§ 76. Развитие органов администрации сельского хозяйства и государственных имуществ.

Министерство земледелия и государственных имуществ, называющееся у нас так лишь с недавнего времени, принадлежит, по предметам своего ведомства, к двум различным категориям центральных учреждений; по управлению государственными имуществами оно является учреждением финансовым, по управлению сельскохозяйственною промышленностью учреждением внутреннего управления. Между обоими предметами управления нет органической связи и соединение их в одном ведомстве объясняется причинами историческими. Таким образом, для того, чтобы уяснить себе современную организацию и современные задачи министерства земледелия и государственных имуществ, необходимо проследить, хотя в общих чертах, историю отношений государственной власти к обоим упомянутым предметам управления.

Отношения представителей государства к государственным имуществам возникают с момента возникновения этих имуществ; таким историческим моментом следует признать первоначальную эпоху возникновения и развития самого государства; это так, по крайней мере, в отношении государств ново-европейских, не исключая и России.

В России, уже в начальный удельно-вечевой период, существовали государственные имущества, т.е. земли приобретенные отдельными князьями путем завоевания и покупки. В виду господства в древности частновладельческих воззрений в сфере государственной жизни, такие имущества считались собственностью князей, которые пользовались ею, однако, не в видах удовлетворения исключительно своих личных потребностей, но и потребностей государственных; можно сказать даже, что в начальные времена русской истории, при совершенной еще неразвитости финансового управления и в частности системы податей и сборов, государственные имущества служили главнейшим источником для удовлетворения государственных потребностей. Конечно, здесь не было никакой правильной организации, не существовало специальных учреждений для заведывания этим делом; государственные, или лучше сказать княжеские земли, обрабатывались в пользу князей, при помощи пленных, рабов и наймитов[1]; в летописях сохранились указания на то, что древние русские князья занимались земледелием, пчеловодством и скотоводством[2]; это явление проходит, впрочем, чрез всю русскую историю и доживает до наших дней, только что в древности не проводилось строгого различия между землями государственными и личною земельною собственностью князей. Казенный способ обработки земель мог практиковаться, однако, лишь в незначительных размерах, большинство же земель отдавалось в частное пользование, главным же образом во временное пользование княжеских служилых людей. как вознаграждение за их службу. Действительное развитие и упрочение поместной системы относится, как известно, уже к московскому периоду. По мере развития начал государственности, вся огромная площадь государственных земель подвергается некоторому процессу дифференциации; государственные поместные земли с развитием новых начал государственной службы, постепенно превращаются сначала в вотчины, а затем и в собственность служащего класса, выделяясь, таким образом, совершенно из состава государственных имуществ; другая категория земель, находившихся фактически в непосредственном пользовании представителей княжеской власти с древнейших времен и составлявших собственность князей наряду со всеми остальными государственными землями, хотя бы и не находившимися в их непосредственном пользовании, с течением времени, по мере разграничения частновладельческих и государственных взглядов и понятий, обособляется, под разными наименованиями, как частная земельная собственность правителей, в противоположность, как землям, принадлежащим в собственность частным лицам, так и государственным землям или имуществам; последние, таким образом, постепенно высвободились из частного владения правителей и составили собою особую категорию земель, принадлежащих, правда по праву собственности, однако не отдельным лицам, но целому государству. В конце XVIII столетия из состава государственных земель была выделена еще одна категория земель — под именем удельных, предназначенных для удовлетворения потребностей царствующего дома; не принадлежа никому в личную собственность и оставаясь в сущности землями государственными, удельные имущества выделяются из состава последних только по особой, точно определенной и постоянной их цели.

Так как главная цель при управлении государственными имуществами заключалась в извлечении из них до-ходов, то и заведывание ими возлагалось на финансовые учреждения, коль скоро таковые успели образоваться; так, в московском государстве эти имущества находились в ведении приказов большого дворца[3], казанского дворца, сибирского приказа, хлебного поместного и некоторых других[4]; с Петра I управление государственными имуществами концентрируется в камер-коллегии. С образованием государственных имуществ в собственном смысле слова, в противоположность имуществам дворцовым или впоследствии удельным и частным, правители государства считают себя обязанными заботиться не только об извлечении из этих имуществ доходов, но и о благосостоянии живущего на государственных землях населения; благосостояние это обусловливалось, главным образом, успехами сельскохозяйственной культуры; отсюда заботы носителей государственной власти о земледелии и вообще сельском хозяйстве государственных крестьян; те же учреждения, которые заведовали государственными имуществами, должны были изыскивать меры к поднятию благосостояния государственных крестьян; впоследствии деятельность этого рода еще более обобщилась в том смысле, что центральные органы, управлявшие государственными имуществами, стали вместе с тем ведать и все сельское хозяйство, т.е. изыскивать меры и способы к его улучшению, все равно, на каких бы землях оно ни велось. Таким образом, соединение управления государственными имуществами с заботами о развитии сельскохозяйственной промышленности имеет свои исторические основания.

Отношения носителей государственной власти к земледелию и вообще сельскохозяйственной деятельности были в древней Руси весьма несложны. Начало земледельческой культуры в России теряется в глубине доисторических веков; древнейший летописец отмечает разные племена, занимавшиеся уже обработкою земли; земли принадлежали князьям, боярам, дружинникам, церквам и монастырям и всякого рода свободным людям; возделывание земель, принадлежавших высшим слоям населения, возлагалось на рабов и закупов; напротив, земли, принадлежавшие простому народу, возделывались, понятно, им самим. При огромном количестве свободных земель и при незначительности населения, главная забота древнерусских правителей и других крупных землевладельцев состояла в увеличении населения на принадлежавших им землях; одним из средств для достижения этой цели было дарование пришлому населению различного рода льгот[5]. Но колонизация незанятых земель происходила и сама собою, помимо воздействия со стороны крупных землевладельцев; крестьяне отыскивали подходящие для обработки участки, селились на них, заводили починки и деревни, считая занятые и возделанные ими земли своею собственностью. Самая обработка земли была в высшей степени экстенсивною, так как земли не удобрялись и при их истощении крестьяне переходили на новые, нетронутые еще земледельческими орудиями, места[6]. Деятельность князей не простиралась далее забот о заселении незанятых мест; никаких мер к улучшению сельскохозяйственной культуры ее существовало и никаких административных органов для этой цели образовано не было. Князья обращали внимание лишь на возделывание земель лично им принадлежавших, т.е. тех именно, доходы с которых шли в их пользу. Таким образом, можно констатировать, что в древней Руси, как государственные имущества, так и сельскохозяйственная деятельность правителей не носили еще государственного характера, всецело подчиняясь началам частновладельческим.

Этот порядок вещей необходимо должен был измениться с установлением политического единства. Расширение государственной территории, необходимость всюду, в самых отдаленных от центра местах, иметь служилых людей, строить крепости и содержать гарнизоны — все это заставляло московское правительство более внимательно относиться к вопросам земледелия, заводить казенную обработку в отдаленных окраинах, населенных кочевыми инородцами, так как доставка хлеба из внутренних областей обходилась очень дорого. Земли, на которых водворялись выходцы или переселенцы, долженствовавшие заняться введением земледельческой культуры в отдаленных окраинах, носили название государевых, а сами крестьяне назывались «пашенными»; часть земли они обрабатывали на себя и часть на государя. Представители государственной власти не только предоставляли таким поселенцам разного рода льготы, но и давали им пособия деньгами и натурою — в виде земледельческих орудий и семян. Таким образом, и меры правительства московского государства в отношении земледелия заключались, прежде всего в его распространении, но не в его улучшении. С другой стороны, земледелие и вообще сельскохозяйственная промышленность встречала на пути своего естественного развития различные и нередко весьма существенные препятствия, виновником которых было отчасти само государство. Эти препятствия носили характер юридический, административный и финансовый. К числу первых относится прикрепление крестьян к земле и постепенное развитие несвободного труда я крепостного состояния; административные препятствия состояли в системе кормления и сопряженных с ним злоупотреблениях; наконец, финансовые выражались в бесчисленном множестве внутренних таможенных сборов, лежавших тяжелым бременем на земледельческом населении[7].

Если, однако, ни в удельный, ни в московский периоды правительство не выступало с деятельностью, содействующей развитию земледелия, то заботы о народном продовольствии были делом неизбежным даже в удельно-вечевой период, что обусловливалось довольно частыми и гибельными для народа голодовками[8]; те же явления наблюдаются и в течение московского периода. При обилии земель и их плодородии, население возделывало их лишь постольку, поскольку было необходимо для ежегодного прокормления; существовало достаточно много причин, препятствовавших образованию хлебных запасов; первое место принадлежит здесь узкости кругозора вообще; затем отсутствие хороших путей сообщения и многочисленные пошлины отбивали охоту возделывать земли в большем размере, чем требовалось для годового пропитания; между тем, отсутствие таких запасов гибельно отражалось на населении в голодные годы, когда под влиянием тех или других причин обнаруживался полный неурожай, что было далеко не редким явлением. Правительство, наконец, обратило внимание на это печальное явление и предписало, уже при Иоанне III, образовать в каждом городе житные дворы, в которых должен был заготовляться хлеб. В конце московского периода, благодаря уничтожению многих внутренних пошлин, а также особенным мерам правительства, предпринимавшимся для улучшения земледелия, по крайней мере на государственных землях, сельскохозяйственная промышленность несколько оживляется. Положительные меры, направленные к улучшению и развитию земледелия и сельского хозяйства начинаются в России, однако, не ранее вступления на престол Петра Великого, возложившего всю подобного рода деятельность на камер-коллегию. Последней вменялось в обязанность заботиться о разведении полезных растений, о введении у крестьян более целесообразных способов уборки хлеба, а вместе с тем и о приготовлении необходимых для этого земледельческих орудий и т. д. В 1723 году при камер-коллегии была образована особая контора для собирания сведений и составления ведомостей об урожаях; кроме того, на нее же возлагалось наблюдение за надлежащею обработкою земли крестьянами не только на землях государственных, но и на помещичьих. Наиболее усиленная деятельность правительства в рассматриваемом отношении начинается с Екатерины II; из числа предпринимавшихся в видах развития земледелия мер обращают на себя внимание: вызов в Россию иностранцев для поселения в отведенных им местах и занятия земледелием, облегчение способов приобретения семян полезных растений и усовершенствованных земледельческих орудий, распространение сельскохозяйственных знаний, облегчение способов приобретения права собственности на землю, содействие развитию сельскохозяйственного кредита, облегчение сбыта продуктов сельского хозяйства и друг. Что касается высших учреждений, ведавших сельское хозяйство, то они оставались прежними; только в 1797 году, следовательно уже при императоре Павле, было образовано в составе сената особое учреждение под именем «экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства». К обязанностям экспедиции относилось: «изыскание надежных и полезных средств для приведения в лучшее состояние земледелия», исследование местных потребностей каждой губернии, «дабы тем вернее открывала она точный путь, по которому бы не только рукоделия, но даже и самые произведения при-роды искусством и тщанием удобнее могли бы быть приводимы в лучшее час от часу состояние и совершенство»[9]. Для облегчения деятельности экспедиции, в отношении указанной цели, под ее наблюдением была образована особая «практическая школа земледелия» для преподавания теоретических и практических сведений по части сельского хозяйства. Меры правительства имели в виду но преимуществу государственных крестьян. В это же время в селениях государственных крестьян введены были новые административные порядки, при чем на выборных лиц крестьянского управления, волостных голов, старшин и др. было возложено, между прочим, и наблюдение на месте за точным выполнением крестьянами тех практических указаний по сельскому хозяйству, которые признавались в то время целесообразными правительством и распространялись при помощи циркуляров и предписаний.

С учреждением министерств не было образовано особого министерства земледелия и государственных имуществ и правительство колебалось, на какой из центральных органов возложить управление этими столь важными в России предметами. Экспедиция государственного хозяйства сначала поступила в ведение министерства внутренних дел и уже вскоре была соединена в одно управление с департаментом этого министерства, образовавши в нем первое отделение. Но уже по общему учреждению министерств все управление государственными имуществами и государственными крестьянами, а следовательно и все сельскохозяйственное управление, было возложено на министерство финансов, т.е. правительство осталось в этом отношении верным тому началу управления этими предметами, которое развилось и существовало в течение многих предшествовавших веков — началу соединения этого управления в одно целое с финансовым управлением. Но если такой порядок управления мог существовать в периоды слабого как политического, так и хозяйственного развития России, то с усилением того и другого, с усложнением задач сельскохозяйственного управления с одной стороны и финансового с другой, соединение обоих ведомств в одном целом стало уже превышать силы одного министерства финансов и его местных органов, вызывая неудовлетворительные результаты, как в области финансовой деятельности, так и сельскохозяйственной. Вот почему мысль о необходимости специального центрального органа для управления сельским хозяйством и государственными имуществами начинает все более и более прокладывав себе путь и, наконец, осуществляется в 1837 году с учреждением министерства государственных имуществ. Однако образование такого специального ведомства совершилось не разом; еще в 1833 году был образован «комитет для усовершенствования земледелия в России», задача которого заключалась в указании общих мер, которые вели бы к возвышению успехов земледелия и вообще сельского хозяйства в России, а равно и в определении самых способов к осуществлению этих мер[10]; результатом деятельности комитета было образование сельскохозяйственных учебных заведений и основание специального органа печати по сельскохозяйственным вопросам (земледельческая газета). С учреждением министерства государственных имуществ «комитет для усовершенствования земледелия в России» был преобразован в ученый комитет этого министерства.

Министерство государственных имуществ, по первому своему образованию, должно было иметь своей задачей — управление государственными имуществами, попечительство над свободными сельскими обывателями и заведывание сельским хозяйством[11]. Хотя эти задачи имелись в виду и ранее, но теперь законодатель более точно их формулировал, разграничивая три отдельные и самостоятельные направления деятельности вновь образованного министерства; управляя государственными имуществами, министерство функционирует в области финансовой, заботясь об умножении государственных доходов; попечительство над свободными сельскими обывателями должно было заключаться во всякого рода мероприятиях, клонившихся к благосостоянию государственных крестьян; последние, в противоположность помещичьим крестьянам, были свободными обывателями, хотя, конечно, эта свобода была очень условная, так как административная зависимость могла проявляться в формах не менее стеснительных и суровых, нежели и зависимость юридическая. К разряду свободных обывателей относились также: однодворцы, поселенные на своих или казенных землях, иностранные поселенцы, евреи земледельцы, водворенные на казенных землях и инородцы. По словам закона, министерство государственных имуществ имело своею задачей попечительство над крестьянами; это значит, что вся крестьянская жизнь, во всех ее деталях, составляла предмет ведомства названного министерства; наконец, заведывание сельским хозяйством относится уже не к одним государственным землям и свободным крестьянам, но по всему государству; содействие развитию сельскохозяйственной промышленности в России являлось также одною из главных задач министерства государственных имуществ.

Министерство государственных имуществ является самым поздним по своему происхождению; поэтому оно с первого же разу получило весьма детальную организацию, воспользовавшись указаниями опыта министерств, существовавших уже с начала столетия. В состав министерства, на основании закона 1837 года и позднейших, вошедших в издание свода законов 1857 года, входила: два департамента государственных имуществ, департамент сельского хозяйства и главное управление лесной части, состоявшее, в свою очередь, из департамента лесного и корабельных лесов, с главным управлением корпуса лесничих и лесным аудиториатом; особую часть составляло управление государственного коннозаводства. Товарищ министра, совет и канцелярия были образованы на общих основаниях. Насколько широко были очерчены задачи рассматриваемого министерства, видно уже из того, что оба департамента государственных имуществ заключили в себе вместе шестнадцать отделений (9 в первом и 7 во втором), заведуя не только государственными имуществами, но и попечительством над крестьянами, причем к первому департаменту были отнесены 35 губерний европейской России центральной и восточной части, а равно и губернии и области Сибири; ко второму — одиннадцать губерний белорусских и малороссийских и Закавказский край. Для рассмотрения научных вопросов сельского хозяйства был учрежден ученый комитет, деятельность которого должна была являться вспомогательною для всех учреждений министерства.

В 1855 году министру государственных имуществ дан был особый наказ, в котором разъяснялись его права и обязанности. Прежде всего в основание всей деятельности министра наказ кладет знакомство с действительным состоянием вверенной ему части; для этой цели должны были собираться подробные сведения «для извлечения из них общих выводов, на основании которых можно было бы судить безошибочно о пользе предлагаемых к улучшению мер»[12]; вместе с тем министру предлагалось озаботиться отысканием наиболее способных к делу и сведущих людей. В частности, в отношении управления государственными имуществами, министру вменялось в обязанность ограждать целость и неприкосновенность этих имуществ, приводить их в лучшее состояние и доставлять в казну своевременно все получаемые с них доходы. В отношении государственных крестьян министр должен был заботиться об улучшении их благосостояния, о их нравственном и интеллектуальном развитии, в особенности о распространении между ними сведений полезных в их быту; в то же время министр объявлялся защитником прав, дарованных сельскому свободному сословию и обязывался охранять их при всякого рода их нарушениях. По управлению инородцами на министра государственных имуществ возлагалось попечение о переходе их от кочевой и бродячей жизни к оседлой, по собственному, впрочем, их желанию; о сохранении между ними порядка и благоустройства и о побуждении их к трудолюбию и хозяйству. В отношении содействия развитию сельскохозяйственной промышленности министр должен был поощрять общества сельского хозяйства, устраивать таковые вновь, устранять препятствия, встречающиеся на пути развития той или другой отрасли сельскохозяйственного производства, способствовать усовершенствованию земледельческой культуры и т. п. В видах достижения таких целей, министру между прочим рекомендовалось содействовать развитию и успехам периодических и других изданий по сельскохозяйственным вопросам; само министерство к этому времени издавало уже два журнала — земледельческую газету и журнал министерства государственных имуществ[13]. В отношении сельскохозяйственных учебных заведений министр должен был в особенности следить за тем, чтобы теория соединялась с практикой[14].

Подобного же рода наказы были даны товарищу министра, департаментам и канцелярии; на товарища министра специально было возложено управление лесоводством, в следствие чего ему непосредственно были подчинены департаменты: лесной и корабельных лесов.

Дальнейшее существование министерства государственных имуществ и производившиеся в его организации изменения обусловливались теми крупными реформами, которые коснулись всех сторон государственной жизни с начала шестидесятых годов. Самою первою и важною из таких реформ было, конечно, освобождение крестьян в след зачем, в 1866 г., и государственные крестьяне также были освобождены от чрезмерной регламентации их жизни и деятельности, изъяты из ведения министерства государственных имуществ, сравнены со всеми другими разрядами крестьян и подчинены ведомству министерства внутренних дел.

Однако, за министерством государственных имуществ осталось и до настоящего времени попечительство над некоторыми разрядами крестьянского населения, куда относятся: евреи земледельцы, водворенные на казенных землях херсонской и екатеринославской губерний, колонисты кавказского края и инородцы в Сибири и некоторых губерниях европейской России[15].

До последнего преобразования министерства, в составе входили общие учреждения и должностные лица: министр, его товарищ и совет министра, при котором существовал с прежним назначением ученый комитет; с 1873 года министерство ведает горнозаводскую промышленность, для чего в его составе образованы — горный совет, горный ученый комитет и горный департамент с состоящим при нем «геологическим комитетом»; прежний департамент сельского хозяйства был преобразован в деп. земледелия и сельской промышленности; лесной департамент имел в своем ведомстве все лесное хозяйство империи, следовательно и, так называемые, корабельные леса, находившиеся ранее в ведомстве особого учреждения; бывшая канцелярия министра была преобразована в деп. общих дел, ведавший некоторые вопросы, не отнесенные к другим департаментам и в то же время касавшиеся всех отдельных частей министерства; таковы дела по инспекция, счетоводству, судебной части и др., а равно дела по попечительству над некоторыми колониями и инородцами, дела о денежных арендных производствах, о капиталах бывшего колониального ведомства, дела по окончанию поземельного устройства поселян разных наименований, по межеванию и регулированию и некот. другие[16]. Кроме вышеуказанных учреждений в составе министерства были образованы: юрисконсультская часть, должности чиновников особых поручений, врача, секретарей и общий архив[17].

Вглядываясь в эту организацию, невозможно не заметить, что она имеет по преимуществу финансовый характер; управление государственными имуществами разных категорий и извлечение из них доходов — вот главнейшая цель этой организации; в этом убеждает нас существование в рассматриваемом министерстве отдельных и самостоятельных учреждений для заведывания отдельными же видами государственных имуществ; кроме того, в видах наиболее целесообразного управления этими имуществами, при названных учреждениях образованы, как мы видели, различные совещательные и ученые установления; между тем, обширная отрасль сельского хозяйства, подразделяющаяся на весьма значительное количество отдельных и самостоятельных производств, имеющих в такой стране как Россия первостепенное значение, сосредоточена всецело в единственном департаменте сельского хозяйства, при котором к тому же не было образовано ни одного ни совещательного, ни ученого учреждения; деятельность образованного при совете министра ученого комитета простиралась, как известно, на всякого рода вопросы, ведаемые министерством, следовательно далеко не исключительно на вопросы сельскохозяйственные.

Как ни важно само по себе управление государственными имуществами, если, в особенности, принять во внимание их площадь, все же преобладание финансовой деятельности и организации рассматриваемого министерства являлось несомненною аномалией, к сожалению не обращавшею на себя до последнего времени достаточного внимания. Между тем, положение сельскохозяйственной промышленности в России давно уже заслуживало подобного внимания; земледельческая культура в России и все сельское хозяйство до настоящего времени стоят на низкой ступени развития, что всего лучше доказывается экономическою необеспеченностью крестьянского сословия, периодически повторяющимися голодовками и продажею с публичного торга частных земельных имений за долги дворянскому поземельному банку. Преобразование министерства государственных имуществ в министерство земледелия, совершившееся в 1894 году, указывает на то, что имеется в виду обратить на этот предмет особенное внимание; существенные черты организации этого министерства заключаются в следующем.

[1] Д. Толстой. История финансовых учреждений России, стр. 226.

[2] Д. Львов. Курс финансового права, стр. 119.

[3] Толстой. История финансовых учреждений, стр. 231. Лебедев. Финансовое право. I, 350-351.

[4] Вицын. Краткий очерк управления, стр. 27. Чугунов А. Исторический обзор мер правительства к развитию земледелия в России, стр. 122.

[5] Чугунов А. Исторический обзор сер правительства к развитию земледелия в России, 1858 г. стр. 19.

[6] Аристов Н. Промышленность древней Руси. Спб. 1866, стр. 48-64.

[7] Кроме указанного соч. А. Чугунова см. об этом у О. Турчановича История сельского хозяйства России. 1854, стр. 28 и след.

[8] Турчанович, О. История сельского хозяйства России, стр. 7-9; 21-30.

[9] Чугунов. Исторический обзор мер правительства, стр. 124 и след. Вицын. Краткий очерк управления России, стр. 71-73.

[10] 2-е Пол. Собр. Зак. т. VIII, 6567.

[11] 2-е Пол. Собр. Зак. № 10834, ст. I.

[12] 2-е Пол. Соб. Зак. № 29180.

[13] О книгах, изданных министерством и вообще о его деятельности см. «Обзор действия департамента сельского хозяйства» 1844-1854, а также журнал министерства государственных имуществ за соответствующие годы.

[14] Свод Зак. 1857 г. т. I. учрежд. мин. ст. 1129-1193.

[15] Свод Зак. изд. 1892. I. учрежд. минист. ст. 619 и след.

[16] Ibid. ст. 715.

[17] Ibid. ст. 620.