§ 78. Развитие органов администрации Двора и современная организация министерства Императорского Двора.

Министерство Императорского Двора является центральным органом в монархических государствах, имеющим своею задачей удовлетворение потребностей царствующего Дома; отсюда делается понятным, что учреждение это занимает в государстве совершенно особое место и не может быть отнесено ни к одной из вышерассмотренных категорий высших учреждений. Удовлетворение потребностей царствующего Дома есть ничто иное, как создание условий существования и деятельности органа верховной власти; следовательно, данное министерство, скорее может быть отнесено к организации государственного устройства, нежели к системе управления; это такое высшее учреждение, при помощи которого верховная власть, в лице монарха, обеспечивает свое существование. Из данного определения далее следует, что министерство Императорского Двора может существовать только там, где есть царствующий Дом, т.е. в государствах с наследственною монархическою властью; одною из главных обязанностей этого министерства, как мы увидим ниже, и является ведение родословной книги царствующего Дома.

Образование и развитие высшего органа, призванного к удовлетворению потребностей царствующего Дома, имеет в России, как и в других государствах, свою историю. Общий ход этого развития заключается в том, что, по мере установления и развития монархической неограниченной власти, развиваются и учреждения, необходимые для удовлетворения потребностей лица — носителя этой власти, а равно и других лиц, связанных с ним тесными узами кровного родства. Поэтому, до установления московского единодержавия, в России не существовало особых учреждений в видах удовлетворения потребностей органов, воплощавших в себе идею верховной власти. В течение московского периода образуются постепенно различные учреждения для указанной цели; весьма долго они носят на себе характер учреждений частного, вотчинного управления, что вполне понятно, ибо и деятельность самих представителей верховной власти долгое время сохраняла черты частновладельческого, вотчинного режима. Только в текущем столетии частное ведомство Двора получило государственный характер, будучи подчинено одному центральному органу — министерству Императорского Двора. Но придание государственного характера прежним частным учреждениям не изменило еще самых задач деятельности этих учреждений; изменились лишь их организация и способы деятельности.

Отдельные учреждения по удовлетворению потребностей царствующего Дома возникали в течение московского периода постепенно и в соответствии с развивавшимися потребностями царской фамилии. Им присваивалось, большею частью, название приказов, а учреждения непосредственно занятые изготовлением тех или других предметов, необходимых для удовлетворения названных потребностей, именовались палатами, дворцами и дворами. Наиболее видное место занимал приказ большого дворца, заведовавший всем дворцовым хозяйством; ему были подчинены дворы: кормовой, хлебный, житный и сытный[1], а равно дворцовые города и села, сборы и доходы с которых были назначены на содержание царского двора; как особое отделение приказа «большого дворца», существовал «дворцовый судный приказ» для производства суда над лицами, подчиненными приказу «большого дворца». Рядом с приказом «большого дворца» действовал «казенный приказ», управлявшийся царским казначеем и ведавший царскую казну[2]. Заведывание конюшенною частью было вверено особому «конюшенному приказу», под управлением конюшего боярина[3]; в тесной связи с этим приказом действовали приказы «ловчий» и «сокольничий», управлявшие царскою охотою. Царские увеселения сосредоточивались, кроме того в потешных и комедийных палатах[4]. Для изготовления предметов роскоши, употреблявшихся при царском дворе, существовали особые разнообразные палаты, подчиненные особым приказам; так, оружейный приказ заведовал живописью, золотым и серебряным делом, токарным, столярным и проч.; кроме того существовали особые приказы: ствольный, приказ золотого и алмазного дела, приказ серебряный и др. Для распоряжения по отправлению панихид по умершим членам царского Дома существовал в XVII ст. некоторое время «панихидный приказ»[5]. Вообще, как видим, число разных приказов по заведыванию потребностями царствующего Дома было весьма значительно; большинство из них были совершенно самостоятельны и не подчинялись какому либо одному центральному органу.

С отменою приказной системы управления и с образованием коллегий не было учреждено особой коллегии для заведывания делами, касающимися царствующего Дома. Отсюда, конечно, не следует, чтобы в XVIII стол. и вообще не существовало никаких учреждений для управления и заведывания потребностями царствующего Дома. Если приказы были уничтожены, то многие учреждения второстепенного характера, подчинявшиеся ранее приказам, продолжали существовать; таковы дворы: житный, дровяной, сытный, хлебный, потешный, псарный и друг. Высшими административными установлениями придворного ведомства были: придворная контора и главная дворцовая канцелярия; последняя, как учреждение с исполнительным характером, в то время как придворная контора была учреждением распорядительным и состояла из гофмаршалов под председательством обер-гофмаршала. Канцелярии были подчинены конторы: провиантская, заведовавшая продовольственною частью; контора интендантских дел и камер-цалмейстерская, заведовавшие строительною и декоративною частью, заведывание всеми дворцовыми садами было возложено до императора Петра II на особую садовую контору, но в его царствование контора эта была упразднена и придворное садоводство возложено было на «канцелярию от строений»; впрочем, этому учреждению были подведомственны лишь петербургские дворцовые сады; московские же состояли в ведении интендантской конторы.

Организация разного рода увеселений и празднеств и удовлетворение возникавших отсюда потребностей не было вверено какому-либо одному учреждению, но лежало на обязанности различных придворных учреждений и должностных лиц, главным образом на цалмейстерской и интендантской канторах; иногда же организовались временные комиссии; так, в 1739 году была образована «маскарадная комиссия». Однако для организации некоторых отдельных видов развлечений лиц императорского Дома существовали самостоятельные учреждения; к числу таких развлечений относится императорская охота; если еще в московском государстве существовали для заведывания этим делом особые приказы, то и в XVIII столетии охота составляла один из наиболее выдающихся видов удовольствий царского семейства и вызывала существование соответствующих учреждений. Главным учреждением, заправлявшим этим делом, была обер-егермейстерская канцелярия под начальством обер-егермейстера, подчиненного непосредственно и исключительно Императорскому Кабинету, а впоследствии придворной конторе. В тесной связи с егермейстерскою частью стояло конюшенное ведомство, управлявшееся «придворною конюшенною конторой», под начальством обер-шталмейстера, и дворцовой конюшенной канцелярией. Придворное духовенство и капелла состояли в ведении различных контор, смотря по характеру потребностей этой части. Наконец, время от времени возникали разного рода временные учреждения; так в 1739 году была образована «дворцовая следственная комиссия»; в 1740 году дворцовая счетная комиссия и проч. Если в московском государстве многочисленные и разнообразные учреждения по удовлетворению потребностей царствующего Дома носили на себе по преимуществу характер частных учреждений и не объединялись ни в каком центральном органе, за исключением, разумеется, особы самого Царя, то около половины XVIII ст. мы видим уже нечто иное. Учреждения придворного ведомства являются учреждениями государственными, получают указы, сносятся с прочими высшими и низшими государственными органами рапортами и промемориями; все они, кроме того, подчиняются одному высшему учреждению Императорскому Кабинету; кроме Кабинета ни одно из высших учреждений, не исключая и сената, не имело права давать им «повелительные указы» и требовать от них отчетов. Следует, однако, заметить, что дела хозяйственные, домашние, производились исключительно придворными учреждениями, получавшими приказы непосредственно от носителя верховной власти и до Кабинета доходили редко; только вопросы наиболее выдающиеся вызывали непосредственную деятельность Кабинета; сюда относились: всенародное объявление манифестами о радостных и печальных событиях в царской семье, важнейшие распоряжения по случаю придворных празднеств, крупные дворцовые постройки, ассигнование из казны денег на содержание Двора и на придворные расходы и т. п.[6] Таким образом. мы имеем возможность констатировать, что в течение XVIII стол., в отношении удовлетворения потребностей царствующего Дома, развилось два новых принципа, неизвестных московскому времени — это государственный характер учреждений, заведующих всею придворною частью и концентрация этих учреждений под главенством одного высшего органа. Дальнейшее, более строгое и последовательное развитие этих начал относится уже к XIX веку.

При образовании министерств не было создано министерства Императорского Двора; управление этой частью покоилось на прежних основаниях и особое министерство возникло лишь в 1826 году 22 августа, под именем «министерства Императорского Двора и уделов». Чтобы объяснить такое наименование министерства, надо припомнить, что еще в конце прошлого столетия был образован «департамент уделов» в видах заведывания имениями и доходами, особо назначенными на содержание Императорского Дома и выделенными из общего числа государственных имений и доходов[7]. Управление названным департаментом было возложено на особое лицо с званием министра. При Императоре Александре I департамент уделов, по организации, данной ему в 1809 году, в общих чертах имел следующий вид: в состав департамента входили три отделения и общее присутствие; последнее состояло из четырех членов[8]. К компетенции департамента уделов относилось: 1) «исполнение всех назначений, относящихся до удовлетворения Высочайших Особ Императорской фамилии, как имениями, так ж доходами; 2) хозяйственное управление имениями, заботы о благосостоянии удельных крестьян, отчетность о доходах и расходах; 3) попечение о сохранении в целости всех удельных имений».

Кроме департамента уделов, продолжал существовать Кабинет Его Императорского Величества, сосредоточивавший в себе управление всем, что относилось до Императорского Дома; вот эти два учреждения — департамент уделов и Кабинет, при образовании в 1826 году особого министерства Императорского Двора, вошли в его состав вместе со всеми придворными канторами и канцеляриями.

Если уже в прошлом веке все придворные учреждения были выделены из общей системы государственных установлений с подчинением их исключительно Кабинету и представителю верховной власти, то и с образованием особого министерства Двора принцип этот был удержан, причем и самое министерство с первого же момента своего учреждения стало особняком от прочих министерств, будучи освобождено от контроля сената или какого бы то ни было другого высшего установления; министр Императорского Двора должен был состоять под непосредственным ведением носителя верховной власти[9].

Все разнообразные придворные учреждения, как существовавшие ранее, так и возникшие уже в течение XIX стол. были подчинены, как уже замечено, министру Императорского Двора; внутренний состав последнего время от времени подвергался некоторым модификациям; так, с 1852 года по 1856 г. департамент уделов был выделен из министерства Двора и подчинен особому министру уделов; кроме существовавших уже контор, дворцовых правлений и проч. в состав министерства были введены в 1858г. экспедиция церемониальных дел, в 1859 году Императорская археологическая комиссия; позднее, именно в 1883 г. преобразованы финансовые и контрольные установления министерства. По действующему законодательству организация этого министерства представляется в следующем виде. Министерство Императорского Двора занимает в системе министерств совершенно особенное место, в виду того, что министр Двора непосредственно подчинен носителю верховной власти и ни одно из учреждений не может делать ему никаких предписаний, а равно и требовать от него каких-либо отчетов по управлению[10]. Объясняется это несомненно тем, что предметы деятельности этого министерства не имеют общегосударственного характера в том смысле, как это мы говорим о деятельности всех прочих министерств; они касаются, напротив, исключительно потребностей царствующего Дома; вот почему в начале этого параграфа было замечено, что вопрос о министерстве Двора относится скорее к учению об организации верховной власти, нежели к учению о деятельности этой власти и установлениях, при помощи которых эта деятельность осуществляется; вот почему, далее, следует, что рассматриваемое министерство должно быть поставлено на ряду с государственным советом, комитетом министров и некоторыми другими установлениями, в число органов верховного управления; но опять таки это орган верховного управления sui generis, так как самая деятельность его только условно может быть признана управлением или деятельностью государственною. Единственное установление, входящее в состав министерства Двора и приближающее его к другим центральным органам общегосударственного управления — это капитул императорских и царских орденов, причем министр Двора состоит в звании канцлера этих орденов; для всякого, однако, очевидно, что присоединение капитула орденов к рассматриваемому министерству чисто внешнее; деятельность капитула не имеет ничего общего со всеми другими установлениями этого министерства и было бы более последовательным выделить это установление из названного министерства, давши ему или самостоятельное положение или же нашедши ему место в составе какого либо другого учреждения.

При министре Двора существует должность помощника[11], а равно, как и при других министерствах, совет. Указывая на состав совета, закон совершенно умалчивает о предметах деятельности этого учреждения, так же как и о порядке деятельности; законодатель, по-видимому, не вполне был убежден в необходимости существования совета, так как говорит, что совет созывается в случае надобности[12]; едва ли, однако, может подлежать сомнению, что совет есть учреждение безусловно зависимое от министра. Прочие установления, входящие в состав рассматриваемого министерства, закон делит на две категории общие и особенные, выделяя, однако, из той и другой главное управление уделов, и давая ему наряду с капитулом орденов, особое положение. Общие установления министерства — это те, которые имеют общее значение для всего министерства или лучше сказать для всего ведомства Двора: к числу их относятся: 1) канцелярия министра Императорского двора и уделов; 2) кабинет Его Императорского Величества; 3) контроль министерства Императорского Двора; 4) касса министерства; 5) инспекция врачебной части и 6) общий архив. Особые установления — это те, которые имеют своей задачей удовлетворение отдельных потребностей двора.

Кабинет Его Императорского Величества имеет своей задачей заведовать вопросами, касающимися отчасти всего ведомства Двора, отчасти некоторыми специальными вопросами; к числу первых принадлежат дела по службе в придворном ведомстве, возложенные на административный отдел Кабинета и дела хозяйственные, финансовые и счетные, возложенные на хозяйственный отдел. Ко второй категории относится управление Алтайскими и Нерчинскими горными округами, императорскими фарфоровым и стеклянными заводами, екатеринбургскою гранильною фабрикой и княжеством Ловичским — все это возложено на земельно-заводский отдел Кабинета; наконец, камеральное отделение ведает дела о драгоценных вещах, жалуемых в подарки, дела по сбору ясака и до хранению Императорских регалий и коронных бриллиантов; в кабинете, кроме того, хранятся: родословная книга Российского Императорского Дома и, в определенных случаях, завещания членов Императорской фамилии. Во главе кабинета стоит особый управляющий, на которого, помимо всего вышеизложенного, возложена переписка с сенатом, министрами и другими установлениями и должностными лицами[13]. Таким образом, главное назначение кабинета состоит в заведывании собственностью, принадлежащею Императорскому Дому и в управлении служебными и хозяйственными делами по ведомству Двора.

Министерство Двора имеет свой контроль, не находящийся ни в какой зависимости от государственного контроля и свою особую кассу.

В виду принадлежности к ведомству Двора весьма значительного числа лиц, при министерстве существует особая инспекция врачебной части[14].

Что касается особых установлений министерства, то большинство из них существовало уже, только под другими названиями, в XVIII и XVII столетиях. Они могут быть классифицированы по самой цели своего существования; так, одни из них заведуют придворною хозяйственною частью — продовольствием Императорской фамилии и ее помещением; сюда относятся гофмаршальская часть, С.-Петербургское дворцовое управление, управление дворцом Императора, Московское и Варшавское дворцовые управления, Царскосельское, Петергофское и Гатчинское дворцовые управления, управление городом Павловском; другие заведуют художественною и научною частью; таковы: заведующий придворным музыкальным хором, управляющий певческою капеллой, директор Императорского Эрмитажа, дирекция Императорских театров; библиотека Его Императорского Величества; к ведомству Двора отнесена также Императорская академия художеств и Императорская археологическая комиссия; придворное духовенство состоит в заведывании протопресвитера придворных соборов Сношения с дипломатическим корпусом и дела по устройству церемониалов, торжеств, бывающих при Высочайшем Дворе, находятся в ведении экспедиции церемониальных дел, управляемой обер-церемониймейстером. Наконец, с древнейших времен и до настоящего времени сохранилось особое управление Императорскою охотой, в связи с которым находится и придворная конюшенная часть[15].

«Главное управление уделов», входящее в состав министерства Императорского Двора, управляет всеми удельными имениями, а ровно и Государевыми имениями, вотчинами и дворцами.

Капитул орденов, заведующий всеми орденами и знаками отличия, состоит под главным начальством канцлера Российских Императорских и Царских орденов, т.е. министра Двора, из обер-церемониймейстера, управляющего делами капитула и канцелярии. Кроме того, к ведомству капитула орденов принадлежат также временные собрания: 1) кавалеров орденов под названием Кавалерских Дум; 2) Думы знака отличия беспорочной службы и знака отличия ордена св. Анны в награду нижних чинов за особые подвиги и заслуги.

При некоторых орденах состоят церемониймейстеры и каждый орден имеет своего секретаря и двух герольдов[16].

В тесной связи с капитулом и под председательством канцлера орденов, хотя и не в ведомстве министерства Императорского Двора, существует «комитет для рассмотрения представлений к Высочайшим наградам». В его состав входят: управляющий собственною Его Императорского Величества канцелярией и четыре члена по назначению Верховной Власти. Его обязанность заключается в предварительном рассмотрении представлений о награждении чинами за отличие орденами и медалями и т. д.[17]

Такова организация министерства Императорского Двора в России. Сделанное нами выше замечание о том, что учение об этом учреждении, по существу дела, относится не столько к учению об органах управления, сколько к учению об организации верховной власти, подтверждается тем, что в системе министерств европейских и других государств мы далеко не всегда находим министерство Императорского Двора. Это министерство есть принадлежность наследственных, по преимуществу неограниченных, монархий; если мы встречаем его и в конституционных монархиях, то лишь потому, что королевская власть в них также наследственна; там, где нет наследственной королевской власти или где, как в республиках, нет вообще королевской власти, мы не находим и министерства Двора.

Особое министерство Двора имеется в Австро-Венгрии и некоторых Германских государствах, кроме того в Италии существует звание министра королевского дома.

В Австро-Венгрии это министерство называется министерством Императорского Дома и иностранных дел, следовательно оно ведает также и внешние сношения. В отношении двора в его ведении сосредоточиваются все вопросы, касающиеся политико-юридического положения династии, следовательно, вопросы общегосударственного значения; само собою разумеется, что это министерство является здесь общим для обеих частей государства[18]. Удовлетворение разнообразных потребностей правящей династии не входит в сферу комперную министерства Императорского Дома, но ведается придворными учреждениями и должностными лицами. Что касается придворного штата должностей и учреждений, то все они распределяются по четырем придворным штабам, управляемым особыми начальниками: обер-гофмейстером, обер-каммерером, обер-гоф-маршалом и обер-шталмейстером, императорская гвардия занимает особое положение. Помимо многочисленных придворных должностей и учреждений, в ведомстве двора состоят также: королевская библиотека, естественно-исторический музеум, театр и проч.[19] В Пруссии во главе придворного ведомства стоит министр королевского дома. он же обер-каммерер; который, как таковой, не занимает, однако, положения государственных министров, но функционирует лишь в качестве главы придворного ведомства[20].

Министерство королевского дома и иностранных дел в Баварии ведает вопросы, касающиеся юридического положения всех членов королевского дома, часть геральдическую, имущества, находящиеся во владении королевского дома, придворный и государственный архивы. То же министерство управляет внешними сношениями, путями сообщения, почтами и телеграфами[21]. Министерство королевского дома и дел иностранных существует также в Вюртемберге[22]. В Италии, как сказано, во главе придворного ведомства стоит министр королевского дома; главнейшими должностями являются: префект дворца, первый генерал-адъютант, обер-маршал и обер-егермейстер. Однако и здесь должность министра двора не принадлежит к общей министерской системе; это лишь высшая придворная должность[23].

Из сказанного о министерстве двора мы имеем право вывести следующее довольно важное заключение: там, где это министерство существует исключительно в интересах правящей династии и не управляет никакими общегосударственными интересами, оно и не входит в общую систему министерств, нося на себе черты частногражданского характера; хотя и нельзя сказать, чтобы это было вполне частное учреждение. Где, напротив, министерство двора ведает какие-либо предметы общегосударственного управления, там оно входит в общую систему министерств, но в отношении двора или правящей династии оно ведает лишь то, что опять-таки имеет не частное, но общегосударственное значение; все же касающееся частных потребностей членов царствующей династии, ведается придворными учреждениями, не относящимися к составу министерства двора. Только что сказанным министерство двора в западноевропейских государствах довольно резко отличается от того же министерства в России, такт как в последней все придворные учреждения входят в состав министерства Императорского двора; оно заботится об удовлетворении всех потребностей царствующего дома, какой бы характер они ни носили, частный или общегосударственный; и в то же время оно есть учреждение не с частным, во с публичным характером; функционирующий в его составе персонал пользуется всеми правами государственной службы и даже некоторыми служебными привилегиями. Конечно, министерство Императорского Двора и в России не может быть помещено в общую систему министерств, так как оно, как замечено выше, не подчиняется ни одному из государственных учреждений, признавая над собою власть одного лишь Императора. Таким образом, министерство Императорского Двора, по своей цели и по самому содержанию своей деятельности, является учреждением частным, по своему же юридическому положению, по своим правам и преимуществам, учреждением публичным. Такая двойственность, гораздо менее дающая себя знать в того же рода учреждениях западноевропейских государств, есть с одной стороны результат исторических условий, с другой результат стремления законодателя сообщить, как юридическому, так и фактическому положению царствующего дома наибольший авторитет и значение.

Всеми вышеизложенными министерствами исчерпывается система министерств, существующих в России. Чтобы закончить вопрос о высших государственных установлениях, нам остается сказать еще несколько слов о тех высших установлениях, которые не носят названия министерств и занимают особое положение; таковы: собственная Его Императорского Величества канцелярия и канцелярия прошений, подаваемых на Высочайшее Имя.

[1] Забелин И. Домашний быт русских царей в XVI и XVII ст. 1862. I, 84 и след.

[2] Забелин I, 68; Андреевский. Русское Госуд. право. I, 262.

[3] Ibid. I, 87. Андреевский. I, 262.

[4] О царских увеселениях у Забелина I, 297; II, 388-493.

[5] Андреевский. I, 263.

[6] «Внутренний быт русского государства с 17 октября 1740 года по 25 ноября 1741 года» по документам, хранящимся в московском архиве министерства юстиции. Книги I и II. 1880 и 1886.

[7] Пол. Соб. Зак. № 17906.

[8] Ibid. № 23020, §§ 1-5.

[9] Опыт государственного права Российской Империи К.Д…. СПб. 1833; стр. 317-319.

[10] Свод Зак. 1892 г. т. I. Учрежд. министерств. 878.

[11] Собр. Узак. 1893 г. ст. 1475.

[12] Свод зак. изд. 1892 г. т. I. учрежд. мин. ст. 882-883.

[13] Ibid. 887-893.

[14] Ibid. 894-897.

[15] Ibid. ст. 898-919.

[16] Св. зак. изд. 1892 г. I. учрежд. орденов.

[17] Св. зак. учрежд. комитета для рассмотрения представлений к Высочайшим наградам.

[18] Ulbrich. S. Staatsrecht. S. 20.

[19] Подробности см Hof ynd-Staatrshandbuch des Osterreichen-Ungarischen Monarchie. 1894.

[20] Schulze. S. 44. L. Ronne. Das Staatrsreht der Preussischen Monarchie 1881. S. 156.

[21] Seydel. Das Staatsrecht des Konigreichs Bayern. S. 80.

[22] Gaupp. Das Staatsrecht d. Konigreichs Wurttemberg. 1884.S. 59 flg. Almanach de Gotha. 1894.

[23] Brusa S. 103 flg. Подробности придворного управления в Calendario Generale del regno d’Italia.