§ 35. Различие установлений по их организации.

По характеру организации государственные установления принято разделять на три категории: 1) единоличные — те, в основание которых положено начало единоличное; 2) коллегиальные, имеющие в своем основании начало коллегиальное и 3) бюрократические, занимающие средину между двумя первыми. Первые характеризуются тем, что вся власть их сосредоточена в одной личности; следовательно, это столько же учреждения, сколько и отдельные должности; таковы напр. в настоящее время должности мировых судей, земских начальников; таковыми были большинство установлений московского периода; вообще развитие управления начинается с единоличных должностей. Установления коллегиальные характеризуются тем, что власть их сосредоточивается в целой совокупности лиц, составляющих собою одно целое — коллегию; таково у нас большинство судебных установлений, таковы также различные установления в области самоуправления. Честь распространения у нас коллегиальных установлений принадлежит, как известно, Петру Великому. Коллегиальные установления постановляют свои решения или единогласно, или по большинству голосов; последний способ наиболее распространен. Наконец, установления бюрократические представляют, как сказано, нечто средне между единоличными и коллегиальными. К единоличным они приближаются тем, что власть их сосредоточена в одном лице, стоящем во главе установления; к коллегиальным тем, что в состав их входят коллегии, под именем департаментов, советов, комитетов и т. п., на которые возлагается предварительная разработка и подготовка вопросов, подлежащих решению начальника установления; хотя постановления таких коллегий обыкновенно и не обязательны для главы учреждения, но выслушивание их мнений часто является обязательным; мнения эти, кроме того, могут быть принимаемы во внимание высшими установлениями и служить, таким образом, некоторым противовесом личному усмотрению начальника, ограждая и его самого от произвольных и неосновательных решений. Однако центр власти этих установлений лежит все же в начальнике учреждения и значение коллегий в качестве противовеса представляется второстепенным. Наиболее типичными установлениями этого рода являются министерства и другие главные управления, а также весьма многие местные установления. На ряду с указанными категориями установлений встречаются иногда и такие установления, которые одновременно принадлежат ко всем трем типам; таковы, например, губернские правления, действующие единолично, коллегиально и бюрократически; таковы административные установления многих учебных заведений.

Принципиально трудно сказать, чтобы одна которая либо из трех указанных систем организации установлений была наилучшею; каждая из них имеет, при известных условиях, свои выгодные стороны; при этом нельзя, кроме того, игнорировать, что каждая из них не составляет результата каких-либо теоретических соображений, но развилась исторически, под влиянием соображений практического свойства. Установления единоличные наиболее полезными должны быть там, где требуется быстрота деятельности, как напр. в сфере полиции безопасности; коллегиальные установления, напротив, там, где необходима не столько быстрота, сколько крайняя осторожность и всесторонность в рассмотрении дела; таковы все вопросы права; следовательно, начало коллегиальное должно находить для себя место, по преимуществу, в установлениях судебных. По самому существу дела, та же организация свойственна органам самоуправления; пример. английских и русских мировых судей показывает, однако, что как судебная деятельность, так и деятельность в области самоуправления может быть вверяема и единоличным органам. Бюрократические установления представляют, по-видимому, наиболее счастливую комбинацию условий для правильной деятельности; здесь все зависит, однако, от того, в какие отношения между собою поставлены единоличное и коллегиальное начала; если последнему придается слишком мало значения, то и самые установления приближаются к типу единоличных и наоборот; дело мудрой государственной политики состоит в том, чтобы в каждом данном случае определить критерий, по которому и было бы можно судить, дать ли перевес тому началу или другому и в какой степени. Замечательный образчик равновесия того и другого начала представляют законодательные собрания западноевропейских государств, так как для издания законов всякий раз требуется согласие палат и королевской власти; во установление такого равновесия в учреждениях административных не представляется целесообразным, так как оно могло бы повлечь за собою чрезмерную проволочку времени при постановлении решений, необходимость перерешений и компромиссов, а весьма возможно, что и борьбу между представителями обоих начал, что, несомненно, весьма вредно должно отзываться на государственном управлении. Бюрократические установления получили в современных государствах весьма значительное развитие и при том в форме преобладания в них единоличного начала. Так, министерства всюду организованы бюрократически. Там, где, как в Англии, министры являются членами парламентского большинства, система эта представляет большие выгоды; при конституционном строе невыгоды этой системы значительно смягчаются организацией министерской ответственности; там же, где политической ответственности министров не существует, бюрократическая организация министерств с преобладанием в них единоличного начала, представляет наименьшие выгоды. Весьма многие местные установления в России организованы также бюрократически.