§ 48. Сенат при Петре Великом.

Сенат[1] учрежден в России при Петре Великом в 1711 году, по образцу подобного же учреждение, существовавшего в Швеции. Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управление. Посредством такого учреждение, основанного на чисто коллегиальном начале, он думал достичь: во 1) единства во всем управлении и во 2) положить конец всем злоупотреблением должностных лиц.

Уезжая в 1711 году за границу, Петр Великий поручил все управление не «боярской думе», как это делалось прежде, а вновь установленному им учреждению — сенату. На него был возложен: высший надзор в делах суда, финансов и администрации; главнейшей его обязанностью было сделано наблюдение за точным и единообразным исполнением закона. Впоследствии, путем самой практики, круг ведомства сената расширился до чрезвычайных размеров. Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении, куда бы ни простирались власть и деятельность сената. Ему подчинялись все учреждение и лица в государстве: духовные и светские, военные и гражданские, высшие и низшие. Ему принадлежала власть административная, судебная и отчасти даже законодательная; одним словом, Петр В., благодаря в особенности тому, что ему часто приходилось отлучаться из государства, а с другой стороны желая, чтобы вследствие этого в государственном управлении не было никаких остановок, снабдил сенат такой властью, какой не имело ни одно учреждение ни до, ни после него. По отношению к законодательной функции сенат был по истине чем-то своеобразным и исключительным. Он не только имел право составлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своей собственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя; конечно, право это было временно и обусловливалось тогдашними исключительными обстоятельствами; при том же сенат в своей законодательной деятельности являлся ответственным пред монархом. Что касается участия сената в законодательной деятельности носителя верховной власти, проявлявшегося в составлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало сенату постоянно при жизни Петра, было явлением вполне нормальным и не обусловливалось никакими исключительными обстоятельствами.

Если компетенция сената простиралась на все вообще государственное управление, то его судебное значение уже и при Петре В. определилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по делам обыкновенным. Однако, по крайней мере в первое время, решение сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на решение сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть». Это запрещение однако не распространялось на всякого рода жалобы; так, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.

Наконец, административная деятельность сената была крайне разнообразна; так, по отношению к военным делам на сенате лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, замещать происшедшую в войсках убыль, снабжать армию всеми необходимыми припасами и даже делать распоряжение чисто военного характера. С учреждением коллегий круг ведомства сената в военных делах несколько сузился. В финансовом отношении на сенат возлагалось заведывание приходами и расходами государства; он имел в этой сфере не только контролирующее значение, но мог самостоятельно распоряжаться государственной казной. Кроме изыскание источников государственных доходов и распоряжение последними, сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, на нем же лежала забота о чеканке монеты. С учреждением коллегий и в этой сфере вся масса мелких дел перешла из сената в эти учреждение. Помимо дел военных и финансовых сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройстве городов, народном продовольствии, народном образовании, о создании условий безопасности жизни я собственности всех и каждого и многое другое.

В состав сената первоначально входили девять высших сановников и президенты учрежденных коллегий. Участие последних в делах сената хотя и казалось Петру чрезвычайно неудобным, в виду того, что президенты коллегий не редко становились судьями в своих собственных делах, переносимых из коллегий в сенат, но вследствие недостатка подходящих лиц для образования состава сената, Петр на время должен был примириться с этим злом; но уже указом 27 апреля 1722 года президенты коллегий были лишены звание сенаторов, за исключением президентов двух воинских коллегий — морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии. Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Что касается прав сенаторов, то разве только в отношении суда они пользовались привилегией быть судимыми равными себе, т.е. в сенате же, или же в суде чрезвычайном, так называемом «вышнем»; во всех же прочих отношениях они приравнивались к обыкновенным должностным лицам. Кроме собственно сенаторов в сенате находилось еще довольно значительное количество лиц, облеченных, специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенате находилось по два комиссара; цель учреждение этой должности заключалась в установлении наиболее легкого сношения с губерниями, поэтому комиссары должны были иметь все необходимые сведения относительно своей губернии. На них возлагалось также иногда и наблюдение за исполнением указов, посылаемых в губернии. С учреждением коллегий комиссары теряют свое значение, хотя и продолжают еще существовать.

На обязанностях обер-фискала, а с 1723 года генерал-фискала, лежало наблюдение за правильным отправлением всех служебных обязанностей должностными лицами, а главным образом, наблюдение за казенными интересами и их охрана. Обер-фискалу были подчинены провинциал-фискалы, которые в свою очередь имели своих фискалов. Вообще надо сказать, что не было ни одного ведомства, ни одной инстанции, ни одного присутственного места, где бы не было фискала. Подобное печальное явление можно объяснить только обстоятельствами того времени, той массой злоупотреблений в чиновничьем мире, с которой пришлось бороться Петру. Первоначально фискалы были освобождены даже от всякой ответственности, что, понятно, должно было привести к другой крайности: сами фискалы, взятые из той же среды, не замедлили воспользоваться своей безответственностью и запятнали свою и без того уже неблаговидную деятельность неслыханными злоупотреблениями. Это привело к преобразованию института фискалов и к установлению их ответственности. С учреждением должности генерал-прокурора и прокуроров фискалы оттесняются на задний план, пока наконец окончательно, в силу своей ненужности, не были упразднены.

При сенате состояли, далее, как сказано, генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат из коллегий, а также дел по жалобам на коллегии я их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев, а впоследствии на него были возложены и другие обязанности. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; на его же обязанности лежало иметь наготове достаточное число запасных дворян на случай требование со стороны сената.

Наконец, одной из самых важных по своему значению должностей в сенате является должность генерал-прокурора. К учреждению этой должности привело Петра стремление образовать прочный орган контроля за производством дел в сенате. Институт прокуратуры развился однако постепенно. Надзор за производством дел в сенате переходил от одного должностного лица к другому: так, первоначально для этой цели была образована должность генерал ревизора; от него обязанности надзора перешли к обер-секретарю сенатской канцелярии, затем к штаб-офицерам гвардии, и уже в конце концов явился прочно затем установившийся институт прокуратуры. Должность генерал - прокурора была образована на более рациональных основах, нежели на каких покоились прежние органы контроля. Генерал-прокурор получил гораздо более прав, нежели его предшественники, а также и несравненно более средств быть истинным органом контроля и не только в отношении сената, но и всех присутственных жест империи. В сенате он был главным начальником канцелярии, благодаря чему получил возможность знакомиться со всем ходом производства дел, чего не имели прежние органы контроля Генерал-прокурор являлся кроме того активным членом сената; его деятельность не ограничивалась только одним наблюдением, он не был только одним «оком государевым», но являлся в то же время и «стряпчим о государевых делах», в силу чего принимал не редко деятельное участие в решении дел, должен был направлять всякое дело так, чтобы оно не могло привести какого-либо вреда государству. Власть генерал-прокурора простиралась, как сказано, и на все низшие учреждение империи; для ее осуществление под его непосредственным ведомством находились учрежденные при коллегиях и надворных судах прокуроры, имевшие в отношении установлений, при которых состояли, те же права, какие генерал-прокурор имел в отношении сената. Кроме прокуроров под начальством генерал-прокурора находился в качестве его помощника обер-прокурор.

Таким образом, должность генерал - прокурора являлась элементом, связующим сенат — с одной стороны с государем, с другой с низшими учреждениями. Нельзя, кроме того, не признать, что в лице генерал-прокурора Петр отчасти возвратился к прежнему личному началу в управлении, против которого он именно и боролся, но которое было слишком живуче и слишком укоренилось в русской жизни, чтобы так скоро и внезапно исчезнуть. Впрочем, по мысли Петра, генерал-прокурор должен был являться необходимым элементом сената, вне которого утрачивалось всякое его значение. Вследствие этого сенат, как высшее государственное учреждение, являвшееся самым полным выражением начала коллегиального, и генерал-прокурор, представлявший собою личное начало, не были один другому противоположны, но напротив как бы дополняли один другого. Контроль за всем управлением есть дело коллегиального сената; наблюдение, чтобы ничто не было упущено, чтобы устранены были зловредные факторы, и чтобы вся деятельность установлений и должностных лиц направлялась к одной цели — дело генерал-прокурора, как представителя личного начала. Поэтому нельзя не согласиться с Петровским, что «с генерал - прокурором сенат стал совершеннее, его власть могущественнее, действительнее. Генерал-прокурор с прокурорами дали ему целую массу сведений, дотоле пропадавших, неведомых, возбудили сильнее его деятельность, он стал энергичнее, силы его как будто сконцентрировались. Генерал-прокурор и сенат слились в одно целое и история связала их одною участью: время высокого положения генерал прокурора есть вместе с тем время процветания, наибольшей энергии и деятельности самого сената, время упадка генерал-прокуроров при ближайших преемниках Петра — время унижения сената, и наконец, когда генерал-прокурор превратился в министра юстиции, то и сенат сделался почти только судебным местом».

Сенатское делопроизводство при Петре было организовано на следующих основаниях: все дела, поступавшие в сенат, шли прежде всего к обер-секретарю, от которого они или переносились прямо для решение в собрание сената, это именно в том случае, когда дело было не сложно и не требовало предварительных справок, или же поступало в стол к подъячим для наведения справок. В собрании дела докладывались обер-секретарем, а генерал-прокурор контролировал следовавшие затем подачу мнений и прение. Решение постановлялись по большинству голосов; если практиковался и единогласный способ решение, то весьма не долго, именно со времени основание сената и до 1714 года, следовательно не более трех лет. Указ 1714 года повелевает затем по всем делам вести протоколы заседаний, чтобы было видно, что и как происходит в заседаниях, и чтобы тем самым заставить сенаторов относиться к делам осмотрительно и добросовестно. Требовалось далее, чтобы в решении дел участвовали непременно все сенаторы; не явившиеся в заседание без объяснение причин или хотя и по болезни, но без уведомление о том, должны были уплачивать штраф по 50 рублей в сутки.

Сенатская канцелярия с обер-секретарем во главе разделялась на четыре стола: секретный, приказный, губернский и разрядный. Дела высшего государственного управления, в особенности подлежащие тайне, сосредоточивались в столе секретном, хотя здесь же ведались и некоторые другие дела, отчасти финансовые, отчасти по внешним сношением. В приказном столе велись дела текущего государственного управление, требовавшие особого рассмотрение и разрешение сената. Губернский стол заведовал делами губерний, за исключением Московской, ведавшейся в столе приказном. Разрядный стол подобно прежнему «разряду» рассматривал дела, относившиеся к служилому сословию. Существовал еще так называемый фискальный стол, в ведении которого сосредоточивались дела по доносам фискалов и на фискалов. Такое распределение дел по столам не оставалось однако чем-либо постоянным, но подвергалось более или менее частым модификациям и перемещениям дел из одного стола в другой.

Припоминая все сказанное о сенате при Петре Великом, мы приходим к выводу, что он явился высшим государственным установлением, действующим как в сфере верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо более личными советами при особе монарха, нежели действительными государственными органами, то сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысле этого слова. Состав «думы» был более аристократическим, нежели состав сената, так как первая была таким именно учреждением, в котором воплощалось государственное значение аристократии, и положением которого характеризовались отношение между представителем верховной власти и высшим классом; сенат явился вполне монархическим учреждением, не связанным с аристократией никакими нитями; если же в его состав и входили представители высшего класса, древних боярских фамилий, то не на основании освященного веками обычая, но лишь исключительно по личному усмотрению монарха, и не как представители рода, но как равные с другими члены коллегиального учреждение; наравне с ними в сенате были и лица не отличавшиеся древностью своего рода. Сенат впервые явился установлением с определенным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда. До учреждения сената не было в государстве высшего органа контроля за всеми установлениями и должностными лицами, который вместе с тем являлся бы блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность действовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на все части управление. С учреждением сената полагается основание единству государственного управление, и становится на более прочный базис ответственность администрации. Но высшее управление при Петре не было еще в достаточной степени дифференцировано, поэтому один и тот же орган действует и в сфере верховного, и в сфере подчиненного управления. Сенат при Петре В. сосредоточивал в себе все то, что гораздо позднее было распределено между различными органами — государственным советом, комитетом министров и сенатом. Самое разграничение между верховным и подчиненным управлением при Петре далеко не представлялось в том виде, как это определилось впоследствии, ввиду того, что и сам Петр не только был монархом и главою государства, но в то же время и одним из самых деятельных администраторов, создавших себе в лице сената помощника по всем делам государственного управление. На сколько вновь образованное учреждение соответствовало действительным потребностям государственной жизни, показывает то, что оно существует и до настоящего времени с теми же главными задачами — быть органом контроля за всей администрацией, хранителем законов и блюстителем правосудия. Прочность и устойчивость, а равно и целесообразность этого учреждения вполне подтверждаются также и тем, что сенату приходилось переживать трудные времена, когда на поверхность государственной жизни выступали старые начала московского управление, когда сенату приходилось вести неравную борьбу, из которой в конце концов он все же вышел победителем. Борьба эта началась непосредственно после смерти Петра Великого.

[1] Петровский, О Сенате в царствование Петра Великого. 1875.