§ 47. Совет Министров.

Совет министров, по сравнению с комитетом министров, представляет значительные особенности. Он возник в 1861 году, следовательно целым полустолетием позже комитета. В основании образование совета министров лежит определенная идея, между тем как комитет возник и развивался путем чисто практическим. Идея, положенная в основании образование «совета», заключается в установлении общей системы и единства управление[1]. До учреждения «совета» эта идея ни в чем не находила своего осуществление, между тем каждый из министров имел право делать представление непосредственно Государю по многим вопросам, требующим общих соображений. Без существование органа, в котором обсуждались бы вопросы управление, имеющие отношение к различным сферам государственной жизни, носитель верховной власти был очевидно поставлен в затруднительное положение, рискуя утверждать министерские распоряжение, несогласные с другими подобными же распоряжениями. Чтобы предупредить возможность таких случаев и установить единство управление, и был образован совет министров.

Хотя совет министров, по своей организации много напоминает «комитет», так как состоит, подобно последнему, из всех министров и других лиц, по назначению государя, и так как заведывание делами совета возлагается на управляющего делами комитета министров[2], все же организация совета представляет ту существенную особенность, что председателем его является только сам Государь. Закон вовсе не предусматривает случая, когда в совете председательствовало бы какое - либо другое лицо; в ст. 12 учрежд. сов мин. говорится лишь о том, что для ближайшего рассмотрение того или другого вопроса вне Высочайшего присутствия может составляться особое совещательное собрание или комиссия из членов совета или лиц особо для этого назначенных Государем; следовательно, здесь идет речь не о совете, но об особом временном учреждении.

Возлагая председательствование в совете на самого Государя, законодательство наше очевидно придает совету огромное значение; и действительно, по мысли закона, каждая сколько-нибудь важная мера должна предприниматься министрами не иначе, как с Высочайшего разрешение. Но, с другой стороны, возложение на монарха председательствование в каком-либо учреждении имеет и существенные неудобства, ибо таким путем монарх вовлекается в обсуждение вопросов текущего управление, а вместе с тем как бы уравнивается по своей деятельности временно с подчиненными ему должностными лицами. Монарх должен стоять выше всех отдельных мнений и партий; он должен санкционировать представляемые ему акты но собственному усмотрению, утверждая те из них, которые он находит более целесообразными, не вмешиваясь сам в подачу мнений; даваемой им санкции совершенно достаточно для того, чтобы соответствующие постановление получили обязательную силу закона или Высочайшего повеление. Кроме того, те статьи закона (2, 4, 12), которые говорят о присутствовании и председательствовании в совете Государя, заключают в себе то существенное противоречие, что возлагают на монарха как бы публичную обязанность, между тем как обязанности монарха могут покоиться лишь на нравственных или религиозных началах, ибо монарх сам есть источник прав и юридических обязанностей.

Совет министров не имеет точно определенной компетенции; это прямо видно из 7 п. 2 ст. его учреждение, по которой в «совете» обсуждаются между прочим и все дела, внесенные сюда по особым Высочайшим повелением. Тем не менее, закон все же указывает на две категории вопросов, подлежащих обсуждению в «совете»; это во 1) вопросы законодательные и во 2) вопросы управление. В отношении законодательных вопросов в «совет» должны поступать первоначальные предположения, возникающие в министерствах или главных управлениях о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов. По рассмотрении таких предположений в «совете», должен быть составлен законопроект, если конечно постановление «совета» будет в этом смысле; законопроект прежде нежели стать законом должен пройти установленный порядок. Хотя в приведенном сейчас законоположение[3] говорится лишь об отмене или изменении закона уже существующего, но это скорее можно признать недомолвкой закона, так как, по-видимому, нет никакого основания исключать из этого порядка первоначальные предположение об издании совершенно новых законов. Замечательно далее то, что закон не делает в этом отношении никаких ограничений, т.е. следовательно, всякого рода законодательные предположение должны первоначально вноситься в совет министров, а не те только, которые касаются нескольких ведомств. Статья эта, надо думать, имеет более теоретический, нежели практический характер, так как, очевидно, если бы каждое законодательное предположение вносилось в совет, то заседание его должны бы были быть слишком частыми, а это, понятно, сопряжено с большими неудобствами, в виду председательствование в совете самого монарха. Указанное постановление должно быть, кроме того, согласовано с постановлением, содержащимся в ст. 3, где говорится, что дела вносятся в совет министров по особым каждый раз Высочайшим повелением. Разрешение на внесение дел в совет испрашивается непосредственно каждым министром или главноуправляющим. Отсюда следует, что в совете рассматриваются только те первоначальные законодательные предположение, на внесение которых в советь последовало Высочайшее разрешение; таким образом, п. 5 ст. 2 должен быть понимаем в ограничительном смысле.

Рассмотрение первоначальных законодательных предположений в совете министров должно иметь огромное значение, так как оно объединяет законодательную инициативу министров, а вместе с тем влияет и на единство управление. Вопросы управление, впрочем, само собою должны обсуждаться в «совете»; сюда относятся: предположение о тех или других усовершенствованиях в организации управления и сведение, насколько подобного рода усовершенствования осуществлены; вопросы управления общие нескольким ведомствам или, как выражается закон, требующие общего содействия разных ведомств, сведение о важнейших предпринятых министрами мерах для ознакомления с ними других министров или главноуправляющих и, наконец, заключение особых комиссий по поводу рассмотрение министерских отчетов. Таким образом, по смыслу закона, в совете должно рассматриваться не только то, что должно быть предпринято тем или другим министром, но и то, что уже осуществлено; таким путем должно достигаться единство управление по крайней мере по важнейшим отраслям государственной жизни.

Закон определяет и порядок делопроизводства в совете. Заведывание делами совета возлагается на управляющего делами комитета министров. Назначение дел к докладу зависит от Государя; самый доклад производится непосредственно министрами. Высочайшая резолюция по делу пишется соответствующими министрами на докладах; если же резолюция представляется сложной, то проект ее заготовляется заведующим делами совета и затем представляется на утверждение Государя. Исполнение по резолюциям производится также соответствующими министрами тем порядком, каким исполняются Высочайшие повеление, последовавшие по личным всеподданнейшим докладам[4].

Из сказанного следует, что деятельность совета имеет, сравнительно с другими государственными учреждениями, особый характер. Постановление совета, как таковые, не объявляются публично, а остаются при делах совета, а копии с них препровождаются к соответствующим министрам для объявление их в качестве Высочайшим повелений; но и это относятся лишь до вопросов административных, решенных в совете по существу; что же касается вопросов законодательных, то в отношении их постановление совета министров могут состоять лишь в разрешении или неразрешении составить в известном смысле законопроект; следовательно, по такого рода вопросам хотя и постановляются резолюции, но эти последние не носят характера Высочайших повелений в собственном смысле слова, ибо и не могут быть исполняемы тем же путем, каким исполняются другие Высочайшие повеление. Все дело сводится здесь лишь к тому, что тот или другой министр должен составить законопроект сообразно с состоявшейся резолюцией совета министров и внести его на рассмотрение государственного совета; и уже впоследствии результатом всего этого может быть издание или закона, или Высочайшего повеления. Вот почему в собрании узаконений и распоряжений правительства мы вовсе не находим постановлений совета министров.

Хотя совет министров и является, подобно государственному совету и комитету министров, органом верховного управление, однако он занимает совершенно особенное положение. Государственный совет — это орган верховного управление по делам преимущественно законодательным, комитет министров — орган верховного управление по делам административным; совет же министров, хотя и имеет в сфере своей компетенции как законодательные, так и административные вопросы, но компетенция эта не самостоятельна, так как совет одобряет или не одобряет предпринятие тех или других законодательных или административных мер, ничего не решая сам по существу. Ст. 2. учрежд. сов. мин. прямо говорит, что дела поступают в совет министров на предварительное рассмотрение, стало быть, предполагается еще окончательное их рассмотрение и решение. Исключение отсюда представляют те меры, требующие общего содействия разных ведомств и управлений, которые по существу своему не подлежат рассмотрению других высших государственных установлений[5]. Хотя выражение «предварительное рассмотрение» относится и к этого рода делам, но если они ее подлежат рассмотрению других высших установлений, то очевидно такое предварительное рассмотрение будет в то же время и окончательным; по этого рода делам и издаются объявляемые министрами Высочайшие повеление. Но, спрашивается, какого же рода дела сюда относятся? Дела текущие, по которым нужно общее соображение или содействие разных ведомств, рассматриваются в комитете министров[6]; следовательно, в совет министров поступают на рассмотрение лишь какие-либо чрезвычайные вопросы, в решении которых в то же время заинтересовано несколько ведомств. Таким путем до некоторой степени возможно разграничить по административным вопросам компетенцию совета и комитета министров, хотя строгую грань провести нельзя, так как в совет, между прочим, поступают дела и по особым повелением представителя верховной власти[7], т.е. могут быть внесены и такие дела, которые, по обычному порядку, рассматриваются в комитете министров.

Из всего сказанного о совете министров следует вывести то заключение, что это по преимуществу орган верховного управление в смысле личного совета государя по делам законодательства и управление, ради достижения в том и другом отношении наибольшего единства.

Совет министров в России в общем имеет, таким образом, такое же значение, какое имеют подобного рода учреждение и в Западной Европе. Единство управление и законодательства одинаково необходимо в каждом государстве, какова бы ни была его форма правление; но само собою разумеется, что в конституционных государствах органы, стремящиеся к достижению такого единства, не могут быть совершенно одинаковы с такими же органами в абсолютных государствах; хотя в обоих случаях советы министров являются обыкновенно советами при главе государства, но в абсолютных государствах они носят характер более личных советов, между тем как в конституционных они имеют более официальное значение и терпят на себе воздействие со стороны субъекта верховной власти, который здесь не тождествен с главою государства. Какова бы ни была однако эта разница. в европейских государствах сознается необходимость в существовании органа, объединяющего, по крайней мере, в наиболее важных отношениях, и хотя бы только до некоторой степени, законодательную и административную деятельность в государстве.

Так, во Франции еще по конституциям 1814 и 1830гг. существовал совет, состоявший из министров и обсуждавший вопросы, касавшиеся общей политики страны и все другие наиболее важные вопросы. Учреждение это было принято и конституцией 1870 года и существует во Франции до настоящего времени. Председательствует в совете министров исключительно президент республики; правда, звание президента совета возлагается на министра, формирующего кабинет, но все заседание министров под председательством этого президента не носят названий заседаний совета министров, но лишь совета кабинета (conseil de cabinet)[8].

В Австрии совет министров, состоящий из всех министров под председательством императора или другого лица, имеет главной своей задачей достижение единства правительственной политики. Наиболее важные распоряжение, в силу самой конституции, должны быть подписаны всеми министрами; сюда относятся, напр. исключительные распоряжения (Nothgesetze), приостановление силы статей основных законов, определяющих общие права граждан и проч.[9] В Венгрии все министры образуют из себя кабинет, под председательством министра президента; последний пользуется большими правами[10].

В Пруссии совет министров носит название государственного министерства (Staatsministerium), в котором управление отдельных министерств объединяется. Еще закон 1814 года определил значение совета, как учреждения, в котором должны обсуждаться вопросы управления общие нескольким министерствам и требующие поэтому совместного обсуждения; а закон 1817 года вменяет каждому министру в обязанность время от времени доставлять в совет сведение об общем ходе управления во вверенной ему части. В особенности в совете должны обсуждаться: все проекты новых законов и изменения законов существующих, имеющих общий интерес или что-либо изменяющих в конституции; вопросы, вызывающие у министров разногласие; кроме того, к числу важных прав совета относится здесь сознание палаты в случае необходимости учреждения регентства и даже управление государством до учреждения регентства; издание распоряжений, имеющих силу закона (Verordnungen mit provisorischer Gesetzeskraft), объявление осадного положения во время восстаний и приостановление силы некоторых статей законов и многие другие вопросы[11].

В Баварии все министры образуют из себя совет министров в качестве совещательного органа при особе монарха; председательствует в совете министр по назначению короля[12].

В Вюртемберге государственное министерство представляет из себя высшее и непосредственно подчиненное королю совещательное учреждение, в состав которого, под председательством короля или назначенного им министра, входят все министры. В сферу компетенции совета входят: все представления министров, касающиеся общих дел т.е. таких, которые относятся до государственного устройства, организации учреждений, административного деления территории, государственного управления вообще, предметы законодательства и распоряжений, поскольку идет речь об их изменении или аутентическом толковании; предметы, предложенные совету для обсуждения королем, и другие. Надо однако заметить, что совет лишь в очень редких случаях сам издает постановления; обыкновенно же распоряжения, обсужденные в государственном министерстве, подписываются соответствующими министрами, на которых лежит и вся ответственность за такие распоряжения[13].

В Великом Герцогстве Люксембурге все дела, подлежащие решению короля или касающиеся нескольких ведомств, обсуждаются в совете министров. Впрочем здесь же обсуждаются и решаются на основании специальных законов весьма многие другие дела, так что совет министров в Люксембурге отчасти напоминает наши совет и комитет министров взятые вместе[14].

В Бельгии также существует совет министров, хотя в качестве самостоятельного органа управление он выступает очень редко[15].

В Испании все министры в совокупности образуют совет министров (Consejo de Ministros), в котором обсуждаются все важнейшие вопросы управление и назначаются различного рода должностные лица[16].

То же надо сказать и относительно Португалии, где министерство во всем его целом ведает важнейшие общие вопросы государственной жизни, те вопросы, которые входят в область компетенции главы исполнительной власти. Сюда, между прочим, относятся: созвание кортесов, назначение должностных лиц, дела международные, объявление войны и заключение мира, хотя об этом должно быть доводимо до сведение кортесов; раздача разного рода знаков отличия и почетных званий; наконец забота о внутренней и внешней безопасности государства[17].

В Скандинавских государствах не существует собственно совета министров, но государственный совет как Швеции, так и Норвегии играет в то же время роль королевского совета в том именно смысле, в каком такую роль играет совет министров в других государствах. Все важнейшие распоряжения королевской власти, за исключением дипломатических и военных дел, должны обсуждаться в государственном совете[18].

В Италия существует особый совет министров, под председательством особого президента, пользующегося, в качестве главы кабинета, большими полномочиями. К числу вопросов, рассматриваемых советом, между прочим, относятся: вопросы высшего управление, законопроекты, проекты договоров с иностранными государствами, проекты важнейших распоряжений, петиции, передаваемые на рассмотрение совета парламентом, назначение должностных лиц и другие вопросы[19].

В Дании важнейшие государственные мероприятия обсуждаются в государственном совете, но король в отдельных случаях может внести тот или другой вопрос на обсуждение в совет министров, состоящий из всех министров под председательством особого назначенного королем президента совета. Совет имеет исключительно совещательный характер; кроме того, в действительности совет министров собирается только в очень редких, исключительных случаях. Гораздо большее практическое значение имеют министерские конференции для предварительного обсуждение различных вопросов управление, но эти конференции не носят официального характера[20].

Таким образом, хотя в различных государствах совет министров и представляет свои особенности, в отношении официального своего характера, степени власти и компетенции, все же отличительной его чертой всюду служит то, что это совещательный орган при главе государства, имеющий назначение подавать мнение по важнейшим вопросам законодательства и управление, в видах, главным образом, объединение того и другого. Совет министров в России в этом отношении не представляет исключение.

[1] Пол. Собр. Зак. № 37619.

[2] Учр. Сов. Мин. ст. 7.

[3] Ibid. ст. 2 п.3.

[4] Ibid. ст. 7-11.

[5] II. 4. ст. 2. Учрежд. Сов. Мин.

[6] Учрежд. Комит. Мин. ст. 24.

[7] Учрежд. Срв. Мин. ст. 2 п. 7.

[8] Simonet. Traite elementaire de droit public. p. 127. Ср. M. Hauriou Precis de droit administrative. 1892. p. 254.

[9] Ulbrich, Das Staatsrecht der Osterreichisch-Ungarischen Monarchie. S. 64.

[10] Ibid. S. 154.

[11] Schulze, Das Staatsrecht des Konigreichs Preussen. S. 71-72.

[12] Seydel, Das Staatsrecht des Konigreichs Bayern. 1888. S. 79.

[13] Gaupp, Das Staatsrecht des Konigreichs Wurttemberg. S. 74-75.

[14] Eischen, Das Staatsrecht des Grossherzogthums Luxemburg. S. 117-118.

[15] Vauthier, Das Staatsrecht des Konigreichs Belgien. S. 50.

[16] Tarres Campos, Das Staatsrecht des Konigreichs Spanien. S. 42.

[17] Tovares de Medeiros, Portugesisches Staatsrecht. S. 38.

[18] Aschehoug, Das Staatsrecht der vereinigten Konigreiche Schweden und Norwegen. S. 35 и 125.

[19] Brusa, Das Staatsrecht des Konidreichs Italien. S. 197 u. flg.

[20] Goos und Hansen, Das Staatsrecht des Konigreichs Danemark. S. 46.