том, как гласит манифест 1802 года, чтобы доставить государству наибольшее благосостояние. Манифест указывает прямо на те средства, путем которых правительство могло бы достигнуть этой цели. «Благоденствие народа, сказано в манифесте, незыблемо и ненарушимо утверждено быть может единственно, когда правительство будем иметь спасительные средства не только исправлять всякое явное, пагубными следствиями обнаруживаемое зло, но в особенности искоренять самое начало оного, отвращать все причины, могущие подать повод к нарушению общего и частного спокойствия, открывать нужды народа, предупреждать их и благоразумно, ревностно и деятельно способствовать соблюдению и утверждению необходимого во всем порядка и умножению богатства природных и искусственных произведений, основанием силе и могуществу империи служащих»[15]. Таким образом, средством к достижению благосостояния является не пресечение, но, главным образом, предупреждение всяких зол и такое средство с удобством, по смыслу законоположения, могло бы практиковаться министерствами. В виду этого, все государственные дела были разделены на части и каждая часть подчинена особому министру. Таких частей или министерств по закону 1802 года было образовано восемь: 1) министерство военных сухопутных сил; 2) м. морских сил; 3) м. иностранных дел; 4) м. юстиции; 5) м. внутренних дел; 6) м. финансов; 7) м. коммерции и 8) м. народного просвещения[16]. Дела по министерствам: военно-сухопутному, морскому и иностранных дел должны были производиться в первых трех коллегиях — военной, адмиралтейств и иностранных дел, с подчинением этих коллегий министрам[17]. Таким образом, на первых порах, мы видим одновременное существование коллегий и должности министров, что было допущено согласно желанию самого государя, поддержанному и князем Чарторижским; между тем как другие сотрудники государя высказывались против такого порядка вещей; так, Кочубей, Новосильцев, Строганов стояли за немедленное и полное уничтожение коллегий, доказывая, что коллегии могли только затруднить ход дел в министерствах и вызвали бы непреоборимую трудность согласовать их с духом новых учреждений. Как бы то ни было, мы видим, что на первых порах коллегии не были уничтожены, только что во главе их были поставлены министры. В помощь каждому министру, за исключением министров коммерции, военно-сухопутных сил и морских, образована была должность товарища министра[18]. Что касается пределов власти министров, то в манифесте 1802 года они не были определены точно; было сказано только, что в скором времени каждый министр получит особую инструкцию, которою и должен будет руководствоваться. Мысль об особых инструкциях министрам была высказана еще ранее Новосильцевым в его проекте. Таким образом, мы видим, что на первых порах само правительство было не в силах установить законодательным путем пределы министерской власти и их предметы ведомства, имея, вероятно, в виду воспользоваться для этой цели впоследствии указаниями опыта. Однако манифест 1802 года предусматривает тот случай, когда принятие какой либо полезной меры превышает степень власти министра и определяет, какого образа действий должен в этом случае держаться министр. Принятие таких мер, по словам манифеста, во всяком случае требует высочайшего разрешения; но закон устанавливает разницу между мероприятиями, требующими новых законов или введения новых налогов и мероприятиями ничего такого не требующими. В первом случае должен был издаваться указ, в последнем утверждался министерский доклад и возвращался министру для исполнения; разница таким образом чисто формальная; в том и другом случае манифест 1802 года требует высочайшего утверждения.

Отношения министров к другим учреждениям также не были в точности определены, тем не менее заслуживают внимания постановления закона, касающиеся прежде всего отношений министерств к сенату; закон вменял в обязанность каждому министру представлять в сенат ежегодно отчеты об управлении; кроме рассмотрения таких письменных министерских отчетов, сенат имел право требовать от министров и устных объяснений; при этом он должен был сопоставлять отчеты как с рапортами, получаемыми от различных мест в продолжение года, так равно и с указами, изданными по части того или другого министра, а также и с высочайше утвержденными докладами. Министры были освобождены от представления в сенат только дел, подлежавших особенной тайне. Сенату, кроме того, дано было право привлекать министров к ответственности за злоупотребления, доводя о таких злоупотреблениях до сведения императора[19]. Отсюда мы видим, что законодатель, создавая новую единоличную центральную власть, стремился в то же время создать некоторые гарантии в видах регулирования этой власти и удержания ее в соответствующих пределах.

Что касается отношений министров к вновь созданному совету, то, как мы уже видели, рассматривая организацию непременного совета, все министры, по своему званию, считались членами этого совета, который не иначе мог заниматься и делами, как в присутствии, по крайней мере, пяти министров[20].

Говоря об отношениях министров к подчиненным установлениям, манифест 1802 года возлагает на министров обязанность быть сведущими во всех делах, производящихся в эти в установлениях; поэтому все министры должны находиться в непрерывных сношениях со всеми подчиненными им местами; манифест дает право подчиненным установлениям делать министру представления по поводу его замечаний, касающихся текущего управления; это именно в тех случаях, когда местные установления не были бы согласны с такими замечаниями; однако, тот же закон вменяет местным установлениям в обязанность подчиняться мнению министра при вторичном подтверждении его[21]. Следовательно, закон 1802 года не возвышается еще до понимания и признания принципа закономерного повиновения. - Об отношениях министров между собою мы не находим в рассматриваемом законе ни одного слова, хотя из сопоставления различных статей можно вывести заключение, что все они должны были пользоваться одинаковою степенью власти. — Не отличается обстоятельностью закон и в отношении определения порядка делопроизводства; каждому министру вменялось лишь в обязанность заняться составлением канцелярии и порядка делопроизводства и в течении трех месяцев то и другое представить на высочайшее утверждение; для избежания же остановки дел, каждому из них повелевалось составить временные канцелярии из тех чиновников, которые находились под их ведомством[22].

Таким образом, общее учреждение министерств, выраженное в манифесте 8 сентября 1802 года, страдает неопределенностью и наполнено слишком бросающимися в глаза недомолвками. Скажем еще несколько слов о том положении, в какое стали вновь созданные учреждения к другим учреждениям, укажем на существенные их недостатки и, наконец, обратим внимание на взгляд по этому предмету современников того периода.

При определении тех отношений, в которые de facto стали министерства к другим учреждениям, мы обратим главное внимание на сенат и коллегии, так как наибольшая дисгармония обнаружилась в отношениях министерств именно к этим установлениям. В заседаниях неофициального комитета по вопросу о коллегиях произошли, как известно, разногласия; одни из членов стояли за сохранение их, другие за упразднение. Закон стал на сторону первых. Вероятным мотивом сохранения коллегий является неуверенность в целесообразности и пользе учреждаемых министерств; в виду этого, в сохранении хотя бы на время и прежнего порядка правительство видело некоторого рода гарантию против возможного вреда от новых учреждений в случае их неудачи. Как бы то ни было, но коллегии остались и это произвело в сфере административных учреждений путаницу.

Конечною целью нового порядка вещей было, понятно, уничтожение коллегий, замена коллегиального начала министерским; следовательно, в принципе министерства должны были стать на место коллегий; но если последние не упразднены, то очевидно, что министерства стали не на свое место. В одно и то же время явилось два рода учреждений и при том совершенно противоположных, призванных для осуществления одних и тех же целей. По мнению известного Трощинского это значило соединить все выгоды коллегиального управления с выгодами управления единоличного; но, если в принципе и можно защищать мысль о рациональном соединении двух начал, то фактически установившиеся отношения между министрами и коллегиями далеко не свидетельствуют о целесообразности такой организации; те и другие не были примирены и каждое из этих учреждений пользовалось известною долей самостоятельности. Однако, ввиду того, что оба рода учреждений существовали для одних и тех же целей, сама сила вещей требовала возвышения одних над другими. Так на самом деле и было: коллегии так и остались коллегиями, министерства же явились чем-то крайне неопределенным; это были как бы формы без содержания; благодаря, конечно, только этому обстоятельству, сделалась возможною какая бы то ни было административная деятельность. Установившийся временно порядок вещей заключался в том, что вся деятельность по известной части сосредоточивалась в коллегии, министр же, как сказано в докладе Кочубея, являлся только в качестве главного директора, лишенный при том возможности давать общее направление подведомственной ему частя. «Министр, говорилось в докладе, должен получать от коллегии мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение — сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив и все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, отнимает время и средства обозревать их в совокупности»[23]. Из этих слов, сказанных знатоком тогдашнего положения дел, видно, что министры, но говоря уже о бесполезной трате времени на чисто механическую работу, не имели возможности контролировать вверенные им части, давать им общее направление и единство. Коллегии, помимо уже того, что остались даже с прежним характером делопроизводства, сохранили за собою, как замечено выше, и известную долю самостоятельности.

«Власти министров, говорит Трощинский, впрочем в похвалу этому порядку вещей, положены были уже пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения коллегий, а в необыкновенных должны были являться только посредниками между коллегиями и государем[24]. Очевидно, Трощинский придавал коллегиям совсем иное значение, нежели какое они должны были иметь по мысли правительства, хвалил в них то, что противоречило этой мысли. Министры без права распоряжений очевидно теряли значительную долю своего значения; они являлись стоящими как бы вне коллегий; между теми и другими, не смотря на подчиненность последних первым, не было, однако, никакой органической связи[25]. Если министерства при существовании коллегий теряли значительную долю своего влияния, то то же надо сказать и относительно коллегий, уступивших значительную долю своей самостоятельности в пользу начала единоличного. Несмотря на похвалы такому порядку вещей со стороны старых дельцов, каким был, напр. Трощинский, продолжительное существование этого порядка уже на первых порах было признано невозможным. Правительство ясно должно было видеть, что цель его стремлений не осуществилась и не осуществится, пока министерства и коллегии существуют одновременно; вот почему уже с 1803 года начинается постепенное упразднение коллегий и введение министерского управления на более близких этому понятию началах. Инициатива упразднения коллегий выпала на долю министерства внутренних дел, благодаря, конечно, тому, что в составе этого министерства находился Сперанский. Спустя девять месяцев после учреждения министерства внутренних дел, Кочубей поднес государю всеподданнейший доклад, в котором представил доказательства ненужности коллегий вообще и в министерстве внутренних дел в частности. Приступая к изложению этих доказательств, министр в начале представляет те мотивы, которые заставили Петра Великого ввести коллежское управление; «коллегии учреждены в такое время, сказано было в докладе, когда не было еще точных понятий о системе управления». Из изучения истории коллегий автор доклада выводит следующие заключения: 1) «установление коллегий в начале своем основано было на тогдашнем порядке губернского управления и на степени бывшего в то время просвещения; 2) последующими узаконениями власть коллегий столько ограничена, что ничего почти не могут они решать без сената или без главного директора.... удерживать тот порядок, который в них учрежден для ограничения их власти, когда самая власть уже отнята, нет никакого основания». Таким образом, по мнению автора доклада. порядок производства дел в коллегиях, если даже сам по себе и мог бы до некоторой степени признаваться удовлетворительным, то все же он не соответствовал значению коллегий и потому представлялся бесполезным. Помимо этого, коллегии, по мнению Кочубея, обнаруживали еще следующие недостатки; медленность производства дел, отсутствие правильного и систематического распределения дел, множество ненужных формальностей и недостаток ответственности. Коррективом всего этого должны были являться централизация и единоличное начало. «Никак не должно употреблять, говорил Кочубей, к такому делу два или тря лица, которое может кончить одно с равным успехом, ибо всякое действие излишнее, есть потому самому действие вредное»[26]. Несмотря на сомнительность этих доводов, правительство немедленно привело доклад Кочубея в исполнение и так как он касался непосредственно министерства внутренних дел, то оно и было прежде всего преобразовано; коллегиальные формы в нем исчезли; в том же смысле стали преобразовываться и другие министерства, и коллегии мало по малу стали сходить со сцены.

Не все однако отнеслись сочувственно к уничтожению коллегий; старая партия была этим недовольна. Такт, Трощинский с жаром восстал против их уничтожения, доказывая, что коллегии являлись единственным средством к ограничению произвола администрации. Как ни ясно в Трощинском пристрастие к старому порядку вещей, как ни парадоксальны были некоторые его выводы, надо отдать ему, однако, справедливость в том, что в его записке о коллегиальной форме организации учреждений можно найти много верных мыслей и что недостатки вновь образованных министерств очерчены им также довольно метко. Подробное рассмотрение взглядов Трощинского на коллегиальную и единоличную форму управления представляется, конечно, излишним; но указания Трощинского на недостатки министерского управления после упразднения коллегий, заслуживают внимания. Трощинский писал: 1) «в столице министры присутствовали повсюду и все делали, не быв подчинены никакому наблюдению; 2) в губерниях и уездах все места и лица находились под непосредственным влиянием министров и служившие в разных местах чиновники ничто иное были, как простые орудия воли министров; 3) воля министров и разного рода их канцелярий, действовавших по разным частям управления отдельно и не зависимо друг от друга, не встречали нигде и ни от кого противодействия, разве только когда сии различные воли, соединяясь у губернатора, очевидно сталкивались одна с другою и приводили губернатора в невозможность делать исполнения по разным повелениям друг другу противоречащим и 4) ни в министерских департаментах, ни в зависевших от них губернских и уездных управлениях, не было никакого наблюдения за исполнением законов и министры, не имевшие за собой ни какого надзора, не могли надзирать и сами за своими подчиненными»[27].

Ниже мы увидим, что сам Сперанский, взявший на себя инициативу закрытия коллегий, признавал в преобразованных затем министерствах приблизительно те же недостатки; разница между Трощинским и Сперанским была, однако, в том, что первый видел причину недостатков администрации в упразднении коллегий, между тем как последний в недостаточным проведении министерского начала. Отзывы других дельцов века Екатерины о первых министерствах проникнуты тою же, до некоторой степени, справедливою неприязнью. Так, Державин, не смотря на назначение его министром юстиции, восстал против образовавшегося порядка вещей. Говоря о нежелании прочих министров действовать по инструкциям, он заявляет:[28] «и пошла путаница день ото дня более, и стали сами по себе приходить законы в неуважение день ото дня более; все пошло по прихотливой воле каждого министра, в распоряжения коего никто не должен был вмешиваться и спала с господ министров всякая обузданность, а потому и забота; стали делать что кому захотелось». Таким образом, мы видим, что и Державин говорит о первых министерствах почти то же, что и Трощинский, указывая, главным образом, на их бесконтрольность и отсутствие точных узаконений, определяющих их деятельность.

Фактическия отношения министерств к сенату были также крайне неудовлетворительными. Мы видели, что закон 1802 г. ставить сенат во главе министерств, дает ему право привлекать министров к ответственности и т. д.; на самом деле, сенат не пользовался большим авторитетом и ответственность перед сенатом была призрачною. Причина этого заключалась, между прочим, и в плохом составе самого сената. «Сенат, о котором толковали так много, говорит Ф. Дмитриев, из которого хотели сделать верховного охранителя граждан, не только не мог бдительно смотреть за министрами, но даже не умел поверить ни одного отчета. В сенате не было ни сенаторов, ни делопроизводителей, знающих в подробности государственное управление, особенно же специальные его части; не кому было указывать ошибки министров и отчеты превратились в пустую формальность»[29]. Для поверки этих отчетов вначале была образована даже целая комиссия, которая, однако, потративши целый год времени, не пришла ни к каким результатам. Наконец, в 1803 году сенат лишился важного права делать замечания на указы; ему было объявлено, что это право, данное ему манифестом в 1802 году, могло впредь быть осуществляемо сенатом по отношению лишь к ранее изданным указам и не могло простираться на вновь издаваемые[30]. Вместе с тем самая мысль о сенатском контроле, кажется, совсем почти была оставлена. Зависимость министров от сената была ослаблена, главным образом тем, что министры получили право личных докладов у государя, а также не редко стали получать для себя частные полномочия[31]. В позднейшей записке Сперанского мы находим его мнение об этих неопределенных отношениях министерств к сенату. «Какое место, спрашивал он, в порядке государственных установлений должны были занять министерства? С одной стороны они равнялись сенату, ибо независимо от него управляли и получали высочайшие разрешения. С другой, они были подчинены сенату и по отчетам и по тому, что стояли на той же чреде, где были прежние коллегии и потому, что сенат, яко учреждение правительствующее, оставлен был в своей силе»[32]. Из всего сказанного следует, что первые министерства имели существенные недостатки и не были примирены с другими учреждениями, что, как видим, вполне понималось и современниками. Гораздо большую определенность министерства получили уже во второй период их развития, под непосредственным влиянием гр. Сперанского. К рассмотрению этого второго периода министерств мы и перейдем.

[1] Для ознакомления с личными качествами Александра I см. Ковалевского, граф Блудов и его время; 55-63. Пыпин, Очерки общественного движения при Александре I, 722—768; Русский Архив 1871 г.— Переписка кн. А. Чарторижского с Александром I; Богданович, История царствования Александра I, 1 — 36; Storch, Russland unter Alexander dem Ersten; В. IV, 331-370.

[2] См. его письма к гр. Б. П. Кочубею у Е. Ковалевского, гр. Блудов и его время и письмо к Лагарпу.

[3] Богданович, История царствования имп. Александра, I, V, 188—280.

[4] Богданович. Первая эпоха преобразований Александра I. Вестн. Евр. 1866 г. кн. 3. 158—160.

[5] Ibid. 163-164.

[6] Ibid. р. 164-165.

[7] Сухомлинов. Материалы для истории образования в России.

[8] См. Иконников. Граф Мордвинов.

[9] О Сперанском см. барона М. А. Корфа — Жизнь гр. Сперанского. Ф. Дмитриева. Сперанский. Лонгинова — гр. Сперанский — помещено в Русск. Вест 1859 г. ХХIII. Погодина — Сперанский; в Русск. Архиве 1871 Г. Пыпина — Очерки обществ. движения; и пр.

[10] Богданович, Царствование императора Александра I, т. III, 32—33.

[11] Вестн. Евр. 1877 г. 10, 507—508.

[12] См. ст. Пыпина — Русские отношения Бентама. Помещ. в Вест. Евр. 1869 г. кн. 2 и 4.

[13] Б. Корф. Жизнь гр. Сперанского. I, 107.

[14] Богданович, История; прилож. стр. 84.

[15] П. С. 3. № 20406.

[16] Ibid. ст. I.

[17] Ibid. ст. II.

[18] Мысль о должности товарища министра предложена Новосильцевым и одобрена в неофициальном комитете 11 апреля 1802 г.•

[19] Пол. Соб. Зак. № 20406; ст. XII—XIV. в заседании неофиц. комитета 21 апреля 1802 года предложение относительно предоставления сенату права рассматривать министерские отчеты не было одобрено государем; однако, как видим, положение о том вошло в манифест.

[20] П.С.З. №20406; ст. XV.

[21] П.С.З. № 20406; ст. IX.

[22] Ibid. ст. XVIII и XIX.

[23] П.С.З. № 20852.

[24] Сборник Рус. Ист. Общ. 1868, III; записка Трощинского; стр. 35.

[25] Градовский. Высшая администрация XVII века стр. 276.

[26] П.С.З. № 20852.

[27] Записка Трощинского — Сбор. Рус. Ист. Общ. 1868, III, 43.

[28] Записки Державина стр. 406.

[29] Ф. Дмитриев, «Сперанский» стр. 92 см. также записки Державина; стр. 456, 467.

[30] П. С. 3. № 20676 п. I.

[31] Иконников. гр. Мордвинов, стр. 61.

[32] Архив Калачева 1859 г. III, 43.