§ 72. Современная организация министерства внутренних дел.

После всех модификаций, происходивших в министерстве внутренних дел в течение почти столетия его существования, в настоящее время в его состав входят: 1) министр, 2) товарищи министра; 3) совет министра; 4) главные управления: а) почт и телеграфов; б) по делам печати; в) тюремное; 5) департаменты: а) полиции, б) хозяйственный; в) медицинский; г) духовных дел иностранных исповеданий и д) общих дел; 6) советы: медицинский и статистический; 7) земский отдел, 8) комитеты: центральный статистический, техническо-строительный и совещательный ветеринарный; наконец, 9) канцелярия министра[1]. Отсюда мы видим, что огромное большинство перечисленных составных частей министерства внутренних дел имеет уже свою довольно продолжительную историю и сравнительно старинное происхождение. Ограничиваясь теми немногими историческими указаниями, которые изложены выше, мы обратимся к уяснению современного значения каждой из составных частей министерства внутренних дел.

Так как все внутреннее управление вообще разделяется на две части: полицию безопасности и деятельность попечительную, т.е. направленную к созданию условий благосостояния, то и в министерстве внутренних дел все входящие в него учреждения относятся к которой либо одной из этих частей.

Полиция безопасности ведается различными учреждениями министерства; сюда относятся: сам министр, как шеф жандармов, один из товарищей министра, департамент полиций и главное управление по делам печати. Если первые являются органами общей полиции, как государственной, так и единичной, имея в виду предупреждение и пресечение всякого рода преступлений и обеспечение общегосударственной и индивидуальной безопасности, то последнее преследует в сфере полиции безопасности одну определенную цель — предупреждение и пресечение преступлений, совершаемых при посредстве печатного слова. Вот почему «главное управление по делам печати» является учреждением часто полицейским и главным руководящим законоположением как для него, так и для подчиненных ему цензурных установлений, служит цензурный устав. Содействие развитию печатного слова и необходимых для него установлений не входит в область задач, преследуемых главным управлением. Что касается полиции безопасности вообще, то для руководительства этою деятельностью и осуществления ее, в министерстве имеются, как сказано, несколько органов. Полиция безопасности является одною из самых главных задач рассматриваемого министерства Не следует, однако, думать, что полиция безопасности, в строгом смысле слова, представляет единственный предмет деятельности вышеназванных полицейских органов: эти последние служат вспомогательными органами при выполнении различных задач другими ведомствами; в особенности в тесном отношении они стоят к ведомствам военному, судебному и финансовому. Закон возлагает на эти учреждения и непосредственно многие задачи, не имеющие в сущности полицейского характера; так, департамент полиции между прочим ведает: учреждение опек в особых случаях, дела по службе чиновников, разрешение выставок и съездов, утверждение уставов разных обществ, дела о местожительстве евреев и многие другие[2]. Вообще компетенция департамента полиции и других полицейских органов является весьма обширною и без строго определенных границ. К учреждениям министерства внутренних дел, имеющих предметом своей деятельности безопасность, может быть отчасти отнесен и техническо-строительный комитет; неумелая постройка жилищ может грозить опасностью в различных отношениях — пожарном, санитарном и проч.; самая прочность сооружений обусловливается соблюдением известных требований строительного искусства, вот почему представители государственной власти не могут предоставить это дело на личное усмотрение всех и каждого, но установляют надзор за ним, при помощи подчиненных им органов; высшим из таких органов и является у нас техническо-строительный комитет. Так как, однако, в деле управлении строительною частью это учреждение преследует не исключительно цели безопасности, но и благосостояния, то и отнесение его в одну категорию с департаментом полиции может быть допущено лишь с этою оговоркой.

К учреждениям министерства внутренних дел, имеющим целью создание условий благосостояния, относятся прежде всего те, которые озабочены созданием условий благосостояния физического; таковы: медицинский департамент и медицинский совет. В ведении медицинского департамента находятся: часть медицинская, дела судебной медицины и медицинской полиции[3]. Не надо, однако, думать, что деятельность медицинского департамента в отношении медицинской части ограничивается созданием условий для восстановления нарушенного здоровья, т.е. организацией медицинских установлений и медицинского персонала и управлением всем этим делом; не менее важную задачу этого учреждения составляют и заботы по части санитарной, т.е. все те меры, благодаря которым могло бы быть предупреждено нарушение здоровья. В отношении мер, так называемой, медицинской полиции, деятельность департамента находится в связи с деятельностью полицейских органов, в отношении же судебной медицины с деятельностью учреждений судебных.

Если медицинский департамент стоит во главе текущего медико-санитарного управления, то медицинский совет является высшим в государстве распорядительным учреждением в отношении научном и судебном. Так, на совете лежит цензура медицинских сочинений, но опять таки в научном отношении, при том же касающихся, главным образом, медицинской полиции и судебной медицины, а равно-народных лечебников, поваренных, кондитерских и химико-экономических книг; удостоенные советом к напечатанию издания отсылаются, однако, на рассмотрение в цензурный комитет. На медицинском совете лежит, далее, обязанность исследования открытий по врачебной науке и всякого рода новых лекарственных средств, издание наставлений медицинскому персоналу, установление аптекарской таксы, дозволение медицинской практики лицам, получившим медицинское образование за границей и некот. другие; по части судебной, на совет возлагается рассмотрение следствий о скоропостижно умерших и ревизия свидетельств в сомнительных случаях по делам гражданским и уголовным, когда требуется заключение медицинского ведомства, а равно химическое испытание разных составов при судебных следствиях[4]. Вообще же, как сказано, медицинский совет является высшим в государстве врачебно-ученым, врачебно-полицейским и врачебно-судебным местом[5]. О высоком значении и авторитете этого учреждения свидетельствует уже и самый состав его; в него входят не только чины того же министерства, но и высшие чины медицинского управления других ведомств; таковы: начальник главного военно-медицинского управления, главный медицинский инспектор флота, инспектор по медицинской части учреждений императрицы Марии и инспектор врачебной части министерства императорского двора; все эти лица являются непременными членами совета; кроме того, в числе непременных же членов состоят — один представитель министерства народного просвещения и один от министерства финансов. Дела решаются в совете по большинству голосов и решения утверждаются министром; закон, однако, ничего не говорит о том, предоставляется ли министру право не утверждать постановлений совета. Если мы примем во внимание, что министр внутренних дел не является непременно лицом с научным медицинским образованием, то и предоставление ему права не утверждать постановлений медицинского совета оказывается лишенным достаточного основания; против такого права говорит также и то, что большинство членов совета принадлежат к другим ведомствам и следовательно не подчинены министру внутренних дел. Вышеприведенные соображения не решают, однако, юридической стороны данного вопроса; в ст. 400 и 401 учр. мин. внутр. дел сказано, что постановления совета представляются к рассмотрению и утверждению министра, что утверждение министра означается на самых журналах словом: исполнить и его подписанием. Если министру предоставлено право утверждать, то было бы логическим противоречием не предоставить ему права не утверждать. Из сказанного следует, что хотя теоретические соображения говорят против такого права министра внутренних дел, самый закон должен быть толкуем в пользу такого права.

С медицинским советом внешним образом связан «совещательный ветеринарный комитет», так как то и другое учреждение имеет одного председателя. Однако между ними нет никакой внутренней связи, так как первый имеет предметом своих забот человеческое здоровье, последний, главным образом, развитие скотоводства, т.е. все его меры относятся к совершенно иной отрасли внутреннего управления — сельскохозяйственной промышленности. Соединение в одном ведомстве таких, по существу своему раз-личных. предметов объясняется конечно тем, что между медицинскою и ветеринарною частью в научном отношении обнаруживается более или менее тесная связь; но раз практические цели представляются различными, то было бы последовательнее отнести «ветеринарный комитет» к ведомству министерства земледелия и государственных имуществ.

Создание условий духовного благосостояния не входит в сферу компетенции рассматриваемого министерства; для этой цели образованы особые учреждения; однако, есть один предмет в ведении министерства внутренних дел, который, с некоторым правом, можно отнести к этой категории; таково именно управление духовными делами иностранных исповеданий. Духовные потребности личности могут быть интеллектуальными, нравственными, эстетическими и религиозными. Удовлетворение последних, сообразно с характером современных верований, также нуждается в содействии со стороны органов государства; подобного рода содействие в отношении православной религии возлагается у нас на святейший правительствующий синод; в отношении, так называемых, иностранных исповеданий — на департамент духовных дел иностранных исповеданий. Допуская свободу вероисповедания, представители верховной власти при помощи названного учреждения, не только регулируют отношения между различными вероисповеданиями, но и охраняют неприкосновенность каждого из них; кроме того, одною из важных задач является также организация церковного управления; обоснование и регулирование последнего, несмотря на разнообразие форм, соответствующее разнообразию верований, сосредоточивается все же в одном высшем учреждении — вышеупомянутом департаменте рассматриваемого министерства. Для управления делами некоторых вероисповеданий при департаменте образованы особые учреждения; так, по делам еврейской веры существуют особая «раввинская комиссия» и должность «ученого еврея»[6].

Создание условий экономического благосостояния возлагается в России на различные центральные учреждения: министерство финансов, земледелия и государственных имущества и министерство внутренних дел. На последнее возложены заботы о народном продовольствии, т.е. о мерах в случае неурожая и чрезвычайной дороговизны хлеба, о продовольственных капиталах, а отчасти и вообще заботы о развитии экономической жизни, куда относятся, напр. дела по разрешению съездов сельских хозяев, естествоиспытателей и т.д., дела по городскому и земскому хозяйству. По делам продовольствия и сельскохозяйственной промышленности министерство внутренних дел стоит в тесной связи с министерством земледелия и государственных имуществ; некоторые обязанности, возложенные законом на хозяйственный департамент министерства внутренних дел, как то и соображение сведений о посеве, произрастании и урожае хлеба, прямо и непосредственно относятся к компетенции министерства земледелия. Однако, в данном отношении, задачи того и другого министерства различаются между собою по их цели; министерство внутренних дел, при помощи хозяйственного департамента, изыскивает меры и способы к предупреждению и устранению опасности недостатка в средствах продовольствия; между тем министерство земледелия имеет задачей содействие развитию сельскохозяйственной промышленности вообще. Вот почему в тесной связи с продовольственною деятельностью хозяйственного департамента находится его деятельность по общественному призрению. К ведению хозяйственного департамента отнесены и такие задачи, которые не имеют тесной и исключительной связи с хозяйственною жизнью народа; так, сюда относятся: причисление в мещане и исключение из мещан, дела по удалению из мещанских обществ порочных членов и по недоимкам на мещанских обществах; рассмотрение уставов пожарных обществ и некот. другие. Возложение подобных задач на хозяйственный департамент объясняется, очевидно, тем, что на тот же департамент, как мы видели, возложены и вообще задачи по городскому и общественному управлению[7].

К числу учреждений, преследующих хозяйственные цели, относится и «земский отдел»[8], на обязанность которого возложены заботы по хозяйственному устройству сельских обывателей, а равно и вообще по общественному их управлению. Как некоторый диссонанс с характером задач этого учреждения представляется воинская повинность, заведывание которой возложено также на земский отдел. Объяснить это обстоятельство можно лишь тем, что до 1874 года отправление воинской повинности было обязанностью исключительно податных классов и, главным образом, конечно, земледельческого, как наиболее многочисленного. Деятельность «земского отдела» простирается и на привислянские губернии, в видах чего при нем образовано особое «присутствие по крестьянским делам губерний Царства Польского»[9].

К учреждениям министерства внутренних дел, озабоченным созданием условий, облегчающих сношения между отдельными лицами или обществами, разделенными более или менее значительным территориальным пространством, является «главное управление почт и телеграфов». В ведение этого учреждения в последнее время была постановлена и телефонная часть. Для рассмотрения технических вопросов при главном управлении образован «технический комитет».

Существуют в рассматриваемом министерстве и такие учреждения, которые, не преследуя по существу те или другие цели благосостояния, оказываются, однако, чрезвычайно полезными не только для деятельности министерства внутренних, но и для всех других учреждений. Таковы статистические учреждения — центральный статистический комитет и статистический совет. На комитет возложено производство статистических работ, главным образом, по предметам ведомства министерства внутренних дел; сюда стекается весь статистический материал из губернских, областных и городских статистических комитетов, производится его обработка и сводка. В видах научного развития статистической части существует совет, призванный содействовать министерствам и другим высшим учреждениям в работах по административной статистике; в частности, совет содействует производству периодических переписей, единству и правильности разработки всякого рода статистических сведений, улучшению приемов и способов собирания статистических данных и проч.[10]. Что совет обязан содействовать своею деятельностью не одному министерству внутренних дел, но и другим учреждениям, на это прямо указывает уже и самый состав его, заключающий в себе представителей разных ведомств. Научный характер деятельности этого учреждения доказывается участием в нем статистиков специалистов, к числу которых, кроме других, относятся: академик Императорской академии наук по кафедре статистики и профессор по той же кафедре в С. Петербургском университете. Результаты деятельности, статистических учреждений рассматриваемого министерства представлялись бы весьма ценными, если бы местные статистические органы получили удовлетворительную организацию, чего на самом деле пока нет.

Некоторые из учреждений министерства внутренних дел, как например, «главное тюремное управление», с большим основанием, по-видимому, можно было бы отнести к министерству юстиции, так как судебное управление имеет тесную связь с тюрьмоведением и тюрьмоуправлением; в сущности, тюремное управление составляет часть судебного управления, так как, хотя тюрьмы и не судебные учреждения, они стоят в неразрывной связи с последними. Тюремное заключение есть один из видов наказания, а наказание, по крайней мере, в формальном смысле, есть осуществление судебного приговора; отсюда и самое устройство тюрем и все тюремное управление находится в тесной связи с деятельностью судебных учреждений и должно составлять предмет забот органов судебного управления.

Возложение обязанности тюремного управления на министерство внутренних дел объясняется, по нашему мнению, тем, что в ведомстве того же министерства находится вея полиция; помощь же последней в деле тюремного управления оказывается безусловно необходимою; кроме того, и вообще тюрьмоведение имеет связь с вопросами общественной безопасности.

Начальник главного тюремного управления заведует всеми местами заключения гражданского ведомства и арестантскою пересыльною частью; в ведении его состоят также исправительные приюты. В видах всестороннего рассмотрения вопросов, касающихся тюремного устройства, организации частных тюремных учреждений я обществ, порядка пересылки арестантов, нравственного исправления заключенных и других более или менее важных вопросов, при главном управлении образован совет по тюремным делам[11].

Наконец, есть в рассматриваемом министерстве одно учреждение, в котором сосредоточено заведывание самыми; разнообразными и не имеющими между собою никакой связи вопросами. Таков именно «департамент общих дел». Как показывает и самое название, здесь сосредоточиваются прежде всего дела общие всем учреждениям министерства; таковы, главным образом, дела по службе чиновников, делопроизводство по делам вносимым в совет министра и некоторые другие; но, наряду с этими общими, делами то же учреждение ведает: дворянские выборы, дела по вопросам о правах состояния, административную организацию в губерниях и областях, губернские типографии, сооружение памятников, рассмотрение уставов музыкальных и певческих обществ любителей искусств и проч.[12] Очевидно, в этот департамент собрано все то, что не могло быть приурочено к другим учреждениям, чем и объясняется такой разно-характерный состав предметов его ведомства.

Из всего сказанного о министерстве внутренних дел в России следует, что, возникнувши в начале нынешнего столетия, наряду с другими министерствами, и сконцентрировавши в своем ведении многие предметы внутреннего управления, составлявшие ранее цель деятельности отдельных и самостоятельных учреждений, министерство внутренних дел, после довольно значительных модификаций в предметах его ведомства, успело в течение XIX века приобрести более или менее определенную физиономию, в качестве высшего центрального учреждения по вопросам безопасности, обшей администрации и некоторым вопросам благосостояния, каковы народное здоровье, общественное призрение, народное продовольствие, сношения и проч. Не смотря, однако, на упрочившуюся организацию этого министерства, нельзя сказать чтобы она в точности отвечала требованиям планосообразности и систематичности. Что министерство внутренних дел не обнимает всю обширную сферу предметов внутреннего управления, это, конечно, понятно; но обосновать правильность и целесообразность отнесения к его ведению тех именно предметов, которые действительно входят в круг его компетенции по действующему законодательству, представляется невозможным; в этом виновато не законодательство, но самый характер внутреннего управления; значительное число весьма важных отраслей последнего необходимо требует существования нескольких самостоятельных министерств внутреннего управления; но каких именно и как между ними должны быть распределены различные предметы, на этот вопрос может быть множество решений, тем более, что решения эти в государственной практике отыскиваются не на основании каких либо теоретических соображений и научных принципов, но под влиянием практических требований. В данном отношении министерство внутренних дел в России вовсе не занимает какого-либо исключительного положения; картина министерств внутреннего управления в западноевропейских государствах представляет ту же пестроту, то же отсутствие планосообразности.

До чего мало господствует в европейских государствах какое-либо одно начало в распределении различных отраслей внутреннего управления между отдельными министерствами, доказывается тем, что нет ни одного предмета, который всюду находился бы в ведении министерства внутренних дел; между тем существование особого министерства внутренних дел всюду признается необходимым.

Обращая внимание на самую систему министерств внутреннего управления в западно-европейских государствах, мы наблюдаем, как сказано, большую пестроту, хотя все же, по крайней мере, в некоторых отношениях обнаруживается некоторое господство общих начал, так, в значительной части государств существуют министерства земледелия, обрабатывающей промышленности и торговли; но комбинируются эти отрасли государственной деятельности далеко не одинаково; отдельные министерства земледелия существуют в Австрии, Венгрии, Пруссии, Англии и Франции; в связи с торговлей и промышленностью — в Италии, Бельгии (М. земледелия, промышленности и публичных работ), Португалии, Швейцарии; в связи с народным просвещением и торговлей в Испании; отдельные министерства торговли образованы — в Австрии, Венгрии, Англии; в связи с промышленностью обрабатывающею во Франции. Отдельные министерства народного просвещения имеются в Италии, Англии; в очень многих государствах министерство народного просвещения находится в связи с церковным управлением; таковы: Швеция, Норвегия, Австрия, Венгрия, Пруссия, Дания; в связи с министерством внутренних дел в Бельгии, а равно и в С. Амер. Соединенных Штатах; в некоторых государствах существуют отдельные министерства полиции, как-то в Австрии и Венгрии; иногда же полиция соединяется с юстицией, как это мы видим в Швейцарии и Норвегии. Есть даже отдельные министерства почт и телеграфов, что мы находим в Германии, Англии, Норвегии, Италии и Соединенных Штатах Америки.

Приведенных примеров, надеемся, достаточно, чтобы убедится, что система министерств внутреннего управления в главнейших цивилизованных государствах отличается значительною пестротой, но что при всем том в этой системе нельзя совершенно отрицать и некоторых общих начал; нет ни одного государства, которое имело бы совершенно своеобразную и отличную от других систему министерств внутреннего управления.

Обращаясь, в частности, к предметам ведомства министерства внутренних дел, мы и здесь наблюдаем только что указанное явление. В большей части государств в этом министерстве сосредоточивается общая администрация, полиция, медико-санитарная часть, довольно часто общественное призрение, реже тюремное управление и управление делами печати. Управление почтами и телеграфами входит в ведомство этого министерства в Дании и Испании; в других государствах почтово-телеграфное дело или организовано самостоятельно или же ведается, по преимуществу, министерством торговли. Строительное дело сосредоточивается в министерстве внутренних дел в Германии, Австрии, Дании; во многих государствах существует, обыкновенно в связи с некоторыми другими отраслями управления, министерство публичных работ, где и сосредоточивается строительная часть. В значительном числе государств в этом министерстве ведается и статистическая часть, таковы Австро-Венгрия, Пруссия, Швейцария, Норвегия, Германия и Бельгия.

Наблюдаются, однако, и некоторые особенности в отношении предметов ведомства рассматриваемого министерства. Так, в Германии Reich-Amt des Innern, наряду с другими предметами, управляет школьным делом, делами мореплавания и проч.; в Бельгии министерство внутренних дел заведует народным образованием и милицией; в Австрии, как и в Дании, дорожным делом; в последнем государстве к ведомству того же министерства относятся: промышленность, земледелие, охота, публичные работы, железные дороги, почты и телеграфы. Таким образом, министерство внутренних дел в Дании имеет, по-видимому, самую обширную сферу деятельности, простирая свои заботы на все главнейшие отрасли внутреннего управления, за исключением народного образования. Очень обширную компетенцию имеет и министерство внутренних дел в Швеции, ведая, между прочим, мореплавание, горное дело, железнодорожное, земледелие, торговлю, страхование и проч. В Швейцарии в этом министерстве сосредоточивается, между прочим, управление изящными искусствами, публичными работами, музеями и проч., в Англии — фабричным и горнозаводским делом; в Норвегии — земледелием и лесоводством; в Соединенных Штатах Америки — народным образованием и железными дорогами.

Сопоставляя министерство внутренних дел в России с иностранными, мы находим ближайшее сходство между ним и французским министерством, и при том не только в отношении компетенции, но и организации; в обоих существуют, кроме департаментов, ведающих текущие дела по различным отраслям управления, еще особые советы с более или менее научным характером, таковы медицинский совет и тюремный; во Франции, кроме того, совет по делам общественного призрения. Впрочем, разного рода учреждения под именем комитетов, комиссий и советов существуют при министерстве внутренних дел и в некоторых других государствах.

После всего вышеизложенного, современное значение министерства внутренних дел в европейских государствах может быть определено лишь условно, в смысле преобладающего характера его функций и при том не во всех государствах, но лишь в большинстве. Таким образом, характеристику этого министерства делают не все его функции, даже не все главные функции, но лишь те, которые мы имеем возможность констатировать в большинстве государств. Поэтому, значение министерства внутренних дел, с указанной оговоркой, выражается в его заботах о внутренней безопасности, в регулировании деятельности местных учреждений общей администрации и в попечении о развитии благосостояния в том или другом отношении.

[1] Свод Зак. 1892 г. т. I. учрежд. минист. ст. 308-310.

[2] Свод Зак. 1892. т. I. учрежд. минист. ст. 362.

[3] Свод Зак. 1892, т. I, учрежд. минист. ст. 369.

[4] Ibid. 396.

[5] Ibid. 386.

[6] [7] Ibid. ст. 363-364.

[8] Ibid. ст. 374 и след.

[9] Ibid. ст. 384.

[10] Ibid. ст. 409.

[11] Ibid. ст. 339-360.

[12] Ibid. ст. 372.