§ 38. Советы при особе монарха в России.

В России, подобно тому как и в других государствах, с давних пор, при особе государя состояли учреждения, цель которых заключалась в подаче государю мнений по важнейшим государственным вопросам. Но как положение власти в разные периоды существования русского государства было не одинаковым, то сообразно с этим различно было и положение учреждений, стоявших при особе государя. Так, в древний удельно-вечевой период в качестве такого учреждения функционировала дружина княжеская, превратившаяся впоследствии в боярскую думу; дружина, как и дума, не были исключительно совещательными установлениями; они пользовались политическим влиянием, служа в то же время факторами, значительно ограничивавшими княжескую власть. Дружина, как и боярская дума, решала разнообразные дела государственного управления вместе с князем, и согласие ее в этом случае было необходимо; иногда князья даже уступали требованиям дружины. Боярская дума, а впоследствии царская, постепенно теряет свое политическое значение, нисходя на степень совещательного учреждения; это объясняется постепенным, но непрерывным ростом монархической власти и установлением самодержавия. При нормальном течении государственной жизни боярская и царская дума московского периода были учреждениями совещательными, наряду с которыми выслушивались нередко и мнения земских соборов, как представителей страны. Но всякий раз как организация государственной власти в России переживала какой-либо кризис, политическое значение думы вновь проявлялось, характеризуясь иногда олигархическими притязаниями. Это обстоятельство не должно казаться странным ввиду того, что в состав думы входили наиболее древние и знатные боярские роды, памятовавшие еще о своем прежнем политическом влиянии; с упрочением самодержавной государственной власти и политическая роль думы заканчивалась; она вновь становилась учреждением только совещательным. С Петра Великого на сцену выступает сенат, как установление до некоторой степени уже самостоятельное и имеющее определенную компетенцию, хотя в делах внешнего государственного управления носившее все же совещательный характер. Но преемники Петра, недовольные самостоятельностью сената и его в высшей степени официальным характером, продолжают окружать себя советами помимо сената. Так, уже вскоре по смерти Императора Петра, был образован верховный тайный совет, куда и перешли из сената все важнейшие правительственные дела. Совет этот был, однако, не столько совещательным установлением при главе государства, сколько органом высшей аристократии, стремившейся к ограничению государственной власти в свою пользу. При Анне Иоанновне возникло новое высшее государственное установление — кабинет Ее Величества, получивший значение совета и обсуждавший все важнейшие вопросы государственной жизни. Состав кабинета был ограничен несколькими приближенными к государыне лицами. Елизавета Петровна уничтожила кабинет и восстановила в прежней силе значение сената, хотя последний все же не мог играть роли личного совета при представителе верховной власти, в виду чего еще в то же царствование была учреждена конференция при Высочайшем дворе, в качестве совещательного органа по важнейшим вопросам государственного управления. Император Петр III упраздняет конференцию и учреждает «совет при Высочайшем дворе», игравший, однако, хотя и не долго, ту же роль, что и конференция. Наконец и Императрица Екатерина 11 образовала совет сначала лишь для обсуждения военных дел, а затем и вообще для рассмотрения всякого рода вопросов, предлагавшихся ему носителем верховной власти.

Всматриваясь во все эти совещательные учреждения, начиная с боярской думы и кончая последними конференциями, нельзя не заметить, что все они имеют характер личных советов при государе без всякой определенной компетенции. В России государственный совет в качестве совещательного установления при главе государства с определенною, по преимуществу, законосовещательною функциею, появляется лишь с вступления на престол императора Александра I. Все вышеуказанные советы не имели такой определенной задачи; все они от первого до последнего носили смешанный характер, ведая дела всякого рода, весьма не редко при этом они были не столько государственными органами, сколько органами высшей аристократии, стремившейся к управлению государственными делами. Возникший при Императоре Александре I совет получил значение в истинном смысле государственного.

39. Первое образование государственного совета в России.

В первые годы царствования Императора Александра I до 1810 года государственный совет в сущности еще не был учрежден, т.е. ему еще не были приданы те качества, благодаря которым он мог бы явиться высшим установлением, предназначенным, главным образом, для законодательных целей. Если 30 марта 1801 года и вышел указ, преобразовавший до некоторой степени существовавший до того времени при Императорском Дворе совет, то надо сознаться, преобразование это, сделанное по плану Трощинского, было далеко не существенно, и новый совет мало чем отличался от прежних. В указе сказано было, что совет учреждается «для рассмотрения и уважения государственных дел и постановлений... из лиц доверенностью Нашею и общею почтенных»[1]. Но известно, что и прежние советы также составлялись из доверенных государю лиц и также имели целью ведение важнейших государственных дел, не будучи предназначены специально к занятию делами законодательными. Число членов, вошедших в этот совет, названный в указе «непременным», было назначено 12, из которых трое в то время отсутствовали[2]. Наибольшим влиянием в нем пользовался Трощинский, который, будучи членом совета, в то же время носил звание докладчика при государе[3] и управлял советской канцелярией[4]. Все дела, подлежавшие ведению совета, были разделены на четыре категории: 1) дела по внешним сношениям или политические, куда входила также и внешняя торговля, 2) дела военные, 3) дела хозяйственные и 4) дела судебные[5]. Каждая часть в порядке делопроизводства была организована бюрократически; статс-секретарь, с небольшим числом подведомственных ему канцелярских чиновников, составлял присутствие. Председательствовал в совете сам государь. По учреждении в 1802 году министерств, все министры были сделаны членами совета и при том с таким значением, что совет не мог приступать к обсуждению дел, если в нем не присутствовало по крайней мере пяти министров. Для обсуждения дел обыкновенных достаточно было присутствия только одних министров, которые и составляли из себя комитет; но дела, имевшие особенную важность, должны были обсуждаться в присутствии прочих членов, обязанных, в виду этого, собираться в совет один раз в неделю[6]. Помимо текущих дел, совет был уполномочен сделать пересмотр всех законов и постановлений, а равно составить проекты необходимых в них перемен и дополнений[7]. Известно, что полномочие это оказалось не по силам для совета и не вызвало со стороны последнего какой-либо соответствующей деятельности.

Если непременный совет в существовал de jure в течении целых девяти лет, то de facto он имел очень мало значения. Это и понятно, так как ему не было дано никакой прочной организации, а главное он вовсе не соответствовал желаниям императора, который имел в виду сделать государственный совет высшим учреждением, назначенным преимущественно для целей законодательных и основанным на началах, характеризующих организацию учреждений в западноевропейских государствах. Ввиду этого, на него обращалось очень мало внимания, что видно уже и из того, что государь присутствовал в нем только один раз, именно 16 мая 1801 года, при рассмотрении вопроса о запрещении продавать крепостных людей без земли[8]. Сами члены совета собирались редко, и дела решались небольшим числом делопроизводителей. Между другими причинами, обусловливавшими незначительную роль, какую должен был играть совет, видное место занимало особое положение министров, власть которых была так велика, что, не будучи тесно связана с советом, она отодвигала его на задний план[9]. Государь и его сотрудники очень хорошо сознавали все эти недостатки совета и стремились к его преобразованию, собираясь для обсуждения этого вопроса в частные собрания.

Император Александр I, будучи еще великим князем, имел нескольких пользовавшихся его полным доверием и дружбою лиц, которые, по вступлении его на престол, сделались его первыми помощниками и сотрудниками в деле государственных преобразований. С ними советовался государь как по всем важнейшим государственным вопросам, так и по делам текущим, Уже с самых первых дней его царствования они стали собираться к нему в кабинет для обсуждения предполагавшихся реформ; это и есть тот неофициальный комитет, в котором участвовал известный триумвират и несколько других лиц[10]. Совещания о преобразовании управления начались с 1801 года и продолжались до 1803. Наступившие внешние события положили конец существованию комитета. Хотя заседания последнего не имели правильного характера, хотя самые собеседования отличались отсутствием системы, отрывочностью, все же они имеют для нас неоспоримое значение, указывая, хотя отчасти, на первоначальные административные планы правительства и на те средства, при помощи которых оно имело в виду осуществить эти планы в действительной жизни.

Обсуждая вопрос о преобразовании государственного совета, некоторые члены комитета предлагали организовать его по образу английского кабинета; указывалось на то, что в Англии всякая важная мера обсуждается сообща министрами, почему никто из них не может ввести правительство в заблуждение. В особенности защищали это мнение Воронцов и Новосильцев[11]. Однако большинство членов комитета, как хорошо знакомые с системой английского управления, во могли упустить из виду того обстоятельства, что в Англии все министры руководствуются одной общей идеей, между тем как у нас этого нет. По мнению Лагарпа, напротив, министры, хотя и должны были быть членами совета, но лишь с совещательным голосом, — мнение, против которого был и сам Государь. Между прочим, Кочубею было поручено составить полный и окончательный план состава совета и его занятий[12]; подобного же рода работы, по поручению комитета, возлагались и на других членов комитета, напр. на Воронцова и Чарторижского.

Заседания неофициального комитета продолжались, как сказано, лишь до 1803 года, между тем совет, образованный по плану Трощинского, продолжал существовать в своем первоначальном виде. Все совещания Государя со своими сотрудниками, все планы, проекты, организационные труды, все это, поскольку относилось к государственному совету, осталось без всяких более или менее ощутительных последствий. Комитет прекратил свое существование, а вскоре затем при Государе не осталось почти ни одного из его прежних сотрудников. Новосильцев, сделанный сенатором, но устраненный от личных докладов, уехал за границу, оставивши все дела. Чарторижский, бывший товарищем министра иностранных дел, был заменен Будбергом и остался только попечителем Виленского учебного округа. Строганов поступил в военную службу, или, как выражается б. Корф, «переменил перо на меч». Наконец, Кочубей, бывший министром внутренних дел, был заменен князем Куракиным. Охлаждение Государя к своим бывшим сотрудникам, к друзьям своей молодости, охлаждение к общему делу, над которым они трудились с таким рвением, с таким желанием переработать все управление и очистить его от вековых недостатков, имеет причину, главным образом, в двух обстоятельствах: во-первых, внешние события, угрожавшие войны, волей неволей заставляли думать о безопасности государства; во вторых, Император, очевидно, усомнился в успехе начатого дела, усомнился, вероятно, в способностях своих сотрудников и с прискорбием должен был видеть, что все начатое ими далеко не соответствовало его заветным мечтам и желаниям. Между тем, в это время незаметно, но быстро выдвигалась даровитая личность Сперанского. «Имя недавнего семинариста, говорит биограф Сперанского, уже громко звучало в чиновничьем мире и по уму и красноречию он считался первою знаменитостью молодого поколения». Мало-помалу Император Александр начал обращать свое внимание на этого человека и вскоре убедился, что Сперанский превосходил всех его сотрудников как умом, так и необыкновенным трудолюбием. В 1806 году император сошелся со Сперанским непосредственно и с тех пор был неразлучен с ним до 1812 года, т.е. до удаления Сперанского. Сперанский сделался единственным его советником, единственным человеком, на которого он возложил все свои надежды и все свои планы. Вместе с этим началось быстрое возвышение Сперанского. В 1809 году он был уже товарищем министра юстиции, членом комиссии составления законов и членом комиссии об управлении духовными училищами. В 1810 году он является уже государственным секретарем и директором комиссии составления законов, оставшись также товарищем министра юстиции[13]. Наряду со всеми этими обязанностями, на Сперанского было возложено и составление проекта преобразования государственного совета и других учреждений, на что Сперанский и посвящал значительную часть времени. Но между проектами и планами предшественников Сперанского и его собственными лежит, можно сказать, целая пропасть. Как ни либеральны были начинания первых сотрудников Императора, как ни возвышенны были их стремления, однако сравнительно с планами Сперанского они являются детскими затеями. «Разница между ними бросается в глаза: то, что в прежних проектах высказывается как неопределенная, нерешительная мысль, в плане Сперанского развивается в положительную и ясную теорию; нетвердые, колеблющиеся и отрывочные предположения вырастают в целую связную систему учреждений»[14]. По первоначальному плану Сперанский имел в виду возложить на государственный совет те же функции, какие возложены на это учреждение в западноевропейских государствах, что объясняется предполагавшийся Сперанским коренной реорганизацией государственного устройства. Ввиду, однако, неосуществления этих планов и государственному совету необходимо было дать несколько иное значение.

Непосредственными причинами, требовавшими преобразования совета, Сперанский считал главным образом неудовлетворительное экономическое состояние государства. «Положение ваших финансов, писал он, требует непременно новых и весьма нарочитых налогов, без чего никак и ни к чему приступить невозможно. Налоги тягостны бывают особенно потому, что кажутся произвольными. Нельзя каждому с очевидностью и подробностью доказать их необходимость. Следовательно, очевидность сию должно заменить убеждением в том, что не действием произвола, но точно необходимостью, призванною и представленною от совета, налагаются налоги». Доводы Сперанского были убедительными и соответствовали воззрениям самого Императора, в силу чего проектированная организация государственного совета получила действительное осуществление.

[1] Пол. Собр. Зак. XXVI. 19806.

[2] Storch. Russland unter Alexander dem ersten. I, 14.

[3] Бартнев. Девятнадцатый век, статья Путяты I, 427.

[4] Сборник Русского Исторического Общества 1868, III, 7.

[5] Архив Калачева 1859, III, статья Сперанского «О государственных установлениях», стр. 37.

[6] Полн. Собр. Зак. ХХVII, № 20406, п. XV.

[7] Архив Калачева. стр. 38.

[8] Б. Корф, Жизнь графа Сперанского. I, 119.

[9] Сборник Русского Исторического Общества, 1868, III, 9.

[10] Сведения о совещаниях этого комитета дошли до нас из записок Строганова, одного из членов комитета.

[11] Богданович, История царствования Александра 1. Приложения, стр. 53.

[12] ibid., прилож., стр.55.

[13] Булгарин, Воспоминания, V, 289, 293.

[14] Пыпин, Очерки общественного движения при Александре I, стр. 183.