45. Возникновение Комитета министров и его история.

Учреждение, носящее название комитета министров, замечательно как по своему происхождению, так и по дальнейшей судьбе. Это одно из тех учреждений, которые, не имея никакой теоретической основы, развивались в силу одной только житейской практики. В самом деле, следя за, судьбой этого установления, нельзя не заметить, что в процессе его развития огромную роль играла случайность, различные исключительные обстоятельства, не имевшие места при правильном и обычном течении государственной жизни. Не имея при первоначальном своем появлении самостоятельного значения, в качестве особого учреждения, комитет министров был ни чем иным, как только особым видом присутствия в учрежденном в 1801 году «непременном совете». Припомним учреждение этого совета и те отношения, в которые стали к нему министры. По учреждению министров 1802 года все министры объявлялись членами совета и последний не иначе мог приступать к решению дел, как в присутствии, по крайней мере, пяти министров. Дела обыкновенные рассматривались и решались в комитете, составленном единственно из министров[1]. Это и есть эмбрион того установления, которому суждено было впоследствии сделаться отдельным самостоятельным органом управления и достигнуть громадного значения и влияния на государственную жизнь. Но однако комитет министров прежде, чем достигнуть такого значения, должен был просуществовать несколько лет в каком-то неопределенном положении, не имея ни прочной организации, ни определенного состава, ни точно обозначенных пределов власти и существуя вообще с какой-то мало выясненной ролью, пока сама жизнь не выдвинула его и не сделала высшим административным установлением; изменения и дополнения, производимые время от времени в комитете, вызывались большею частью случайными обстоятельствами, среди которых главное место занимали отлучки государя из столицы. Даваемые комитету, в виду этих отлучек, инструкции носили первоначально временный характер, но затем и по возвращении государя, нередко оставались в прежней силе. Таким образом, то, что было вызвано экстраординарными обстоятельствами, признавалось целесообразным и для обычных условий государственной жизни. В этом нельзя не видеть отсутствия у рассматриваемого установления какой-либо теоретической подкладки и развития его под влиянием текущих жизненных интересов. Постепенное возвышение комитета начинается с 1805 года, когда и были впервые изданы правила, определявшие его организацию и предметы ведения. На основании этих правил в комитет должны были вноситься: 1) дела, по которым министры обязаны были подносить государю доклады; 2) дела, вносимые в комитет по особому высочайшему повелению и 3) дела, представляемые туда по особому усмотрению министров для разрешения возникших затруднений[2]. В состав комитета входили министры и их товарищи[3]; он не имел особого председателя, но члены комитета председательствовали поочередно каждый в течение четырех заседаний, если в комитете присутствовал государь, то председательство принадлежало ему[4]. Эта организация, данная комитету по случаю отъезда государя на войну, последующими указами была отчасти изменена, отчасти дополняема. Так, уже в 1808 году, по случаю отъезда государя в Эрфрут, комитет министров потерпел некоторые изменения, относившиеся, главным образом, к его составу и делопроизводству; что же касается его компетенции, то она осталась на прежних основаниях, за исключением разве только того, что комитету было вменено в особую обязанность заботиться о продовольствии столицы, отвращать, по мере возможности, недостаток и дороговизну припасов. В виду наиболее успешного достижения дели, состав комитета был пополнен: так, в нем могли присутствовать военный губернатор и обер-полицмейстер[5]. Собрания комитета были обыкновенные и чрезвычайные[6]; в тех и других в заседаниях должны были присутствовать все министры[7]. Правила 1808 года весьма подробно определяют и весь ход делопроизводства в комитете. Вглядываясь в организацию комитета, данную ему правилами 1805 и 1808 годов, нельзя не заметить, что власть его, сравнительно с прежним, малозначащим положением, значительно расширилась. Государь, отправляясь за границу, вверял комитету почти все управление государством. Сюда стало стекаться множество дел, которые вносились не только по повелению государя, но и по личному усмотрению министров и не только в случаях важных, требующих совместного обсуждения их всеми министрами, но и в случаях самых обыкновенных, что делалось министрами просто лишь в видах сложения с себя всякой ответственности. Вот что говорит по этому поводу современник этого порядка вещей граф Мордвинов: «министры, дабы выйти из ответственности, которая могла быть для них тягостною, открыли легчайший к тому способ в самом учреждении комитета министров. Они приняли правилом, продолжает он, вносить в оный на утверждение все дела, до управления их касающиеся, сперва по важнейшим предметам, а наконец, все без изъятия и самые мелочные, дабы никогда и ни за что не отвечать, какие бы последствия от их предположений и представлений ни оказались, ибо важное их действие, будучи разрешено общим сословием министров и утверждено Высочайшею властью, до них лично коснуться не может»[8]. Свидетельство современника и притом такого, каким был гр. Мордвинов, заслуживает, конечно, полного доверия. Комитет действительно сделался средоточием всех дел и, благодаря своей обширной власти, покрывал деятельность отдельных министров и слагал с них ответственность. Хотя ст. 23 правил 1808 года и; уполномочивает министров предпринимать чрезвычайные меры без высочайшего на то разрешения «под собственною ответственностью всех», однако, в чем собственно должна была выражаться эта ответственность и какие могла иметь последствия, закон не говорит, во всяком случае, ответственность комитета, как целой коллегии, была более или менее призрачной. Помимо дел собственно министерских, в комитете рассматривались и дела законодательные, что, как нам кажется, объясняется тем, что комитет первоначально не составлял особого учреждения, но был лишь отделением непременного совета; последний не получил однако надлежащей организации и вообще существовал скорее de jure, чем de facto, ввиду чего комитет и сделался в действительности советом, сосредоточивши в себе не только управление, но и законодательство и функционируя обыкновенно под личным председательством императора[9]; центр тяжести учрежденного в 1801 году непременного совета лежал в его комитете, который в сущности и сделался, как сказано, советом, но советом в прежнем смысле, т.е. в смысле совещательного учреждения при особе монарха без определенной компетенции. Рапорты и доклады сената также поступали в комитет чрез министра юстиции, так что стечение дел действительно было настолько значительно, что комитет, если бы и хотел, то не мог, по недостатку времени, вникать в рассмотрение всех дел с надлежащею внимательностью. Скопление дел служило поводом, с одной стороны, к медленности комитетского производства, с другой заставляло сомневаться в правильности его решений. До чего иногда доходила путаница, можно судить из того, что дела «еще производившиеся в низших или средних местах, по жалобам сторон поступали в комитет министров и получали там окончательные решения»[10]; таким образом нарушались и оскорблялись права других установлений, а вместе с тем, следовательно, и закон, на котором права эти были основаны. Не смотря на все это, власть комитета не только не ослаблялась, во все более и более возрастала; ввиду наступивших внешних событий, комитету все сходило с рук, и все его недостатки оставались незамеченными.

Со вступлением на поприще государственной деятельности Сперанского значение комитета министров должно было измениться. Идея Сперанского при реорганизации высшего управления заключалась в том, чтобы ввести в управление более единства, дать каждой отрасли надлежащее место, т.е. произвести целесообразное разделение всех государственных дел, организовать действительную ответственность должностных лиц и, в конце концов, образовать все управление на непоколебимых основах закона. Как нечто несогласное с этой идеей, существовал комитет министров. В образовании государственного совета 1810 года, а также в общем учреждении министерств о нем говорится только вскользь и нигде не придается какого-либо особого значения. Очевидно, Сперанский вовсе не рассчитывал на продолжительное существование этого учреждения и, по всей вероятности, имел в виду окончательно его уничтожить, как несогласное с основанными им учреждениями и умаляющее в особенности значение сената. По мысли Сперанского, министерства должны были считаться не отдельными установлениями, «но самим правительствующим сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части»[11]. Следовательно сенат, а не комитет министров, должен был сделаться средоточием всех исполнительных дел[12]. Из записки Сперанского, написанной им уже много лет после, видно, как он относился к этому учреждению. «Комитет, говорит он, в сие время сделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее сведение. Между тем ни состав сего места, ни пределы, ни отношения к другим установлениям, не определены никаким гласным учреждением»[13]. Если Сперанский говорил таким образом о комитете министров уже много после того времени, о котором идет речь, то тем более так он должен был думать в период своей организационной деятельности, когда комитет министров действительно вполне обладал всеми указанными Сперанским качествами. Не смотря, однако, на все это, судьба видимо благоприятствовала комитету, и 1812 год, будучи годом удаления Сперанского с поприща государственной деятельности, был в то же время годом еще большего возвышения комитета и превращения его в постоянное учреждение. В 1812 году, по случаю отъезда государя из столицы, комитету министров была присвоена особая власть по делам всех министерств, а вместе с тем дана была организация, в основных своих чертах оставшаяся за ним и до настоящего времени[14].

В «учреждении комитета» была сказано, что, на время высочайшего Его Императорского Величества отсутствия из столицы, комитет министров учреждается с особенною властью по всем делам государственного управления». Из этих слов видно, какова была на этот раз компетенция комитета; все вообще дела государственного управления входили в круг его ведомства. Правда, все эти обширные права даны были комитету только на время отсутствия государя, однако и это уже свидетельствует, какое значение комитет приобрел в глазах правительства. Организация комитета также подверглась значительным изменениям. Важнейшие из них заключались в том, что в нем был назначен постоянный председатель[15], и что в число его членов вошли председатели департаментов государственного совета и некоторые другие лица[16]. На первых порах, т. е. во время отсутствия государя, как известно, председатель комитета был в то же время и председателем государственного совета, а в департаментах последнего, где обыкновенно были особые председатели, на это время было назначено также одно лицо[17]. Следовательно, из государственного совета первоначально в комитете присутствовал только один член. Впоследствии, по миновании военных событий, состав комитета принял, конечно, более нормальный вид. Как бы то ни было, но комитет министров сделался отдельным, самостоятельным учреждением, не смотря на учреждение государственного совета и преобразование министерств. Спрашивается, в какие же отношения стал комитет министров ко всем прочим высшим установлениям: к государственному совету, министерствам, сенату? Нарушало ли его существование основные начала этих установлений или же был найден какой либо исход для примирения их совместного бытия? Отношения одного установления к другому обыкновенно определяются родом дел, поступающих из низшего установления в высшее; следовательно, если учреждения стоят на разных ступенях и допускают, таким образом, между собою элемент подчиненности, определить их отношения не представляется трудным. Другое дело, если установления исключают между собою элемент подчиненности и стоят, следовательно, по силе своей власти, на одной и той же ступени. Такие установления, одинаковые по степени своей власти, должны различаться по характеру своей деятельности или, говоря другими словами, по роду своих функций. Однако, строгого разграничения установлений во функциям законодательной, административной и судебной в рассматриваемый исторический момент в России не существовало, как не существует, этого и в настоящее время; установления, предназначенные, главным образом, для законодательных целей, не исключали из своего круга дел административных и судебных. Это отсутствие строгого разделения в деятельности установлений и является ключом к определению их взаимных отношений. Если рассмотренная нами компетенция комитета министров и была смешанной, то с другой стороны, нельзя не видеть, что дела законодательные и судебные входили в нее только по исключению, в виде побочных занятий комитета, между тем как главную его обязанность составляли дела административные. Говоря о компетенции государственного совета, мы видели, что в круг ее, как по первоначальному учреждению, так и по учреждению 1810 года, входили в числе прочих, также и дела административные или исполнительные; таким образом, эти дела и являются той точкой соприкосновения государственного совета и комитета министров, на основании которой становится возможным определить их взаимные отношения. С учреждением комитета министров большая часть дел административных, рассматривавшихся ранее в государственном совете, перешла в комитет; контроль над органами исполнительной власти также перешел сюда, ввиду того, что министры обязаны были представлять в комитет министров ведомости о решенных и нерешенных делах. Мы однако вовсе не знаем указа, которыми отменялась бы обязанность министров вносить отчеты о делах в государственный совет; если такого указа вовсе не было, то значит de jure право контроля над административными органами принадлежало двум учреждениям — комитету и государственному совету. Но коррективом такого ненормального положения дел явилось то обстоятельство, что члены, входившие в состав государственного совета, были в то же время и членами комитета; министры и председатели департаментов государственного совета, будучи членами последнего, являлись, как известно, и членами комитета; благодаря этому обстоятельству, контроль без труда перешел в комитет, без всяких пререканий последнего с государственным советом. Далее, все внутренние чрезвычайные меры, обсуждение которых на основании 29 ст. «образования государственного совета» было вверено этому последнему, сделались предметом занятий комитета; то же надо сказать и о многих других делах, так что высшие административные вопросы рассматривались как в совете, так и в комитете, хотя на долю первого приходилась из них сравнительно весьма небольшая часть. Нельзя при этом упустить из виду, что компетенция комитета не была определена точно, так что в него поступали дела всякого рода; отсюда определить, что собственно должно было поступать в комитет и что в совет, довольно трудно. Таким образом, из сказанного следует, что в отношениях комитета к государственному совету не было ничего определенного, и что комитет, благодаря именно неопределенности своей компетенции, нарушил некоторые права, присвоенные государственному совету и тем отчасти умалил его значение.

В более определенные отношения к комитету стали министерства; в виду того, что министерства явились органами подчиненного управления, их отношения к комитету определялись не столько родом дел, сколько степенью власти их. Министры обязаны были вносить в комитет все те дела, которые превышали их власть, дела, касавшиеся нескольких министерств и, наконец, все те дела, при решении которых министры встречали какие-либо затруднения. Таким образом, министерства, в качестве центральных органов управления, находили свое средоточие и единство в комитете министров, чем вместе с тем в высшей степени умалялось значение и сената, с давних пор служившего в качестве высшего административно-судебного учреждения.

Узаконениями, изданными в последующие царствования, положение комитета, как в отношении организации, так и компетенции, подвергалось незначительным видоизменениям, так что в основных своих чертах это учреждение является тем же, чем было и при первоначальном своем образовании.

[1] Пол. Собр. Зак. № 20406, стр. ХV.

[2] Полн. Собр. Зак. № 21896; ст. 5.

[3] Ibid .ст. 15.

[4] Ibid .ст. 4.

[5] Пол. Собр. Зак. № 23262. ст. 21. 13 — 14.

[6] Ibid. № 23352 ст. 1—4.

[7] Ibid. № 23362 ст. 6—12.

[8] Иконников. Граф Мордвинов. стр. 544.

[9] Журналы комитета министров т. I. 1802—1810гг. См. также статью проф. Латкина в Юридическом Вестнике 1889 г. т. III. Сентябрь, стр. 89 и след проф. Латкин считает комитет министров отдельным учреждением, с самого его возникновения, с чем едва ли можно согласиться.

[10] Архив Калачева кн. III, 50.

[11] Архив Калачева III, 44.

[12] Пол. Собр. Зак. № 21686 §§ 229-233.

[13] Архив Калачева.

[14] Градовский, Начала русского государственного права. II, 106.

[15] Председателем в комитете был назначен в первый раз генерал-фельдмаршал граф Салтыков.

[16] Полн. Собр. Зак. № 25044. § I. № 25653.

[17] Князь Лопухин.