§ 77. Современная организация министерства земледелия и государственных имуществ.

Министерство государственных имуществ по закону 21 марта 1894 года стало называться «министерством земледелия и государственных имуществ», что указывает на перенесение центра тяжести управления этого министерства на заботы о земледелии и вообще сельскохозяйственной промышленности.

Однако, в круг предметов ведомства названного министерства по прежнему входят, как попечение о развитии сельского хозяйства, так и управление государственными имуществами; в первом отношении министерство, кроме главных отраслей сельского хозяйства, должно также иметь в виду развитие кустарных промыслов сельского населения, для чего в министерстве образованы, как увидим ниже, особые учреждения. Управление государственными имуществами касается по-прежнему всех видов этих имуществ и преследует цель рациональной их эксплуатации. Наконец, министерство земледелия не освобождено и от обязанности попечительства над некоторыми разрядами земледельческого населения.

Общими учреждения министерства земледелия по-прежнему служат: совет министра, ученый комитет и канцелярия министра с юрисконсультскою частью.

Особенность министерского совета, действующего на общем основании в качестве совещательного органа при министре, заключается в том, что на него закон возлагает две специальных функции: 1) присуждение премий за лесоразведение на частных землях и за устройство частных лесных дач; 2) рассмотрение жалоб частных лиц, обществ и установлений на постановления лесоохранительных комитетов в случаях, указанных в лесном уставе[1]. В состав совета входят начальники отдельных учреждений министерства и лица, назначенные представителем верховной власти.

Организация ученого комитета характеризуется участием в ней специалистов по разным отраслям естествознания и сельского хозяйства; но кроме того, в состав этого учреждения входят и начальники некоторых отдельных учреждений министерства. Комитет принадлежит, как мы сказали, к общим учреждениям министерства, так как, хотя по ст. 50 учреждения министерства земледелия он и учрежден для обсуждения и разработки научных и технических вопросов по сельскому хозяйству, очевидно, однако, что в данном случае закон понимает сельское хозяйство в обширном смысле слова, так что сюда же должно быть отнесено и управление государственными имуществами, т.е. сельское хозяйство на землях казенных. Ученый комитет самостоятельной решающей масти не имеет; все журналы комитета представляются на утверждение министра[2].

Заботы о развитии сельского хозяйства должны служить, как сказано, главнейшим предметом деятельности рассматриваемого министерства, вследствие чего в его составе мы находим теперь, в противоположность прежнему времени, довольно значительное количество разного рода сельскохозяйственных учреждений. Все эти учреждения можно разделить на две категории: 1) общие учреждения по сельскому хозяйству, имеющие целью изыскание средств и способов его улучшения и 2) учреждения, ведающие текущее управление отдельными отраслями сельского хозяйства. К числу учреждений первой категории принадлежит сельскохозяйственный совет; ко второй — департамент земледелия, отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики с кустарным комитетом, отдел земельных улучшений. Все эти учреждения, за исключением департамента земледелия, впрочем также преобразованного, являются учреждениями новыми.

Сельскохозяйственный совет должен быть признан учреждением выдающимся, как по целям своей деятельности, так и по своей организации. Давно назревшие нужды сельского хозяйства, в особенности земледелия, требовали образования специального органа, на который были бы возложены заботы об изыскании средств и способов удовлетворения этих нужд. Таким органом и явился сельскохозяйственный совет. Желая видеть не только формальную, но и действительно полезную деятельность такого учреждения, законодатель сообщил ему и соответствующую организацию, в которой скомбинированы разные элементы, могущие быть полезными делу. Рассматриваемый совет принадлежит к категории советов смешанного состава, заключающих в себе не только представителей данного министерства, но и представителей других самостоятельных ведомств. Под председательством министра, в состав совета входят начальники отдельных учреждений министерства по части сельского хозяйства, за исключением представителей горного ведомства и государственных имуществ, два члена того же министерства по назначению Государя и по одному члену, назначенному таким же путем, от министерств: внутренних дел, финансов, народного просвещения, путей сообщения и Императорского двора и уделов. Кроме того, в состав совета входят 15 членов из числа сельских хозяев и вообще лиц близко знакомых с нуждами и интересами сельского хозяйства, по приглашению министра и с утверждения Государя, сроком на один год.

Совет не есть учреждение постоянно действующее; он созывается министром ежегодно на одну сессию, продолжительностью не свыше шести недель. Могут быть, однако, и экстренные сессии.

Рассмотрению совета подлежат: 1) предположения об издании новых законов, относящихся до сельского хозяйства, а равно и о дополнении, изменении и отмене таких законов; 2) заявления и ходатайства сельскохозяйственных обществ и съездов, земских и иных учреждений и частных лиц по вопросам сельского хозяйства и 3) все вообще вопросы и дела по сельскому хозяйству, по которым министр найдет нужным выслушать мнение совета. Весьма существенным в этом случае оказывается то, что все законопроекты по сельскохозяйственной части обязательно должны рассматриваться в этом совете, хотя право допускать те или другие проекты к рассмотрению принадлежит исключительно министру земледелия. Во всяком случае, из буквального смысла ст. 33 учрежд. мин. землед. следует, что законопроекты по сельскохозяйственной части не могут идти по усмотрению министра прямо на рассмотрение государственного совета, но должны быть обсуждены в сельскохозяйственном совете. Постановления этого совета закон называет мнениями и заключениями; следовательно, совет никакой решающей власти не имеет. Отсюда однако не следует, чтобы министр во всех случаях мог игнорировать постановления совета; они представляются в государственный совет и комитет министров во всех тех случаях, когда вопросы в них рассмотренные, подлежат еще рассмотрению этих высших установлений; заключения совета постановляются по большинству голосов и закон ничего не говорит о том, чтобы они требовали утверждения министра земледелия; к последнему они препровождаются лишь для дальнейшего направления дела. В журналы вносятся, однако, и мнения меньшинства, а особые мнения прилагаются к журналам. Таким образом, если не подлежит сомнению, что совет есть только учреждение совещательное, то все же принятие или непринятие резолюций совета по предметам, обсуждение которых производится в совете по самому закону, не зависит от личного усмотрения министра. Кроме того, следует упомянуть, что совет обязательно должен быть созван по крайней мере один раз в год; следовательно министр не может обходиться без его содействия[3].

Учреждением, ведающим текущее управление по сельскохозяйственной части, служит прежде всего департамент земледелия. Название этого учреждения не соответствует тем задачам, выполнение которых на него возложено; не только земледелие и его улучшение составляет предмет деятельности названного департамента, но сельское хозяйство во всей своей совокупности; в частности, здесь же ведаются: всякого рода сельскохозяйственные учебные заведения, учреждения, съезды и выставки[4].

Отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики является совершенно новым учреждениям, имеющим дело не с сельским хозяйством, как таковым, но с условиями и явлениями экономического характера, стоящими в тесной связи с сельским хозяйством; такова торговля сельскохозяйственными продуктами, такова кустарная промышленность и специфические условия крестьянского хозяйства. Сюда же относятся законом сельскохозяйственная статистика и исследование состояния как сельского хозяйства вообще, так и отдельных его отраслей. Кустарная промышленность обращает на себя особенное внимание законодателя, образовавшего даже особый кустарный комитет в составе отдела сельской экономии. Личный состав комитета представляет ту особенность, что содержит в себе, на ряду с представителями от департаментов земледелия, лесного и горного, лиц обоего пола, приглашаемых министром к занятиям по отдельным отраслям кустарной промышленности; это едва ли пока не единственный пример возможности участия в административной деятельности министерств лиц женского дола; такое участие в данном случае обусловливается, конечно, тем, что существуют кустарные промыслы, в которых бывают заняты исключительно лица женского пола; следовательно и специалисты или сведущие люди могут быть отысканы также только среди лиц женского пола. Кроме выше указанных лиц, в состав комитета входят и другие, как-то директор Императорского сельскохозяйственного музея, хранитель кустарного отдела в этом музее и другие.

Отдел земельных улучшений должен заботиться о предпринятии соответствующих мер по орошению и обводнению земель, по осушению болот и добыванию торфа. В нем же сосредоточивается заведывание геодезическою и чертежною частью[5].

Выше рассмотренные отделы, по степени своей власти, стоят наравне с департаментами[6]. Таковы учреждения министерства по сельскохозяйственной часта; но учреждения по лесному и горному делу поставлены, как это было и ранее, особняком. Лесной департамент призван к заведыванию лесною частью по преимуществу на казенных землях, но, со введением правил о сбережении лесов, его деятельность простирается и на частные леса. Для обсуждения и разработки технических вопросов образован лесной специальный комитет. Более многочисленными оказываются учреждения министерства по горной части.

Здесь мы встречаемся прежде всего с горным советом, учреждением выдающимся уже потому, что оно действует под председательством самого министра и состоит из отдельных начальников учреждений министерства по горной части и некоторых других лиц. Все постановления этого совета, касающиеся многих вопросов текущего управления по горной части, утверждаются министром, следовательно — это учреждение вовсе независящее от горного департамента; в последнем производится только исполнение по делам совета[7]. Горный департамент заведует горными учебными заведениями, соляными источниками и минеральными водами, а также вообще хозяйственною, техническою и контрольною частями горного ведомства. Геологический кабинет имеет характер специального ученого учреждения по части геологии. Горный ученый комитет есть также ученое учреждение, но касающееся всей горной части вообще. Особенность его организации составляет между прочим то, что, на ряду с другими лицами, представителями горного ведомства, в состав его входят также представители от военного и морского министерств[8].

Наконец, в министерстве земледелия мы находим департамент государственных земельных имуществ, которому в самом законе посвящена только одна статья (129), между тем как ранее все министерство называлось министерством государственных имуществ. Главною задачей этого департамента служит управление казенными землями и обрачными статьями, но к обязанностям этого учреждения относятся и многие другие задачи, стоящие в некоторой связи с главною. Сюда относятся: поземельное устройство государственных крестьян в Сибири и на Кавказе, отвод свободных казенных земель и, в связи с этим, дела о крестьянских переселениях; попечительство над инородцами и заведывание принадлежащим им капиталами; наконец, заведывание находящимися в Бессарабской губернии имениями заграничных монастырей. Таким образом, объем задач, возложенных на департамент государственных имуществ, гораздо шире, нежели как о том можно судить по самому названию этого учреждения. Вышеизложенная организация приближает наше министерство земледелия к типу некоторых западноевропейских министерств того же названия.

Правда, организация центрального управления сельскохозяйственною промышленностью в западноевропейских государствах не представляет никакого единства; в одних государствах на этот предмет обращается особенное внимание, вследствие чего организованы самостоятельные и отдельные министерства земледелия, в других, напротив, управление этою частью соединено с управлением другими предметами, по преимуществу торговлей и промышленностью. К числу государств, в которых существуют особые министерства земледелия, относятся: Франция, Англия, Австрия, Венгрия, Пруссия. Нужно заметить, что в названных государствах, за исключением Австрии и Пруссии, особое министерство земледелия существует лишь очень с недавнего времени; во Франции с 1881 года; ранее предметы ведомства этого министерства распределялись между министерством финансов, министерством торговли и министерством публичных работ[9]. В Англии комитет земледелия (The Board of Agriculture) только в 1889 году выделился в качестве более или менее самостоятельного учреждения из состава тайного совета[10]; в Венгрии сельское хозяйство входило в ведомство министерства земледелия, промышленности и торговли, где, наряду со всем этим. ведалось еще и почтово-телеграфное дело; но в восьмидесятых годах было образовано особое министерство земледелия, ведающее сельское хозяйство и управление государственными имуществами; напротив, в Австрии[11] министерство земледелия существует с 1868 года, в Пруссии[12] с 1848; то и другое заведует, как сельским хозяйством, так и государственными имуществами. Министерство земледелия в Австро-Венгрии и Пруссии, по своей организации и предметам ведомства, напоминает министерство того же названия в России. Разница в предметах ведомства очень незначительная; между прочим, названное министерство в указанных иностранных государствах ведает и государственное коннозаводство, между тем как в России с 1882 года существует самостоятельное главное управление государственного коннозаводства, при чем главноуправляющий этою частью пользуется правами и властью министра, а главное управление организовано на подобие министерства, с советом, канцелярией и другими учреждениями[13].

Организация министерства земледелия в Англии не получила надлежащего развития; вышеупомянутое учреждение — The Board of Agriculture — очень мало напоминает собою континентальные министерства; это скорее коллегиальное учреждение под председательством президента, являющегося в данной коллегии главным действующим лицом, ведающим все текущее управление по сельскохозяйственной части[14]; к его обязанностям относится контроль над всем тем, что связано с вопросами земледелия и сельского хозяйства, собирание и обработка относящихся до этого предмета статистических сведений, регулирование ввоза сельскохозяйственных продуктов и т. п.[15]; в общем, ни организация, ни компетенция этого учреждения не представляются на столько развитыми, на сколько они развиты в государствах на континенте Европы.

Особое министерство земледелия имеется, как сказано, и во Франции, которая, в данном отношении, представляет прямую противоположность Англии, так как организация французского министерства земледелия достигает высокой степени развития. Не говоря о четырех главных управлениях министерства, ведающих — земледелие, орошение, коннозаводство и лесоводство, здесь существует целая масса советов, комитетов и комиссий, отчасти с административным, отчасти с научным характером. В особенности обращает на себя внимание высший земледельческий совет — conseil superieur de l’agriculture — состоящий из 96 членов и делящийся на четыре секции — земледелия, лесоводства, орошения и коннозаводства; первую секцию составляют 61 член, вторую 13, третью 11 и последнюю 11; председательствует министр земледелия; в составе совета преобладают специалисты по разным отраслям сельского хозяйства, агрономы, землевладельцы, а также значительное число депутатов, сенаторов, членов академии наук и профессоров, издателей земледельческих журналов и проч.[16] Кроме высшего земледельческого совета образованы еще отдельны специальные советы и комитеты по разным вопросам, подлежащим ведомству министерства земледелия; число всех учреждений, входящих в состав этого министерства, более двадцати.

В других главнейших европейских государствах не существует отдельных министерств земледелия, но управление этою частью соединено обыкновенно с управлением другими не менее важными предметами.

Организацию, близко подходящую к французской, имеет министерство «земледелия, промышленности и торговли» в Италии; — здесь те же четыре главные предмета управления и те же соответствующие им учреждения; земледельческий совет имеет такую же приблизительно организацию, как и во Франции; число разного рода комитетов, комиссий и советов по отдельным вопросам сёльского хозяйства на столько же значительно, как и во Франции. Некоторую особенность составляет существование здесь «главного управления статистики» и «высшего статистического совета», — учреждений, заведующих статистическою частью на пространстве целого государства и по всем отраслям хозяйственной жизни[17].

В Бельгии, Испании и Португалии существуют министерства «земледелия, промышленности и публичных работ», следовательно, компетенция этих учреждений еще обширнее и разнообразнее, нежели в Италии; если в Италии, на ряду с земледелием, рассматриваемое министерство заведует также торговлей и промышленностью, то сюда присоединяется еще: в Бельгии вся строительная часть и кроме того попечение о народном здоровье[18], в Испании народное образование, содействие наукам и искусствам[19], в Португалии — почты и телеграфы[20]. Управление сельским хозяйством в скандинавских государствах и в Дании входит в ведомство министерства внутренних дел, хотя существующие здесь центральные органы не имеют характера министерств в общепринятом их значении[21].

[1] Учрежд. мин. земледелия. ст. 17-24.

[2] Ibid. ст. 50-69.

[3] Ibid. ст. 25-41.

[4] Ibid. ст. 70.

[5] Ibid. ст. 71-78.

[6] Ibid. ст. 8.

[7] Ibid. ст. 42-49.

[8] Ibid. ст. 97-128.

[9] Lebon. Das Staatsrecht d. franzosischen Republik. 1886, p. 95.

[10] Anson. The Law and Custom of the Constitution. 1892, II, 186.

[11] Ulbrich. Das Statsrecht d. Osterreichisch-Ungarischen Monarchie. S. 100-101, 155. Hof-und Staatshandbuch. 1892. S. 302 flg. 822 flg.

[12] Schulze. Das Staatsrecht d. Konigreichs Preussen. 1884.S. 67.

[13] Свод Зак. 1892 г., т. I, учрежд. министер. ст. 930-942.

[14]G. Wendt. Endland, seine Geschichte, Verfassung und staatlichen Einrichtungen. 1892. S. 155.

[15] E. Wicks. The british Constitution and Government 1892, p. 29.

[16] Almanach National. 1894, 306.

[17] Brusa. Das Staatsrecht des Konigreichs Italien. 1890. S.. 205 flg.

[18] Vauthier. Das Staatsrecht d. Konigreichs Belgien 1892. S. 52; 199 flg.

[19] Torres Campos. Das staatsrecht des Konigreichs Spanien. 1889. S. 42.

[20] Tavares de Medeiros. Das Staatsrecht des Konigreichs Portugal. 1892. S. 41; 114 flg.

[21] Aschehoug. Das Staatsrecht der vereinigten Konigreichs Schweden und Norwegen. 1868. S. 38. 127 flg.