§ 46. Комитет министров по действующему законодательству.

Организация комитета министров по действующему праву остается в общем в том же виде, какой она имела при первоначальном образовании комитета, т. е. в состав комитета входят, под председательством лица, назначенного для этой цели Императором, министры и другие главноуправляющие отдельными частями и председатели департаментов государственного совета. В заседания комитета, по его собственному усмотрению, могут быть приглашаемы и другие лица; по Высочайшему же повелению могут быть назначаемы членами комитета и лица, не принадлежащие к вышеуказанным категориям[1]. Что касается компетенции этого учреждения, то она подверглась весьма значительной регламентации. Все вопросы, подлежащие рассмотрению комитета министров, наш закон делит на два разряда: 1) дела текущие, 2) дела, которые по самому их свойству возложены законом на комитет министров. Ввиду того, что комитет министров является органом верховного управления, можно было бы предполагать, что из текущих дел ведению комитета будут подлежать только те, решение которых превышает степень данной министрам власти, т.е. главным образом, те вопросы текущего управления, для решения которых в законодательстве не оказывается достаточно определенных указаний или же и вовсе нет никаких указаний. В действительности же мы видим, что кроме только что указанной категории дел, ведению комитета подлежат также те текущие дела управления, по которым требуется соглашение между различными министерствами по связи вопросов или по разрешению которых какой-либо министр встретит сомнение. Очевидно, вопросы двух последних категорий, по своему существу, не относятся к области верховного управления, так как относительно их могут существовать прямые указания закона и соглашение между различными министрами может быть достигнуто без непосредственного участия представителя верховной власти; в тех же случаях, когда такого соглашения министрам не удалось бы достигнуть, а равно и в тех, когда они встретили бы какое-либо сомнение в решении и исполнении дела, указания могли бы даваться сенатом, как высшим органом подчиненного управления и хранителем законов. Но если, тем не менее, рассмотрение означенных вопросов поступает в комитет министров, то это значит, что последнее учреждение есть не исключительно орган верховного управления, и что многие его решения вовсе не требуют Высочайшего утверждения. Это между прочим подтверждается ст. 60 учр. ком. мин., ограничивающею ст. 59. по которой «никакое заключение комитета не приводится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено Государем Императором и не удостоено Высочайшего утверждения». Ст. 59 устанавливает общий порядок, ст. же 60 говорит об изъятиях из этого порядка, в силу которых на усмотрение Государя не поступают те дела, окончательное решение по которым предоставлено самому комитету; но какие собственно дела комитет ведает самостоятельно, об этом закон вовсе ничего не говорит. Руководствуясь ст. 24 учр. комит. мин. можно предположить, что сюда между прочим относятся дела, требующие соглашения между различными министерствами и дела, возбуждающие в министрах сомнения.

В сферу компетенции комитета министров, на основании 2 п. ст. 23, входят также дела, которые по самому закону должны подлежать его рассмотрению. В виду того, что ст. 26 учр. комит. мин., в которой перечислены все такого рода дела, составилась путем чисто практическим, довольно трудно эти дела классифицировать и отыскать основания, по которым они должны рассматриваться именно в этом учреждении. Делая попытку классификации этих дел, мы находим, что сюда относятся следующие: 1) вопросы полиции безопасности — общее спокойствие и всякие чрезвычайные происшествия; представления министра внутренних дел о воспрещении выпуска в свет освобожденных от предварительной цензуры изданий и дела о воспрещении сообществ; 2) вопросы полиции благосостояния: народное продовольствие, постройка железных дорог, утверждение постановлений центрального съезда пароходчиков и судовладельцев, которые министерство путей сообщения признает полезным сделать общеобязательными; сюда же следует отнести рассмотрение уставов компаний на акциях, когда ими не испрашиваются особые преимущества или привилегии; при рассмотрении этих уставов комитет, таким образом, имеет дело с вопросом о развитии промышленности; содействие развитию религиозного просвещения народа выражается в рассмотрении вопросов по делам раскола и по делам Православного Миссионерского Общества; 3) вопросы финансового управления: дела об изменении назначения пожертвованных имуществ или капиталов и представления министров и главноуправляющих о наиболее крупных пожертвованиях; об отдаче в аренду казенных имуществ и установление на каждое трехлетие таксы за убиваемый у гуртовщиков зачумленный рогатый скот; 4) вопросы военного управления: дела требующие соглашения различных ведомств или предполагающие какие-либо изменения в гражданском управлении; установление размера вознаграждения за лошадей, поставляемых для комплектования войск на случай войны; составление списка должностей, освобождающих от призыва в действительную службу из запасов армии и флота; 5) вопросы по службе чиновников: представления министров о наградах за отличие по службе или вне службы, дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это превышает власть министров; 6) вопросы дисциплинарного характера: выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям министров и определениям правительствующего сената; 7) вопросы общей администрации — установление штатов временных учреждений, образованных на определенный срок, рассмотрение представлений министров об отклонении ходатайств губернских земских собраний и установление порядка и срока представления, а равно и формы, ежегодных всеподданнейших губернаторских отчетов.

Большинство вышеприведенных вопросов поступает в комитет министров в том только случае, когда они не могут быть разрешены силою существующих законов подчиненными установлениями и лишь некоторые из них зависят всецело и непосредственно от комитета, так, выговоры губернаторам и губернским правлениям, установление такс за убиваемый скот, определение размера вознаграждения за лошадей для комплектования войск, утверждение уставов компаний на акции и др., — все это вопросы, разрешение которых всецело зависит от комитета; но, напр., дела касающиеся общего спокойствия и безопасности, дела продовольственные, дела по расколу и проч. составляют предмет ведомства не только комитета министров, но и других установлений и поступают в комитет в том только случае, когда власть органов подчиненного управления окажется недостаточной для решения этих вопросов.

Нельзя, далее, не признать, что все вышеозначенные предметы ведомства комитета министров являются лишь такими предметами, на которые закон в особенности обращает внимание комитета, и что этими предметами отнюдь не ограничивается компетенция комитета, так как на основании п. 3, ст. 24, в комитет поступают вообще все дела, разрешение которых превышает пределы министерской власти, и которые требуют Высочайшей санкции; а такой санкции могут требовать только предметы, на разрешение которых нет прямых указаний в законе. По некоторым предметам ведомства компетенцию комитета министров не легко разграничить от компетенции государственного совета: так, п. 1, ст. 26 учр. ком. мин. говорит, что в комитете рассматриваются «дела, относящиеся до общего спокойствия, и безопасности, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному происшествию", а п. 5 ст. 23 учр. госуд. сов. общие внутренние меры в чрезвычайных случаях относит к компетенции государственного совета; нисколько не помогает делу и ст. 24 учр. гос. сов., по которой из ведомства государственного совета, определенного ст. 23-й, изъемлются дела, подлежащие соображениям комитета министров; очевидно, эти изъятия не безусловны, ибо в таком случае не зачем было бы одни и те же категории дел вносить в область компетенции двух различных учреждений; закон не дает однако никакой руководящей нити для определения тех случаев, когда те или другие чрезвычайные внутренние меры рассматриваются не в государственном совете, но в комитете министров. Таким образом, в данном случае решающее значение имеет не закон, но сама практика.

Что касается порядка деятельности комитета министров, то закон прежде всего устанавливает правило, что «никакое дело не вступает в комитет иначе, как по представлением министерств и главных управлений, или по особому Высочайшему Повелению»[2]. Весьма подробно закон регламентирует также характер и форму записок, представляемых в комитет министрами. Делопроизводство комитета возложено на особого управляющего делами комитета[3]: Какой-либо исполнительной власти комитет не имеет, исполнение же его постановлений возлагается на министров или главноуправляющих, к ведомству которых дела относятся[4]. Если же дело поступило в комитет по особому Высочайшему повелению, то исполнение его производится указами, препровождаемыми министрам[5]. Все решение комитета, в видах их исполнение, изготовляются в установленной форме в канцелярии комитета, которая, подобно тому как и канцелярия государственного совета, делится на отделение, подчиненные особым начальникам. Журналы комитета министров представляются в подлинниках на утверждение Императора[6].

[1] Учр. Комит. Мин. изд. 1892 ст. 14—17.

[2] Учр. Комит. Мин. ст. 30.

[3] Ibid. ст. 40 и 66.

[4] Ibid. ст. 61.

[5] [6] Ibid. ст. 97.