§ 36. Различие государственных установлений по принадлежности их к системе правительственного или общественного управления.

В России, как и в других государствах, наряду с правительственными установлениями функционируют установления общественные или, так называемые, органы самоуправления, являющиеся, по самому существу дела, установлениями местными. Существенное различие между теми и другими состоит в том, что личный состав правительственных установлений образуется по назначению от правительства, общественных же на основании выборов местного общества. Как всюду, так и здесь, возможны исключения; иногда и в составе правительственных установлений встречаются выборные члены: таковы, напр. у нас — совет торговли и мануфактур при министерстве финансов, податные присутствия, по воинской повинности присутствия и многие другие; с другой стороны и органы управления общественного назначаются иногда от правительства: таковы английские мировые судьи, ландраты, председательствующие в прусских земских управах (Kreisausschusse), в некоторых случаях председатели земских управ в России и проч. Найти какой-либо другой критерий для различия между правительственными и общественными установлениями до сих пор не удается; все другие признаки у тех и других могут быть сходными; вышеприведенные исключения не могут поколебать самого принципа, ввиду того, что число выборных членов в правительственных установлениях никогда не бывает преобладающим, и кроме того разного рода выборные советы не имеют решающего голоса. Назначение же членов от правительства в состав органов самоуправления также не колеблет принципа, так как представители правительства действуют в данном случае хотя и в интересах последнего, как представителя целого государства, но действуют наравне с выборными членами. Назначение же правительством единоличных органов в сферу самоуправления, конечно, противоречит самой сущности последнего, потому такие органы, строго говоря, будут органами правительственными, но не общественными. Но назначение от правительства имеет характер иногда чисто формальный в том именно случае, когда такое назначение не создает всех тех последствий, какие наступают для правительственных чиновников; таково, именно, положение мировых судей в Англии; ввиду этого, чтобы определить, отнести ли тот или другой административный орган, назначаемый правительством, к системе самоуправления или правительственного управления, следует каждый раз убедиться в характере самого назначения. В конце концов, примеры таких органов крайне немногочисленны, чтобы поколебать вышеприведенный основной критерий различия между правительственными и общественными установлениями.

Существующие в России органы общественного управления могут быть, в свою очередь, известным образом классифицированы. Различаются прежде всего сословные органы самоуправления от общесословных; к первым относятся у нас: органы самоуправления крестьянского, мещанского, купеческого и дворянского; к последним — органы земского и городского самоуправления. Существование сословных органов самоуправления объясняется исторически; с постепенным исчезновением сословных различий сглаживается разница и в самоуправлении; в западноевропейских государствах мы уже не находим сословного самоуправления. При рассмотрении русских государственных установлений мы и будем иметь в виду все выше указанные при-знаки, по которым они могут быть классифицированы и отличаемы одно от другого. За исходный пункт при дальнейшем изложении мы примем различие установлений по степени их власти, в виду чего прежде всего рассмотрим органы верховного управления, затем высшие органы управления подчиненного и, наконец, разнообразные местные установления.